Kæra vegna synjunar á greiðslu akstursstyrk 2008

Ár 2008, þriðjudaginn 11. febrúar, var kveðinn upp í menntamálaráðuneytinu svofelldur úrskurður:

Kæruefnið

Með bréfi, dags. 30. maí 2007, kærði A hdl., f.h. B, ákvörðun námsstyrkjanefndar, dags. 1. mars 2007, um að synja umsókn hennar um greiðslu skólaakstursstyrks fyrir skólaárið 2004-2005 samkvæmt lögum um námsstyrki nr. 79/2003 og reglugerð um námsstyrki nr. 692/2003 með áorðnum breytingum.

Af hálfu kæranda er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og henni úrskurðaður skólaakstursstyrkur fyrir skólaárið 2004-2005.

Af hálfu námsstyrkjanefndar er því haldið fram að niðurstaða nefndarinnar sé í samræmi við ákvæði laga og reglna og er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Með bréfi 7. júní 2007 leitaði ráðuneytið umsagnar námsstyrkjanefndar um kæruna. Umsögn nefndarinnar barst ráðuneytinu 12. júní 2007. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. júní 2007, voru athugasemdir nefndarinnar kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Ráðuneytinu hafa ekki borist frekari athugasemdir frá kæranda.

Málavextir

Kærandi, sem hefur skráð lögheimili á X og stundaði nám við hönnunarbraut 1 í Y, sótti um skólaakstursstyrk fyrir vorönn skólaárið 2004-2005. Kæranda var hafnað um styrkinn með bréfi, dags. 25. maí 2005, á þeim grundvelli að kærandi uppfyllti ekki það skilyrði að stunda nám fjarri lögheimili sínu og fjölskyldu, sbr. c-lið 2. gr. reglugerðarinnar, en þar er áskilið að skráning sambúðar hafi varað lengur en eitt ár í þjóðskrá til þess að sambúðaraðili geti talist til fjölskyldu, sbr. 2. tl. 3. gr. laga nr. 79/2003.

Með bréfi, dags. 29. júlí 2005, skaut kærandi ákvörðun námsstyrkjanefndar til menntamálaráðuneytisins. Ráðuneytið tók málið til úrskurðar 9. febrúar 2007 og felldi úr gildi ákvörðun námsstyrkjanefndar um synjun skólaakstursstyrks til kæranda. Byggðist úrskurður ráðuneytisins á þeim rökum að skilyrði c-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 692/2003 um að skráð sambúð þurfi að hafa staðið yfir í eitt ár ætti sér ekki næga stoð í lögum nr. 79/2003.

Námsstyrkjanefnd tók mál kæranda upp að nýju og synjaði kæranda enn um skólaakstursstyrk með bréfi, dags. 1. mars 2007. Í þeirri ákvörðun var kæranda synjað um styrkinn á þeim grundvelli að sambúðaraðili gæti ekki talist fjölskylda kæranda í skilningi c-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 692/2003 hefði sambúð þeirra, skráð og áður óskráð um stuttan tíma, ekki staðið yfir lengur en eitt ár og því uppfyllti kærandi ekki skilyrði a-liðar 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Með bréfi, dags. 30. maí 2007, skaut kærandi ákvörðun nefndarinnar til menntamálaráðuneytisins.

Málsástæður í stjórnsýslukæru

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til skólaakstursstyrks, sbr. 2. tölul. 3. gr. laga nr. 79/2003 um námsstyrki og reglugerð nr. 692/2003 með áorðnum breytingum. Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður hér einungis fjallað um málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður aðila hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

1.

Kærandi telur að á sér hafi verið brotinn réttur við endurupptöku málsins þar sem námsstyrkjanefnd hafi ekki veitt honum færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en nefndin tók ákvörðun að nýju. Þá hafi námsstyrkjanefnd ekki, við upphaflega meðferð málsins, tilgreint allar ákvörðunarástæður sínar. Bendir kærandi á að nefndin hafi tekið ákvörðun í málinu 25. maí 2005. Hafi hún verið kærð til ráðuneytisins og felld úr gildi 9. febrúar 2007. Telur kærandi að í því felist að nefndinni beri að taka nýja ákvörðun sem feli í sér efnislega aðra niðurstöðu og það sé því andstætt góðum stjórnsýsluháttum að endurupptaka málið og synja með tilvísun til nýrra ákvörðunarástæðna sem áttu að geta legið fyrir við fyrri afgreiðslu málsins.

Kærandi bendir á að í ákvörðun námsstyrkjanefndar komi fram sú afstaða að sá sem búi einn geti ekki átt rétt á skólaakstursstyrk. Kærandi ber brigður á þetta og telur þá afstöðu í andstöðu við tilgangsákvæði 1. gr. laga um námsstyrki. Tilgangur laganna sé að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda sem beri að hafa í huga við túlkun laganna. Ekki væri ætlast til að fjölskylduaðstæður umsækjenda skipti meira máli en fjárhagslegur aðstöðumunur. Telur kærandi að hann uppfylli skilyrði laga nr. 79/2003 og reglugerðar nr. 692/200 með áorðnum breytingum til þess að hljóta umræddan styrk og með ákvörðun sinni sé námsstyrkjanefnd að brjóta gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar. Þá bendir kærandi á að ráðuneytið hafi í fyrri úrskurði sínum fjallað sérstaklega um tvö atriði sem skipt hafi máli. Annars vegar um tímalengd óvígðrar sambúðar og hins vegar um hugtakið fjölskyldu, en af málsmeðferð þess megi ráða að leggja beri rúman skilningi í merkingu hugtaksins. Sambúðaraðili geti því fallið innan hugtaksins fjölskylda.

2.

Af hálfu námsstyrkjanefndar er vísað til þess að við endurupptöku máls kæranda hafi meginálitaefnið verið það hvort sambúðaraðili hans hafi vorið 2005 getað talist til fjölskyldu hans. Námsstyrkjanefnd bendir á að sambúð kæranda og sambúðaraðilans hafi verið skráð í þjóðskrá 1. október 2004 og því hafi sambúð þeirra varað skemur en í eitt ár vorið 2005. Sambúð þeirra félli því ekki undir fjölskylduhugtakið samkvæmt c-lið 2. gr. reglugerðar um námsstyrki. Þó svo hugtakið sé ekki skilgreint sérstaklega í lögum sé þýðing þess ljós þar sem einstaklingur eigi ekki rétt á styrknum án fjölskyldutengsla við lögheimili. Þá sé enn fremur nauðsynlegt að skilgreina þá sambúð sem veiti rétt til styrksins. Í úrskurði ráðuneytisins hafi komið fram að heimild til þess sé til staðar í 8. gr. laga um námsstyrki. Þau ákvæði í öðrum lögum, sem síðan er vitnað til og hafa beri til hliðsjónar við skilgreiningu á sambúð, séu 44. gr. laga um almannatryggingar og 62. gr. laga um tekjuskatt. Samkvæmt fyrrnefndu greininni sé þetta orðað þannig að réttindin séu háð því að sambúðin hafi verið skráð í þjóðskrá lengur en eitt ár og í síðarnefndu greininni að sambúðin hafi verið skráð í samfellt eitt ár hið skemmsta. Hafi nefndinni þótt eðlilegt, við endurupptöku málsins, að kanna hvort sambúð kæranda og sambúðaraðilans hafi vorið 2005 mögulega staðið lengur en eitt ár og þar með lengur en skráning hennar í þjóðskrá frá 1. október 2004. Samkvæmt upplýsingum fengnum úr þjóðskrá hafi sambúð kæranda hafist 23. september 2004 og því hafi sambúðaraðili kæranda ekki talist til fjölskyldu hans vorið 2005. Kæranda hafi því verið synjað um akstursstyrk þar sem ákvæði a-liðar 6. gr. reglugerðar um námsstyrki hefðu ekki verið uppfyllt.

Námsstyrkjanefnd bendir einnig á að skilyrði um að skráning hafi varað í eitt ár og skilyrði um að sambúð hafi varað í eitt ár séu sitt hvort skilyrðið. Samkvæmt úrskurði ráðuneytisins frá 9. febrúar 2007 átti fyrrnefnda skilyrðið, sbr. c-lið 2. gr. reglugerðar nr. 692/2003, sér ekki næga lagastoð. Niðurstaða nefndarinnar hafi því verið að byggja á síðarnefnda skilyrðinu og jafnframt að hverfa frá því sem fortakslausri kröfu að sambúð þurfi að hafa verið skráð í þjóðskrá í eitt ár. Þannig vakti nefndin sérstaka athygli á því að sameiginleg lengd sambúðar eftir öðrum gögnum mætti nú leggja að jöfnu við skráningu sambúðar í þjóðskrá. Telur námsstyrkjanefnd að engar nýjar upplýsingar sé að finna í kærunni og að niðurstaða nefndarinnar sé því í samræmi við úrskurð menntamálaráðuneytisins frá 9. febrúar 2007, lög um námsstyrki og gildandi reglur 1. mars. 2007.

Rökstuðningur og niðurstaða

Úrlausnarefni þessa máls er í raun sami ágreiningur og áðurnefndur úrskurður ráðuneytisins 9. febrúar 2007 tók til. Í niðurstöðukafla hins fyrri úrskurðar var í upphafi undir fyrirsögninni ,,Gildissvið stjórnsýslulaga og kæruheimild“ vísað til lagafyrirmæla varðandi stjórnsýslukæru til ráðuneytisins vegna ákvörðunar stjórnvalds, sem lægra er sett. Umfjöllun í úrskurðinum um kæruheimild og aðild að því máli á við með sama hætti í málinu, sem hér er til úrlausnar. Vísast um það til þess, sem greinir í fyrri úrskurði.

Kærandi reisir málatilbúnað sinn bæði á forms- og efnisástæðum og telur að hvort um sig eigi að leiða til þess að kröfur hans verði teknar til greina. Verður hér á eftir fyrst fjallað um formhlið málsins, en síðan um efnisatriði.

1.

Í þessum þætti málsins teflir kærandi því meðal annars fram að andmælaréttur sinn hafi ekki verið virtur áður en námsstyrkjanefnd tók ákvörðun 1. mars 2007. Óumdeilt er að kærandi fékk ekki að tjá sig sérstaklega, en í ákvörðun námsstyrkjanefndar kemur hvort tveggja fram, þ.e. að mál kæranda hafi verið endurupptekið og að kröfu um skólaakstursstyrk hafi verið hafnað á ný. Í sama bréfi segir að nýrra gagna hafi verið aflað hjá þjóðskrá og greint frá þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu málsins. Þá segir að kærandi geti leitað eftir endurupptöku málsins eða kært ákvörðunina til ráðuneytisins.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um andmælarétt aðila máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Námsstyrkjanefnd kveðst hafa aflað nýrra gagna, sem skiptu máli við þá ákvörðun sem tekin var, og að hún sé ekki reist á sama grunni og sú fyrri. Kæranda voru ekki kynnt hin nýju gögn áður en ákvörðun var tekin. Andmælaréttur aðila stjórnsýslumáls er meginregla og ríkar kröfur eru gerðar til að hann sé virtur. Það var ekki gert þegar nefndin lauk máli kæranda honum í óhag 1. mars 2007. Verður þegar af þeirri ástæðu fallist á kröfu kæranda um að fella ákvörðun námsstyrkjanefndar áðurnefndan dag úr gildi. Reynir þá ekki sérstaklega á aðrar ástæður, sem lúta að formi málsins, og kærandi styður kröfur sínar við.

2.

Kærandi var um vorið 2005 í sambúð með C, en sambúðin var skráð hjá þjóðskrá 1. október 2004. Lögheimili þeirra var á X og stundaði kærandi nám í Z. Varðandi rétt kæranda til skólaakstursstyrks reynir einkum á skýringu hugtaksins ,,fjölskylda“ í 2. lið 3. gr. laga nr. 79/2003, en samkvæmt ákvæðinu er það skilyrði fyrir slíkum styrk að nemandi verði að sækja skóla fjarri fjölskyldu sinni og eigi ekki rétt á dvalarstyrk.

Í fyrri úrskurði ráðuneytisins, 9. febrúar 2007, er fjallað um þetta atriði. Þess er meðal annars getið að í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2003, sé beinlínis tekið fram hvernig beri að skýra hugtakið ,,fjölskylda“ í þessum lögum, en almennt hafi hugtakið ekki eina ótvíræða merkingu í lögum, heldur sé fyrst og fremst um félagslegt hugtak að ræða. Athugasemdir með frumvarpinu, sem varða þetta, eru teknar upp orðréttar í úrskurðinum. Í þeim segir meðal annars að með fjölskyldu sé átt við ,,sambúðaraðila í óvígðri sambúð“. Í úrskurðinum er síðan rakið að sett hafi verið reglugerð nr. 692/2003 á grundvelli heimildar í 8. gr. laganna. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að ákvæði c – liðar 2. gr. reglugerðarinnar um merkingu hugtaksins fjölskylda, þar sem miðað er við skráðan sambúðartíma í a.m.k. eitt ár, og sem skilyrðis réttar til að geta notið skólakstursstyrks, sbr. a-lið 6. gr. reglugerðarinnar ætti sér ekki næga stoð í lögum nr. 79/2003. Var fyrri ákvörðun námsstyrkjanefndar um að synja kæranda um styrkinn því felld úr gildi.

Í því máli sem hér er til úrlausnar reynir á sama álitaefni og áður, þ.e. hvort unnt sé að gera tiltekna undanfarandi tímalengd sambúðar að skilyrði fyrir því að geta fengið skólastyrk. Afstaða námsstyrkjanefndar er á því byggð að ekki sé lengur skilyrði til þess að miða við skráða sambúð í þjóðskrá í a.m.k. eitt ár heldur megi einnig líta til annarra gagna og upplýsinga sem sýnt geti fram á að sambúð hafi varað í a.m.k. eitt ár. Þar sem upplýsingar um a.m.k. árs sambúðartíma hafi ekki legið fyrir geti sambúðarmaður kæranda ekki talist til ,,fjölskyldu“ hans. Vísar námsstyrkjanefnd í þessu sambandi til laga um tekjuskatt og laga um almannatryggingar sjónarmiðum sínum til stuðnings, en þar sé slíkt skilyrði sett til að sambúðarfólk geti notið réttinda og borið skyldur sem hjón. Í lögum koma víða fyrir ákvæði, sem tengja réttaráhrif við óvígða sambúð. Eru þau ýmist þannig að tiltekin, undanfarandi tímalengd hennar er sett að skilyrði eða að engin slík krafa er gerð. Í enn öðrum tilvikum eru áhrif tengd við það að sambúðarfólk eigi barn saman eða kona sé þunguð, án tillits til sambúðartíma. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 79/2003 er gert ráð fyrir að námsmenn í óvígðri sambúð geti notið námsstyrks. Sambúðaraðili telst þá vera ,,fjölskylda“ námsmannsins í merkingu laganna. Enga ráðagerð er þar að finna um að sá réttur sé bundinn sérstökum skilyrðum umfram það að sambúð sé raunverulega til staðar. Í áðurnefndum úrskurði ráðuneytisins 9. febrúar 2007 var lagt til grundvallar að skilyrði reglugerðar ,,um að skráð sambúð hafi staðið yfir í eitt ár eigi sér ekki næga stoð í lögum um námsstyrki“. Í síðari úrskurðum ráðuneytisins 12. apríl 2007 í máli nr. MMR06050095 og í úrskurðum ráðuneytisins 6. júní 2007 í málum nr. MMR07020362 og MMR07030316 er á því byggt að gera verði þá lágmarkskröfu til umsækjanda um námsstyrk, sem byggir kröfu sína á sambúð með vísan til c-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 692/2003, að sambúðin hafi verið skráð í þjóðskrá. Að mati ráðuneytisins verða ekki sett frekari skilyrði fyrir rétti sambúðaraðila til skólaakstursstyrks samkvæmt lögum nr. 79/2003, þ. á m. um tiltekna lengd sambúðartíma. Enginn ágreiningur er um að kærandi hafi á þeim tíma sem um ræðir í raun verið í sambúð með C. Ekki er á því byggt að um málamyndaskráningu sambúðar hafi verið að ræða eða lögheimili haft sameiginlegt í þeim tilgangi að verða sér úti um fjármuni með óréttmætum hætti.

Samkvæmt framansögðu byggðist sú ákvörðun námsstyrkjanefndar frá 1. mars 2007, að synja kæranda um skólaakstursstyrk, sbr. c – lið 2. gr. og a-lið 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 692/2003, á ófullnægjandi lagagrundvelli. Skiptir þá ekki máli hvort heldur miðað hafi verið við að undanfarandi sambúð hafi verið skráð í eitt ár eða staðið yfir í þann tíma hvað sem skráningu líður. Í báðum tilvikum væri stjórnvald að skerða efnisrétt umfram það sem lög gera ráð fyrir, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 1996, bls. 2956 (mál nr. 110/1995). Tilvísun námsstyrkjanefndar til 44. gr. laga um almannatryggingar eða annarra sérlaga sem binda réttindi fólks í óvígðri sambúð sérstökum skilyrðum, geta ekki haft þýðingu sem grundvöllur synjunar námsstyrkjanefndar í máli þessu.

3.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða ráðuneytisins sú að ekki séu uppfyllt form- eða efnisskilyrði til þess að synja umsókn kæranda um skólakstursstyrks. Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi eins og nánar segir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hin kærða ákvörðun um að synja B um skólaakstursstyrk fyrir skólaárið 2004 – 2005 er felld úr gildi. Lagt er fyrir námsstyrkjanefnd að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.