Synjun um skólavist

Ár 2017, fimmtudaginn 14. desember, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í máli MMR17060151.

Kæruefnið

Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst þann 22. júní 2017 kæra A vegna ólögráða dóttur hans, B, (hér eftir nefnd kærandi). Kærð er ákvörðun skólameistara framhaldsskólans C um að synja B um skólavist í skólanum og að hafa brotið fyrirfram birtar inntökureglur skólans með því að taka inn nemendur sem ekki uppfylltu inntökuskilyrði. Af málatilbúnaði kæranda má ráða að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní 2017, var óskað umsagnar framhaldskólans C um framkomna kæru og barst umsögnin með tölvupósti þann 20. júlí 2017. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. ágúst 2017, var framangreind umsögn send kæranda og gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri af því tilefni. Athugasemdir kæranda við umsögnina bárust með tölvupósti þann 24. sama mánaðar.

Málavextir og málsástæður

I.

Í framkominni kæru til ráðuneytisins kemur fram að skólameistari skólans hafi tekið ákvörðun um að synja B um skólavist þrátt fyrir að hún uppfyllti inntökuskilyrði skólans. Hins vegar hafi skólameistari veitt tveimur öðrum umsækjendum skólavist sem ekki uppfylltu inntökuskilyrði sem skólinn hefur sett og birt á heimasíðu sinni. Bendir kærandi á að í inntökuskilyrðunum felist þröskuldur sem nemendur verða að ná til þess að geta átt möguleika á því að fá inngöngu í skólann. Skilyrðin séu samkvæmt orðanna hljóðan ófrávíkjanleg og séu grundvöllur fyrir nemendur til að eiga raunhæfa möguleika á því að komast inn í skólann. Hins vegar komi fram á síðu skólans að litið verði til meðaltals þeirra greina sem þar eru nefndar, komi til þess að skólinn fái mikinn fjölda umsókna sem uppfylla inntökuskilyrði skólans. Eftir standi þó að nemandi þurfi að uppfylla lágmarksskilyrði til þess að koma eigi til þessa mats. Þá er í kæru gerð grein fyrir inntökuskilyrðum skólans og úrvinnslu umsókna, sem kærandi kveðst hafa tekið beint af vef skólans. Þar kemur fram að bóknámsbrautir skólans séu þrjár, D, E og F. Skilyrði þess að hefja nám á þessum brautum sé að nemandi hafi hlotið einkunnina A, B+ eða B í ensku, íslensku og stærðfræði við lok grunnskóla. Verði umsóknir um skólavist fleiri en hægt sé að verða við sé þeim raðað eftir meðaleinkunn þessara þriggja greina. Til að auðvelda það sé einkunnunum gefið vægi þannig að A fær vægið 4, B+ fær vægið 3,75 og B fær vægið 3. Komi til þess að margir nemendur hafi sömu meðaleinkunn í þessum þremur greinum verði til viðbótar horft til einkunna í Norðurlandamáli, náttúrufræði og samfélagsfræði og jafnvel fleiri greina ef þarf. Raðist einhverjir samt sem áður jafnir verði þeim raðað á tilviljanakenndan hátt með hlutkesti eða öðrum sambærilegum aðferðum.

Í kæru kemur fram að óumdeilt sé að kærandi hafi uppfyllt inntökuskilyrði skólans og hafi lengi dreymt um að komast í þennan skóla. Hins vegar hafi skólameistari tekið þá ákvörðun að synja kæranda um skólavist þrátt fyrir að inntökuskilyrði hafi verið uppfyllt og á sama tíma tekið inn a.m.k. tvo nemendur sem ekki uppfylltu skilyrði skólans, sem séu birt og skýr, sbr. upplýsingar sem skólameistari veitti í tölvupósti vegna þessa máls, dags. 20. júní 2017. Þetta telji kærandi vera andstætt meginreglum stjórnsýsluréttar, s.s. jafnræði, reglunni um málefnaleg sjónarmið, og vera óvandaðir stjórnsýsluhættir. Skólameistari beri ábyrgð á innritun, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 1150/2008, og samkvæmt lögum um framhaldsskóla nr. 92/2008. Þá hafi skólameistari ekki eingöngu sett reglur heldur hafi hann birt þær og þar með auglýst þær efnisreglur sem gildi um inntökuna. Birting og aðgengi tryggi borgurum fyrirsjáanleika í réttarríki og gegnsæi. Með því að brjóta gegn sínum eigin reglum hafi skólameistari ekki tryggt öðrum nemendum það réttaröryggi sem hljóti að vera markmið með birtingu reglna af þessu tagi. Hér sé um að ræða mikla hagsmuni kæranda og annarra grunnskólabarna sem luku 10. bekk og stefna á framhaldsskólanám. Telur kærandi, m.t.t. núverandi fyrirkomulags þar sem nemandi getur einungis valið tvo skóla sem hann setur í 1. og 2. val, að þá sé þeim mun mikilvægara að ákvörðun af þessum toga einkennist af góðri stjórnsýslu og vandaðri, sé gegnsæ og að skólameistari brjóti ekki sínar eigin reglur um inntökuskilyrði. Auk þess beri skólameistara að fara eftir einni helstu meginreglu stjórnsýsluréttar, þ.e. rannsóknarreglunni.

Þá kemur fram í kæru að skólameistari hafi vísað til þess að þegar margir nemendur sækja um þurfi að horfa til meðaltals nemenda. Skólameistari hafi talið í lagi að líta fram hjá inntökuskilyrðum sem ættu að útiloka inntöku þeirra sem fá C í ensku, stærðfræði eða íslensku þar sem þeir uppfylltu ekki skilyrðin. Því verði að mati kæranda ekki hægt að horfa fram hjá því að skólastjóri hafi gerst brotlegur. Móðir kæranda hafi hringt sérstaklega í skólann áður en innritun lauk til að fá staðfest að ofangreind skilyrði giltu og í því samtali hafi verið staðfest að þær reglur sem birtar væru á vef skólans giltu. Hér verði einnig að horfa til þeirra réttmætu væntinga sem kunna að skapast hjá nemendum þegar komi að því að velja tvo skóla eftir núverandi fyrirkomulagi. Skólameistara sé heimilt að gera sérstakar kröfur til námsárangurs vegna innritunar á einstakar námsbrautir framhaldsskóla, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, en það sé óvönduð stjórnsýsla af hálfu skólameistara að brjóta þau skilyrði sem hafa verið birt m.t.t. reglna um birtingu.

I.

Í umsögn skólameistara skólans, dags. 19. júní 2017, er vísað til þess að mörg undanfarin ár hafi það verið svo að mun fleiri 10. bekkingar hafi sótt um að hefja nám í skólanum en pláss hafi verið fyrir. Því hafi það verið þannig að reiknuð hafi verið meðaleinkunn umsækjenda í greinunum íslensku, stærðfræði og ensku og þeim raðað eftir þeirri einkunn. Margir af þeim sem lent hafi neðarlega í þeirri röð og því ekki komist inní skólann hafa uppfyllt lágmarksskilyrði til skólavistar en skólinn hafi aðeins heimild og pláss til að taka inn ákveðinn fjölda nemenda. Þegar reiknuð sé meðaleinkunn séu notuð viðmið Menntamálastofnunar sem segi að einkunnin A fái tölugildið 4, B+ fái 3,75, B fái 3 og C tölugildið 2. Við inntöku á náttúruvísindabraut síðastliðið vor hafi síðustu nemendurnir sem komust inn verið með meðaleinkunnina 3,25 en það þýði að þeir hafi fengið B+ í einni grein en B í hinum tveimur. Margir hafi verið með þetta meðaltal og af þeim komist um helmingur inn í skólann en 17 nemendur sem voru með 3,25 ekki fengið inngöngu. Þá kemur fram í umsögninni að enginn nemandi hafi verið tekinn inn á náttúruvísindabraut sem var með C í einni þessara þriggja greina en tveir teknir inn sem höfðu C+ í íslensku. Þeir hafi báðir verið með háa meðaleinkunn greinanna þriggja þar sem þeir voru með A og B+ í ensku og stærðfræði. Tekið er fram í umsögn skólameistara að þó svo þessir tveir umsækjendur hefðu ekki verið teknir inn hefði kærandi ekki komist inn í skólann því margir hafi verið á undan í röðinni. Fallist er á það í umsögninni að orðalagið um verklagsreglur við inntöku nýnema sé óheppilegt og ekki í algjöru samræmi við þær aðferðir sem notaðar hafi verið fram að þessu til að raða umsækjendum, því ef meðaleinkunn hafi verið há hafi nemendur verið teknir inn þó þeir væru með C+ í grein sem ekki skoðist sem aðalgrein brautar. Á náttúruvísindabraut yrði hins vegar ekki tekinn inn nemandi undir B í stærðfræði þar sem stærðfræði sé ein af aðalgreinum brautarinnar og einnig skipti máli að enskukunnátta sé góð þar sem námsefni í raungreinum sé í mörgum tilfellum á ensku. Það sé því ljóst að skólinn þurfi að breyta orðalaginu á heimasíðunni fyrir næstu inntöku nýnema, eins og segir í framangreindri umsögn.

III.

Í athugasemdum kæranda, dags. 24. ágúst 2017, við umsögn skólameistara skólans segir að þar komi fram viðurkenning skólameistara á að hafa brotið birtar reglur skólans undanfarin ár við inntöku nýrra nemenda. Þannig sé tekið meðaltal af þremur greinum án þess að líta til þess hvort nemandi hafi uppfyllt inntökuskilyrði skólans. Að mati kæranda verði með þessu ekki dregin önnur ályktun en sú að skólinn hafi brotið á fjölda nemenda síðustu ár með því að brjóta sínar eigin reglur. Skólameistari viðurkenni beinlínis í röksemdum sínum að nemendur með C í einkunn í einni af þremur greinunum, þar sem krafist er lágmarkseinkunnar B, hafi komist inn í skólann. Óheppilegt sé að skólameistari gefi umsækjendum væntingar með fyrirfram birtum verklagsreglum en starfi svo ekki eftir reglum sem hann setur sjálfur. Með þessu fyrirkomulagi geti umsækjandi um skólavist ekki fyrirfram gert sér grein fyrir því hvernig tekið sé inn í skólann. Þetta geti haft þau áhrif að nemendur hafi ekki möguleika á að taka ákvörðun um val á skóla, byggða á réttum forsendum. Þá ítrekar kærandi að nemendur hafi einungis val um að sækja tvo skóla. Augljóst sé að brot á verklagsreglum sem þessum geti haft mikla þýðingu fyrir nemendur, líðan þeirra og framtíðaráform.

Rökstuðningur niðurstöðu

I.

Í 32. gr. IV. kafla laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, er fjallað um innritun. Þar er mælt fyrir um að þeir sem lokið hafa grunnskólanámi, hafa hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri eiga rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. ber hver framhaldsskóli ábyrgð á innritun nemenda, en í samningi skóla og ráðuneytisins skv. 44. gr. laganna skal sérstaklega kveðið á um skyldur einstakra framhaldsskóla við innritun nemenda og þær forsendur sem skóli leggur til grundvallar innritun nemenda. Þá kemur fram að framhaldsskóla sé heimilt að gera sérstakar kröfur um undirbúning og námsárangur vegna innritunar á einstakar námsbrautir framhaldsskóla. Þá er jafnræðisreglan lögfest í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 11. gr. er mælt fyrir um það að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Sett hefur verið reglugerð um innritun nemenda í framhaldsskóla, með síðari breytingum, á grundvelli 3. mgr. 32. gr. laga um framhaldsskóla. Í 2. gr. reglugerðarinnar er fjallað um innritun og rétt til náms. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er framhaldsskóla heimilt að gera sérstakar kröfur um undirbúning og námsárangur vegna innritunar á einstakar námsbrautir framhaldsskóla enda miði þær að því að bjóða nemendum upp á nám sem hæfir undirbúningi þeirra, sbr. 2. gr. laga um framhaldsskóla. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar er innritun nemenda á ábyrgð skólameistara. Við mat á umsóknum ber skólameistara að taka mið af kröfum skólans um undirbúning, sbr. 3. gr., almennum viðmiðum í skólanámskrá, ákvæðum 4. gr. um skólasamninga og gæta að öðru leyti samræmis og jafnræðis við mat á sambærilegum umsóknum. 

II.

Í máli þessu liggur fyrir að settar höfðu verið reglur um inntöku nýnema í skólann sem birtar höfðu verið og mátti því nemendum og forráðamönnum þeirra vera ljóst hvernig staðið væri að inntöku nemenda í skólann.  Eins og fram hefur komið sótti kærandi um inngöngu á braut D skólans og upplýsti skólinn á vef sínum að skilyrði þess að hefja nám á þessum brautum væri að nemandi hefði hlotið einkunnina A, B+ eða B í ensku, íslensku og stærðfræði við lok grunnskóla. Yrðu umsóknir um skólavist fleiri en hægt væri að verða við væri þeim raðað eftir meðaleinkunn þessara þriggja greina. Óumdeilt er að kærandi uppfyllti framangreind inntökuskilyrði og jafnframt kemur fram í kæru að móðir kæranda hafi hringt sérstaklega í skólann áður en innritun lauk til að fá staðfest að ofangreind skilyrði giltu. Í því samtali hafi verið staðfest að þær reglur sem birtar væru á vef skólans giltu sem og í tölvupósti skólameistara til málsaðila, dags. 20. júní 2017, en ekki ríkir ágreiningur milli málsaðila hvað málavexti varðar. Kærandi var því í góðri trú og hafði réttmætar væntingar um að þeim reglum sem skólinn hafði sett sér og birt opinberlega væri framfylgt, eins og gera má kröfu um. Í máli þessu liggur fyrir að þrátt fyrir framangreind inntökuskilyrði skólans voru tveir nemendur teknir inn á braut D sem höfðu C+ í íslensku og uppfylltu þar með ekki inntökuskilyrði skólans inn á umrædda braut. Ráðuneytið telur að þau sjónarmið sem skólameistari skólans lagði til grundvallar inntöku framangreindra tveggja nemenda geti í sjálfu sér talist málefnaleg að því gefnu að þau samrýmist settum reglum skólans um inntöku nýnema, en svo var ekki raunin í máli þessu. Breytir engu í þessu samhengi þó svo margir hafi verið á undan kæranda í röðinni, eins og segir í umsögn skólameistara. Verður fallist á það sjónarmið kæranda að mikilvægt sé, með hliðsjón af réttaröryggissjónarmiðum og réttmætum væntingum, að umsækjendur um skólavist geti treyst því að framhaldsskólar fylgi þeim reglum sem þeir hafa sjálfir sett sér um innritun nemenda og birt opinberlega. Hér skal vísað til 32. gr. laga um framhaldsskóla og 2. og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar um innritun nemenda í framhaldsskóla, sem mælir meðal annars fyrir um þá skyldu skólameistara að taka mið af kröfum skólans um undirbúning, sem skólinn staðfesti við eftirgrennslan kæranda að giltu um innritun í skólann en fyrir liggur að þær kröfur veittu ekki svigrúm til mats svo vikið yrði frá framangreindum lágmarksskilyrðum um einkunnir í íslensku, ensku og stærðfræði. Þeir nemendur sem sóttu um inngöngu í framhaldsskóla C áttu því að geta vænst þess að hinar birtu reglur skólans um inntöku nýnema giltu um alla sem voru í sambærilegri stöðu, þ.e. nýnema sem sóttust eftir inngöngu í skólann, og á þeim forsendum yrði svo tekið inn  í skólann á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem samræmdust hinum settu reglum.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður ekki hjá því komist að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun skólameistara framhaldsskólans C, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Felld er úr gildi ákvörðun skólameistara framhaldsskólans C um að synja B, um skólavist í skólanum skólaárið 2017 til 2018.