Brottvikning úr skóla
Ár 2009, miðvikudaginn 2. september, var kveðinn upp í menntamálaráðuneytinu svofelldur
ÚRSKURÐUR
Kæruefnið.
Menntamálaráðuneytinu barst 28. maí sl. erindi A (hér eftir nefnd kærandi) f.h. sonar hennar, B, nemanda á þriðju önn á starfsbraut í skóla X, þar sem kærð er sú ákvörðun skólastjórnenda skóla X frá 29. apríl sl. að vísa B ótímabundið úr skólanum.
Kærandi gerir þá kröfu að framangreind ákvörðun stjórnenda skóla X verði felld úr gildi.
Skólameistari skóla X krefst þess að kröfu kæranda verði hafnað.
Málavextir.
Í máli þessu er deilt um hvort farið hafi verið að stjórnsýslulögum þegar skólameistari skóla X ákvað að vísa B úr skólanum en ákvörðunina má rekja til hegðunar nemandans gagnvart starfsmönnum skólans í vettvangsferð á vegum skólans og viðbragða skólayfirvalda við henni.
Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar frá Greiningar- og ráðgjafastöð ríkisins þar sem fram kemur að B hafi svarað greiningarprófum um ódæmigerða einhverfu, athyglisbrest með ofvirkni (ADHD) og Tourettes-heilkenni, auk blandinna sértækra þroskaraskana. Umrædd hegðunarfrávik og þroskaraskanir hafa m.a. í för með sér skerðingu á færni hans í félagslegum samskiptum. Niðurstöður sálfræðiprófs benda til félagslegra erfiðleika og tilhneigingar til að lenda í útistöðum. Mat á aðlögunarfærni bendir til skertrar færni í boðskiptum, athöfnum daglegs lífs og félagslegri aðlögun. Í skýrslum frá Greiningarstöðinni kemur m.a. fram að B hafi þörf fyrir sérstaka kennslu og þjálfun er taki mið af viðurkenndum aðferðum og henti börnum með einhverfu. Ljóst sé að hann þurfi stuðning við ýmsar athafnir dagslegs lífs en kröfur sem gerðar séu til hans þurfi að vera í samræmi við getu. Huga þurfi að stuðningi og liðveislu í félagslegum samskiptum í skóla, á heimili og meðal jafnaldra til efla færni hans í félagslegum samskiptum. Þá segir að styðja þurfi við frekari áform um skólagöngu og aðstoða við val á námsleiðum. Fram kemur að mælt sé með eftirfylgd af hálfu Greiningarstöðvarinnar í samvinnu við skóla.
B, sem hefur stundað nám á starfsbraut skóla X frá hausti 2007, fór ásamt nemendum og kennurum í vettvangsferð í Viðey á vegum skólans 29. apríl sl. Þegar hópur nemenda og kennara var að nesta sig á eynni tók ein stúlka sig út úr hópnum og gerði sig líklega til að stíga fram á klettabrún og ögra með því kennurum sem báru ábyrgð á hópnum. Þegar kennarar ætluðu að sækja stúlkuna veitti B einum kennara hnefahögg og sparkaði í annan kennara. Síðar sama dag var B boðaður á fund skólans, ásamt kæranda. Þar var tilkynnt að framangreind hegðun teldist brot á skólareglum og því væri honum vísað fyrirvaralaust úr skóla.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. júní sl., var óskað eftir umsögn skóla X um kæruna. Greinargerð skóla X um málsatvik barst ráðuneytinu 30. júní sl. Ráðuneytinu barst jafnframt annað bréf frá skóla X 30. júní sl., ásamt ljósmynd af vettvangi. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 8. júlí sl., var óskað eftir frekari upplýsingum frá kæranda um þroska og hegðunarröskun B. Með bréfi kæranda, dags. 10. júlí sl., bárust ráðuneytinu greiningar- og matsskýrslur frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, ásamt viðbótargreinargerð kæranda.
Málsástæður.
Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður hér einungis fjallað um málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.
Málsástæður kærenda.
Kærandi telur að sú hegðun B sem varð tilefni til brottvísunar hans úr skólanum megi rekja til þess að hann hafi lesið rangt í aðstæður og ætlað að stöðva viðkomandi kennara og ná sjálfur stjórn á aðstæðum. Kærandi greinir frá því að sonur hennar eigi í erfiðleikum með félags- og aðlögunarhæfni og það vefjist fyrir honum að lesa í hin óorðuðu samskipti í umhverfinu og mismunandi aðstæður. Hann sé öllu jöfnu dagfarsprúður en hafi gripið til ofbeldis tvisvar á lífsleiðinni. Það hafi komið upp við aðstæður þar sem hann sé í vörn eða telji sér ógnað en stafi ekki af ofbeldishneigð. Af fötlun B leiði að hann þurfi sértæka nálgun. Þeir sem umgangist hann þurfi að hafa góðan skilning og innsæi á þarfir unglings með ódæmigerða einhverfu, ADHD, Tourettes-heilkenni og blandaðar sértækar þroskaraskanir. Til þess að styrkleikar hans fái notið sín skiptir máli að skilningur sé á sérþörfum hans og að þær kröfur sem gerðar eru til hans séu í samræmi við getu. Kærandi gerir athugasemdir við umfjöllun í greinargerð skóla X varðandi stóryrði og hótanir af hálfu B og bendir á að þær eigi sér ákveðna skýringu í fjölmiðlaumfjöllun um voðaverk í erlendum skólum. Hér hafi verið um áráttu að ræða sem hafi gengið yfir. Áfram hafi verið unnið með tilhneigingu B til að nota ljótt orðbragð þegar réttlætiskennd hans hafi verið misboðið og hann upplifað að kennarar töluðu niður til hans og samnemenda. Kærandi bendir á að vel hafi til tekist í unglingasmiðjunni Tröð þar sem hann starfaði frá 14 til 16 ára aldurs. B hafi verið að mynda félagsleg tengsl við samnemendur sína í skóla X, sem hafi verið honum mikilvægara en viðleitni skólans við að mæta honum námslega. Kærandi telur það alvarlegt mál að B hafi gripið til ofbeldis en telur að skólinn hafi átt að bregðast við með öðrum hætti í kjölfar vettvangsferðarinnar. Skólinn hefði getað kallað til sérfræðinga til að vinna með agavandann í heild sinni á grundvelli samþættingar heimilis og skóla í kennslu og þjálfun.
Málsástæður skólameistara skóla X.
Í greinargerð skólans kemur fram að B hafi gengið vel í skóla X á fyrstu önn á starfsbraut og þokkalega á annarri önn. Á haustönn 2008 hafi hins vegar borið á tilhneigingu hans til að stjórna og sýna mótþróa gegn fyrirmælum. Eftir sl. áramót tekið að bera á því að B legði nemendur í einelti og væri stóryrtur við nemendur og kennara. Af þessu tilefni hafi verið haldnir fundir, auk þess sem umsjónarkennari hafi verið í sambandi við kæranda. Reynt hafi verið að taka á málum á fundunum og B gerð grein fyrir því að ef hann bætti sig ekki þyrfti hann að sækja aftur um skólavist.
Varðandi framangreint atvik í vettvangsferð í Viðey, 29. apríl sl., sem varð tilefni hinnar kærðu ákvörðunar segir að B hafi ekki sýnt nein merki iðrunar í kjölfar þess en stór hluti nemenda í ferðinni hafi orðið skelkaður á eftir. Ákveðið hafi verið eftir það sem á undan var gengið í skólagöngu B og þar sem um skýlaust brot á skólareglum hafi verið að ræða að boða hann á fund sama dag ásamt móður. Þar hafi þeim verið tilkynnt að B væri vísað úr skóla og hann hvattur til að leita sér aðstoðar.
Í greinargerð skóla X kemur fram það mat skólans að B hefði, þrátt fyrir fötlun sína, átt að ráða við þær aðstæður sem upp komu í vettvangsferðinni. Skortur á sérfræðingum eins og félagsráðgjöfum og sálfræðingum í skólanum valdi hins vegar því að starfsbraut skóla X ráði ekki við að hafa nemanda eins og B. Nauðsynlegt sé fyrir nemendur og kennara að fá starfsfrið í skólanum og geta treyst því að heilsu þeirra og öryggi sé ekki ógnað.
Rökstuðningur niðurstöðu.
Í máli þessu er deilt um hvort farið hafi verið að stjórnsýslulögum þegar skólameistari skóla X vísaði úr skólanum 29. apríl sl.
Um skóla X gilda lög um framhaldsskóla nr. 92/2008. Samkvæmt 3. gr. laganna fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála er lögin taka til og ber ábyrgð á aðalnámskrá, eftirliti með skólastarfi og námsefni, ráðgjöf um kennslu og þróunarstarf í framhaldsskólum og söfnun og dreifingu upplýsinga um skólastarf. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að skólameistari veiti skólanum forstöðu. Hann stjórni daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gæti þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Þá segir í 1. mgr. 6. gr. laganna að menntamálaráðherra skipi skólameistara til fimm ára í senn að fenginni tillögu hlutaðeigandi skólanefndar. Með hliðsjón af framansögðu heyrir skóli X stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra og skólinn og skólameistari því lægra sett stjórnvald gagnvart menntamálaráðherra. Hin kærða ákvörðun var tekin af skólameistara skóla X í máli þessu og hún er því réttilega kærð til menntamálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í áliti umboðsmanns Alþingis í SUA 1994, bls. 295, kemur fram að almennt falli kennsla ekki undir stjórnsýslulög, en hins vegar geti ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði fallið undir lögin. Segir í álitinu að með hliðsjón af ummælum í greinargerð með stjórnsýslulögunum, verði að líta svo á að hin vægari úrræði sem beitt sé til að halda uppi aga og almennum umgengisvenjum, teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar kemur skýrt fram í álitinu, að ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn skóladag, teljist ákvörðun um réttindi og skyldur sem falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því beri að fara með slík mál í samræmi við ákvæði laganna.
Með hliðsjón af framansögðu verður að telja að hin kærða ákvörðun hafi verið stjórnvaldsákvörðun og bar kærða því að gæta ákvæða stjórnsýslulaga við undirbúning hennar.
Eins og áður hefur komið fram var hin kærða ákvörðun orðuð með eftirfarandi hætti:
„Ákveðið var að eftir það sem á undan var gengið í skólagöngu B og þar sem þetta var skýlaust brot á skólareglum að boða B á fund sama dag ásamt móður og þar var þeim tilkynnt að B yrði vísað úr skóla og hann hvattur til að leita sér aðstoðar.“
Í umsögn skóla X til ráðuneytisins vegna málsins er lögð áhersla á að B hafi haft neikvæð áhrif á samnemendur sína, látið illa af stjórn og tekið illa fyrirmælum. Hann hafi lagt nemendur í einelti, verið stóryrtur jafnt við nemendur sem kennara og haft uppi hótanir. B hafi ekki sýnt nein merki iðrunar eftir atvikið í vettvangsferðinni. Hann hafi þrátt fyrir fötlun sína átt að ráða við þær aðstæður.
Óumdeilt er í máli þessu að móður B var ekki gefinn kostur á andmælum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Ákvörðunin var tilkynnt B og móður hans munnlega á fundi með skólanum 29. apríl sl. Af málsástæðum skóla X í málinu má ráða að skólinn hafi ekki talið þörf á að veita andmælarétt. Í 13. gr. stjórnsýslulaga hefur að geyma meginreglu stjórnsýslulaga um andmælarétt. Samkvæmt reglunni skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í andmælarétti felst meðal annar að málsaðili á að eiga kost á því að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni þess og framkomnar upplýsingar í því og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun. Í máli þessu þykir ástæða til að árétta að meginreglan er sú að aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því. Þannig getur málsaðili komið athugasemdum á framfæri, bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls og jafnframt bent á heimildir sem séu betri grundvöllur að ákvörðun máls. Þá telur ráðuneytið að það hafi sérstaka þýðingu í máli þessu að þegar til greina kemur að beita aðila agaviðurlögum verður að gera strangar kröfur til vandaðrar málsmeðferðar.
Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi skóli X brotið á andmælarétti móður B skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Þá er það niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu að eins og hin kærða ákvörðun var tilkynnt móður B munnlega á fundi í skólanum 29. apríl sl. skorti á skýrleika um efni hennar og grundvöll. Byggir sú niðurstaða á því að einungis er vísað til þess að skýlaust brot á skólareglum eftir það sem á undan hafi gengið leiði til þess að vísa beri B úr skólanum, einkum þegar haft er í huga að hin kærða ákvörðun var ekki birt með skriflegum hætti fyrr en henni var lýst í greinargerð skóla X í máli þessu. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verður efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo að sá sem ákvörðunin beinist að geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Með vísan til framangreinds verður að mati ráðuneytisins að telja að hin kærða ákvörðun í máli þessu hafi ekki fullnægt framangreindri grundvallarreglu um skýrleika stjórnvaldsákvörðunar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi skóli X við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar brotið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga og jafnframt að hin kærða ákvörðun hafi ekki skv. orðalagi sínu fullnægt grunnreglu stjórnsýsluréttar um skýrleika stjórnvaldsákvörðunar. Er það mat ráðuneytisins að umræddir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið slíkir að þeir leiði óhjákvæmilega til ógildingar hennar, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.
ÚRSKURÐARORÐ:
Ákvörðun skólameistara skóla X um brottvísun B úr skóla X, sem tilkynnt var móður hans munnlega, dags. 29. apríl sl. er felld úr gildi.