Ákvörðun sveitarfélags um að fallast á beiðni barnsmóður um tímabundna skólavist

Ár 2019, fimmtudaginn 1. ágúst, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MMR19040088

I.

Kæra, kröfur og kæruheimild

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst hinn 9. apríl 2019 erindi Leifs Runólfssonar, hdl., fyrir hönd A, […] (hér eftir „kærandi“). Erindi kæranda er stjórnsýslukæra þar sem kærð er ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 5. apríl 2019, þar sem fallist er á beiðni barnsmóður kæranda að […] börnum hans verði heimiluð tímabundin skólavist í grunnskólum Reykjavíkurborgar meðan þau dvelja hér á landi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kæruheimild vegna ákvörðunar Reykjavíkurborgar í fyrirliggjandi máli er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 47. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008.

II.

Málsatvik

Kærandi og barnsmóðir hans eiga saman […] börn, þar af […] á grunnskólaaldri, börn fædd á árunum […]. Kærandi og barnsmóðir hans fluttu frá B til C á árinu 2014. Í júní 2017 fluttist barnsmóðir hans til Íslands. […] börn þeirra urðu eftir hjá kæranda í C. Samkvæmt dómi áfrýjunardómstóls í C fara foreldrar með sameiginlega forsjá barnanna en lögheimili þeirra er hjá kæranda.

Barnsmóðir kæranda sendi skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar beiðni, dags. 25. febrúar 2019, þar sem hún óskaði eftir skólavist fyrir […] börn hennar og kæranda á grunnskólaaldri. Jafnframt óskaði hún eftir dvöl á leikskóla fyrir eitt barn þeirra. Í erindi barnsmóður kæranda kom fram að börnin hafi fasta búsetu hjá kæranda í C samkvæmt dómi [dómstóla C] og að hún og kærandi hafi deilt í tæp tvö ár um búsetu barnanna. Kemur fram að börnin væru stödd á Íslandi og myndu ekki fara héðan á næstunni þar sem barnsmóðir kæranda hygðist láta reyna á mál varðandi búsetu þeirra fyrir íslenskum dómstólum.

Með bréfi, dags. 25. febrúar 2019, andmælti kærandi því að börnin fengju skólavist í Reykjavík þar sem þau væru á Íslandi án hans samþykkis og ættu lögheimili hjá honum í C.

Hinn 5. mars 2019 barst skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar ítrekað erindi frá barnsmóður kæranda og með bréfi 7. mars 2019 lýsti Reykjavíkurborg þeim reglum sem gilda um innritun í leik- og grunnskóla og óskaði eftir upplýsingum um hvort leitað hafi verið eftir afstöðu Barnaverndar Reykjavíkur til þess að börnin njóti ekki skólagöngu hér á landi. Í svari lögmanns barnsmóður kæranda, dags. 12. mars 2019, kom fram að Barnavernd hefði hafnað því að veita aðstoð við að tryggja börnunum skólavist.

Með bréfi, dags. 18. mars 2019, óskaði skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar eftir afstöðu Barnaverndar Reykjavíkur til þess hvort nefndin teldi ástæðu til afskipta af málefnum barnanna með tilliti til skólagöngu þeirra, sbr. 5. mgr. 15. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Afstaða Barnaverndar barst hinn 22. mars 2019 þar sem fram kemur að Barnavernd telji ekki ástæðu til afskipta af málefnum barna kæranda á grundvelli 5. mgr. 15. gr. barnaverndarlaga.

Lögmaður kæranda andmælti enn á ný að börnunum yrði veitt skólavist með bréfi, dags. 23. mars 2019.

Með bréfi, dags. 29. mars 2019, var báðum málsaðilum boðið að kynna sér öll fyrirliggjandi gögn málsins og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna þeirra. Skóla- og frístundasviði bárust athugasemdir lögmanns móður hinn 2. apríl 2019 og lögmanns kæranda hinn 3. apríl 2019.

Með bréfi, dags. 5. apríl 2019, féllst skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar á beiðni móður um að veita þeim […] börnum sem eru á skólaskyldualdri tímabundna skólavist í grunnskólum Reykjavíkur, meðan þau dvelji hér á landi. Beiðni um dvöl á leikskóla fyrir yngsta barnið var synjað.

III.

Málsmeðferð

Kæra barst með tölvupósti, dags. 9. apríl 2019. Með tölvupósti, dags. 23. apríl 2019, óskaði ráðuneytið eftir frekari gögnum frá kæranda og bárust þau með tölvupósti sama dag. Með bréfi, dags. 30. apríl 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar.

Umsögn skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar barst með tölvupósti, dags. 17. maí 2019, og var umsögnin send kæranda með bréfi, dags. 28. maí 2019.

Athugasemdir kæranda við umsögn skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar bárust með tölvupósti, dags. 23. júní 2019.

IV.

Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda

Í kæru segir að það sé óumdeilt að börnin eigi lögheimili í C og að móðir haldi þeim á Íslandi með ólögmætum hætti. Samkvæmt 28. gr. a. barnalaga, nr. 76/2003, sé það í höndum lögheimilisforeldris að taka ákvörðun um það í hvaða skóla börnin skulu sækja nám sitt. Kærandi sé ekki að meina börnunum um skólavist, heldur þvert á móti að krefjast þess að börnin sæki skóla í C þar sem þau eigi lögheimili. Börnin eigi ekki lögheimili á Íslandi heldur sé þeim haldið hér á landi með ólögmætum hætti.

Lög um grunnskóla gildi um skólaskyldu á Íslandi en þau gildi ekki um öll börn á skólaskyldu aldri sem dvelji á Íslandi til skemmri eða lengri tíma. Í 3. mgr. 5. gr. laganna komi fram að sveitarfélögum sé skylt að sjá til þess að skólaskyld börn samkvæmt 3. gr. laganna sem eigi lögheimili í sveitarfélaginu eða hafi verið ráðstafað þangað í fóstur skuli njóta skólavistar. Af því megi gagnálykta að eigi börn ekki lögheimili í sveitarfélaginu né hafi verið ráðstafað þangað í fóstur að þá hafi sveitarfélagið ekki lögsögu í málinu.

Við skoðun á 28. og 29. gr. sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins þá komi þar fram að aðildarríki skuli viðurkenna rétt barns til menntunar. Tekið sé fram í c-lið 1. mgr. 29. gr. að menntun skuli taka mið af gildum þess lands sem börnin búi í. Börn kæranda séu búsett í C, þar eigi þau lögheimili og þar skuli þau sækja skóla. Börnin búi ekki á Íslandi en sé hins vegar haldið hér á landi með ólögmætum hætti. Ef börnin fari að stunda nám við skóla hér á landi séu íslensk stjórnvöld orðin meðsek með móður. Í 5. gr. barnasáttmálans sé tekið skýrt fram að aðildarríki skuli virða ábyrgð, réttindi og skyldur foreldra sem að lögum séu ábyrgir fyrir barni. Kærandi sé lögheimilisforeldri barnanna og beri því höfuðábyrgð á þeim. Hann hafi ítrekað krafist þess að móðir skili börnunum til síns heima. Kærandi sé mótfallin því að börnin fari í skóla á Íslandi enda búi þau í C.

Kærandi bendir á að börnin séu með skólavist í C. Þá bendir hann á að það sé nauðsynlegt að íslensk yfirvöld auðveldi ekki móður að halda börnunum með ólögmætum hætti hér á landi, og hann krefst þess að börnin fái ekki að ganga í skóla hér á landi.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Reykjavíkurborgar ítrekar kærandi að það sé lögheimilisforeldri sem hafi heimild til að taka afgerandi ákvarðanir í lífi barns, svo sem um val á grunnskóla. Reykjavíkurborg hafi því raunar enga heimild til að grípa fram fyrir hendur forsjárforeldris og ákveða hvar börnum þess foreldris skuli sækja skóla. Þá beri að hafa í huga að hefðu börnin átt lögheimili annars staðar hefði Reykjavíkurborg neitað þeim um skólavist. Þá bendir kærandi á að búið sé að úrskurða í héraðsdómi Reykjavíkur og Landsrétti að móðir hafi með ólögmætum hætti haldið börnunum hér á landi.

Málsástæður Reykjavíkurborgar

Í umsögn skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar kemur fram að samkvæmt 28. gr. a. barnalaga, nr. 76/2003, hafi það foreldri sem barn eigi lögheimili hjá heimild til að taka afgerandi ákvarðanir um líf barns, svo sem um val á leik- og grunnskóla. Þannig hafi legið fyrir að beiðni um skólavist fyrir börn þau sem málið varði hafi ekki verið lögð fram af því foreldri sem lögum samkvæmt hafi heimild til að taka ákvörðun um val á skóla fyrir þau. Jafnframt hafi legið fyrir andmæli kæranda fyrir því að börnunum yrði heimiluð skólavist í Reykjavík. Þá hafi legið fyrir að börnin hefðu þegar dvalið hér á landi í sex til sjö vikur án skólagöngu og ekki hafi verið fyrirséð um hve lengi þau myndu dvelja hér á landi vegna ágreinings foreldra um búsetu þeirra.

Það hafi verið mat skóla- og frístundasviðs að þrátt fyrir þetta og að teknu tilliti til andmæla kæranda bæri að veita börnunum skólavist.

Börnin séu á skólaskyldualdri og hafi það verið mat skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar að þau hefðu afar ríka hagsmuni af því að sækja grunnskóla með reglubundnum hætti meðan þau dveldu hér á landi. Sé það í samræmi  við lögbundinn rétt þeirra til menntunar skv. 3. gr. laga um grunnskóla, 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 28. gr. laga um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, nr. 19/2013 [sic]. Hafi það verið mat skóla- og frístundasviðs að mikilvægt væri að börnin fengju að njóta þessa réttar síns og misstu ekki úr námi hvað sem liði athöfnum foreldra þeirra. Hafi það jafnframt verið mat sviðsins að umræddir hagsmunir barnanna, sem fælust í stjórnarskrárvörðum rétti þeirra til að njóta menntunar, væru ríkari en hagsmunir foreldra þeirra af því að hafa val um hvaða skóla þau sækja hverju sinni.

Í hinni kærðu ákvörðun felist engin afstaða af hálfu skóla- og frístundasviði eða Reykjavíkurborg til deilna foreldra barnanna, heldur hafi þar einungis verið um að ræða tímabundið úrræði, sem miði að því lögmæta markmiði að tryggja börnunum lögbundna skólavist meðan þau dvelji hér á landi og fundin verði lausn á ágreiningsefni foreldra þeirra.

V.

Rökstuðningur niðurstöðu

Mál þetta lýtur að ákvörðun Reykjavíkurborgar að fallast á beiðni barnsmóður kæranda um að börnum hans […] á grunnskólaaldri, sem eiga lögheimili hjá honum í C, verði heimiluð tímabundin skólavist í grunnskólum Reykjavíkurborgar meðan þau dvelja hér á landi og unnið er að úrlausn máls er þau varða. Fyrir liggur að brottflutningur barnanna af hálfu móður var ólögmætur í skilningi 11. gr. laga um viðurkenningu og fullnustu erlendra ákvarðana um forsjá barna, afhendingu brottnuminna barna o.fl., nr. 160/1995.

Í fyrstu er rétt að taka fram að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (hér eftir „barnasáttmálinn“), sem lögfestur var með lögum nr. 19/2013, skal það sem barni er fyrir bestu ávallt hafa forgang þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera eða einkaaðila, dómstólar, stjórnvöld eða löggjafastofnanir gera ráðstafanir sem varða börn. Í 2. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að það sem barni er fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. barnasáttmálans skulu aðildarríki virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum, án mismununar af nokkru tagi. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skulu aðildarríki sömuleiðis gera allar viðeigandi ráðstafanir til að sjá um að barni sé ekki mismunað eða refsað vegna stöðu eða athafna foreldra þess, lögráðamanna eða fjölskyldumeðlima, eða sjónarmiða sem þeir láta í ljós eða skoðana þeirra.

Í 28. gr. barnasáttmálans segir að aðildarríki viðurkenni rétt barns til menntunar. Ákvæði 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, mælir svo fyrir að öllum skal tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Í 3. mgr. sömu greinar segir að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.

Að mati kærenda gilda lög um grunnskóla um skólaskyldu á Íslandi en lögin gildi ekki um öll börn á skólaskyldu aldri sem dvelji á Íslandi til skemmri eða lengri tíma. Þannig megi gagnálykta frá 3. mgr. 5. gr. að eigi börn ekki lögheimili í sveitarfélaginu né hafi verið ráðstafað þangað í fóstur að þá hafi sveitarfélagið ekki lögsögu í málinu.

Samkvæmt  3. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla er sveitarfélögum skylt að sjá til þess að  skólaskyld börn skv. 3. gr. laganna,  sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar. Að mati ráðuneytisins er ekki hægt að gagnálykta á þann veg að ef skólaskylt barn á lögheimili utan sveitarfélagsins sé sveitarfélaginu því óheimilt að veita barninu skólavist. Verður það ráðið af skyldu yfirvalda til að tryggja rétt barna til menntunar og því sem kemur fram í 5. mgr. 5. gr. grunnskólalaga að sveitarfélagi er heimilt að gera samning við annað sveitarfélag um að veita barni skólavist þannig að viðtökusveitarfélag hafi sömu skyldur gagnvart skólavist þess og ætti það lögheimili þar. Leiðir það af eðli máls að skylda til að tryggja börnum skólavist hvílir á því sveitarfélagi sem barnið á lögheimili í, en útilokar þó ekki að sveitarfélagi er heimilt að veita öðrum börnum sem ekki eiga lögheimili í sveitarfélaginu skólavist.

Af því sem að framan er rakið er ljóst að á íslenskum stjórnvöldum hvílir sú skylda að tryggja að þau börn sem eru innan íslenskrar lögsögu fái notið réttar síns til menntunar, óháð athöfnum foreldra þeirra. Er því réttur barnanna til menntunar skýr og algjörlega óháður deilu foreldra um forsjá eða lögheimili, eða hvort aðgerðir móður séu í andstöðu við lög. Í málinu liggur fyrir að börn kæranda sem eru á skólaskyldualdri eru hér á landi og við rekstur þessa máls stóð yfir rekstur deilu foreldra þeirra fyrir  íslenskum dómstólum. Með hliðsjón af barnasáttmálanum, 2. og 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og þess að lög um grunnskóla skjóta ekki loku fyrir það að sveitarfélag veiti barni á skólaskyldualdri sem ekki á lögheimili í sveitarfélaginu skólavist, var Reykjavíkurborg heimilt að veita börnum kæranda tímabundna skólavist í grunnskólum borgarinnar meðan þau dvelja hér á landi og unnið er að úrlausn máls er varðar búsetu þeirra.

Af gögnum málsins verður ráðið að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar var fylgt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að staðfesta ber hina kærðu ákvörðun, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 5. apríl 2019, þess efnis að fallast á beiðni barnsmóður kæranda um að börnum hans […] á grunnskólaaldri verði heimiluð tímabundin skólavist í grunnskólum Reykjavíkurborgar meðan þau dvelja hér á landi og unnið er að úrlausn máls er þau varðar er staðfest.