Synjun beiðnar um endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna ferðar erlendis

Ár 2018, 28. nóvember, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneyti svofelldur

ÚRSKURÐUR

í máli nr. MMR17050270.

1. Kröfur aðila.

   Með bréfi, sem barst mennta- og menningarmálaráðuneyti 26. maí 2017, kærði A (hér eftir […] kærandi) ákvörðun Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra (hér eftir nefnd SHH) um að synja beiðni kæranda um endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna ferðar til Finnlands 5.-9. júní 2017 þar sem kærandi hugðist sækja ársfund Evrópusamtaka fólks með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu. Kærandi fór fram á að ákvörðun SHH yrði felld úr gildi og að ráðuneytið leggi fyrir SHH að veita kæranda umbeðna túlkaþjónustu.

   Í ljósi þess að sá fundur sem kærandi hugðist sækja í Finnlandi er liðinn hjá þá mun ráðuneytið ekki taka frekari afstöðu til síðari kröfu kæranda. Umfjöllunin hér að neðan miðast því við þá kröfu kæranda að fá ákvörðun SHH fellda úr gildi.

    

2. Málsatvik.

   Kærandi, sem er með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu. Sem fyrr segir óskaði [kærandi] eftir því að fá endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna ferðar til Finnlands dagana 5.-9. júní 2017. Þar hugðist kærandi sækja ársfund Evrópusamtaka fólks með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu (European Deafblind Union – EdbU). SHH bar því við að kostnaður vegna túlkaþjónustu sem fer fram erlendis sé töluvert hærri en ef hann færi fram hérlendis og með vísan til þess að SHH hafi takmarkað fjármagn sem ætlað er til túlkaþjónustu og til jafnræðis notenda var beiðni kæranda synjað.

    

3. Málsmeðferð.

   Um SHH gilda lög nr. 129/1990. Samkvæmt l-lið 1. mgr. 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sem var í gildi þegar ákvörðun var tekin í máli kæranda, fellur stofnunin undir mennta- og menningarmálaráðherra. Í lögum er ekki kveðið á um kæruheimild til ráðuneytisins og gildir því hin almenna kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þegar SHH tekur ákvarðanir. Hin kærða ákvörðun var tekin 28. mars 2017. Stjórnsýslukæra var móttekin með tölvupósti 26. maí 2017. Ákvörðunin var því réttilega kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytis og innan kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

   Með bréfi, dags. 29. maí 2017, óskaði ráðuneytið umsagnar SHH um kæruna. Umsögn SHH barst ráðuneytinu 1. júní 2017. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. júní 2017, voru athugasemdir SHH kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum eða andmælum. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

   Þann 2. júní 2017 sendi mennta- og menningarmálaráðuneyti kæranda bréf þar sem það tilkynnti að það hyggðist fresta því að úrskurða í máli kæranda þar til niðurstaða lægi fyrir í sambærilegu máli sem rekið var fyrir dómstólum. Því máli var síðar áfrýjað til Hæstaréttar og var kveðinn upp dómur í því mál 9. nóvember 2017 í máli nr. 464/2017. Þann 30. nóvember 2017 tilkynnti ráðuneytið kæranda að aftur væri hafin vinna við úrskurð í máli hans og ráðuneytið hyggðist úrskurða í málinu eins fljótt og auðið væri, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

   Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá SHH, dags. 4. desember 2017, um hvernig stofnunin teldi afgreiðslu málsins samræmast rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga að því leyti að fram kom í umsögn stofnunarinnar, dags. 29. maí sl., að engin dagskrá hefði fylgt umsókn kæranda og að stofnunin hefði gert ráð fyrir að um væri að ræða túlkun frá 9:00-21:00 á daginn auk ferðatíma. Svar SHH til þessa barst 5. desember sl. Afrit af svari SHH var sent kæranda.

   Þegar svar lá fyrir frá SHH, dags. 5. desember 2017, taldi ráðuneytið málið nægjanlega vel upplýst svo unnt væri að úrskurða í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

    

4. Málsástæður og lagarök kæranda.

   Í stjórnsýslukæru kemur fram að kærandi hafi sótt um endurgjaldslausa túlkaþjónustu til SHH. Þeirri beiðni var hafnað með tölvupósti 28. mars. sl.

   Kærandi, sem er [fæddur] árið […], kveðst vera með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu auk þess að vera með […]. [Kærandi] hefur lengi tekið virkan þátt í félags- og réttindamálum fatlaðs fólks og er meðal annars […]. [Kærandi] hefur mikinn áhuga á félags-, hagsmuna- og réttindamálum. [Kærandi] telur að þátttaka í slíkum málefnum séu mjög mikilvæg réttindi, líkt og alþjóðasamfélagið hefur viðurkennt með Samningi sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem Ísland hefur fullgilt.

   Vegna áðurnefnds áhuga kæranda á að vera [virkur] í félags- og réttindamálum fatlaðs fólks og þeirra miklu hagsmuna sem eru í húfi fyrir [kæranda] þá hefur [kærandi] mikinn áhuga á að taka þátt í Evrópusamstarfi fólks með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu. Í því skyni sótti [kærandi] um þá þjónustu sem SHH synjaði [kæranda] um 28. mars 2017. Bendir [kærandi] sérstaklega á að tækifæri til þess að koma sjónarmiðum á framfæri, fá upplýsingar um sjónarmið og reynslu annarra o.fl. þess háttar eru afar takmörkuð á Íslandi þar sem fáir einstaklingar búa við samþætta sjón- og heyrnarskerðingu. Vegna þessa telur [kærandi] hafa verið enn mikilvægara fyrir sig og félagið sem […] að [kærandi] hefði fengið kost að taka þátt á þeim fundi sem um ræddi.

   Vegna fötlunar kæranda var forsenda þess að [kærandi] hefði getað tekið þátt á umræddum fundi að [kærandi] fengi túlkaþjónustu á fundinum.

   [Kærandi] telur hina kærðu ákvörðun brjóta gegn jafnréttisreglu íslenskra laga og framangreindum ákvæðum áðurnefnds samnings um réttindi fatlaðs fólks, bæði gagnvart sér og því félagi sem […]. Þá telur [kærandi] þá gjaldskrá nr. 444/2013 og tilmæli mennta- og menningarmálaráðuneytis um skiptingu fjár milli ársfjórðunga skorta lagastoð og vera í andstöðu við jafnræðisreglu, annarra meginreglna stjórnarskrár og skyldur ríkisins samkvæmt alþjóðasamningum. Telur [kærandi] aðferð Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra við úthlutun fjár vera mjög til þess fallna að mismuna fötluðu fólki eftir því hvenær fólk þarf túlkaþjónustu og bendir á að einstaklingar með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu eru sérstaklega háðir túlkaþjónustu til að geta tekið þátt í samfélaginu.

    

5. Málsástæður og lagarök SHH.

   Sem fyrr segir óskaði ráðuneytið eftir umsögn SHH til stjórnsýslukærunnar 29. maí 2017. Umsögn SHH barst 31. maí 2017.

   Í umsögn SHH var markmið stofnunarinnar samkvæmt lögum reifað. Þá var næst vísað til c-liðar 1. mgr. 2. gr. laga um SHH, nr. 129/1990, þar sem m.a. er kveðið á um að hlutverk stofnunarinnar sé að veita táknmálstúlkun. Næst var í umsögninni fjallað um reglugerð nr. 1058/2003 þar sem hlutverk stofnunarinnar er útfært á þann hátt að stofnunin skuli veita táknmálstúlkaþjónustu annarsvegar gegn gjaldi og hins vegar endurgjaldslaust, sbr. nánari ákvæði í gjaldskrá. Næst var fjallað um gjaldskrá, nr. 444/2013, þar sem kveðið er á um heimild til að veita endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna daglegs lífs og greiða ferðakostnað táknmálstúlks utan Reykjavíkursvæðisins á grundvelli sérstakrar fjárveitingar á fjárlögum ár hvert og mælt fyrir um að gæta skuli að jafnræði milli notenda þjónustunnar, m.t.t. þeirrar fjárveitingar sem til ráðstöfunar er á hverjum tíma. Að lokum vísar stofnunin til bréfs mennta- og menningarmálaráðuneytis, dags. 25. janúar 2015, þar sem SHH var gert að skipta fjármagni, sem ætlað er til endurgjaldslausrar túlkaþjónustu, niður á ársfjórðunga og sjá til þess að féð dugi út árið.

   SHH hafði eingöngu 6.384.420 kr. til ráðstöfunar fyrir ársfjórðunginn apríl til júní 2017 og því ljóst að kostnaður vegna beiðni kæranda hefði verið hátt hlutfall af því sem til ráðstöfunar var á þeim ársfjórðungi. Því taldi SHH að ekki væri hægt að verða við beiðni kæranda, enda hefði jafnræði notenda ekki verið virt með þeim hætti. Því var beiðni kæranda synjað.

   Eins og áður hefur verið greint frá óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir upplýsingum frá SHH um hvernig stofnunin teldi afgreiðslu málsins samræmast rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga að því leyti að fram kom í umsögn stofnunarinnar, dags. 29. maí 2017, að engin dagskrá hefði fylgt umsókn kæranda og að stofnunin hefði gert ráð fyrir að um væri að ræða túlkun frá 9:00-21:00 á daginn auk ferðatíma. Svar SHH til þessa barst 5. desember 2017.

   Við meðferð málsins gerði SHH grein fyrir að þrátt fyrir að engin dagskrá hafi fylgt með umsókn kæranda hafi stofnunin engu að síður áætlað á kostnað sem hlytist af túlkuninni, sem miðaði við að ráðstefnan væri allan daginn og að túlkunar væri þörf milli 9.00-21.00 á daginn auk ferðatíma. Stofnunin reiknaði með að kostnaður vegna fjögurra túlka væri 1.056.093 kr. en 1.584.144 ef sendir yrðu sex túlkar. Vísaði stofnunin til þess að SHH hefði veitt túlkaþjónustu í 27 ár og þjónað kæranda í […] ár og hefði því reynslu og þekkingu á hverjar þarfir kæranda fyrir túlkun væru og hve mikið væri hægt að leggja á túlka án þess að valda þeim skaða. Það var mat SHH að óþarft hefði verið að kalla eftir dagskrá til að finna út nákvæma tölu enda var fyrirséð að stofnunin yrði ekki við beiðni kæranda, hvort sem upphæðin væri lágmarksupphæð eða hámarksupphæð. Það að kalla eftir dagskrá og reikna út nákvæman kostnað hefði tafið málið að óþörfu.

    

Rökstuðningur niðurstöðu.

Með 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, er kveðið á um skyldu til að tryggja öllum, sem þess þurfa, rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilega atvika. Einstaklingar sem búa við fötlun eiga samkvæmt þessu stjórnarskrár varinn rétt til að vera tryggð ákveðin lágmarksaðstoð án tillit til efnahags, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Orðalag þessa stjórnarskrárákvæðis er ólíkt öðrum réttindaákvæðum hennar þar sem það lýsir ekki yfir beinum rétti til aðstoðar heldur kveðið á um að slíkur réttur skuli tryggður í lögum án þess að kveðið sé á um hvert efnislegt innihald þeirra laga skal vera. Af þessu lagaákvæði leiðir að ákvörðun um nákvæmt innihald þessa réttar er á hendi löggjafans. Alþingi hefur mælt fyrir um táknmálstúlkaþjónustu með lögum um Samskiptamiðstöð heyrnarlausra og heyrnarskertra, nr. 129/1990. Telji borgarinn mat löggjafans ganga of nærri þeim lágmarksréttindum sem lögin eiga að mæla fyrir um, er það á færi dómstóla að meta hvort of langt hafi verið gengið í takmörkunum á réttindunum, sbr. Hrd. 2000, bls. 4480.

Á grundvelli 6. gr. þeirra laga hefur verið sett gjaldskrá nr. 444/2013 þar sem mælt er fyrir rétt til endurgjaldslausrar þjónustu vegna daglegs lífs. Í gjaldskránni kemur fram að heimilt sé að greiða ferðakostnað táknmálstúlks utan Reykjavíkursvæðisins vegna þess, á grundvelli sérstakrar fjárveitingar á fjárlögum ár hvert. Skuli við afgreiðslu beiðna á grundvelli þessarar heimildar gætt jafnræðis milli notenda þjónustunnar, með tilliti til þeirrar fjárveitingar sem til ráðstöfunar sé á hverjum tíma.

Í samræmi við ákvæði gjaldskrárinnar hefur mennta- og menningarmálaráðuneytinu veitt SHH fyrirmæli, dags. 26. janúar 2015, um að skipta árinu í fjóra hluta og dreifa 30% fjárins á fyrsta fjórðung, 20% á annan fjórðung, 30% á þriðja fjórðung og 20% á fjórða fjórðung.

Á árinu 2015 voru 23.600.000 krónur til ráðstöfunar til endurgjaldslausrar táknmálstúlkunar, árið 2016 voru 29.600.000 krónur til ráðstöfunar og dugði það fé til að greiða táknmálstúlkun í 2921 klukkutíma og árið 2017 eru 30.402.000 krónur til ráðstöfunar, en það fé dugir til að greiða táknmálstúlkun í 3000 tíma. Líkt og gerð hefur verið grein fyrir hér að ofan þá var stofnunni ætlaðar 6.384.420 kr. til ráðstöfunar á þeim ársfjórðungi sem sótt var um túlkun á. Samkvæmt upplýsingum frá SHH hefði kostnaður vegna kærðrar ákvörðunar numið frá 1.056.093 til 1.584.144 kr. að mati stofnunarinnar eða 16,5%-24,8% af því fjármagni sem var til ráðstöfunar á þeim ársfjórðungi sem um ræddi.

Samkvæmt 41. og 42. gr. stjórnarskrárinnar er ekkert gjald heimilt að inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Synjun SHH var á því byggð að ákvörðun um að veita kæranda umrædda túlkaþjónustu hefði orðið til þess að fjármagn sem ætlað væri til endurgjaldslausrar túlkaþjónustu fyrir tímabilið hefði hvorki enst út fjórðungstímabilið né hefði jafnræði notenda verið virt. Þessi niðurstaða er í samræmi við ákvæði 2. gr. gjaldskrár nr. 444/2013 en þar er m.a. tekið fram að Samskiptamiðstöð heyrnarlausra og heyrnarskertra sé heimilt að veita endurgjaldslausa túlkaþjónustu á grundvelli sérstakrar fjárveitingar í fjárlögum ár hvert.

Að mati ráðuneytisins braut SHH ekki gegn rannsóknarreglu né andmælareglu stjórnsýslulaga við ákvörðunartökuna enda hefur stofnunin gert grein fyrir að upplýsingar um aðstæður kæranda og þarfir [kæranda] fyrir táknmálstúlkun hafi legið fyrir þegar ákvörðun í máli [kæranda] var tekin auk þess sem ákvörðunin var tekin m.t.t. þess álags sem hægt er, að mati SHH, að leggja á túlka. Á ákvörðun SHH eru því engir meinbugir sem leiða eigi til ógildingar.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hin kærða ákvörðun SHH um synjun um að veita endurgjaldslausa túlkaþjónustu, dags. 26. maí 2017, er staðfest.