Vísun nemanda ótímabundið úr framhaldsskóla

Fimmtudaginn 12. október 2017 var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneyti svofelldur

ÚRSKURÐUR

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst stjórnsýslukæra Guðmundar B. Ólafssonar hrl., f.h. A og B vegna ólögráða barns þeirra, C (hér eftir nefndur kærandi), […], dags. 19. maí 2017. Kærð var ákvörðun skólameistara [framhaldsskólans] X hér eftir nefndur skólinn um að víkja kæranda úr skóla, dags. 8. febrúar 2017.

1. Málavextir

Kærandi var nemandi við X en var vikið úr skóla með ákvörðun skólameistara dags 9. febrúar 2017.

Kæranda var veitt skrifleg áminning, dags. 7. desember 2016. Þar kom fram að honum væri veitt skrifleg áminning vegna ítrekaðra brota á skólareglum X, nú síðast fyrir að ganga í útiskóm inni. Önnur brot kæranda voru ekki reifuð í áminningarbréfinu. Í bréfinu var vísað til skólareglna skólans þar sem segir að viðmót nemenda, kennara og […] starfsfólks skólans skal einkennast af gagnkvæmri virðingu og prúðmannlegri framkomu. Í niðurlagi bréfsins sagði að ef kærandi gerðist aftur brotlegur við skólarreglur mundi það kosta fyrirvaralausa brottvísun úr skóla.

Þann 6. febrúar 2017 kom til handalögmála milli nemenda í skólanum. Kærandi var meðal þeirra nemenda. Kærandi og skólinn eru ekki sammála um hvort kærandi hafi verið upphafsmaður þeirra átaka eða ekki. Í kjölfarið fundaði skólinn með kæranda og foreldrum hans. Fyrir fundinn hafði skólinn vikið kæranda tímabundið úr skóla en eftir fundinn var honum vikið ótímabundið úr skóla, dags. 9. febrúar 2017. Í kjölfar þeirrar ákvörðunar veitti skólinn kæranda andmælarétt, til og með með 17. febrúar 2017. Lögmaður kæranda andmælti brottvikningunni fyrir hönd kæranda með bréfi dags. 16. febrúar 2017. Skólinn brást við þeim andmælum með bréfi, dags. 22. febrúar 2017, þar sem eftirfarandi kom fram:

Röksemdum í bréfi GBÓ lögmanna frá 17. febrúar sl. er því hér með hafnað og mun X standa við fyrri ákvörðun um brottvikningu C úr skólanum.

Í sama bréfi leiðbeindi skólinn kæranda um kæruheimild og kærufrest til æðra stjórnvalds, sbr. 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

2. Lagagrundvöllur

Um X gilda lög um framhaldsskóla nr. 92/2008. Samkvæmt 3. gr. laganna fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála er lögin taka til og ber ábyrgð á aðalnámskrá, eftirliti með skólastarfi og námsefni, ráðgjöf um kennslu og þróunarstarfi í framhaldsskólum og söfnun og dreifingu upplýsinga um skólastarf. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að skólameistari veiti skólanum forstöðu. Hann stjórni daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gæti þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Þá segir í 1. mgr. 6. gr. laganna að mennta- og menningarmálaráðherra skipi skólameistara til fimm ára í senn að fenginni tillögu hlutaðeigandi skólanefndar. Með hliðsjón af framansögðu heyrir X stjórnarfarslega undir mennta- og menningarmálaráðherra og skólinn því lægra sett stjórnvald gagnvart honum. Í 5. mgr. 33. gr. a laganna kemur fram að við ákvörðun skólameistara um rétt eða skyldur skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, svo sem brottvísun úr skóla í fleiri en einn skóladag eða að nemanda sé meinað að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi eða námsgrein um nokkurt skeið skal fylgja reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð. Um málsskot gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga. Hin kærða ákvörðun var tekin af skólameistara X í máli þessu og hún er því réttilega kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3. Kærufrestur

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga skal ákvörðun tilkynnt aðila máls þegar hún hefur verið tekin. Ákvörðun er bindandi eftir að hún er komin til aðila, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvald getur breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls, sbr. 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt er stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té, sbr. 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi þess að skólameistari veitti kæranda andmælarétt til og með 17. febrúar 2017 og þess orðalags sem fram kom í bréfi skólameistara til kæranda, dags. 22. febrúar 2017 um að skólinn standi við fyrri ákvörðun þrátt fyrir andmæli kæranda verður ekki annað séð en hin endanlega ákvörðun hafi verið tekin 22. febrúar 2017. Með vísan til þess telst stjórnsýslukæra hafa borist innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

4. Kröfur kæranda

Með stjórnsýslukæru gerði kærandi þrennskonar kröfur. Þá jók hann við kröfur sínar með bréfi til ráðuneytisins, dags. 4. júlí 2017 (sjá tölul. 2). Kröfur kæranda eru eftirfarandi:

1.   Að fenginn verði rannsóknaraðili sem ekki starfar í ráðuneytinu til að fara með málið með vísan til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

2.   Að kærandi fái skólavist í þeim skóla sem hann óskar eftir.

3.   Að embættisathöfn skólameistara X verði tekin til rannsóknar og stjórnvaldsákvörðun felld úr gildi.

4.   Að skoðað verði hvort skólameistari skuli sæta áminningu.

4.1 Hæfi starfsmanna ráðuneytisins

Kærandi fór fram á að gætt yrði að hæfisreglum stjórnsýslulaga við meðferð stjórnsýslukærunnar og vísaði í því samhengi til 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Taldi hann starfsfólk mennta- og menningarmálaráðuneytis vanhæft til meðferðar málsins þar sem skólameistari X er fyrrverandi starfsmaður ráðuneytisins og krafðist þess að fenginn yrði utanaðkomandi einstaklingur við afgreiðslu málsins.

Sú meginregla er talin gilda í stjórnsýslurétti að starfssamband við samstarfsmann er almennt ekki talið valda vanhæfi. Það kann hinsvegar að vera að á milli samstarfsmanna myndist náin vinátta, sem valdið getur vanhæfni (sjá ritið „Stjórnsýsluréttur málsmeðferð“ eftir Pál Hreinsson, bls. 359). Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps, sem síðar varð að stjórnsýslulögum, segir að „[s]vo að vinátta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða að fyrir hendi séu þær aðstæður, t.d. á fámennum stöðum, að „allir þekki alla“, heldur verður vináttan að vera náin“.

Það er mat ráðuneytisins að þau nánu tengsl sem að ofan eru rakin séu ekki til staðar á milli skólameistarans og þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem fara með málið. Þeir starfsmenn teljast því hæfir til að sinna málsmeðferð. Kröfu kæranda um að fenginn verði utanaðkomandi einstaklingur til að afgreiða málið er því hafnað.

4.2 Krafa um skólavist í þeim skóla sem kærandi óskar eftir

Kærandi fór fram á að mennta- og menningarmálaráðuneyti úthlutaði kæranda skólavist í þeim skóla sem hann óskaði eftir.

Samkvæmt 1. mgr. 32. gr. laga um framhaldsskóla eiga þeir rétt á að hefja nám í framhaldsskóla sem lokið hafa grunnskólanámi, hafa hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laganna ber hver framhaldsskóli ábyrgð á innritun nemenda. Þar segir enn fremur að í samningi milli skóla og ráðuneytisins skv. 44. gr. laganna skuli kveðið á um skyldur einstakra framhaldsskóla við innritun nemenda og þær forsendur sem skóli leggur til grundvallar innritun nemenda.

Ákvörðun um að samþykkja að innrita nemanda í framhaldsskóla eða eftir atvikum að hafna að innrita nemanda er stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Af því leiðir að við slíka ákvörðunartöku ber að fylgja ákvæðum þeirra laga, m.a. um jafnræði. Mennta- og menningarmálaráðuneyti getur ekki ákveðið að ívilna einum nemanda fram yfir aðra nemendur, heldur verður að fara um allar umsóknir um skólavist eftir áðurnefndum lögum. Kröfu kæranda um að kærandi fái skólavist í þeim skóla sem hann óskar eftir er því hafnað.

Mennta- og menningarmálaráðuneyti vill þó taka fram að kærandi er enn á fræðsluskyldualdri og á hann því rétt á að stunda nám í framhaldsskóla skv. 1. mgr. 32. gr. framhaldsskólalaganna, að því gefnu að hann fylgi almennum skólareglum. Í þessum rétti felst þó ekki skilyrðislaus réttur nemanda til að fá skólavist í þeim skóla sem hann vill stunda nám í, heldur getur nemandi þurft að sætta sig við að vera úthlutuð skólavist í öðrum skóla.

4.3 Krafa um að embættisathöfn skólameistara verði tekin til rannsóknar og stjórnvaldsákvörðun felld úr gildi.

Í 33. gr. a framhaldsskólalaga kemur fram að nemendum beri að hlíta fyrirmælum kennara og starfsfólks framhaldsskóla í öllu því sem skólann varðar, fara eftir skólareglum og fylgja almennum umgengnisreglum í samskiptum við starfsfólk og samnemendur. Ef hegðun nemanda reynist verulega áfátt ber skólanum að leita orsaka þess og reyna að ráða á því bót, m.a. með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans sé hann yngri en 18 ára. Meðan mál skv. 3. mgr. er óútkljáð getur skólameistari vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, enda tilkynni hann nemandanum, og foreldrum hans sé hann yngri en 18 ára, tafarlaust þá ákvörðun. Um slíka ákvörðun gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Skólinn skal leiðbeina nemanda, sem er yngri en 18 ára og vísað er úr skóla ótímabundið, um mögulega endurkomu í nám óski hann þess.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga er meginregla stjórnsýslulaga um andmælarétt. Samkvæmt reglunni skal aðili máls eiga þess kost á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt augljóslega óþarft. Í andmælarétti felst meðal annars að málsaðili á að eiga kost á því að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni þess og framkomnar upplýsingar í því og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun. Í máli þessu eru aðilar máls ósammála um þá atburðarrás sem varð þegar til átaka kom á milli nemenda, 6. febrúar sl. og leiddi til þess að kæranda var vísað úr skóla. Í ljósi þess má færa rök fyrir að enn mikilvægara hafi verið fyrir kæranda að fá að tjá sig um málsatvik. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er rannsóknarreglan, sem felur í sér að stjórnvöld skulu upplýsa má nægjanlega vel áður en ákvörðun er tekin. Af þessari reglu leiðir að stjórnvöldum er skylt að rannsaka atvik hvers máls fyrir sig og leggja þar sjálfstætt mat á sönnunaratriði. Niðurstaða máls ræðst því bæði af því hvað telst upplýst um lagagrundvöll, lagatúlkun og beitingu laga sem og hvað telst upplýst um atvik máls. Með þessari reglu er lögð skylda á stjórnvöld að upplýsa mál með viðhlítandi hætti áður en ákvörðun er tekin. Fyrir liggur að skólinn skráði ekki hjá sér agabrot nemanda, sem síðar leiddu til brottvikningar úr skóla og voru þau þar af leiðandi ekki útlistuð í áminningarbréfi til kæranda, dags. 7. desember 2016. Með vísan til þess er mat ráðuneytisins að skólinn hafi ekki sýnt fram á að málið hafi verið nægilega vel undirbúið og nauðsynleg gögn til að taka ákvörðun í málinu hafi legið fyrir. Þá var réttur kæranda til andmæla samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga takmarkaður að þessu leyti, þar sem það skiptir málsaðila höfuðmáli að vita fyrir hvaða atvik hann á að svara fyrir hverju sinni. Með vísan til þess, sem fram kemur í gögnum frá skólanum, að málsatvik 6. febrúar 2017 og fyrri erindi hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að ekki var unnt að beita vægari úrræðum en brottvikningu, er mat ráðuneytisins að brotið hafi verið gegn 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga við málsmeðferðina.

Í 12. gr. stjórnsýslulaga er að finna svonefnda meðalhófsreglu, þar sem mælt er fyrir um að stjórnvöld skulu aðeins taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægari móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Í meðalhófsreglunni felast þrír meginþættir. Í fyrsta lagi er gerð sú krafa að efni ákvörðunarinnar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt, í öðru lagi skal velja það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ og geta þjónað því markmiði sem að er stefnt og í þriðja lagi er gerð sú krafa að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið. Því er óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn ber til. Brottrekstur úr skóla varðar mikilvæga hagsmuni nemenda, réttindi þeirra og skyldur og er íþyngjandi fyrir þann sem í hlut á. Skólastjóri áminnti kæranda með bréfi, dags. 7. desember 2016, fyrir ítrekuð brot á skólareglum, nú síðast fyrir að ganga á útiskóm inni. Þá var kæranda einnig gerð grein fyrir að ef hann yrði uppvís að hegðunarvanda eða broti á skólareglum aftur mundi það kosta fyrirvaralausa brottvikningu. Hér að ofan var rakin sú afstaða skólans að atvikið 6. febrúar 2017 og fleiri erindi hafi leitt til brottvikningarinnar. Að sögn skólans var kærandi einn þeirra nemenda sem eiga við margvíslegan hegðunar- og samskiptavanda að stríða. og hafi hann oft hafa komið við sögu í tilvikum þar sem grípa þurfti inn í atburðarrás, veita nemendum tiltal o.fl. þess háttar. Það er mat ráðuneytisins að miðað við það brot sem kæranda og gera honum grein fyrir að annað brot á skólareglum kosti hann fyrirvaralausa brottvikningu úr skóla. Í ljósi þess að skólinn skráði ekki hjá sér önnur agabrot kæranda er ekki á valdi ráðuneytisins að taka afstöðu til þeirra og verður skólinn að bera hallann af hvoru megin hryggjar þær ákvarðanir hefðu fallið. Með vísan til framangreindra atriða er mat ráðuneytisins að ákvörðun um áminningu, sem síðar leiddi til brottvikningar, hafi ekki verið í samræmi við þann þátt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um að ef fleiri úrræða er völ, sem þjóna því markmiði sem stefnt er að, skal velja það úrræði sem vægast er.

4.4 Krafa um að skoðun fari fram á hvort skólameistari sæti áminningu

Kærandi krafðist þess að skoðað yrði hvort skólameistari skyldi sæta áminningu samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Að mati ráðuneytisins rúmast sú krafa ekki innan 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, þar sem finna má heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Krafa kæranda lýtur að því að ráðuneytið hefji stjórnsýslumál er varðar starfssamband skólameistara X og ráðuneytisins. Ef ráðuneytið hæfi slíkt mál væri um sjálfstætt stjórnsýslumál að ræða, sem kærandi ætti ekki aðild að. Þessari kröfu kæranda er því hafnað.

ÚRSKURÐARORÐ

Við málsmeðferð, sem leiddi til ákvörðunar um brottvikningu kæranda úr X, sem tilkynnt var kæranda með bréfi skólameistara, dags. 22. febrúar sl., var brotið gegn 10., 12. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun X um að víkja C úr skóla, dags. 8. febrúar 2017, er því felld úr gildi.