Kæra vegna undanþágu frá námsgrein
Ár 2018, 4. október, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur
ÚRSKURÐUR:
í máli MMR17110024.
I. Almennt
Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst með tölvubréfi, þann 1. nóvember 2017, stjórnsýslukæra A (hér eftir nefnd kærandi). Kærð var ákvörðun skólastjóra skóla B að synja beiðni kæranda um að sonur hennar fengi undanþágu frá námsgrein C og að hann fengi aðstoð í íslensku í staðinn. Vísaði kærandi til máls bekkjarfélaga sonar síns, sem hefði bæði fengið undanþágu frá námsgrein C og aukaaðstoð í íslensku. Taldi kærandi um mismunun að ræða og vísaði til þess að sonur hennar hefði búið í Danmörku í 5 ár og væri tvítyngdur. Í stjórnsýslukæru kæranda kemur fram að sonur hennar sé metnaðargjarn, vilji standa sig vel í samræmdum prófum og kunna góða íslensku í framtíðinni.
Skólastjóra skólans var send stjórnsýslukæra kæranda, dags. 23. nóvember 2017, þar sem óskað var eftir umsögn skólans um kæruna. Svar barst 27. nóvember 2017. Þar gerði skólastjórinn grein fyrir þeim verklagsreglum sem skólinn styðst við þegar ólíkar þarfir nemenda eru metnar. Þar gerði hún m.a. grein fyrir hvernig hæfni nemenda, sem eiga í erfiðleikum með íslensku, er metin þegar nemendur hafa dvalið í langdvölum erlendis. Er ferillinn með þeim hætti að fyrst kannar umsjónarkennari eða íslenskukennari stöðu nemenda með verkefnum og viðtölum. Ef nemandi kemur illa út er lagt fyrir próf sem kallast Milli mála. Á grundvelli þeirra niðurstaðna úthlutar sveitarfélagið D fjárhagsstuðningi til skóla, sem ætlað er að styðja sérstaklega við nemendur sem standa illa í íslensku. Mat á því hvort nemendur þurfi stuðning í íslensku er því könnuð á faglegum forsendum. Framangreindu að auki skýrði skólastjórinn frá að nemendur, sem eru fæddir og uppaldir á Íslandi, gætu einnig fengið sérstakan stuðning á grundvelli skilgreindra námsörðugleika eða aðstæðna sinna. Þegar svo stendur á er stuðningurinn veittur á skólatíma og hefur þá þurft að aðlaga námskröfur í öðrum greinum, einkum í tungumálanámi þar sem þeir hafa þá verið undanþegnir námi. Fram kom í erindi skólastjórans að einkunnir sonar kæranda hafi alla tíð verið nokkuð góðar og ekki þótt ástæða til að veita honum sérstakan stuðning. Meðal annars var vísað til þess að aðeins þriðjungur allra nemenda í unglingadeild voru með hærri einkunnir en hann í íslensku vorið 2016.
Skólastjórinn gerði einnig grein fyrir að námsgrein C er skyldugrein í skólanum. Þrátt fyrir það hafi skólastjórinn gefið syni kæranda kost á að sleppa námsgreininni og taka þýsku í staðinn. Kærandi var þá þegar í þýsku sem valgrein en hefði þurft að velja sé auka valgrein til viðbótar hefði hann þegið boð skólastjórans. Því boði hafnaði kærandi.
Þann 30. nóvember óskaði ráðuneytið eftir viðbrögðum kæranda við afstöðu skólans, dags. 23. nóvember 2017. Viðbrögð kæranda bárust 21. desember 2017. Þar vísaði kæranda m.a. til þess að námsgrein C væri ekki skyldufag. Þar kom einnig fram að skólastjóri skólans hefði boðið syni kæranda upp á að sleppa námsgreininni en þyrfti þá að velja sér annað fag í staðinn jafnvel þótt bekkjarfélagi hans fengi að sleppa námsgreininni, aukahjálp í íslensku og þyrfti ekki að velja sér annað fag í staðinn.
Þann 29. desember 2017 upplýsti skólastjóri skólans ráðuneytið um að sonur kæranda væri ekki lengur nemandi við skólann, að ósk kæranda. Þær upplýsingar voru staðfestar af kæranda, dags. 8. janúar 2018, að beiðni ráðuneytisins. Engu að síður óskaði kærandi eftir að halda stjórnsýslukæru sinni til streitu.
Þann 24. apríl 2018 sendi ráðuneytið tölvupóst á kæranda, þar sem aflað var nánari upplýsinga til að varpa ljósi á málsatvik. Þann 26. apríl 2018 var skólanum enn fremur sendur tölvupóstur í sama tilgangi. Svar skólans barst 25. apríl 2018 og var kæranda gefinn kostur á að andmæla með tölvupósti, dags. 8. maí 2018. Svar barst frá kæranda 31. maí 2018 og taldi ráðuneytið atvik málsins að fullu upplýst og málið tækt til úrskurðar.
II. Lagagrundvöllur
Um sjálfstætt starfandi grunnskóla gilda lög um grunnskóla, nr. 91/2008, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 47. gr. laganna eru ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laganna kæranlegar til ráðherra. Kæruheimildin nær einnig til sambærilegra ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla.
Samkvæmt 24. gr. laga um grunnskóla setur ráðherra grunnskólum aðalnámskrá sem er endurskoðuð reglulega. Um val nemenda í námi er kveðið á um í 26. gr. laga um grunnskóla. Þar segir að frá upphafi grunnskóla skulu nemendur eiga val í námi sínu í samræmi við viðmið í aðalnámskrá grunnskóla og skipulag skóla. Markmiðið með því er að gera nemendur ábyrga fyrir eigin námi og skapa sveigjanleika í skólastarfi. Á unglingastigi skulu nemendur velja námsgreinar og námssvið í allt að fimmtung námstímans samkvæmt nánari viðmiðunum sem settar eru í aðalnámskrá grunnskóla. Skólum er heimilt að skipuleggja mismunandi hlutfall valtíma eftir árgöngum í 8.–10. bekk og binda valið að hluta tilteknum námssviðum.
Um viðmiðunarstundaskrá er kveðið í kafla 8.5 í aðalnámskrá grunnskóla. Með henni er kveðið á um hlutfallslega skiptingu tíma í skyldunámssviðum auk þess sem þar er tími til ráðstöfunar í 1.-7. bekk og val nemenda í 8.-10. bekk skilgreint. Grunnskólar hafa samkvæmt grunnskólalögum svigrúm til að binda val nemenda í 8.-10. bekk að hluta tilteknum námssviðum og einnig að nýta ráðstöfunarstundir í 1.-7. bekk grunnskóla til að styrkja ákveðin skyldunámssvið eða fyrir aðrar námsgreinar. Útfærslan á þessum sveigjanleika þarf að koma skýrt fram í skólanámskrá skólans sem á að vera öllum aðgengileg og foreldrar eiga að fá kynningu á skólanámskránni. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla er nemendum skylt að sækja grunnskóla. Skólaskyldu er unnt að fullnægja í grunnskólum á vegum sveitarfélaga, í sjálfstætt reknum grunnskólum eða með öðrum viðurkenndum hætti samkvæmt lögunum. Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. er skólastjóra heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því. Sæki foreldrar skólaskylds barns um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti er skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður. Foreldrar skulu þá sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kann að missa úr námi meðan á undanþágu stendur. Samkvæmt 5. mgr. 15. gr. gilda ákvæði stjórnsýslulaga um ákvörðun um veitingu undanþágu eða synjun hennar, sbr. 3. og 4. mgr. sömu greinar. Er slík ákvörðun kæranleg eftir fyrirmælum 47. gr. laga um grunnskóla.
Við töku stjórnvaldsákvarðana ber að gæta að reglum stjórnsýsluréttar en margar af meginreglum stjórnsýsluréttar eru skráðar í stjórnsýslulög, nr. 37/1993. Með 11. gr. laganna er svonefnd jafnræðisregla. Samkvæmt henni skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti og er óheimilt að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta samskonar úrlausn. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að ekki er um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum.
III. Málsatvik
Skóli B hefur nýtt sér svigrúm í grunnskólalögum til að kenna námsgrein C. Umrætt svigrúm felst í að binda ráðstöfunarstundir í 1.-7. bekk og val nemenda í 8.-10. bekk tilteknu námssviði eða nánar tiltekið námsgrein C. Með þessu hefur námsgreinin ígildi skyldufags innan skólans. Kærandi leitaði eftir því við skólastjóra skólans að sonur hennar fengi undanþágu frá námsgreininni. Í því samhengi reyndi á 3. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla, sem kveður á um að skólastjóra sé heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því. Í máli þessu liggur fyrir að skólastjóri skólans hefur samþykkt umrædda beiðni kæranda með því skilyrði að sonur hennar velji annað fag í staðinn fyrir námsgrein C. Er þetta boð skólastjórans í samræmi við aðalnámskrá grunnskóla, þar sem segir að ef nemendur fá undanþágu frá tilteknum námsgreinum er æskilegt að nemendum sé boðið upp á önnur námstækifæri í staðinn. Kærandi telur boð skólastjórans ósamrýmanlegt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem bekkjarfélagi sonar hennar hefur fengið undanþágu frá námsgrein C, aðstoð í íslensku og þarf ekki að velja sér annað fag í staðinn fyrir námsgrein C. Í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og grunnskólalaga og þess sem fram kemur í aðalnámskrá grunnskóla skal skólastjóri gæta jafnræðis við afgreiðslu umsókna.
Framangreindu að auki leitaði kærandi eftir því við skólastjóra skólans að sonur hennar fengi sérstaka aðstoð í íslensku, líkt og bekkjarfélagi hans, með vísan til þess að hann hafi verið búsettur í Danmörku um langt skeið, væri metnaðargjarn og vilji standa sig vel og kunna góða íslensku í framtíðinni. Kærandi hefur gert ráðuneytinu grein fyrir að fjölskyldan hafi verið búsett í Danmörku frá því að sonur kæranda var 18 mánaða og að hann hafi verið þar í landi alla sína leikskólagöngu auk þess sem hann hóf grunnskólanám þar. Hann ólst upp við að tala dönsku bæði innan og utan veggja heimilisins. Fullyrðir kærandi að það sama eigi við um bekkjarfélaga sonar síns. Í þessu samhengi reynir á hvort að afgreiðsla málsins hafi verið í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga. Sem fyrr greinir á hefur skólastjóri skólans gert grein fyrir hvernig annars vegar þarfir nemenda, sem hafa dvalið í langdvölum erlendis, fyrir aukna aðstoð eru metnar og hins vegar nemenda sem fæddir eru og uppaldir á Íslandi, sbr. umfjöllun í kafla I hér að ofan.
IV. Niðurstaða
Við rekstur málsins hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að skólastjóri skólans hafi gerst brotlegur við ákvæði grunnskólalaga þegar hann ákvað að binda þá ákvörðun um að veita syni kæranda undanþágu í námsgrein C því skilyrði að sonur hennar þyrfti að velja sér aðra valgrein til viðbótar þýsku. Að mati ráðuneytisins er sú ákvörðun í fullkomnu samræmi við 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga, sbr. það sem fram kemur í aðalnámskrá grunnskóla.
Við meðferð málsins kom til skoðunar hvort skólastjórinn hefði gætt jafnræðis við töku ákvörðunarinnar, þar sem fyrir liggur að annar nemandi skólans hefur fengið undanþágu frá frönsku og aukaaðstoð í íslensku þess í stað, líkt og kærandi sóttist eftir fyrir son sinn. Fyrr hefur verið greint frá að sú regla er lögbundin að stjórnvöldum ber að gæta jafnræðis við úrlausn mála. Í því felst að ef mismuna á einstaklingum verður slíkt að byggja á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Skólastjóri skólans hefur gert grein fyrir hvernig þörf nemenda er fyrir aukinni aðstoð er metin. Skólastjórinn hefur jafnframt gert grein fyrir hvernig málsmeðferð var háttað þegar metið var hvort sonur kæranda þyrfti aukna aðstoð í íslensku könnun leiddi í ljós að staða sonar kæranda væri nokkuð sterk og var ákveðið að bjóða viðkomandi ekki upp á viðbótarkennslu í íslensku. Að mati ráðuneytisins þá er sú aðferð sem skólinn styðst við til að velja á milli þeirra sem fá aukna aðstoð í íslensku og þeirra sem ekki fá slíka aðstoð frambærileg og lögmæt. Ráðuneytið telur því þá mismunun að sumir fái aukna aðstoð en aðrir ekki í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga.
ÚRSKURÐARORÐ:
Ákvörðun skólastjóra skóla B, sem m.a. var tilkynnt með tölvupósti dags. 27. september 2018, er staðfest.