Kæra vegna synjunar námsstyrkjanefndar um námsstyrk

Ár 2016, þriðjudagurinn 21. júní, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR:

I.
Kröfur aðila.

Með bréfi sem barst mennta- og menningarmálaráðuneytinu, þann 22. mars sl. kærði A, f.h. sonar síns B (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun námsstyrkjanefndar (hér eftir kærði), dags. 25. janúar sl., um að synja umsókn hans um greiðslu námsstyrks fyrir haustönn 2015 og vorönn 2016 skv. lögum um námsstyrki nr. 79/2003 og reglugerð um námsstyrki nr. 692/2003, með áorðnum breytingum.

Kærandi fer fram á að ákvörðun kærða verði felld úr gildi og honum verði úrskurðaður námsstyrkur fyrir haustönnina 2015 og vorönnina 2016.

Af hálfu kærða er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest, enda sé hún í samræmi við lög og reglur.

II.

Málsatvik

Kærandinn, sem stundar nám við C, sótti um námsstyrk skv. lögum um námsstyrki og reglugerð um námsstyrki fyrir haustönnina 2015 og vorönnina 2016. Með bréfi kærða, dags.  8.  júní sl., var umsókninni synjað á þeim grundvelli að kærandi hafði áður fengið greiddan jöfnunarstyrk í átta annir en skv. c-lið 1. gr. reglugerðar um námsstyrki er hámarksaðstoðartími fjögur ár eða átta annir. Með bréfi kæranda til kærða þann 17. ágúst 2015, er óskað eftir að gerð verði undanþága vegna veikinda kæranda um greiðslu jöfnunarstyrks fyrir tvær annir skólaárið 2015-2016. Með bréfi 25. janúar 2016 til kæranda synjaði kærði umsókn kæranda um námsstyrk fyrir haustönnina 2015 og vorönnina 2016 á grundvelli c-lið 1. gr. reglugerðar um námsstyrki.

Með bréfi, dags.  22. mars sl., skaut kærandi ákvörðun kærða til mennta- og menningamálaráðuneytisins. Samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 71/2013 fer mennta- og menningamálaráðuneytið meðal annars með mál er varðar námslán og námsstyrki. Ákvörðun nefndarinnar er því réttilega kærð til mennta- og menningamálaráðuneytisins og barst hún ráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III.

Málsmeðferð

Stjórnsýslukæra kæranda var móttekin 22. mars sl. Með bréfi, dags. 8. apríl sl., leitaði ráðuneytið umsagnar kærða um kæruna. Umsögn kærða barst ráðuneytinu 11. maí sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. maí sl., voru athugasemdir kærða kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Engar viðbóta athugasemdir bárust frá kæranda innan umsagnarfrests.

IV.

Málsástæður og lagarök kæranda

Í stjórnsýslukærunni kemur fram að kærandi sé nemandi í C og hafi þegið styrk á grundvelli laga nr. 79/2003 um námsstyrki á námstíma. Þar kemur einnig fram að í úrskurði námsstyrkjanefndar er beiðni hans hafnað með vísan til þess að hámarksaðstoðartími 1. gr. reglugerðarinnar um námsstyrki séu átta annir og að engin heimild sé fyrir hendi sem veitir undanþágu frá því ákvæði. Kærandi telji að með úrskurði kærða sé ekki gerð tilraun til að líta til aðstæðna kæranda. Kærði hafi ekki beðið um læknisvottorð eða öðrum gögnum þó svo að kærandi hafi boðist til að færa fram slík gögn.  Þar að auki kemur fram í stjórnsýslukærunni að hvergi sé að finna í lögum um námsstyrki heimild til handa ráðherra að setja nánari skilyrði í reglugerð fyrir greiðslu styrkja eða takmarka rétt umfram það sem lögin taka fram. Það sé heimild í  8. gr. laganna sem veitir ráðherra möguleika á að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Hvergi í lögunum sé að finna ákvæði um hámarksaðstoðartíma eða sambærilegar takmarkanir á styrkúthlutun til nemenda. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi í mál umboðsmanns Alþingis nr. 5132/2007. Í því máli reyndi m.a. á það hvort tímaskilyrði reglugerðar fyrir styrkgreiðslum til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiðakaupa ættu sér nægilega stoð í lögum. Taldi umboðsmaður að skilyrði reglugerðar um að styrkveiting kæmi aðeins til greina á fimm ára fresti hefði ekki átt sér stoð í lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þótt fyrir væri hendi reglugerðarheimild sem veitti ráðherra heimild til að útfæra nánar reglur um styrkgreiðslu var það álit umboðsmanns að ráðherra hefði ekki vald til að setja reglur sem mæltu fyrir um afdráttarlaus tímaskilyrði fyrir umsóknum. Þar sem svo væri ekki þá hefðu þau ekki átt sér stoð í lögum.

Þessu til viðbótar í stjórnsýslukærunni er farið fram á að, ef ráðuneytið fellst ekki á málsástæður kæranda, að það taki sérstaka afstöðu til málsástæðna í kærunni og rökstyðji með hvaða hætti ráðuneytið telur að ákvæði 1. gr. reglugerðarinnar  um hámarksaðstoðartíma samrýmist lögum nr. 79/2003 um námsstyrki.  

V.

Málsástæður og lagarök kærða

Í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun, sbr. bréf kærða, dags. 11. maí sl., segir að óskað hafi verið eftir undanþágu frá hámarksaðstoðartíma skólaárið 2015-2016 vegna veikinda kæranda. Engin heimild sé til að víkja frá hámarksaðstoðartíma umfram það sem kveðið er á um í reglugerðinni. Jafnframt er talið að umrætt reglugerðarákvæði hafi skýra lagastoð í heimildarákvæði 8. gr. laga nr. 79/2003 þar sem fram kemur að ráðherra hafi heimild til þess að setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna. 

Kærði telur ákvörðun sína í máli þessu vera í samræmi við lög og reglur og fer fram á það að ráðuneytið staðfesti hana.

VI.

Rökstuðningur niðurstöðu

Um skilyrði laga um námsstyrki, nr. 79/2003.

Í lögum um námsstyrki er mælt fyrir um skilyrði styrkveitinga. Samkvæmt 2. gr. laganna njóta þeir nemendur sem stunda reglubundið framhaldsskólanám hér á landi og verða að dveljast fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins réttar til námsstyrkja. Í 8. gr. laganna segir að mennta- og menningamálaráðuneytið setji reglugerð er mæli nánar fyrir um hvernig lögin skuli framkvæmd.

Reglugerð um námsstyrki nr. 692/2003

Mennta- og menningarmálaráðherra hefur mælt nánar fyrir um framkvæmd laganna. Við móttöku framangreindrar stjórnsýslukæru var í gildi reglugerð nr. 692/2003, með síðari breytingum, sem kærði hefur byggt á við úrlausn máls þessa. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar eiga nemendur á framhaldsskólastigi sem fullnægja tilgreindum skilyrðum rétt til námsstyrkja til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun vegna búsetu svo sem nánar er kveðið á um í reglugerðinni.

Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að hámarksaðstoðartími er fjögur ár eða 8 annir.

Niðurstaða.

Markmið laga um námsstyrki er að finna í 1. gr. laganna en þar er tekið fram að ríkissjóður veitir námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum og háskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrgðum. Í máli þessu er um að ræða hvort að mennta- og menningarmálaráðherra hafi farið út fyrir vald sitt með því að setja viðbótarskilyrði í reglugerð án þess að ákvæðið hefði lagastoð.

Fyrst ber að taka það fram að ráðuneytið telur það hafa verið rétt af hálfu námsstyrkjanefndar að fara eftir ákvæðum í birtri reglugerð og um leið eftir því sem venja hefur verið að úrskurða í álíka málum. Stjórnvöldum ber að leysa úr einstökum málum á grundvelli þeirra réttarheimilda sem á hverjum tíma eru í gildi þegar mál berast. 

Hins vegar þegar reglugerðin er skoðuð nánar í samræmi við gildandi lög og álit umboðsmanns Alþingis telur ráðuneytið að því verði ekki stætt á því að setja viðbótarskilyrði til handa borgurum sem klárlega uppfylla almenn skilyrði laganna. 

Páll Hreinsson segir  í grein sinni í Tímariti lögfræðinga, 2. hefti. 65. árgangur. Sumar 2015, bls. 158-168, að þegar litið er til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er ljóst að það telst stjórnskipulegt hlutverk ráðherra að fara með framkvæmd laga. Samkvæmt 27. gr. hennar fer þó um framkvæmd laga að landslögum. Það er því löggjafinn sem á að mæla fyrir um það hvernig lagaframkvæmd skuli háttað, svo sem hvaða stjórnvöld eiga að sjá um framkvæmdina, að svo miklu leyti sem ekki er fyrir um það mælt í stjórnarskrá. Þegar löggjafinn hefur á hinn bóginn ekki tekið afstöðu til nauðsynlegra atriði, sem varða framkvæmd laganna, hefur verið talið leiða af eðli máls að stjórnvöld verði þá að taka afstöðu til þess hvernig slíkum atriðum skuli háttað. Þessar valdheimildir stjórnvalda hafa verið nefndar verkskipulagsvald og af þeim leiðir að þegar ákvæðum laga sleppir taka stjórnvöld allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaatriði og innri málefni stjórnsýslunnar sem eru forsenda þess að hægt sé að hrinda lögum í framkvæmd, t.d um opnunartíma afgreiðslna o.s.frv. Í flestum lögum er að finna svohljóðandi fyrirmæli: ,,Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara“. Í fyrsta lagi er rétt að hafa í huga að slík lagaheimild tekur aðeins til þess að setja reglur um lagaframkvæmd þ.e. um skipulag stjórnsýslunnar, verklag við að hrinda hlutaðeigandi lögum í framkvæmd og önnur tengd atriði. Í slíkri lagaheimild felst á hinn bóginn ekki heimild fyrir ráðherra til að setja íþyngjandi hátternisreglur fyrir borgarana. Þannig getur t.d. þurft að mæla fyrir um hvaða upplýsingar borgararnir þurfi að leggja fram svo hægt sé að taka stjórnvaldsákvarðanir í máli þeirra. Ætla verður að ráðherra sé þetta heimilt, enda hafi slíkar hátternisreglur skýr efnileg tengsl við reglur um lagaframkvæmd, teljist nauðsynlegar til þess að koma henni á og íþyngi borgurunum ekki um of.

Þegar kemur að túlkun ákvæða reglugerðar um námsstyrki verður að skoða hvert sé markmið og tilgangur laganna um námsstyrki. Markmiðið kemur skýrt fram í 1. gr. laganna eins og fyrr er greint frá og líta verður svo á að ætlun löggjafans hafi ekki verið sá að takmarka námsstyrk við átta annir í framhaldsskóla heldur að stuðla að því að tryggja öllum jöfn tækifæri til náms án tillits til búsetu eða efnahags.

Í þessu máli er kærandi skráður í reglubundið nám í C og hafi, eins og á stóð, uppfyllt skilyrði laga um námstyrki og eigi því rétt á námsstyrk vegna náms á haustönn 2015 og vorönn 2016. Því ber að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun námsstyrkjanefndar, dags. 25. janúar 2016, er felld úr gildi. Kærandi, B, skal njóta réttar til námsstyrks vegna náms við C haustönnina 2015 og vorönnina 2016, að því tilskyldu að hann uppfylli skilyrði laganna um rétt til styrks. 

Fyrir hönd ráðherra