Synjun beiðnar um undanþágu frá skyldunámi í skólaíþróttum

Ár 2019, mánudagur 27. maí, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MMR18100056

I.

Kæra, kröfur og kæruheimild

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst þann 21. september 2018 erindi A, […], og B, […] (hér eftir „kærendur“). Erindi kærenda er stjórnsýslukæra þar sem kærð er ákvörðun skólastjóra [grunnskólans] X, dags. 3. september 2018, þess efnis að synja beiðni kærenda um undanþágu frá skyldunámi í skólaíþróttum fyrir barn þeirra, C.

Af kæru og öðrum gögnum verður ráðið að kærendur fara fram á að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kæruheimild vegna ákvörðunar X í fyrirliggjandi máli er að finna í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og 47. gr. sömu laga.

II.

Málsatvik

Í kæru kemur fram að þann 3. september 2018 hafi kærendur sent tölvupóst á umsjónarkennara barns síns þar sem þau óskuðu eftir því að barnið fengi undanþágu frá skólaíþróttum einu sinni í viku til þess að stunda nám í myndlist við [skólann] Z. Umsjónarkennari C áframsendi póstinn á skólastjóra X, sem samdægurs hafnaði beiðni kærenda um undanþágu þar sem hann gæti ekki sem skólastjóri „veitt nemanda undanþágu frá skyldunámi til að stunda nám í öðrum skóla“.

Kærendur óskuðu eftir frekari skýringum á ákvörðun skólastjóra X með tölvupósti 5. september 2018, þar sem þau bentu m.a. á að nemendur fengju tímabundna undanþágu frá skólasókn vegna ferðalaga fjölskyldu. Þá bentu þau á að barn þeirra væri í [íþróttinni] Y og hafi m.a. orðið Íslandsmeistari í greininni, ásamt því að barnið hafi mikinn áhuga á myndlist. Skólastjóri X ítrekaði fyrri ákvörðun sína í tölvupósti 5. september 2018, þar sem fram kemur að hann geti ekki veitt undanþágu frá íþróttatíma til að sækja tíma í tómstundum. 

III.

Málsmeðferð

Kæra barst ráðuneytinu 21. september 2018. Með bréfi 11. febrúar 2019 óskaði ráðuneytið eftir umsögn X og var sú beiðni ítrekuð með bréfi 18. mars 2019.

Umsögn X barst með tölvupósti 1. apríl 2019. Með bréfi, dags. 2. apríl 2019, var umsögn X send kærendum.

Athugasemdir kærenda við umsögn X bárust með bréfi 24. apríl 2019. Með bréfi 30. apríl 2019 voru athugasemdir kæranda sendar X. Með bréfi, dags. 15. maí 2019, tjáði skólastjóri X að skólinn teldi ekki þörf á að koma að frekari athugasemdum.

IV.

Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda

Í kæru kemur fram að skólastjóri X hafi hafnað beiðni þeirra um undanþágu án nokkurs rökstuðnings og án þess að óska eftir frekari upplýsingum frá kærendum. Þau hafi bent á að samkvæmt 4. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla sé skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu. Barn þeirra æfi íþróttir utan skólatíma í allt að átta klukkustundir á viku og barnið væri ríkjandi Íslandsmeistari í sinni íþróttagrein. Barnið hafi mikla listræna hæfileika og námskeið í tölvuteikningu og rafrænni list hjá Z, sem sé viðurkenndur skóli sem starfi samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla, væri einungis kennt á þessum tíma, þ.e. á sama tíma og skólaíþróttir. Kærendur hafi vitað af fordæmi í X þar sem nemendur hafi fengið undanþágu til utanlandsferða með fjölskyldu sinni í tíu daga samfellt á skólatíma, en fjarvera barns þeirra væri ígildi sjö klukkustunda á haustönninni.

Kærendur telja að hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga, þ.e. leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt, rannsóknarskyldu ekki fullnægt, jafnræðisregla hafi verið brotin og að ekki hafi verið gætt meðalhófs. Þá sé hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. gr. grunnskólalaga um markmið.

Kærendur telja að það myndi styrkja barn þeirra sem einstakling með því að auka þekkingu þess, víðsýni og hæfni að sækja nám í tölvuteikningu og rafrænni list í Z, ásamt því að gefa því tækifæri til að nýta og fá útrás fyrir sköpun sína.

Í athugasemdum kærenda við umsögn X vísa þau til 1., 2. og 24. gr. grunnskólalaga. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. skuli nemendum veitt tækifæri til að nýta sköpunarkraft sinn og að afla sér þekkingar og leikni í stöðugri viðleitni til menntunar og þroska. Í 24. gr. komi fram að í aðalnámskrá skuli m.a. leggja áherslu á leikræna og listræna tjáningu, frjótt og skapandi starf, nýsköpun og frumkvöðlanám, ásamt öðrum atriðum. Sé þetta nánar útfært í köflum 7.1, 7.7, 8.3 og 13.1.1 aðalnámskrár grunnskóla.

C hafi mikla þörf fyrir að þróa hæfileika sína á sviði listrænnar tjáningar í gegnum myndlist og hafi áhuga á að verða annað hvort arkitekt eða læknir. Áðurnefnt námskeið hafi því orðið fyrir valinu þar sem barnið gæti samtímis þróað með sér þekkingu á notkun tæknimiðla og fengið tækifæri til listrænnar tjáningar og sköpunar. Námskeiðið sé skipulagt með hliðsjón af markmiðum aðalnámskrár grunnskóla.

Foreldrar geti, samkvæmt 15. gr. grunnskólalaga, sótt um tímabundna undanþágu barns frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti og er skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður. Í grein 16.1 aðalnámskrár séu ekki settar fram nákvæmar leiðbeiningar um hvað teljist gildar ástæður. Þar séu settar fram nokkrar ástæður en ekki sé um að ræða tæmandi lista eins og fram komi í kafla 16.1. Kærendur telja að þrátt fyrir að ástæða þeirra fyrir undanþágubeiðninni sé ekki talin upp í dæmum um gildar ástæður í kaflanum þá sé beiðni þeirra í samræmi við grunnskólalög og aðalnámskrá. Þá sé í kafla 16.2 aðalnámskrár fjallað um viðurkenningu náms utan grunnskóla og þar sé nefnt nám við tónlistarskóla eða aðra listaskóla.

Þá nefna kærendur að barn þeirra sæki æfingar í [íþróttinni] Y þrisvar til fjórum sinnum í viku í tvær klukkustundir í senn, sem sé áttfaldur tími miðað við þann tíma sem barnið myndi missa úr íþróttum vikulega.

Málsástæður X

Í umsögn X við kæru kemur fram að í 4. mgr. 15. gr. grunnskólalaga komi fram að sæki foreldrar skólaskylds barns um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn í einstökum námsgreinum, eða að öllu leyti, sé skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður. Jafnframt kemur fram að foreldrar skuli þá sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kunni að missa úr námi meðan á undanþágu stendur. Samkvæmt framangreindu ákvæði sé það því skólastjóra að meta hverju sinni hvort fyrir hendi séu gildar ástæður til að fallast á beiðni um undanþágu frá skólasókn.

Í því tilviki sem hér um ræði hafi kærendur sótt um undanþágu fyrir barn sitt í einum af tveimur vikulegum íþróttatímum í heila önn. Í kafla 16.1 aðalnámskrár grunnskóla komi fram að þar séu ekki settar nákvæmar leiðbeiningar um það hvað teljist gildar ástæður. Þó komi þar fram að gildar ástæður geti t.d. tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta á unglingastigi, æskulýðsstarfi, ferðalögum fjölskyldu og sjálfboðastarfi.

Það hafi verið niðurstaða skólastjóra X eftir skoðun á beiðni kærenda og röksemdum þeirra fyrir beiðninni að tómstundaiðkun C, þ.e. námskeið í Z, teldist ekki gild ástæða til að veitt væri undanþága frá skyldunámi í íþróttum einu sinni í viku í heila önn, enda þótt fram hafi komið að barnið stundi [íþróttina] Y utan skólatíma með góðum árangri.

Hin kærða ákvörðun hafi því byggt á niðurstöðu þessa mats, sem skólastjóra X sé falið samkvæmt 4. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla.

V.

Rökstuðningur niðurstöðu

Í 1. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að nemendum sé skylt að sækja grunnskóla, sbr. 3. gr. sömu laga.  Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. er skólastjóra heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því.  Enn fremur er skólastjóra heimilt að viðurkenna nám utan grunnskóla sem jafngildi grunnskólanáms. Sæki foreldrar skólaskylds barns um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti, sbr. 4. mgr. sömu greinar, er skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður.  Foreldrar skulu þá sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kann að missa úr námi meðan á undanþágu stendur.  Samkvæmt 5. mgr. 15. gr. gilda ákvæði stjórnsýslulaga um ákvörðun um veitingu undanþágu eða synjun hennar, sbr. 3. og 4. mgr. sömu greinar.  Er slík ákvörðun kæranleg eftir fyrirmælum 47. gr. laga um grunnskóla.

Samkvæmt 24. gr. laga um grunnskóla setur ráðherra grunnskólum aðalnámskrá sem er endurskoðuð reglulega.  Í henni er m.a. kveðið nánar á um uppeldishlutverk grunnskólans og meginstefnu í kennslu og kennsluskipan í samræmi við hlutverk grunnskólans, sbr. 2. gr. laganna.  Í 24. gr. laganna er nánar fjallað um þá þætti sem leggja skal áherslu á í aðalnámskrá.  Samkvæmt 25. gr. skal í aðalnámskrá kveða á um meginmarkmið náms og kennslu, uppbyggingu og skipan náms, svo og hlutfallslega skiptingu tíma milli námssviða og námsgreina í grunnskóla.  Þess skal gætt að námið verði sem heildstæðast, en hver grunnskóli ákveður hvort námsgreinar og námssvið eru kennd aðgreind eða samþætt.  Í aðalnámskrá skal skilgreina þekkingar- og hæfniþætti á hverju námssviði.  Þá skulu nemendur eiga þess kost að uppfylla námsmarkmið einstakra námsgreina og námssviða með mismunandi hætti.  Í aðalnámskrá skulu sett árangursviðmið um það hvenær nemandi telst hafa lokið einstökum námsgreinum eða námssviðum.  Einnig skulu sett ákvæði um inntak og skipulag náms í einstaka námsgreinum, þar á meðal skólaíþróttum.  Í 29. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að í hverjum grunnskóla skuli gefa út skólanámskrá og starfsáætlun, en skólastjóri er ábyrgur fyrir gerð þeirra og skal semja þær í samráði við kennara.  Skólanámskrá er nánari útfærsla á aðalnámskrá grunnskóla um markmið, inntak náms og námsmat, starfshætti og mat á árangri og gæðum skólastarfs.

Í 23. kafla gildandi aðalnámskrár er gerð grein fyrir menntagildi og megintilgangi skólaíþrótta í grunnskólum. Í kafla 23.1 kemur fram að námsgreinin gegni veigamiklu hlutverki í heilsuuppeldi og heilsurækt nemandans allan grunnskólann. Þá segir að með samtengingu námsþátta í skólaíþróttum við aðrar námsgreinar og í skólastarfinu öllu skapist möguleikar til að fá fram jákvæðan skólabrag og það heilsueflandi umhverfi sem til þurfi. Þannig megi hlúa að þroska og heilbrigði hvers einstaklings frá sem flestum hliðum. Markviss hreyfing og gott líkamlegt ástand skólabarna hafi jákvæð áhrif á námsgengi þeirra.

Í kafla 16 gildandi aðalnámskrár grunnskóla er meðal annars fjallað um undanþágur frá aðalnámskrá.  Námið samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla sé skyldunám, en nokkur ákvæði í lögum um grunnskóla heimili undanþágur frá skyldunámi og fyrirmælum aðalnámskrár. Samkvæmt kafla 16.1 er skólastjóra heimilt að veita barni tímabundna undanþágu frá skólasókn telji hann til þess gildar ástæður. Ekki séu settar í aðalnámskrá nákvæmar leiðbeiningar um hvað teljist gildar ástæður en í öllum tilvikum sé ábyrgðin foreldra að sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kunni að missa úr námi meðan á undanþágu stendur. Gildar ástæður geti t.d. tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta á unglingastigi, æskulýðsstarfi, ferðalögum fjölskyldu og sjálfboðastarfi. Þá segir í kafla 16.8 að skólastjóra er heimilt að veita einstökum nemendum undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæli með því. Þá sé t.d. átt við undanþágu nemenda með annað móðurmál en íslensku frá skyldunámi í dönsku eða undanþágu nemenda með sérþarfir eða fötlun frá tilteknum námsgreinum að höfðu samráði við sérfræðinga. Einnig sé hægt að nýta undanþáguheimild í kafla 16.8 fyrir nemendur sem hafi sýnt afburðaárangur á ákveðnu sviði, t.d. séu í yngri landsliðum í íþróttum eða í listnámi. Þá er í kaflanum að finna leiðbeinandi reglur um verklag grunnskóla vegna beiðni foreldra um undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein, samkvæmt 15. gr. grunnskólalaga.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið hafa skólastjórar grunnskóla rúmt svigrúm til að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein, mæli gild rök með því. Skólastjórum grunnskóla er skylt að byggja slíka ákvörðun á gildum og málefnalegum rökum, að undangenginni þeirri málsmeðferð sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum. Af því sem kemur fram í tölvupóstum skólastjóra X til kærenda, dags. annars vegar 3. september 2018 og hins vegar 5. september s.á., byggðist synjun skólastjóra á undanþágubeiðni kæranda á því að hann gæti ekki veitt nemanda undanþágu frá skyldunámi til að stunda nám í öðrum skóla og að hann gæti ekki veitt undanþágu frá íþróttatíma svo barn kærenda gæti sótt tíma í tómstundum.

Af gögnum málsins verður ekki séð að lagt hafi verið einstaklingsbundið mat á það hvort gild rök mæltu með því að veita barni kærenda undanþágu frá skólaíþróttum einu sinni í viku vegna námskeiðs í Z. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Beiðni kærenda var send umsjónarkennara barns þeirra þann 3. september 2018, sem áframsendi beiðnina til skólastjóra sama dag. Síðar þann dag barst kærendum hin kærða ákvörðun sem byggðist á því að skólastjóra væri ekki heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi til að stunda nám í öðrum skóla. Af þessu verður ráðið að skólastjóri X sinnti ekki rannsóknarskyldu sinni samkvæmt áðurnefndri 10. gr. stjórnsýslulaga. Þetta verður sérstaklega ráðið af tölvupósti skólastjóra 5. september 2018 til kærenda þar sem skólastjóri X segir að ef hann skilji erindi kærenda rétt séu þau að óska eftir undanþágu frá íþróttatíma til að sækja tíma í tómstundum en það geti hann ekki gert. Með réttu hefði honum borið að óska eftir nánari skýringum á erindinu. Hefði skólastjóri X með réttu átt að leiðbeina kærendum, í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga, um verklag skólans vegna beiðni foreldra um undanþágu frá skyldunámi, sbr. kafla 16.8 aðalnámskrár þar um.

Af öllu framangreindu virtu verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun X frá 3. september 2018 þess efnis að hafna beiðni kærenda um undanþágu frá skyldunámi í skólaíþróttum fyrir barn þeirra, C, er felld úr gildi.