Álit samgönguráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 87/2008 (SAM08110006)

Álit samgönguráðuneytisins
í stjórnsýslumáli nr. 87/2008 (SAM08110006)
18. febrúar 2009

Þann 22. maí 2008 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra, þar sem kærð var sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að fela sérstöku innheimtufyrirtæki innheimtu fasteignaskatts. Taldi viðkomandi þá ráðstöfun vera í andstöðu við stjórnsýslulög og með henni væri innheimtufyrirtækinu fengið sjálfdæmi um á hvern hátt innheimta gjaldanna færi fram og hve há innheimtuþóknunin væri.

Í erindinu kom fram að viðkomandi skuldaði fasteignagjöld frá árinu 2007 vegna þriggja eigna. Hafði hann fengið send þrjú bréf frá Gjaldheimtunni ehf., þ.e. eitt vegna hverrar eignar þar sem hann var krafinn um innheimtuþóknun auk dráttarvaxta og höfuðstól skuldarinnar. Telur kærandi að þar sem fasteignagjöld séu tryggð með lögveði sé óþarft að fela innheimtuna lögfræðistofu enda sé slíkt verulega íþyngjandi fyrir borgarana og í andstöðu við stjórnsýslulög. Þá taldi hann hugmyndina á bak við lögveðsréttinn vera þá að spara borgurum og opinberum aðilum kostnað við innheimtu opinberra gjalda. Almennar kröfur þurfi hins vegar að sækja í dómsmáli og því geti innheimtuþóknun í slíkum málum verið sanngjarnt endurgjald fyrir vinnu. Taldi viðkomandi að Reykjavíkurborg hefði fengið Gjaldheimtunni ehf. sjálfdæmi um hvernig innheimta gjaldanna fari fram og hve há innheimtuþóknunin væri.

Kæran hlut lögbundna umsagnarmeðferð og kvað ráðuneytið upp úrskurð sinn þann 3. febrúar 2009. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að vísa málinu frá á grundvelli þess að kærufrestir væru liðnir. Hins vegar taldi ráðuneytið að málið væri þess eðlis að því væri bæði rétt og skylt að taka málið til skoðunar á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem kveðið er á um eftirlit ráðuneytisins með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum.

Álit ráðuneytisins fer hér á eftir.

Málsatvik

Þann 26. október 2006 undirrituðu Birgir Björn Sigurjónsson f.h. Reykjavíkurborgar og Davíð B. Gíslason f.h. Momentum ehf. og Gjaldheimtunnar samkomulag þar sem Momentum ehf. og Gjaldheimtunni var falin innheimta fasteignagjalda í Reykjavík.

Samkomulagið var tvískipt þar sem annars vegar var fjallað um svokallaða milliinnheimtuþjónustu og hins vegar löginnheimtuþjónustu.

Milliinnheimtuþjónusta. Samkvæmt samkomulaginu tekur Momentum ehf. að sér innheimtu fasteignagjalda í milliinnheimtu fyrir Reykjavíkurborg, en fruminnheimtan skal vera í höndum borgarinnar í gegnum viðskiptabanka hennar. Reykjavíkurborg ber ekki kostnað af milliinnheimtunni samkvæmt samkomulaginu. Momentum ehf, tekur við kröfunum í viðskiptabanka borgarinnar 10 dögum eftir eindaga. Milliinnheimta Momentum ehf. samanstendur af þremur stöðluðum bréfum sem senda skal með 10 daga millibili auk einnar símahringingar. Verði krafan ekki greidd innan tiltekin frests samkvæmt síðasta milliinnheimtubréfí skal hún send í löginnheimtu til Gjaldheimtunnar ehf. að fengnu sérstöku samþykki kröfuhafa.

I samkomulaginu kom fram að innheimtuaðilanum var heimilt að innheimta ákveðið gjald hjá skuldurum vegna vanskila þeirra. Samkvæmt samkomulaginu var í lið 1.3 tiltekið hver álagður innheimtukostnaður væri vegna hvers útsends bréfs en innheimtukostnaðurinn var mismunandi eftir því hver höfúðstóll kröfunnar var. Flokkunin var í 6 liðum sem byggðist eins og fyrr segir á fjárhæð höfuðstóls kröfunnar. Sem dæmi má nefna að ef höfuðstóll kröfu var lægri en kr. 5.000 þá var innheimtukostnaður á 1. bréf kr. 300, á 2. bréf kr. 400 og á 3. bréf kr. 700. Ef höfuðstóll kröfúnnar var hins vegar yfír kr. 100.000 þá var innheimtukostnaður á 1. bréf kr. 1.300, 2. bréf kr. 1.900 + 2% af höfuðstól kröfu og 3. bréf kr. 2.700 + 1% af höfuðstól kröfunnar.

Löginnheimtuþjónusta. Samkvæmt samkomulaginu tekur Gjaldheimtan ehf. að sér löginnheimtu fasteignagjalda fyrir Reykjavíkurborg. Borgin skal senda Gjaldheimtunni ehf. innheimtubeiðni og upplýsingar um stöðu krafna beint eða rafrænt frá Momentum ehf. og skal senda út fyrsta innheimtubréf í beinu framhaldi. Kostnaður skuldara vegna lögfræðiinnheimtunnar er kr. 3.500 vegna innheimtubréfs á hverja kröfu en kostnaður áframhaldandi innheimtumeðferðar skal fara eftir gjaldskrá Gjaldheimtunnar ehf. Löginnheimtubréf skal sent 15 dögum eftir síðustu aðgerð Momentum ehf. Greiðsluseðill kröfuhafa heldur gildi sínu á innheimtubréfsstigi lögfræðiinnheimtu en þegar greiðsluáskorun er send út er allur áfallinn ógreiddur kostnaður Momentum ehf. felldur niður og gjaldskrá Gjaldheimtunnar ehf. tekur við.

í samkomulaginu kemur fram að löginnheimta sé að meginstefnu til skv. samkomulaginu Reykjavíkurborg að kostnaðarlausu. Þá segir ennfremur að fjárhæðir samningsins skuli endurskoða árlega og að samkomulagið sé tímabundið til tveggja ára.

Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg var fyrrgreint samkomulag á dagskrá borgarráðs þann 21. desember 2006 þar sem það var samþykkt án mótatkvæða og fundargerð borgarráðs lögð fram á fundi borgarstjórnar 2. janúar 2007 án athugasemda.

Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Reykjavíkurborg telur að á grundvelli sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga hafi sveitarfélög heimild til að ráða sjálf hvernig innheimtu á lögboðnum gjöldum sé háttað enda sé sú innheimta í samræmi við gildandi lög, sbr. 1. og 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hér sé um sveigjanleika til handa sveitarfélögum til að ráða sjálf fjárhagsmálefnum sínum eins og hagkvæmast er hverju sinni.

Þá bendir Reykjavíkurborg jafnframt á 4. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 þar sem kveðið er berum orðum á um heimild til handa sveitarfélögum til að fela þriðja aðila innheimtu fasteignagjalda en í 2. málslið 1. mgr. segir: „Innheimtu skattsins getur sveitarstjórn falið sérstökum innheimtuaðila." Hér er um skýra lagaheimild að ræða og þar af leiðandi telur Reykjavíkurborg ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um heimild borgarinnar til umræddrar ráðstöfunar.

í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að með samkomulaginu um innheimtu fasteignagjalda dags. 26. október 2006 hafi markmiðið verið að draga úr kostnaði við vanskilainnheimtu. Um árabil hafi kostnaður við slíka innheimtu verið greiddur úr borgarsjóði og þar með komið jafnt niður á öllum íbúum sveitarfélagsins. Með hinu nýja fyrirkomulagi sé hins vegar kostnaður af vanskilainnheimtu fasteignagjalda færður yfir á þá eigendur fasteigna sem ekki greiða lögboðin fasteignagjöld á eindaga. Innheimtukostnaður sá sem innheimtuaðilum sé heimilt að krefja um er tilgreindur í fyrrgreindu samkomulagi.

Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ákvarðanir stjórnvalda verða ávallt að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Óumdeild er sú heimild sveitarstjórnar að leggja á fasteignaskatt, en sú heimild á sér stoð í lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995. Í 1. mgr. 4. gr. þeirra laga kemur fram að sveitarstjórnir geti falið sérstökum innheimtuaðila innheimtu gjaldanna. í athugasemdum með fyrrgreindri 4. gr. er vísað til athugasemda með 29. gr. sömu laga, en þar eru tiltekin dæmi um hvað sé átt við með því að fela sérstökum aðila innheimtuna, t.d. gjaldheimtu ríkis og sveitarfélaga, sýslumanni falin innheimta eða að nokkur sveitarfélög taki sig saman um að fela einu sveitarfélagi innheimtuna. Upptalningin er ekki tæmandi og telur ráðuneytið þar af leiðandi ljóst að ekkert mæli gegn því að sérstökum innheimtuaðila fyrir utan stjórnkerfi borgarinnar sé falin innheimtan.

Sú ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að ganga til samninga við Gjaldheimtuna ehf. og Momentum ehf., um innheimtu fasteignagjalda er ekki stjórnvaldsákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds, heldur er um að ræða einkaréttarlega og viðskiptalega ákvörðun og sætir slík ákvörðun ekki endurskoðun ráðuneytisins vegna meginreglu 78. gr. Stjórnarskrár Íslands, nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, en greinin hljóðar svo:

Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sinum eflir því sem lög ákveða.

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Frjálst mat sveitarstjórnar sætir sem slíkt þar af leiðandi ekki endurskoðun eða eftirliti ráðuneytisins. Hins vegar ber ráðuneytinu ávallt að endurskoða og hafa eftirlit með því hvort ákvörðun, hvort sem hún byggist á frjálsu mati sveitarfélagsins eða ekki, sé lögmæt svo sem hvort gætt hafí verið réttrar málsmeðferðar og hvort ákvörðunin sé byggð á lögmætum sjónarmiðum.

í kjölfar framangreindrar niðurstöðu mun athugun ráðuneytisins beinast tveimur atriðum, þ.e.:

• Að kanna málsmeðferð Reykjavíkurborgar varðandi það samkomulag sem Reykjavíkurborg gerði við Momentum ehf. og Gjaldheimtuna ehf. fyrst og fremst með áherslu á það hvort borgarráði hafi verið heimil fullnaðarákvörðun málsins.

• ♦Að kanna hvort lögmætt sé að leggja sérstaka innheimtuþóknun á skuldara vegna vanskila þeirra á fasteignagjöldum.

Málsmeðferð Reykjavíkurborgar varðandi samkomutagið

Fyrrgreint samkomulag um innheimtu fasteignagjalda í Reykjavík var samþykkt í borgarráði þann 21. desember 2006 án mótatkvæða. Fundargerð borgarráðs var síðan lögð fram á fundi borgarstjórnar 2. janúar 2007 án þess að athugasemdir væru bókaðar.

í 38. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, er fjallað um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að kosið skuli byggðarráð að því tilskildu að aðalfulltrúar í sveitarstjórn séu a.m.k. sjö, en um hlutverk þess er síðan fjallað í 39. gr. laganna, Byggðaráð er í raun mikilvægasta nefnd sveitarfélagsins og er hlutverk þess að hafa yfirumsjón með framkvæmdum og fjármálum sveitarfélagsins að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin samkvæmt lögum eða samþykktum sveitarfélagsins. Þá hefur byggðaráð einnig umsjón með stjórnsýslu sveitarfélagsins almennt.

Þegar sú ákvörðun sem mál þetta snýst um var tekin var í gildi samþykkt nr. 638/2001 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar. í VI. kafla samþykktarinnar er kveðið á um að borgarstjórn skuli kjósa borgarráð sem fari ásamt borgarstjóra með framkvæmdastjórn borgarinnar og fjármálastjórn að því leyti sem slík stjórn sé ekki öðrum falin. Þá segir í 51. gr. samþykktarinnar að borgarráð skuli hafa umsjón með stjórnsýslu borgarinnar og undirbúningi fjárhagsáætlana auk þess að fjalla um frumvarp að fjárhagsáætlun borgarsjóðs, stofnana hans og fyrirtækja og leggja það fyrir borgarstjórn í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Í 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir:

Byggðaráði er heimil fullnaðarákvörðun mála sem eigi varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans, enda sé eigi ágreiningur innan ráðsins eða við framkvœmdastjóra um ákvörðunina en meðan sveitarstjórn er í sumarleyfi fer byggðarráð með sömu heimildir og sveitarstjórn hefur ella.

Í ákvæðinu kemur skýrt fram að byggðaráði sé heimil fullnaðarákvörðun mála að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skilyrðin eru annars vegar að mál varði ekki fjárhag sveitarsjóðs og hins vegar að ekki sé ágreiningur innan byggðarráðs um afgreiðsluna. Til að ákvörðun sé fullnaðarákvörðun verða bæði þessi skilyrði að vera uppfyllt. í ákvæðinu er hins vegar ekki kveðið á um það hvort sveitarstjórn þurfi að fela byggðaráði slíka fullnaðarákvörðun með formlegum hætti eða hvort heimild til fullnaðarákvörðunar í þeim málum sem uppfylla skilyrði 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga rúmist innan þess stjórnunar- og framkvæmdaumboðs sem borgarráð hefur.

4. mgr. 51. gr. fyrrgreindrar samþykktar er nokkuð samhljóða 3. mgr. 39. gr. laganna, en þar segir að borgarráð taki fullnaðarákvörðun um mál sem ekki varða verulega fjárhag borgarsjóðs eða stofnana hans, enda sé ekki ágreiningur milli borgarráðsmanna eða við borgarstjóra um slíka afgreiðslu.

Þá er í 7. mgr. 51. gr. samþykktarinnar heimildarákvæði þar sem segir að borgarstjórn geti falið borgarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála nema lög mæli á annan veg. Í lögunum er ekki ákvæði sem er beinlínis sambærilegt þessu, þ.e. þar sem kveðið er á um að heimild sveitarstjórnar til þess að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála, heldur er í lögunum kveðið á um heimild byggðarráðsins til fullnaðarákvörðunar í einstökum málum án þess að tekið sé fram að sveitarstjórnar geti með formlegum hætti falið byggðaráði slíkt vald.

í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum segir um 39. gr. að það ákvæði sé samhljóða þágildandi 56. gr. sveitarstjórnalaga nr. 8/1986. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að þeim lögum er ekki gefin nein leiðsögn um hvernig túlka skuli ákvæðið.

Það er mat ráðuneytisins að álitaefni þessa þáttar málsins lúti að því hvort borgaráð hafi haft heimild samkvæmt lögum að taka þá ákvörðun að staðfesta fyrrgreint samkomulag án þess að borgarstjórn hefði falið því sérstaklega fullnaðarafgreiðslu málsins. Ljóst er að ekki var fjallað sérstaklega um málið í borgarstjórn Reykjavíkur, heldur var fundargerð borgarráðs þar sem málið var samþykkt eingöngu lögð þar fram.

Í 39. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki tekið fram að um framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu þurfi vera fjallað í samþykktum sveitarfélagsins eins og gert er að skilyrði varðandi framsal til fullnaðarafgreiðslu mála hjá nefndum, ráðum eða stjórnum eða annarra aðila innan stjórnsýslunnar, sbr. 44. gr. laganna. Í ákvæðinu kemur skýrt fram að byggðaráði sé heimil fullnaðarákvörðun mála að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. í ákvæðinu er hins vegar ekki kveðið á um það eins og áður segir hvort sveitarstjórn þurfi að fela byggðaráði slíka fullnaðarákvörðun með formlegum hætti eða hvort heimild til fullnaðarákvörðunar í þeim málum sem uppfylla skilyrði 3. mgr. 39. gr. laganna rúmist innan þess stjórnunar- og framkvæmdaumboðs sem borgarráð hefur.

Í 44. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um heimild sveitarstjórnar til að framselja vald til að taka fullnaðarákvarðanir. Samkvæmt ákvæðinu er valdframsal sveitarstjórnar til nefnda, ráða, stjórna eða annarra aðila innan stjórnsýslunnar einungis heimilt í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð en auk þess þarf að vera kveðið á um framsalið í samþykktum skv. 10. gr. sveitarstjórnarlaga og fullnaðarafgreiðslan má ekki vera um mál er varðar fjárhag sveitarfélagsins verulega.

Samkvæmt 10. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarfélagi að gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu. Í ákvæðinu er ekki nánar kveðið á um efni samþykktarinnar og verður að ætla sveitarstjórn nokkurt frjálsræði við að ákveða það. Í 57. gr. fyrrgreindrar samþykktar Reykjavíkurborgar nr. 638/2001, segir að borgarráð geti falið nefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála eða málaflokka nema lög mæli á annan veg.

Ljóst er að þó að 44. gr. sveitarstjórnarlaga eigi ekki við um framsal á valdi til töku fullnaðarákvörðunar mála til handa byggðaráði þá hefur ráðuneytið talið, sbr. úrskurð í máli 39/2008, með hliðsjón af 10. gr. og því hlutverki sem byggðaráði er falið, megi leiða, að um slíkt framsal skuli vera ákvæði í samþykkt sveitarfélagsins um stjórn og stjórnsýslu. Fær það jafnframt stoð í því að byggðaráð fer með framkvæmdastjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og í samþykktum ber að kveða á um slíkt.

Álitaefni þess þáttar lýtur að því eins og fram er komið hvort borgaráð hafi hafið heimild til staðfesta fyrrgreint samkomulag án þess að borgarstjórn hefði falið því sérstaklega fullnaðarafgreiðslu málsins eða hvort slík ákvörðun sem hér um ræðir rúmist innan hins almenna verksviðs og stjórnunar- og framkvæmdaumboðs sem borgarráð hefur.

Byggðaráð fer með framkvæmdastjórn sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga og verður að telja að það hafi í skjóli þeirrar heimildar vald til að taka fullnaðarákvarðanir varðandi stjórnun og framkvæmd sveitarfélagsins án þess að sveitarstjórn feli byggðarráði sérstaklega slíkt vald í hverju einstöku máli, að öðrum kosti væri tilvist byggðaráðs án mikils tilgangs.

Ákvörðun sú sem laut að samþykki samkomulags þess sem mál þetta snýst um var ekki stjórnvaldsákvörðun sem laut að réttindum og skyldum tiltekins aðila í ákveðnu máli heldur var um að ræða ákvörðun er laut að framkvæmd tiltekins verkefnis sem sveitarfélaginu bar að inna af hendi samkvæmt lögum. Sú ákvörðun sem hér um ræðir þ.e. að fela aðila fyrir utan stjórnsýslu sveitarfélagsins innheimtu fasteignagjalda borgarinnar var gerð til hagræðingar og var til þess fallin að draga úr kostnaði borgarinnar við innheimtu vanskila fasteignagjalda. Því verður ekki talið að ákvörðunin varði fjárhag borgarinnar verulega enda kveðið á um það í samkomulaginu að kostnaður borgarinnar vegna innheimtunnar yrði að meginstefnu til enginn, þá er einnig upplýst að enginn ágreiningur var í borgaráði við afgreiðslu málsins.

Með vísan til framanritaðs og telur ráðuneytið að borgarstjórn haft ekki þurft að fela borgarráði sérstaklega fullnaðarafgreiðslu þess máls sem hér um ræðir heldur hafi slík heimild falist í almennu stjórnunar- og framkvæmdaumboði borgaráðs samkvæmt l. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga.

Lögmœti þess að leggja sérstaka innheimtuþóknun á skuldara vegna vanskila þeirra á fasteignagjöldum

í því tilviki sem hér um ræðir hefur Reykjavíkurborg samið við innheimtuaðila utan stjórnkerfis borgarinnar og samþykkt að þeir innheimti kostnað vegna vanskilanna hjá skuldurum. Áréttað skal að ráðuneytið telur það ekki skipta máli varðandi álitaefnið hvort sveitarfélagið annist innheimtuna sjálft eða feli hana öðrum.

Gjaldtaka vegna innheimtukostnaðar. Ráðuneytið telur rétt, áður en vikið verður að lögmæti þess að leggja á sérstakt gjald vegna vanskilanna, að fjalla um lögmæti sveitarfélags eða þess aðila sem það felur innheimtuna, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, til gjaldtöku vegna innheimtukostnaðar þ.e. áður en til vanskila kemur. í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1041/1994, kemur skýrt fram að hvað skattamál varðar þá sé þeim málum skipað með lögum, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. bví verði að ganga út frá því að kostnaður vegna almennrar innheimtu skatta verði ekki tekinn af skattgreiðendum, nema svo sé sérstaklega fyrir mælt 1 lögum.

Þá telur ráðuneytið rétt að árétta þá afstöðu sem kom fram í áliti þess dags. 7. ágúst 2002 (FEL02050083/1001) en þar segir:

„Hins vegar verður ótvírœtt að líta svo á, meðal annars í ljósi framangreindra álita umboðsmanns Alþingis, að við almenna innheimtu skatta verði viðkomandi sveitarfélag að bera þann kostnað sem af innheimtunni hlýst, hvort sem það annast innheimtuna sjálft eða felur hana t.d. innheimtuþjónustu banka...,..telur ráðuneytið að innheimta fasteignaskatta og þjónustutengdra fasteignagjalda, t.d. vegna sorphirðu, lúti í meginatriðum sömu lögmálum og skattheimta. Verður því ekki annað ráðið en almennt sé óheimilt að krefja gjaldendur um sérstakan innheimtukostnað í þeim tilvikum. ”

Innheimta vanskilagjalds. Álitaefni þessa þáttar málsins tekur á því hvaða réttarreglur gildi um heimild sveitarfélags eða þess aðila sem það felur innheimtu fasteignagjalda til að krefja gjaldandann um greiðslu kostnaðar vegna innheimtu á gjöldum sem eru í vanskilum. Sveitarfélög eru opinber stjórnvöld og um þau gilda reglur stjórnsýsluréttar, þar á meðal sú grundvallarregla að ákvarðanir þess verði að eiga sér stoð í lögum.

Hin almenna regla kröfuréttarins er sú að kröfuhafi getur krafið skuldara um þann kostnað sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila skuldarans þannig að kröfuhafi verði skaðlaus.

Um heimildir sveitarfélags til að leggja á kostnað vegna vanskilainnheimtu er fjallað í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2878/1999. Þar kemur fram að sveitarfélögum sé heimilt að krefja skuldara um greiðslu áfallins kostnaðar og dráttarvaxta vegna innheimtuaðgerða. í fyrrgreindu áliti félagsmálaráðuneytisins frá 7. ágúst 2002, er talið að sú niðurstaða eigi bæði við um innheimtu vangoldinna skatta og þjónustugjalda til sveitarfélaga. Hins vegar kemur fram í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1041/1994 að óheimilt sé að reikna kostnað við vanskilainnheimtu inn í sjálft þjónustugjaldið.

Þá taldi umboðsmaður Alþingis t álitum sínum í málum nr. 346/1990 og 353/1990, að Húsnæðisstofnun ríkisins gæti kraftð skuldara um greiðslu kostnaðar við innheimtu lána, sem væru í vanskilum við þá sjóði, sem undir stofnunina féllu, þannig að stofnunin yrði skaðlaus á grundvelli hinnar almennu reglu kröfuréttar, sem getið er hér að framan. Taldi umboðsmaður að stofnunin gæti sett reglur um heimtu hóflegs endurgjalds á þessum kostnaði innan marka lagareglna, þ. á m. meginreglna stjórnsýsluréttar og ekki væri séð að nein lagaheimild væri til þess að jafna niður á skuldara sérstökum kostnaði, sem rakinn yrði til vanskila í einstökum tilvikum. Hins vegar væri stofnuninni ekki heimilt að leggja gjaldskrá Lögmannafélags íslands til grundvallar ákvörðunar umrædds innheimtukostnaðar.

Samkvæmt framangreindum álitum umboðsmanns og áliti félagsmálaráðuneytisins er ljóst að sveitarfélögum er heimilt að krefja gjaldendur um hóflegt endurgjald vegna vanskila á fasteignagjöldum. Ráðuneytið hefur eins og áður er komið fram yfirfarið samkomulag borgarinnar við Momentum ehf. og Gjaldheimtuna ehf.og telur að það gjald sem Momentum ehf. er heimilað að innheimta hjá gjaldendum vegna vanskila sé innan þeirra marka sem telst hóflegt og tíðkanlegt er við vanskilainnheimtu. Þó gerir ráðuneytið athugasemd við það að ákveðinn hundraðshluti af höfuðstól kröfunnar skuli leggjast við kröfu sem er yfir kr. 100.000 ef gjaldanda er sent annað og/eða þriðja bréf vegna kröfunnar. fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis nr. 2878/1999, kemur fram að kröfuhafi geti krafið skuldara um þann kostnað sem stafaði af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu. Ekki verður séð hvaða réttumætu ráðstafanir það eru sem hafa það í för með sér að skuldarar skuli greiða ákveðinn hundraðshluta af höfuðstól kröfunnar í innheimtukostnað, sé um hærri kröfu að ræða en kr. 100.000. Innheimta sem byggist á slíkum grunni gefur tilefni til þess að ætla að ekki sé ávallt um að ræða hóflegt endurgjald vegna vanskilanna auk þess sem slík ráðstöfun getur ekki samrýmst því jafnræði sem stjórnvaldi ber að hafa í heiðri í stjórnsýslu sinni.

Ráðuneytið gerir athugasemd við þá heimild í samkomulaginu við Gjaldheimtuna ehf. að fyrirtækinu sé heimilt að miða innheimtu vanskilagjalds við gjaldskrá sína. Þó svo að Gjaldheimtan ehf. sé bundin af þeirri almennu reglu kröfuréttarins sem getið hefur verið hér að framan, þ.e. að kröfuhafi geti krafið skuldara um þann kostnað sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila skuldarans þannig að kröfuhafi verði skaðlaus, þá hefur Reykjavíkurborg engu að síður gefið innheimtufyrirtækinu ákveðið sjálfdæmi um það hve hátt gjald það vill innheimta hjá skuldurum vegna vanskila þeirra. Með þessari heimild þá telur ráðuneytið að einnig sé vikið frá þeirri reglu að stjórnsýslan sé gegnsæ þar sem gjaldskrá innheimtufyrirtækisins getur auðveldlega breyst frá því sem hún var þegar samkomulagið var undirritað.

Ráðuneytið ítrekar enn og aftur það álit sitt að sveitarfélaginu eða þeim aðila sem það felur innheimtuna sé heimilt að innheimta þann kostnað sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfunnar. í því sambandi er rétt að benda á að samkvæmt 7. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 þá fylgir fasteignaskattinum lögveð í fasteign þeirri sem hann er lagður á og skal ásamt dráttarvöxtum í tvö ár frá gjalddaga ganga fyrir öllum öðrum veðkröfum er á eigninni hvíla. Lögveðsréttur fylgir einnig holræsagjaldinu, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvamir og vatnsskatti, sbr. 9. gr. laga um vatnsveitur nr. 32/2004. Lögveðréttur er hins vegar ekki fyrir hendi varðandi sorpgjaldið og varðandi lóðarleigu eru í gildi lög nr. 86/1943 um ákvörðun leigumála og söluverðs lóða og landa Reykjavíkurkaupstaðar, en samkvæmt 2. gr. þeirra laga er lögveðréttur fyrir hendi vegna lóða sem uppfylla ákveðin skilyrði, að öðru leyti er lóðarleiga ekki tryggð með lögveði.

Til þess að sveitarfélög geti innheimt þær kröfur sem tryggðar eru með lögveði þarf það að fullnægja skilyrðum laga nr. 90/1991 um nauðungarsölur, meðal annars um sendingu greiðsluáskorana, sbr. 9. gr. laganna, ef af þeirra hálfu er krafist nauðungarsölu á umræddri fasteign til fullnustu vangoldinna fasteignagjalda. Umboðsmaður telur í áliti sínu nr. 2878/1999 að sveitarfélagi sé jafnan heimilt að krefja gjaldanda fasteignagjaldanna um greiðslu þess kostnaðar sem hlýst af því innheimtuferli sem nauðsynlegt er samkvæmt lögum um nauðungarsölu nr. 90/1991 en líta verði á slíkan kostnað sem réttmæta ráðstöfun.

Ljóst er að með samkomulaginu sem undirritað var í október 2006 varð breyting á innheimtu fasteignagjalda í Reykjavík. Um árabil hafði kostnaður vegna vanskilainnheimtu verið greiddur úr borgarsjóði og þar með komið jafnt niður á öllum íbúum sveitarfélagsins. Með hinu nýja fyrirkomulagi er hins vegar kostnaður af vanskilainnheimtu fasteignagjalda færður yfír á þá eigendur fasteigna sem ekki greiða lögboðin fasteignagjöld á eindaga.

Í málinu liggur ekki fyrir hvort og þá hvernig Reykjavíkurborg stóð að kynningu á þessari breyttu skipan við innheimtu fasteignagjalda. Ráðuneytið telur hins vegar rétt að það komi fram að þegar um er að ræða breytingu á innheimtuháttum eins og hér að framan hefur verið lýst þá er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að staðið sé vel að slíkri kynningu meðal annars til þess að skuldarar hefðu tækifæri til að losna við þann kostnað sem af breytingunum leiddi.

Með vísan til gagna málsins og þess sem að framan greinir beinir ráðuneytið þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að hún hagi vanskilainnheimtu fasteignagjalda sinna með framangreint í huga.

Ráðuneytið telur rétt að vekja athygli á því að þann 1. febrúar 2009, tók gildi reglugerð nr. 37/2009 um hámarksfjárhæð innheimtukostnaðar o.fl. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar þá gildir hún um fruminnheimtu gjaldfallinna peningakrafna og um milliinnheimtu en tekur ekki til löginnheimtu. Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar eru tilteknar hámarksfjárhæðir vegna innheimtu gjaldfallinna peningakrafna sem innheimtar eru hjá skuldara og í 2. mgr. 6. gr, kemur fram að óheimilt sé að leggja á prósentugjöld miðað við skuld, vanskilagjöld eða önnur samsvarandi gjöld.

Niðurstaða

Ráðuneytið telur að borgarráð hafi haft heimild til að staðfesta fyrrgreint samkomulag án þess að borgarstjórn hefði falið því sérstaklega fullnaðarafgreiðslu málsins þar sem ákvörðunin hafi rúmast innan hins almenna verkssviðs og stjórnunar- og framkvæmdaumboðs sem borgarráð hefur samkvæmt 1 .mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá telur ráðuneytið að kostnaður vegna almennrar innheimtu skatta og þjónustutengdra fasteignagjalda verði ekki tekin af skattgreiðendum, nema svo sé sérstaklega fyrir mælt í lögum en sveitarfélögum sé hins vegar heimilt að krefja gjaldendur um hóflegt endurgjald vegna vanskila á fasteignagjöldum.

Ráðuneytið telur að það vanskilagjald sem Momentum ehf. er heimilað að innheimta hjá gjaldendum sé innan þeirra marka sem telst hóflegt og tíðkanlegt við vanskilainnheimtu, en telur óljóst hvaða réttumætu ráðstafanir það eru sem hafa það í för með sér skuldara sé gert að greiða ákveðinn hundraðshluta af höfuðstól kröfunnar í innheimtukostnað, sé um hærri kröfu að ræða en kr. 100.000. Telur ráðuneytið að innheimta sem byggist á slíkum grunni gefi tilefni til þess að ætla að ekki sé um að ræða hóflegt endurgjald vegna vanskilanna auk þess sem slík samræmist ekki því jafnræði sem stjórnvaldi ber að hafa í heiðri í stjórnsýslu sinni.

Þá gerir ráðuneytið athugasemd við þá heimild í samkomulaginu við Gjaldheimtuna ehf. að fyrirtækinu sé heimilt að miða innheimtu vanskilagjalds við gjaldskrá sína þar sem með því haft Reykjavíkurborg gefið innheimtufyrirtækinu ákveðið sjálfdæmi um það hve hátt gjald það vill innheimta hjá skuldurum vegna vanskila þeirra og þannig vikið frá þeirri reglu að stjórnsýslan sé gegnsæ þar sem gjaldskrá innheimtufyrirtækisins getur auðveldlega breyst frá því sem hún var þegar samkomulagið var undirritað.

Fyrir hönd ráðherra



Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir