Kæra vegna endurkröfu námsstyrkjanefndar um námsstyrk

Ár 2017, þriðjudaginn 11. júlí, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneyti svofelldur

ÚRSKURÐUR

í máli MMR17010112.

I. Kröfur aðila

Með bréfi sem barst mennta- og menningarmálaráðuneytinu, þann 16. janúar sl. kærði A. f.h. B (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun námsstyrkjanefndar (hér eftir kærði), dags. 6. janúar sl., um að endurkrefja hann um þrjá námsstyrki sem hann hafði fengið fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015 skv. lögum um námsstyrki nr. 79/2003 og reglugerð um námsstyrki nr. 692/2003, með áorðnum breytingum.

Kærandi fer fram á að ákvörðun kærða um endurgreiðslu námsstyrkja verði felld úr gildi og honum ekki gert að endurgreiða þá.

Af hálfu kærða er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest, enda sé hún í samræmi við lög og reglur.

II. Málsatvik

Kærandi, sem stundar framhaldsnám á námsbraut C við skóla D, sótti um námsstyrk skv. lögum um námsstyrki og reglugerð um námsstyrki fyrir haustönnina árið 2013, vorönnina árið 2014, vorönnina árið 2015 og vorönnina árið 2016. Með bréfi frá Lánasjóði íslenskra námsmanna (hér eftir LÍN), dags. 22. apríl 2016, kom fram að kærandi hafi ekki verið skráður í undirbúningsnám hjá skólanum heldur á námsbraut E til bachelor-gráðu á skólaárunum 2013-2014 og árunum 2014-2015 og því hefði hann ekki átt rétt á greiddum námsstyrkjum. Tekið er fram að kærandi hafi ranglega tilgreint upplýsingar um nám hans á öllum umsóknum til námsstyrkjar. Í ljósi þess var umsókn kæranda um námsstyrk fyrir vorönnina 2016 felld úr gildi af hálfu LÍN. Kæranda var gefinn tveggja vikna frestur frá dagsetningu bréfs til að koma að athugasemdum og andmælum. Kærandi skilaði inn athugasemdum til LÍN með tölvupósti dags. 6. maí 2016.

Þann 28. september 2016 barst kæranda bréf frá LÍN þar sem LÍN fór fram á að kærandi endurgreiddi þrjá ofgreidda námsstyrki eigi síðar en 14. október 2016. Í bréfinu var kæranda leiðbeint um að hann geti óskað eftir ákvörðun kærða um afgreiðslu á umsókninni sbr. 7. gr. laga um námsstyrki.

Með bréfi, dags. 12. október 2016, óskaði kærandi eftir því að kærði tæki málið til endurskoðunar og endurheimta á ofgreiddu styrkjum verði felld niður.

Með bréfi kærða, dags. 10. janúar 2017, til kæranda kemur fram að kærði hafi þann 6. janúar sl., staðfest ákvörðun LÍN og ítrekar endurgreiðslukröfu á hendur kæranda. Kæranda er þá leiðbeint um kæruleið til ráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 16. janúar sl., skaut kærandi ákvörðun kærða til mennta- og menningamálaráðuneytisins. Samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 15/2017 fer mennta- og menningamálaráðuneytið meðal annars með mál er varðar námslán og námsstyrki. Ákvörðun nefndarinnar er því réttilega kærð til mennta- og menningamálaráðuneytisins og barst hún ráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsmeðferð

Stjórnsýslukæra kæranda var móttekin 16. janúar sl. Með bréfi, dags. 26. janúar sl., leitaði ráðuneytið umsagnar kærða um kæruna. Þann 9. febrúar sl. tilkynnti kærði að ekki mætti vænta svars fyrr en og eigi síðar en 20. febrúar sl. Umsögn kærða barst ráðuneytinu 20. febrúar sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 1. mars sl., voru athugasemdir kærða kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Þann 7. mars sl. bárust athugasemdir kæranda. Þann 23. mars var kærða sent erindi þar sem honum var tilkynnt að ráðuneytið liti svo á að um væri að ræða tvær stjórnvaldsákvarðanir, annars vegar ákvörðun um ógildingu á ákvörðunum um jöfnunarstyrki fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015 og hins vegar ákvörðun um endurkröfu. Svar frá kærða barst ráðuneytinu þann 7. apríl sl. Kærandi óskaði eftir með tölvupósti þann 26. apríl sl. að fá afrit af svari kæranda. Kæranda voru kynnt svör kærða og gefinn kostur á að koma með frekari andmæli. Kærandi tilkynnti ráðuneytinu þann 4. maí sl. að hann hefði ekki þörf á að bæta neinu frekar við það sem fyrir liggur.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda

Í stjórnsýslukærunni kemur fram að kærandi sé nemandi í skóla D og hafi þegið styrk á grundvelli laga nr. 79/2003 um námsstyrki fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015. Hann sótti um styrk fyrir vorönn árið 2016 en þeirri umsókn var hafnað með bréfi frá LÍN. Í bréfi frá LÍN, dags. 22. apríl 2016, kom fram að jöfununarstyrkur hafi verið ranglega afgreiddur til kæranda að upphæð 232.000,- þar sem hann hefði gefið upp rangar upplýsingar um nám við skólann þegar hann sótti um styrkinn.

Þann 28. september 2016 barst kæranda krafa frá LÍN um endurgreiðslu á veittum styrkjum.

Kærandi telur að krafa kærða, um að hann endurgreiði útgreiddan jöfnunarstyrk eigi ekki rétt á sér. Hann telur að hann hafi verið í góðri trú þegar hann sótti um jöfnunarstyrkinn um að hann ætti rétt á styrknum. Með fyrstu umsókn sinni hafi hann viljað kanna hvort hann gæti átt rétt á að fá námsstyrkinn greiddan afturvirkt, þar sem hann hafði stundað undirbúningsnám við skólann en ekki þegið námsstyrk á þeim tíma. Kærandi tók afgreiðslu fyrstu styrkbeiðnarinnar sem svo að hann ætti rétt til styrkveitingar afturvirkt. Þar sem ekki hafi verið gerður neinn fyrirvari við greiðsluna á styrknum gekk kærandi út frá því að greiðslan væri endanlega og sótti því aftur úr sjóðnum.

Í stjórnsýslukærunni kemur einnig fram að umhverfi og aðstæður í kringum greiðsluna hafi gefið til kynna að hún væri endanleg. Kærandi telur að það megi ganga út frá því að þegar umsókn um jöfnunarstyrk er samþykkt og greidd út sé það á grundvelli fullnægjandi skoðunar af hálfu LÍN enda sé það í samræmi við lög um námsstyrki.

Að lokum kemur fram í kærunni að kærði hafi sýnt af sér tómlæti við endurheimtu fjárhæðarinnar og að krafa um endurgreiðslu er fallin niður sökum þess. Kæranda hafi verið greiddir styrkir úr jöfnunarsjóði í þrígang án athugasemda af hálfu LÍN. Þegar honum var tilkynnt um að hann hefði ekki uppfyllt skilyrði til styrkþágu var hann ekki krafinn um endurgreiðslu á styrkjunum. Hann var ekki krafinn um endurgreiðslu fyrr en með bréfi þann 28. september 2016, tæpum þremur árum eftir að hann fékk greiddan fyrsta styrkinn.

Kærandi telur að hann hafi átt réttmætar væntingar til þess styrks sem námsstyrkjanefnd hafði þegar samþykkt að greiða honum. Það sé andstætt reglum stjórnsýsluréttar að láta hann bera tjónið af mistökum námsstyrkjanefndar við meðferð málsins sem uppgötvuðust við innri endurskoðun að nokkrum árum liðnum, ekki síst þegar litið er til þess að um framfærslueyri viðkomandi er að ræða, sem var afhentur honum án nokkurs fyrivara af hálfu stjórnvaldsins.

V. Málsástæður og lagarök kærða

Í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun, sbr. bréf kærða, dags. 7. apríl sl., segir að námsstyrkjanefnd hafi einungis heimild til að veita jöfnunarstyrk til námsmanna sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga nr. 79/2003 um námsstyrki. Þá beri námsstyrkjanefnd einnig að gæta jafnréttis þannig að sömu reglur gildi um alla námsmenn sem eru í sömu stöðu. Þar sem kærandi stundaði ekki nám á framhaldsskólastigi skorti lagastoð til að veita honum styrk samkvæmt lögunum. Honum hafi verið veittur styrkur á grundvelli upplýsinga sem bárust frá honum sjálfum sem reyndust vera rangar. Ákvörðun í máli hans var því ógildanleg, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Krafan um endurgreiðslu kærða byggist á meginreglu íslensk réttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Kærði telur að ekki hafi liðið óhæfilega langur tími frá því kærandi fékk umrædda styrki þar til hann var upplýstur um að sjóðurinn innheimti greidda styrki.

Kærði telur ákvörðun sína í máli þessu vera í samræmi við lög og reglur og fer fram á að ráðuneytið staðfesti hana.

VI. Rökstuðningur niðurstöðu

Um skilyrði laga um námsstyrki, nr. 79/2003

Í lögum um námsstyrki er mælt fyrir um skilyrði styrkveitinga. Samkvæmt 2. gr. laganna njóta m.a. þeir nemendur sem stunda reglubundið framhaldsskólanám hér á landi og verða að dveljast fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, réttar til námsstyrkja. Í 2. mgr. 6. gr. laganna kemur fram að Námsstyrkjanefnd auglýsi eftir umsóknum um styrki fyrir vor- og haustönn og úthlutar styrkjum að umsóknarfresti loknum. Útborgun námsstyrkja skal fara fram í tvennu lagi fyrir vor- og haustönn. Skilyrði úthlutunar er að viðkomandi skóli hafi staðfest námsástundun og námsárangur umsækjanda í lok haustannar og í lok vorannar. Í 8. gr. laganna segir að mennta- og menningamálaráðuneyti setji reglugerð er mæli nánar fyrir um hvernig lögin skuli framkvæmd.

Reglugerð um námsstyrki nr. 692/2003

Mennta- og menningamálaráðherra hefur mælt nánar fyrir um framkvæmd laganna. Við móttöku framangreindrar stjórnsýslukæru var í gildi reglugerð nr. 692/2003, með síðari breytingum, sem kærði hefur byggt á við úrlausn máls þessa. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar eiga nemendur á framhaldsskólastigi sem fullnægja tilgreindum skilyrðum rétt til námsstyrkja til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun vegna búsetu svo sem nánar er kveðið á um í reglugerðinni.

Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um samskipti Námsstyrkjanefndar og LÍN. Þar kemur m.a. fram að námsstyrkjanefnd hafi starfsstöð í húsakynnum LÍN og annast sjóðurinn alla umsýslu og nauðsynlega framkvæmd fyrir nefndina. LÍN tekur m.a. við umsóknum um námsstyrki, sér um úrvinnslu þeirra, leitar eftir upplýsingum frá skólum um hvort nemandi teljist hafa stundað reglubundið nám og annast útborgun námsstyrkja. Í 3. gr. reglugerðarinnar kemur einnig fram að til staðfestingar á því að nemandi stundi reglubundið nám á framhaldsskólastigi ber viðkomandi framhaldsskóla, að ósk námsstyrkjanefndar, að láta nefndinni í té upplýsingar þar að lútandi áður en útborgun námsstyrkja fer fram.

Niðurstaða

Fyrst ber að geta að samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar (1) það er ekki til tjóns fyrir aðila eða (2) ákvörðun er ógildanleg.

Í umræddu máli afturkallaði hinn kærði ekki ákvörðun sína með beinum hætti í bréfi til kæranda en hins vegar lýsti hann því yfir í bréfi til ráðuneytisins að um hafi verið að ræða ógildingu á ákvörðun um að veita kæranda námsstyrk fyrir haustönnina árið 2013, vorönnina árið 2014 og vorönnina árið 2015. Í úrskurði kærða, dags. 6. Janúar sl., kemur ekki skýrt fram að hinn kærði hafi ákveðið að ógilda fyrri ákvörðun sína. Verður því að telja að kærði hafi með athöfn sinni að endurkrefja kæranda um greiddan styrk sem og að lýsa því yfir í bréfi til ráðuneytisins, afturkallað ákvörðun sína.

Eins og að framan greinir getur ákvörðun einungis verið afturkölluð ef hún uppfyllir annað hvort ákvæðið. Augljóst er að ákvörðun um afturköllun í þessu tilviki er til tjóns fyrir aðila og á því ekki við. Ber því að skoða hvort að ákvörðunin sé ógildanleg.

Ákvörðun er vanalega ógildanleg vegna þess að einhver mistök áttu sér stað í upphafi máls og þegar umrædd ákvörðun var tekin. Mistökin verða þess valdandi að ákvörðunin geti ekki haft þau réttaráhrif sem henni er ætlað, það er hún er ólögmæt. Þá skiptir í raun ekki máli hverjum er um að kenna að tekin var röng ákvörðun. (Torstein Eckhoff og Eivind Smith: forvaltningsrett, bls. 329.) Ákvörðun er yfirleitt ógildanleg þegar annmarkinn hefur þau áhrif að ákvörðunin er efnislega röng og á sér ekki lagastoð eins og hér um ræðir.

Ráðuneytið er því sammála hinum kærða um að ógilda skuli ákvarðanir hans um að veita kæranda þrjá námsstyrki fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015.

Almennt er það svo að stjórnsýslan er lögbundin. Þannig verða skerðingar á hagsmunum manna að eiga sér stoð í lögum. Stjórnvöld eiga því ekki að skerða hagsmuni einstaklinga án þess að lög mæli fyrir um að slíkt megi eða skuli vera gert. Þetta eru m.a. þau rök sem liggja að baki þeim þætti íslensku lögmætisreglunnar sem nefndur hefur verið heimildarreglan og felur í sér að stjórnvöld verða að hafa heimild að lögum til hvers konar athafna.

Þegar um er að ræða að stjórnvald tekur einhliða ákvörðun, í skjóli opinbers vald síns, sem ræður niðurstöðu máls er yfirleitt um að ræða að stjórnvaldið hafi tekið stjórnvaldsákvörðun. Þetta greinir yfirleitt stjórnvaldsákvarðanir frá ákvörðunum sem stjórnvald tekur á einkaréttarlegum grundvelli. Ákvörðun kærða um að veita kæranda námsstyrk og endurkrefja hann svo síðar til baka um styrkinn telst stjórnvaldsákvörðun.

Markmið stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld og lögin fela í sér lágmarks kröfur til stjórnvalda til að tryggja þetta öryggi. Stjórnvöld geta ekki vikið sér undan þeim skyldum sem löggjafinn hefur lagt á þau og afnumið það réttaröryggi sem löggjafinn hefur búið mönnum með stjórnsýslulögunum með því einu að gera slíka ákvörðun að hluta af samningi eða láta almennar einkaréttarlegar reglur gilda um stjórnvaldsákvörðun. Því er það ljóst að stjórnvaldi er ekki er heimilt að láta t.d. meginregluna um endurgreiðslu ofgreidds fjárs ná yfir afgreiðslu á stjórnvaldsákvörðun eða nálgast stjórnsýsluleg viðfangsefni sín eins og um einkaréttarlegan gjörning sé að ræða.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem ekki er að finna lagaheimild til handa kærða um að endurkrefja kæranda um þá námsstyrki sem greiddir voru, er það mat ráðuneytisins að hinum kærða hafi ekki verið heimilt að beita fyrir sér ólögfestri meginreglu í einkarétti þegar hann tók þá stjórnvaldsákvörðun að endurkrefja kæranda um greidda námsstyrki fyrir haustönnina árið 2013, vorönnina árið 2014 og vorönnina árið 2015.

Ráðuneytinu þykir rétt að minnast á að rannsóknarreglan í stjórnsýslulögum er ein af meginreglum í stjórnsýslurétti. Þótt grundvöllur að úrlausn máls sé lagður með rannsókn annars stjórnvalds eða upplýsingum veittar af málsaðila afléttir það ekki ábyrgðinni af hinu úrskurðabæra stjórnvaldi að ganga úr skugga um og sjá til þess að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en það tekur ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga er að tryggja að ákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Af þeim sökum er ekki nóg að afla upplýsinga heldur verður eftir atvikum að staðreyna hvort þær séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun verði tekin á réttum grundvelli. Í 6. gr. laga um námsstyrki nr. 79/2003 kemur m.a. fram að skilyrði úthlutunar er að viðkomandi skóli hafi staðfest námsástundun og námsárangur umsækjanda í lok haustannar og í lok vorannar. Af þessu má sjá að ekki er rannsóknarreglan einungis lögfest í stjórnsýslulögum heldur er það sérstaklega tekið fram í lögum um námsstyrki að ekki sé heimilt að greiða út styrk fyrr en að skólasókn sé staðfest. Því má segja að rannsókn á umsókn styrkþega sé alfarið á ábyrgð námsstyrkjanefndar.

Að lokum vill ráðuneytið einnig ítreka að stjórnsýslan er almennt lögbundin. Af þeim sökum er rétt að benda á að LÍN hefur engar lagaheimildir til þess að taka stjórnvaldsákvarðanir fyrir hönd kærða. LÍN er eins og fram kemur í 3. gr. reglugerðarinnar heimilt að annast umsýslu fyrir kærða. Því bendir ráðuneytið á að kærði getur ekki staðfest úrskurð LÍN um innheimtu heldur hafi kærði með ákvörðun sinni dags. 6. janúar sl., tekið sjálfstæða ákvörðun þess efnis sem hægt er að líta á sem einskonar afturköllun á stjórnvaldsákvörðun kærða.

Í þessu máli sækir kærandi um námsstyrk fyrir haustönnina árið 2013, vorönnina árið 2014 og vorönnina árið 2015 og fær úthlutað námsstyrk án fyrirvara af hálfu kærða. Það var ekki fyrr en við innri endurskoðun að kærði sá að ekki var lagastoð til að veita kæranda umrædda styrki. Kæranda var veittur styrkur þrátt fyrir skýr lagafyrirmæli um að kærði skuli áður en námsstyrkur er greiddur út, fá staðfesta námsástundum og námsárangur hjá viðkomandi skóla. Þar sem ákvörðun um að veita umrædda námsstyrki var ólögleg er ráðuneytið sammála kærða um að rétt hafi verið að ógilda þær ákvarðanir, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum. Hins vegar þegar kemur að endurgreiðslukröfu kærða á hendur kæranda telur ráðuneytið að kærða hafi ekki verið heimilt að beita fyrir sig ólögfestri meginreglu einkaréttarlegs eðlis til innheimtu á greiddum námsstyrk. Því ber að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun námsstyrkjanefndar, dags. 6. janúar 2017, um að ógilda ákvarðanir nefndarinnar um að veita kæranda þrjá námsstyrki fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015, er staðfest. Ákvörðun námsstyrkjanefndar, dags. 6. janúar 2017, um að endurkrefja kæranda um þá námsstyrki sem greiddir voru, er felld úr gildi. Kærandi, B, skal ekki endurgreiða námsstyrkjanefnd þá námsstyrki sem hann hlaut fyrir haustönn árið 2013, vorönn árið 2014 og vorönn árið 2015.