Álit um endurútgáfu brautskráningarskírteinis

Miðvikudagur, 18. október 2017.

ÁLIT
í stjórnsýslumáli nr. MMR17020045.

I. 
Kvörtun og kröfur.
Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst þann 3. febrúar 2017 erindi frá A, hér eftir nefndur málshefjandi, vegna ákvörðunar [skólans] B (með símtali), dags. 2. febrúar, hér eftir nefndur skólinn, um að synja málshefjanda um endurútgáfu brautskráningarskírteinis.

Málshefjandi fer fram á að nafni sínu verði breytt á brautskráningarskírteini þannig að það endurspegli núverandi nafn í þjóðskrá.

Málið er tekið til meðferðar á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

II.
Málsatvik.
Málshefjandi útskrifaðist frá skólanum tíunda áratug tuttugustu aldar. Málshefjandi er með kynáttunarvanda og er í meðferð við að láta leiðrétta kyn sitt. Hér er miðað við skilgreiningu hugtaksins í lögum um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda, nr. 57/2012. Í 1. tölul. 3. gr. laganna er hugtakið skilgreint svo: Upplifun einstaklings frá unga aldri um að hann telji sig hafa fæðst í röngu kyni og óskar að tilheyra hinu kyninu. Málshefjandi hefur breytt um nafn og kennitölu í þjóðskrá svo það endurspegli kyn sitt. Hinn 2. febrúar 2017 hafði málshefjandi samband símleiðis við skrifstofu skólans og leitaðist við að fá nafnið á stúdentsprófsskírteini sínu frá skólanum leiðrétt; að fá útgefið nýtt prófskírteini með nafni sínu eins og það er nú skráð í þjóðskrá. Skólaritari svaraði að ekki tíðkaðist að endurútgefa prófskírteini. Síðar sama dag ræddi málshefjandi í síma við skólameistari skólans sem tjáði honum að prófskírteini sem gefið væri út á tilteknum degi og undirritað af starfandi skólameistara þess dags, yrði ekki endurútgefið. Einu undantekningarnar frá því væru ef skömmu eftir brautskráningu kæmi í ljós misritun, ótvíræð villa eða skírteini hafi orðið fyrir meiriháttar hnjaski. Í slíkum tilvikum væri prófskírteini endurgert og einungis afhent gegn því að fyrra skírteini væri skilað. Skólameistari leiðbeindi málshefjanda síðan um að hann gæti kært synjunina til mennta- og menningarmálaráðuneytis. Þá benti hann málshefjanda á að hægt væri að koma til móts við óskir hans að hluta með því að gefa út staðfestingu þess efnis að hann, með núverandi þjóðskrárnafni og réttri kennitölu, hafi lokið stúdentsprófi frá skólanum á tilteknum tíma og með sömu efnislegu upplýsingum og greinir á stúdentsprófsskírteininu. 

III. 
Málsmeðferð.
Erindi barst ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 3. febrúar 2017, þar sem óskað var upplýsinga um lög og reglugerðir sem heimila breytingar á nafni á brautskráningarskírteini úr framhaldsskóla, stúdentsskírteini. Með bréfi og tölvubréfi, dags. 9. mars 2017, var málshefjanda bent á að ákvarðanir framhaldsskóla um réttindi eða skyldur samkvæmt lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, eru kæranlegar til ráðuneytisins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá tók ráðuneytið fram í bréfinu að það væri mat þess að kvartað væri yfir tiltekinni afgreiðslu eða ákvörðun framhaldsskóla. Af þeirri ástæðu hefði ráðuneytið ákveðið að taka málið til meðferðar sem kærumál nema málshefjandi óskaði annars. Af því tilefni bað ráðuneytið málshefjanda um nánari upplýsinga um málið. Þá óskaði ráðuneytið eftir afriti af ákvörðun framhaldsskólans, hefði hún verið tekin skriflega. 

Ráðuneytinu barst tölvubréf frá málshefjanda 13. mars 2017 þar sem hann veitti nánari upplýsingar um bakgrunn málsins og málsatvik, auk afrits af staðfestingu frá skólanum um að málshefjandi hafði lokið stúdentsprófi frá skólanum og ljósmyndar af vegabréfi málshefjanda. Móttaka tölvubréfsins og fylgiskjala var staðfest með tölvubréfi 14. mars 2017. Með bréfi, dags. 14. mars 2017, leitaði ráðuneytið umsagnar skólans um kvörtunina og óskaði eftir afriti af öllum gögnum í málinu. Umsögn barst ráðuneytinu 29. mars 2017. Með tölvupósti og bréfi ráðuneytisins, dags. 30. mars 2017, var umsögn skólans kynnt málshefjanda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Athugasemdir málshefjanda bárust ráðuneytinu með tölvupósti þann 30. mars 2017. 

IV. 
Málsástæður.
Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um málsástæður aðila sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður málshefjanda.
Málshefjandi byggir kröfu sína um nafnaleiðréttingu á 19. gr. laga um mannanöfn, nr. 45/1996, með áorðnum breytingu, sem er svohljóðandi:

    Á öllum opinberum skrám og öðrum opinberum gögnum skulu nöfn manna rituð eins og þau eru skráð í þjóðskrá á hverjum tíma. 

    Í skiptum við opinbera aðila, við samningsgerð, skriflega og munnlega, svo og í öllum lögskiptum, skulu menn tjá nafn sitt eins og það er ritað í þjóðskrá á hverjum tíma. 

Málshefjandi telur að leiðrétta beri nafnið svo það endurspegli raunverulegt nafn samkvæmt þjóðskrá. Málið snúist um að hann sitji við sama borð og aðrir meðlimir samfélagsins þegar kemur að viðurkenningu á sér sem persónu. Samkvæmt lögum beri öllum opinberum gögnum að bera það nafn sem stendur í þjóðskrá. Þá telur málshefjandi það skjóta skökku við að hægt sé að leiðrétta fæðingarvottorð hjá Þjóðskrá Íslands en ekki brautskráningarskírteini. 

Málsástæður stjórnvalds.
Skólinn segist hafa verið tilbúinn að koma til móts við málshefjanda með því að gefa út staðfestingu, með núverandi þjóðskrárnafni og réttri kennitölu, þar sem fram kæmi að málshefjandi hefði lokið stúdentsprófi frá skólanum á tilteknum tíma og með sömu efnislegu upplýsingum og greinir á stúdentsprófskírteininu. Skólinn telur orðalag 19. gr. laga um mannanöfn vera ótvírætt og taka af öll tvímæli um að skólanum sé ekki heimilt að verða við beiðni málshefjanda eins og hún er sett fram. Útgefið skjal á borð við prófskírteini er einstakt og aðeins til í einu frumriti, sem viðkomandi fær í hendur við brautskráningu. Glatist það skírteini síðar verður ekki gefið út nýtt heldur einungis staðfest afrit. Á slíku afriti koma fram allar sömu upplýsingar og voru á upprunalega skírteininu, þar með talið dagsetning brautskráningar, nafn viðkomandi stúdents eins og það var ritað á þeim tíma svo og nafn skólameistara á þeim tíma með auðkenningunni „sign.“ til merkis um að sá hinn sami hafi ritað undir upprunalega prófskírteinið. Afritið er svo staðfest með yfirlýsingu um að þetta sé rétt afrit frumskjals ásamt undirskrift starfsmanns skólans og dagsetningu þeirrar undirskriftar. Hinn möguleikinn á ígildi stúdentsprófskírteinis er yfirlýsing á borð við þá sem málshefjandi hefur þegar fengið og hefur þann kost að nafnið er skráð í samræmi við skráningu í þjóðskrá á þeim degi sem yfirlýsingin er gefin.

V. 
Rökstuðningur niðurstöðu.
Í þessu máli er deilt um rétt málshefjanda til að fá útgefið brautskráningarskírteini að nýju með nafni sínu eins og það er í þjóðskrá í dag, eftir að málshefjandi hóf meðferð til að leiðrétta kyn sitt. Niðurstaðan og röksemdir hennar taka mið af þeim gögnum og upplýsingum sem lágu til grundvallar samningu hennar.

Um framhaldsskóla gilda lög nr. 92/2008. Samkvæmt 3. gr. laganna fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til, sbr. c-lið 2. tölul. 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 15/2017. Samkvæmt 3. gr. a ber hann meðal annars ábyrgð á eftirliti með stjórnsýslu og skólastarfi. Þá segir í 1. mgr. 4. gr. laga um framhaldsskóla að framhaldsskóli sé ríkisstofnun og heyri undir ráðherra. Framhaldsskólar heyra þannig stjórnarfarslega undir mennta- og menningarmálaráðherra og eru því lægra sett stjórnvald gagnvart honum. Þá segir í 2. mgr. 6. gr. laga um framhaldsskóla að skólameistari veiti framhaldsskóla forstöðu, sinni daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gætir þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Stjórnvaldsákvarðanir skólameistara á grundvelli laga um framhaldsskóla eru þar með kæranlegar til ráðherra á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Aftur á móti var það mat ráðuneytisins, eftir að hafa tekið málið til meðferðar, að ákvörðunin sem tekin var í málinu væri um framkvæmd tiltekinnar þjónustu en ekki um réttindi eða skyldur nemanda á grundvelli ákvæða laga um framhaldsskóla. Ákveðið var þess vegna að taka málið til meðferðar á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands þar sem kveðið er á um að ráðherra er heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt. 

Eins og áður segir er málshefjandi með kynáttunarvanda og er í meðferð til að láta leiðrétta kyn sitt. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur komist að þeirri niðurstöðu að einstaklingar með kynáttunarvanda njóti réttar samkvæmt 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu til að njóta viðurkenningar á kyni sínu í lögum (sjá sérstaklega mál MDE frá 25. mars 1992, B gegn Frakklandi, og mál MDE frá 11. júlí 2002, Goodwin gegn Bretlandi). Í máli B gegn Frakklandi komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að Frakkland hafði brotið gegn 8. gr. sáttmálans þar sem ríkið hafði ekki leiðrétt kyn málshefjanda í opinberum skrám og skilríkjum. Í Goodwin gegn Bretlandi taldi dómstóllinn engin rök benda til þess að almannahagsmunum yrði stefnt í voða þótt lagalegri stöðu einstaklinga með kynáttunarvanda yrði breytt í samræmi við nýtt kyn. Réttur einstaklinga til lagalegrar viðurkenningar er ekki einungis varinn af 8. gr. mannréttindasáttmálans heldur hefur Mannréttindadómstóll Evrópu komist að þeirri niðurstöðu að aðildarríkjum beri skyldu til athafna til að tryggja rétt einstaklinga með kynáttunarvanda til lagalegrar viðurkenningar (sjá meðal annars mál MDE frá 11. september 2007 í máli L gegn Litháen). 

Í réttinum til lagalegrar viðurkenningar felst meðal annars réttur til að fá nafni breytt í opinberum skjölum og skrám. Þá hefur Mannréttindadómstóll Evrópu komist að þeirri niðurstöðu að einstaklingar með kynáttunarvanda njóti réttar til lagalegrar viðurkenningar þótt þeir hafi ekki lokið ferli við að leiðrétta kyn sitt (sjá mál MDE frá 6. apríl 2017, Garçon and Nicot gegn Frakklandi). Loks hefur Evrópuráðið sérstaklega beint þeim tilmælum til aðildarríkja að grípa til viðeigandi ráðstafana til að gera einstaklingum með kynáttunarvanda mögulegt að breyta nafni sínu og kyni í opinberum skjölum með fljótlegum, gagnsæjum og aðgengilegum hætti, svo sem á prófskírteinum (sjá tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. 5 2010, EN: Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers on measures to combat discrimination against discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity).

Hvað varðar nafnabreytingu í þjóðskrá hefur lagaleg viðurkenning einstaklinga með kynáttunarvanda á Íslandi verið tryggð í 1. og 2. mgr. 8. gr. laga um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda, nr. 57/2012, sem eru svohljóðandi:

    Jafnskjótt og Þjóðskrá Íslands berst tilkynning um leiðrétt kyn einstaklings skv. 4. mgr. 6. gr. skal stofnunin upplýsa viðkomandi um skyldu til nafnbreytingar.

    Leiðrétting á kyni verður ekki skráð í þjóðskrá fyrr en gild umsókn um nafnbreytingu hefur borist Þjóðskrá Íslands og nafni umsækjanda hefur verið breytt samkvæmt lögum um mannanöfn. 

Samkvæmt greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 57/2012 er framkvæmdinni þannig háttað að embætti Landlæknis sendir staðfestingu til Þjóðskrár Íslands um að tiltekinn einstaklingur sé greindur með kynáttunarvanda sem í framhaldinu breytir nafni viðkomandi og leiðréttir skráningu á kyni. Segja má að réttur einstaklinga með kynáttunarvanda til breytingar á nafni í öðrum opinberum skjölum sé síðan viðurkenndur í 1. mgr. 19. gr. laga um mannanöfn sem kveður á um að á öllum opinberum skrám og öðrum opinberum gögnum skulu nöfn manna rituð eins og þau eru skráð í þjóðskrá á hverjum tíma. 
Í lögum um framhaldsskóla er ekki fjallað um útgáfu brautskráningarskírteina að öðru leyti en að í 6. mgr. 45. gr. laganna er framhaldsskólum veitt heimild til að innheimta gjald vegna útgáfu skírteina. Síðan er nánar kveðið á um þá gjaldheimtu í reglugerð um gjaldtökuheimildir opinberra framhaldsskóla, nr. 614/2009. Þar er þó ekki mælt fyrir um með hvaða hætti brautskráningarskírteini eru gefin út. 

Í 4. mgr. 22. gr. laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, er kveðið á um að sá sem ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu skuli grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi. Í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 77/2014 segir að sá sem ábyrgð ber á skjalastjórn og skjalavörslu eigi að gera viðeigandi öryggisráðstafanir til þess að vernda upplýsingar gegn ólöglegri eyðileggingu, gegn því að þær glatist eða breytist fyrir slysni og gegn óleyfilegum aðgangi. Ákvæðið virðist því kveða á um að breyting á opinberu skjali sé óheimil sé hún gerð af slysni, í óleyfi eða það sé í andstöðu við lög.

Að mati ráðuneytisins er ljóst að hinu upphaflega frumriti verði eðli málsins samkvæmt ekki breytt með afturvirkum hætti enda var það útgefið og undirritað fyrir rúmum tveimur áratugum. Á þeim tíma bar að rita nafn málshefjanda eins og það var skráð í þjóðskrá á þeim tíma, sbr. 2. mgr. 20. gr. þágildandi laga um mannanöfn, nr. 37/1991. Samkvæmt framansögðu má þó ætla að 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 1. mgr. 8. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu, nr. 62/1994, leggi skyldu á stjórnvöld til að breyta nafni einstaklinga með kynáttunarvanda í opinberum skjölum til samræmis við dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu enda er almennt viðurkennt í íslenskri lögfræði að túlka beri 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar í samhengi við sambærileg ákvæði í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ekki er ljóst hvort að yfirlýsing um að viðkomandi hafi lokið tilteknu námi á tilteknum tíma, sem telja má ígildi stúdentsprófskírteinis, uppfylli kröfur 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, um rétt til lagalegrar viðurkenningar, að fá nafni breytt á prófskírteini.

Brautskráningarskírteini sem ekki endurspeglar nafn og kyn getur valdið viðkomandi óþægindum í samskiptum við aðra og skapar hættu á að viðkomandi verði að uppljóstra um kynáttunarvanda sinn sem telja verður viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Þetta gerir viðkomandi berskjaldaðan fyrir brotum gegn friðhelgi einkalífs sem og mismunun (Evrópuráðið, A short guide to legal gender recognition (EN)). Í þessu sambandi verður að hafa í huga að íslensk mannanöfn bera með sér kyn nafnbera. 

Álit ráðuneytisins er að túlka eigi málshefjanda í hag þegar vafi leikur á hvort að sú leið sem farin er, tryggi með nægilegum hætti rétt hans til lagalegrar viðurkenningar. Jafnframt að velja beri þá niðurstöðu sem líklegust er til að tryggja réttindi samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar og mannréttindi. Eftir ítarlega skoðun á þeim leiðum sem koma til greinar í málinu er niðurstaða ráðuneytisins sú að í aðstæðum eins og hér eru uppi, beri að gefa út staðfest endurrit prófskírteinis með nýju nafni og kennitölu viðkomandi eins og um glatað skírteini sé að ræða. Að öðru leyti komi fram sömu upplýsingar og voru á upprunalega skírteininu. Þar með talið dagsetning brautskráningar og nafn skólameistara á þeim tíma með auðkenningunni „sign.“ til merkis um að sá hinn sami hafi ritað undir upprunalega prófskírteinið. Endurritið er síðan staðfest með yfirlýsingu um að þetta sé rétt endurrit frumskjals ásamt undirskrift starfsmanns skólans og dagsetningu þeirrar undirskriftar. Að mati ráðuneytisins fæst með því eðlilegt jafnvægi milli hagsmuna einstaklinga með kynáttunarvanda annars vegar og hagsmuna samfélagsins hins vegar.  

ÁLITSORÐ
Óski einstaklingur með kynáttunarvanda, sem breytt hefur nafni eða nafni og kennitölu sinni í þjóðskrá, sbr. 8. gr. laga um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda nr. 57/2013, eftir breytingu á nafni sínu á útgefnu brautskráningarskírteini (prófskírteini) úr framhaldsskóla, skal gefið út staðfest endurrit prófskírteinis. Á endurriti skírteinisins skal koma fram sömu upplýsingar og á frumriti þess, þar með talið dagsetning brautskráningar og nafn skólameistara á þeim tíma með auðkenningunni „sign.“ til merkis um að sá hinn sami hafi ritað undir upprunalega prófskírteinið, nema með nafni og kennitölu viðkomandi eins og hún er skráð í þjóðskrá á þeim tíma sem óskin er borin fram, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um mannanöfn nr. 45/1996. Endurritið skal síðan staðfest með yfirlýsingu um að þetta sé rétt endurrit frumskjals ásamt undirskrift starfsmanns skólans og dagsetningu þeirrar undirskriftar.