Tímabundin vísun nemanda úr grunnskóla

Ár 2011, föstudagurinn 8. apríl, er kveðinn upp í menntamálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

I.

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst þann 14. desember 2010 stjórnsýslukæra A og B  (hér eftir nefndir kærendur) f.h. sonar þeirra, C, [nemanda á yngsta stigi við grunnskólann X].

Kærð er sú ákvörðun skólastjóra X að vísa C tímabundið úr skóla, í þrjá daga, en ákvörðunin var tilkynnt kærendum munnlega þann 28. október 2010.

Kærendur gera þær kröfur að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að skólastjóri X biðjist afsökunar. Af málatilbúnaði X má draga þá ályktun að farið sé fram á að ákvörðun skólastjóra X um þriggja daga brottvísun verði staðfest.

II.

Stjórnsýslukæra var móttekin í ráðuneytinu 14. desember sl. Með bréfi dags. 12. janúar sl., leitaði ráðuneytið umsagnar  og afstöðu X  til kærunnar. Umsögn og afstaða X barst ráðuneytinu 8. febrúar sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. febrúar sl., voru athugasemdir X kynntar kærendum og þeim gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Kærendur sendu ráðuneytinu athugasemdir sínar við umsögn X með tölvupósti, dags. 21. febrúar sl.

III.

Í máli þessu er deilt um hvort sú ákvörðun að vísa C tímabundið úr X hafi verið lögmæt. Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður hér einungis fjallað um málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Fram kemur í kæru að C hafi skipt um skóla í nóvember 2009. Hann hafi verið lagður í einelti í fyrri skóla og létu foreldrar hans skólastjórnendur vita af eineltinu strax við innritun í X. Samkvæmt kæru foreldrana fór að bera á stríðni sem leiddi til eineltis á vorönninni 2010 og um leið hegðunarvandamála hjá C. Haft var samband við skólann sem fór fram á að foreldrar myndu leita til fagaðila með C. Tafarlaust var haft samband við D, sálfræðing og fór C í viðtöl til hans.

Haustið 2010 fór aftur að bera á hegðunarvandarmálum hjá C og unnið var í samvinnu við skólann til að takast á við þau. Ákveðið var að C yrði sendur í greiningu á mótþróaþrjóskuröskun. Miðvikudaginn þann 27. október 2010 kom upp tilvik þar sem C tók upp hníf í eldhúsi skólans og ber ekki sögum saman um hvort hann hafi beint hnífnum að einhverjum eða hvort hann hafi haldið skafti hnífsins að sér. Aðilar eru þó sammála um að ekki hafi stafað hætta af drengnum. Kærendur halda því fram að ástæða þess að C tók upp hníf sem lá á eldhúsborði eða ofan í skúffu í skólanum sé vegna eineltis sem hafi átt sér stað stuttu áður af hálfu skólafélaga C. Samkvæmt kærunni áttu skólafélagar hans að hafa uppnefnt hann og hótað honum ofbeldi. Náðist að fara með drenginn inn í herbergi þar sem beðið var eftir móður hans sem náði að róa hann niður og ákveðið var að leyfa honum að klára skóladaginn. Farið var inn á skólaskrifstofu skólastjóra eftir að náðst hafði að róa drenginn þar sem móðurinni var tilkynnt munnlega að víkja þyrfti C úr skóla vegna þessa atviks í einn dag. Daginn eftir þegar C var heima vegna brottvísunar úr skólanum var móður tilkynnt munnlega að honum væri ekki heimilt að mæta í skólann næstu tvo skóladaga. Samkvæmt kærunni tjáði móðirin strax að hún væri ekki sátt við þessa ákvörðun en skólastjórinn tjáði henni að ákvörðunin skyldi standa þrátt fyrir andmæli.

Samkvæmt kærunni höfðu kærendur þá samband við aðila í mennta- og menningarnefnd Y sem tjáði þeim að skólastjórinn hefði tekið þessa ákvörðun einn en að nefndin væri sammála ákvörðun hans. Um kvöldið þann 28. október 2010 var fundur með foreldrum, kennurum og skólastjóra um eineltismál í skólanum. Eftir fundinn töluðu foreldrar við skólastjórann og ítrekuðu að þau töldu þessa tvo viðbótardaga í brottvikningu vera óþarflega íþyngjandi fyrir […] ára gamalt barn. Skólastjórinn sagði þessa ákvörðun vera bindandi skv. stjórnsýslulögum og það þyrfti að fara eftir henni.

Samkvæmt kærunni ítrekaði móðirin föstudaginn 29. október 2010 við skólastjórann að C fengi að fara í skólann á mánudeginum en því var hafnað. Næsta dag fóru kærendur með C  til  sálfræðings í greiningu. Kemur fram í kæru að sálfræðingurinn hafi sagt við kærendur að skólastjórinn hafi hringt í hann daginn eftir atvikið og sagt honum frá málinu. Hann hafi þá sagt við skólastjórann að einn dagur í brottvikningu væri nóg fyrir C og bað því um að brottvísunin yrði ekki framlengd. Þann 31. október 2010 hafði faðirinn samband við skólastjórann og bað hann um að taka til baka brottvikninguna en því var hafnað á þeim grundvelli að skólastjórinn þyrfti að hlíta mennta- og menninganefnd Y. Miðvikudaginn 10. nóvember 2010 kom niðurstaða úr greiningu C þar sem hann fékk enga greiningu vegna hegðunarvandarmála en hann var greindur með kvíða og depurð sem talið var líklegt að stafaði af langvarandi einelti. Ákveðið var að senda tilvísun á BUGL um að hann fengi að fara þangað í viðtöl hjá barnageðlækni sem sérhæfir sig í kvíða barna. C hefur farið í viðtal á BUGL þar sem félagsráðgjafi, sálfræðingur, geðlæknir og hjúkrunarfræðingur sáu ekki ástæðu til frekari viðtala né afskipta að svo stöddu. Samkvæmt þeim er hegðunarvandi drengsins einskorðaður við skólann.

Í umsögn skólastjóra X kemur fram að C hafi byrjað í skólanum í lok nóvember 2009 vegna flutninga fjölskyldu hans. Skólagangan hafi gengið vel en upp úr áramótum hafi farið að bera á hegðunarerfiðleikum hjá C. Umsjónarkennari C hafi verið í sambandi við sálfræðing hans og fengið leiðbeiningar um hvernig væri best að eiga við hann. Haustið 2010 var ákveðið að kenna 4.-6. bekk saman og þar sem C var að byrja í […] bekk þurfti hann að fóta sig með nýjum og […] börnum. Fljótlega eftir að skólinn byrjaði hafi farið að bera á hegðunarvandarmálum hjá C og skólinn því haft samband við móður hans til að vinna sameiginlega að hans erfiðleikum og sett upp ýmis úrræði í því skyni. Eftir reiðikast C í skólanum var óskað eftir fundi með foreldrum þar sem sérkennari skólans fór fram á að C yrði sendur í greiningu þar sem augljóst væri að honum liði ekki vel. Voru allir aðilar jákvæðir gagnvart samstarfi og skólinn setti af stað fjölþætta eineltisáætlun í samstarfi við kennara og foreldra.

Í umsögninni kemur einnig fram greinargóð lýsing á atviki því er varð til þess að C var vísað úr skóla í þrjá daga. Lýsingin er mjög ámóta lýsingu foreldra er varðar meginefni. Samkvæmt umsögn skólastjóra X töldu stjórnendur skólans að ástæða atviksins væri vegna þess að C hafi átt erfitt með skap þennan dag. Hann hafi ráðist á nokkra yngri nemendur og virst í ójafnvægi. Hann hafi ásamt tveimur öðrum eldri nemendum hlaupið inn í eldhús, náð þar í hníf og veifað honum en ekki ógnað. Hann hafi síðan hent hnífnum í vaskinn. Hann hafi síðar samkvæmt umsögn skólastjóra X hlaupið út úr eldhúsinu og inn í sal. Þar hafi hann en gert meiri usla, hlaupið síðan aftur inn í eldhús, gripið til hnífsins og ógnað stuðningsfulltrúa og sagt ,,látið mig vera“. Starfsfólk skólans hafi síðan náð C þegar hann hafði kastað hnífnum aftur í vaskinn og gátu lokað hann inn í herbergi þar sem hann brást við með miklum skapofsa. Í umsögn skólastjóra X er brottvísunin rökstudd. Þar er tilgreint að í ljósi vaxandi hegðunarvanda C, alvarleika umrædds atviks og þess að beðið var eftir leiðbeiningum frá sálfræðingi hefði verið ákveðið að framlengja brottvísun hans úr skóla á meðan leitað væri viðunandi úrræða. Þótti nauðsynlegt að reyna að koma í veg fyrir að slíkar uppákomur myndu endurtaka sig auk þess sem tryggja þyrfti öryggi annarra nemenda. Þar sem ekki hafi náðst að finna viðunandi úrræði daginn eftir atvikið hafi verið ákveðið að framlengja brottvísunina um tvo daga. Móður C var gefinn kostur á að útskýra sjónarmið sín á fundi með skólastjóra X deginum eftir umrætt atvik. Þrátt fyrir sjónarmið móður hafði skólastjóri talið nauðsynlegt drengsins vegna að framlengja brottvísun um tvo daga, til að undirbúa komu hans í skólann aftur. Í umsögn skólans kemur fram það mat hans að vel hafi tekist til við að undirbúa komu C aftur í skólann og að skólaganga hans hafi gengið betur núna en áður. Skólastjórinn telur sig hafa unnið framkvæmd máls þessa á grundvelli 14. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 þó sérstaklega miðað við 4. mgr.

Í athugasemdum við umsögn X  er m.a. mótmælt skýringu skólans á því hvers vegna C dró upp hníf. Því er einnig mótmælt að ekki hafi verið haft samband við sálfræðinginn fyrr en 3. nóvember. Kærendur halda því fram að skólastjóri  hafi haft samband við sálfræðinginn áður en hann tók ákvörðun um framlengingu á brottvikningunni. Einnig er því mótmælt að móðirin hafi fengið að útskýra sín sjónarmið fimmtudaginn 28. október 2010. Fundurinn hafi verið 10 mínútna langur þar sem skólastjórinn tilkynnti munnlega um tveggja daga framlengingu á brottvísun. Samkvæmt umræddum athugasemdum kvað skólastjóri ákvörðunina vera bindandi skv. stjórnsýslulögum og móðirin hafi ekki fengið frest til að andmæla.

Þá gera kærendur athugasemd við þau rök skólans að brottvísunin hafi verið framlengd vegna tímaskorts í því skyni að finna viðeigandi úrræði. Kærendur halda því fram að skólastjóri hafi rætt við sálfræðinginn áður en hann tók ákvörðunina um framlengingu en hafi ákveðið að láta undan þrýstingi foreldra annara barna og hlusta ekki á fagaðila sem kveðst vera á móti framlengingu brottvísunar.

IV.

Fram kemur í kæru að kærendur telji ákvörðun um tímabundna brottvísun C, þann 27. október 2010, ólögmæta með öllu, þegar litið sé til forsögu málsins, allrar skólagöngu C og þeirrar aðgerðaráætlunar sem skólinn hafði í samvinnu með sérfræðingi og foreldrum C.

Í 3. mgr. 14. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að reynist hegðun nemenda verulega áfátt beri kennara hans að leita orsaka þess og reyna að ráða á því bót, m.a. með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans. Verði ekki breyting til batnaðar skal kennari leita aðstoðar skólastjóra og sérfróðra ráðgjafa skólans sem leita leiða til úrbóta, eftir atvikum að teknu tilliti til hlutverks barnayfirvalda. Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að skólastjóri geti vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið meðan mál skv. 3. mgr. er óútkljáð, enda tilkynni hann foreldrum nemanda og skólanefnd tafarlaust þá ákvörðun. Um slíka ákvörðun gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Brottvísun úr skóla sem er ætlað að vera lengur en einn dag telst stjórnsýsluákvörðun og gilda því um hana ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 24. febrúar 1994, máli nr. 761/1993. Um þá ákvörðun sem móður C var tilkynnt munnlega þann 28. október 2010, um brottvísun sonar hennar úr skólanum, giltu því ákvæði stjórnsýslulaga.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, er kveðið á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í órjúfanlegum tengslum við greinina eru ákvæði 14. og 15. gr. sömu laga, þar sem annars vegar er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til þess að tilkynna aðila um meðferð máls og um rétt aðila til þess að fá að kynna sér gögn máls. Í athugasemdum með frumvarpi til laga þeirra sem síðan urðu að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að kjarni andmælareglunnar sé sá að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á því að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og að tjá sig um málið. Í reglunni felist því að aðili máls skuli eiga kost á að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Loks segir að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila. Tilgangur hennar sé einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Tengist hún þannig rannsóknarreglunni, þ.e. að stjórnvöld eigi að stuðla að því að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt því sem fram kemur í kærunni var hringt til kæranda sama dag og atburðurinn átti sér stað og móðirin boðuð á fund daginn eftir til að ræða viðbrögð við atvikinu. Á þeim fundi var móður tilkynnt munnlega að syni hennar yrði vísað úr skólanum til viðbótar við þennan eina dag, tvo daga. Þar hafi móður verið veitt tækifæri til að koma að athugasemdum sínum en ekki veittur neinn frestur til þess og því einungis náð að leggja fram munnleg andmæli á staðnum.

Af fyrirliggjandi gögnum er ljóst að þann 27. október 2010 kom upp atvik þar sem C sýndi af sér þannig hegðun að starfsfólk og stjórnendur skólans þurftu að hafa afskipti af málinu. Enduðu þau afskipti með því að móðir C kom í skólann til að róa hann niður en honum var leyft að ljúka skóladeginum. Fyrir liggur að við endurkomu drengsins í skólann í október var búið að ráða inn manneskju sem m.a. átti að vita hvernig bregðast ætti við í aðstæðum þegar og ef C missir stjórn á skapi sínu og einnig að unnið hafi verið að eineltismálum í skólanum.

Í rökstuðningi fyrir umræddri brottvísun kemur fram að umræddan dag hafi C tekið upp hníf í eldhúsi skólans og valdið miklum usla. Í ljósi vaxandi hegðunarvanda og skapofsakasta C og alvarleika atviksins, auk þess sem stjórnendur skólans biðu eftir leiðbeiningum frá sálfræðingi C var ákveðið að framlengja brottvísun hans úr skólanum á meðan leitað væri viðunandi úrræða. Af umræddum rökstuðningi verður ekki ráðið hvort eða þá með hvaða hætti tekin var afstaða til sjónarmiða og athugasemda kæranda. Að mati ráðuneytisins kunna þessi sjónarmið þeirra að vera til þess fallin að ná sáttum í málinu og hafa áhrif á lausn málsins til lengri tíma. Hefði því verið ástæða til að leggja mat á þau sjónarmið og athugasemdir kæranda, með tilliti til meðalhófssjónarmiða, hvort önnur úrræði kynnu að vera vænlegri til árangurs. Í því sambandi verður einnig að horfa til þess að umrætt atvik varðaði samskipti […] ára drengs við starfsmenn og nemendur skólans. Í þessu sambandi verður enn fremur að árétta þann tilgang 4. mgr. 14. gr. laga um grunnskóla að skapa nauðsynlegt svigrúm fyrir stjórnendur skóla og foreldra til að leita lausnar á vandanum. Í reglugerð um skólareglur í grunnskólum er nánar kveðið á um framkvæmd þessa ákvæðis. Þar kemur fram í 8. gr. reglugerðarinnar að gagnvart nemanda sem ekki lætur sér segjast, þrátt fyrir undangengnar aðvaranir og áminningar, má grípa til þeirra hámarksviðurlaga að taka nemanda úr kennslu og láta hann fást við önnur viðfangsefni það sem eftir lifir skóladags. Einnig er heimilt að vísa nemanda tímabundið úr kennslustundum í ákveðinni námsgrein. Við beitingu þessara viðurlaga skal tryggt að nemandi sé í umsjá starfsmanns á vegum skólans. Ef allt um þrýtur og nemandi lætur sér enn ekki segjast, ef ítrekuð brot hans á skólareglum eru alvarleg, eða hann stefnir eigin eða annarra lífi eða heilsu í hættu innan skólans, má vísa nemanda um stundasakir úr skóla á meðan reynt er að finna lausn á máli hans. Eins og leiðir af ákvæðum reglugerðar þá ber skólayfirvöldum að reyna til hins ítrasta að vísa ekki barni úr skóla. Einnig leiðir af ákvæðum reglugerðarinnar að 4. mgr. 14. gr. laganna veitir skólayfirvöldum ekki mikinn tíma til mats þegar bregðast þarf við atvikum eins og hér um ræðir.  Með því er átt við að sterk rök þurfi að liggja að baki því að framlengja brottvísun barns úr skóla sem þá þegar hafi verið vísað úr skóla í einn dag.

Ákvörðun um brottvísun varðar mikilvæg réttindi og skyldur nemanda sem eiga ótvíræðan rétt til þess að sækja grunnskóla og ber jafnframt skylda til þess. Ákvörðun um brottrekstur barns úr skóla er íþyngjandi, um mikilsverða hagsmuni er að tefla og er því mikilvægt að gætt sé hófs við beitingu þessa úrræðis um leið og tryggt er að málsmeðferðin samkvæmt stjórnsýslulögum sé fylgt í slíkum tilvikum. Í því sambandi skiptir ekki síður máli að ekki verði dráttur á málsmeðferð og þau úrræði sem nauðsyn þykir að grípa til hafi tilætluð áhrif.

Eins og rakið hefur verið hér að framan þá eru aðilar að mestu leyti sammála um málavexti. Hins vegar liggur fyrir að ákvörðun var tekin um brottvísun C sama dag og foreldrum barst vitneskja um atburðinn. Einnig var tekin önnur ákvörðun um framlengingu á brottvísun sama dag og foreldrar fengu að vita um að hún væri yfirvofandi.

Ráðuneytið lítur svo á að þær aðstæður kunni að koma upp að skólastjórnendur þurfi að bregðast við með skjótum hætti þegar upp koma alvarleg og brýn tilvik sem kallað geta á beitingu úrræða samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga um grunnskóla. Í slíkum tilvikum kann jafnvel að reynast nauðsynlegt að víkja nemanda samdægurs úr skóla. Eigi brottvísun hins vegar að vara lengur en þann sama dag er skólastjórnendum nauðsynlegt að tryggja andmælarétt samkvæmt lagaákvæðinu. Játa verður skólastjórnendum ákveðið svigrúm til að hraða andmælaferlinu í svo alvarlegum málum, þannig að taka megi ákvörðun bæði fljótt og örugglega. Slík íþyngjandi ákvörðun verður hins vegar að byggjast á traustum og málefnalegum forsendum og ber skólastjórnendum að tryggja að andmælaréttur hafi verið veittur með raunhæfum og sannanlegum hætti og rökstudd afstaða sé tekin til framkominna sjónarmiða hlutaðeigandi í málinu áður en ákvörðun er tekin um brottrekstur á grundvelli ákvæðisins. Samkvæmt framansögðu voru annmarkar á meðferð stjórnenda X á málinu. Skortir þar á að gætt hafi verið andmælarétti kærenda og tekin væri afstaða til sjónarmiða þeirra með raunhæfum og sannanlegum hætti, og þar með að ákvörðun um framlengingu á brottvísun C væri byggð á nægilega traustum grunni. Að mati ráðuneytisins verður að telja þá annmarka sem hér hefur verið lýst verulega og verður því ekki hjá því komist að ógilda hina kærðu ákvörðun um framlengingu á brottrekstri, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

Kærendur halda því einnig fram að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hafi ekki verið virt við meðferð málsins. Í 12. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að stjórnvöld skulu því aðeins taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þegar lögmæltu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægari móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Í meðalhófsreglunni felast þrír meginþættir: Í fyrsta lagi er gerð sú krafa að efni ákvörðunar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt, í öðru lagi skal velja það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði sem að er stefnt og í þriðja lagi er gerð sú krafa að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið. Því er óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn beri til. Eins og áður hefur verið rakið varðar ákvörðun um brottrekstur mikilsverða hagsmuni nemenda, réttindi þeirra og skyldur, og er íþyngjandi fyrir þann sem í hlut á. Ráðuneytið hefur komist að niðurstöðu um að andmælaréttar hafi ekki verið nægilega gætt í máli þessu. Að sama skapi verður ekki séð að könnuð hafi verið önnur og vægari úrræði sem kynnu að hafa komið í veg fyrir að grípa þyrfti til framlengingu á  brottvísun í umrætt sinn, svo sem sérstök fylgd stuðningsaðila sem hefði mögulega þjónað því markmiði sem að var stefnt með umræddri brottvísun. Við mat á því hvort meðalhófs hafi verið gætt í máli þessu verður óhjákvæmilega að líta til þess að unnið hafi verið í samvinnu við foreldra og sálfræðingi að lausnum fyrir drenginn  og bar því skólastjórnendum að leita allra leiða, í samvinnu við kærendur, svo  til framlengingar á brottvísun þyrfti ekki að koma. Telur ráðuneytið því að ekki hafi verið gætt meðalhófs við töku hinnar kærðu ákvörðunar, sem telst verulegur annmarki á stjórnvaldsákvörðun og verður því jafnframt að ógilda hana af þeim sökum.

V.

Samkvæmt því sem hefur verið rakið er það mat ráðuneytisins að sú ákvörðun skólastjóra X að framlengja brottvísun syni kæranda um tvo daga þann 28. október sl. sé haldin verulegum annmarka vegna brota á meðalhófsreglu og andmælarétti kærenda. Sú ákvörðun er því ógildanleg af þeim ástæðum, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun skólastjóra X um framlengingu á tímabundinni brottvikningu C úr X, sem tilkynnt var munnlega þann 28. október 2010, er felld úr gildi.