A     19. apríl 2000                                        Tilvísun: 98010001/1001

        Vísað er til erindis yðar og B, hreppsnefndarmanna, til félagsmálaráðuneytisins, dagsett 15. desember 1999, varðandi ýmsa þætti í starfsemi sveitarfélagsins X.

        Óskað var eftir umsögn meirihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X um efni erindisins með bréfi, dagsettu 19. janúar 2000. Umsögn barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 11. febrúar 2000. Í samræmi við óskir meirihlutans veitti ráðuneytið frekari frest til að koma á framfæri athugasemdum við einstaka liði erindis minnihlutans. Með bréfi, dagsettu 13. mars 2000, tilkynnti oddviti fyrir hönd meirihlutans að hann teldi ekki ástæðu til frekari umsagnar þar sem ekki komi „beinlínis fram um hvaða atriði ráðuneytið muni úrskurða“.

I.     Málavextir og málsástæður minnihluta hreppsnefndar

        Í erindi minnihluta hreppsnefndar er málavöxtum og málsástæðum lýst með eftirfarandi hætti:

„1.   Málefni fyrrverandi oddvita C

        Við förum fram á að félagsmálaráðuneytið úrskurði um lögmæti afgreiðslu hreppsnefndar þann 1. des. sl. á málum fyrrverandi oddvita.

        Á fundi hreppsnefndar 1. des. sl. var tekið fyrir erindi dags. 20/6/99 frá fyrrverandi oddvita C ... Jafnframt var tekið fyrir bréf Ríkislögreglustjóra dags. 9/11/99 um bótakröfur á C ...

        Meirihluti hreppsnefndar telur að sveitarsjóður hafi ekki orðið fyrir tjóni vegna þessa máls og samþykkti efnislega að fallast á bréf C og láta lögmann fara yfir bréfið. Við höfðum fyrr á fundinum lagt fram mótmæli vegna þess að ekki fengust þær upplýsingar sem margoft hefði verið óskað eftir sem að hluta tengist málinu, t.d. fundargerðir húsráðs félagsheimilisins Y ...

        Undirritaðir lögðu fram tillögu um að sveitarstjórn með aðstoð lögmanns færi yfir þær bótakröfur sem rétt væri að setja fram samkvæmt þeim liðum sem getið er um í bréfi Ríkislögreglustjóra. Þessu var hafnað en samþykkt að nálgast uppgjör við C á grundvelli bréfs hans eins og áður er getið.

        Upplýst er af C að ótilgreindir hreppsnefndarmenn hafi endurgreitt ásamt honum hluta af skuld hans við sveitarsjóð. Af fimm skuldabréfum sem nefnd eru í bréfi Ríkislögreglustjóra, liggja nú þrjú fyrir og nafn D er á einu þeirra ... en hluti hreppsnefndar átti sæti í hreppsnefnd í nánu samstarfi við C á þeim árum sem flest bréfanna voru afgreidd. Í skýrslutöku hjá fulltrúa Ríkislögreglustjóra var undirrituðum (E) sýnt skuldabréf útg. af C með áritun D og yfirlýsing frá D að hann bæri ábyrgð á viðkomandi skuld, sem að sögn C var tekin til greiðslu á skuld sinni.

        Almennt má ætla að viljaafstaða einstakra manna mótist að einhverju leyti af tengslum við þessa óreiðu og samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um hæfi sveitarstjórnarmanna.

        Samkvæmt athugun okkar á þeim gögnum sem við höfum komist í bendir allt til þess að meirihluti útistandandi skulda sveitarfélagsins á síðustu árum tilheyrðu yfirstjórn sveitarfélagsins og nánustu venslamönnum. Endurskoðandi hreppsins treystir sér ekki til að kveða upp úr um að þetta eigi sér ekki stað.

        Allt þetta staðfestir að þeim sveitarstjórnarmönnum sem tengjast málinu beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu á málefni C.

        Samkvæmt svari KPMG dags. 6. des. sl. við ósk okkar um að upplýsingar á viðskiptastöðu manna, upplýsir hann að skuldastaða liggur ekki fyrir í aðgengilegu formi að best er vitað. Þetta þýðir að bókhald sveitarfélagsins X hefur verið unnið á þann hátt á undanförnum árum að ekki er hægt að skoða stöðu á viðskiptareikningi nema með mikilli fyrirhöfn. Á þessu ber meirihlutinn ábyrgð, sem samstarfsmenn fyrrverandi oddvita á undanförnum árum.

        Með ákvörðun meirihluta hreppsnefndar þann 1. des. sl. er ekki viðhöfð sú regla að jafnræði skuli vera í meðferð mála þeirra sem skulda sveitarfélaginu.

        Í síðasta ársreikningi sveitarfélagsins X er skuld C vaxtafærð á sama hátt og aðrar skuldir. Viðtekin venja er að reikna vanskilavexti á útistandandi skuldir. Hægt er að færa rök fyrir því að samþykkt hreppsnefndar kosti hreppinn nokkrar milljónir króna vegna niðurfellingar vanskilavaxta og kostnaðar, sem sveitarsjóður hefur orðið fyrir til viðbótar við „nettó“ upphæð þá sem um getur í bréfi Ríkislögreglustjóra.

        Ófært er að sá sem grunaður er um meintan fjárdrátt stilli hrepsnefnd upp við vegg með tilstilli samherja í hreppsnefnd og krefjist lægri vaxta en öðrum stendur til boða og sleppi við að greiða kostnað sem athæfi hans hefur kostað hreppsjóð.

        Samkvæmt bókhaldi hreppsins nam skuld C þann 31. des. 1998 kr. 2.557.173. Kostnaður við endurskoðun KPMG vegna ársins 1997 var kr. 2.755.707, en viðbótarfjárdráttur 1998 var um 609 þús. eða úttekt umfram samþykkt laun eins og sagt er í skýrslu endurskoðandans. Til viðbótar koma vextir árið 1999, ýmis annar kostnaður o.fl.

        Ljóst er að með samþykkt hreppsnefndar þann 1. des. sl. er verið að afskrifa verulegar upphæðir án rökstuðnings og jafnframt er brotið á jafnræði gagnvart öðrum íbúum sveitarfélagsins X.

2.     Útgjöld án þess að fyrir liggi heimild hreppsnefndar.

        Við förum fram á að félagsmálaráðuneytið úrskurði um eftirfarandi:

1.   Lögmæti ákvarðana oddvita um verklegar framkvæmdir án þess að hafa hreppsnefnd með í ráðum.

2.   Lögmæti þess að hreppsnefnd afgreiði slíkar framkvæmdir þegar þeim er lokið og greiðsla þegar farið fram.

3.   Lögmæti þess að greiða 320 þús. vegna óska einstaklings um bætur úr hreppssjóði. Hreppsnefnd var ekki og er ekki upplýst um þetta mál.

4.   Úrskurði um hver beri fjárhagslega ábyrgð á slíkum síendurteknum vinnubrögðum og þrátt fyrir margendurteknar viðvaranir.

5.   Úrskurði um lögmæti þess að meirihlutinn beiti fyrir sig oddvita sem lauk kjörtímabili sínu fyrir nær sex mánuðum (sjá síðar).

6.   Ef liður 1., 2., 3. eða 5. sleppa fyrir horn, þ.e. eru í lagi þá óskum við eftir áliti á því hvort yfir höfuð er þörf á hreppsnefnd eftir að val oddvita hefur farið fram í upphafi kjörtímabils. Eins og áður hefur komið fram í fyrri bréfum okkar þá er „markleysa“ að hafa hreppsnefnd að störfum undir slíkum vinnubrögðum.

        Á fundi hreppsnefndar þann 1. des. 1999 var samþykkt að greiða verklega framkvæmd sem átti sér stað fyrr á árinu og var greidd úr sveitarsjóði án þess að heimild hreppsnefndar lá fyrir. Einnig var upplýst að aðrar verklegar framkvæmdir höfðu verið framkvæmdar án heimildar hreppsnefndar. Því lögðum við fram bókun og andmæltum þessum vinnubrögðum oddvita, sem margoft hefur verið fundið að ... Rétt er að minna á ábendingar F lögg. endurskoðanda í skýrslu sinni 1997, 1998 og á fundum hans með oddvita.

        KPMG staðfestir í bréfi sínu dags. 6. des. 1999 að um útgjöld hafi verið að ræða án þess að sveitarstjórn hafi fjallað um það, enda ekki verið haldnir fundir í nærri sex mánuði. Nú er árið að verða liðið án þess að hreppsnefnd hafi komið að þessum málum.

        Við höfum fengið upplýsingar um að oddviti greiddi Lögrúnu hf. 320 þús., sem mun ætlað að vera „bætur“ vegna jarðasölu (landsölu). Kært var til landbúnaðarráðuneytisins vegna þess að hreppsnefnd samþykkti að neyta forkaupsréttar fyrr á árinu. Landbúnaðarráðuneytið úrskurðaði í þessu máli en við höfum ekki fengið að sjá þann úrskurð þrátt fyrir ítrekaðar óskir eins og félagsmálaráðuneytinu er kunnugt um ...

        Öllum hreppsnefndarmönnum er vel ljóst að vegna útgjalda ýmissa rekstrarþátta og framkvæmda verður að liggja fyrir skýr samþykkt sveitarstjórnar. Við sem skipum minnihluta hreppsnefndar getum ekki setið undir þessum vinnubrögðum ár eftir ár. Eins og ráðuneytinu er kunnugt um mótast meirihluti hreppsnefndar af reynslu fyrri ára af samstarfi við fyrrverandi oddvita í hreppsnefndum fyrri ára.

3.     Fundargerð hreppsnefndar sveitarfélagsins X og útganga undirritaðra af fundi.

        Rétt er að fá fram ábendingu ráðuneytisins um á hvern hátt sé rétt að leiðrétta fundargerð frá 1. des. sl. Er þörf á að endurtaka samþykktir sem gerðar voru á fundinum, endurskrifa fundargerðina eða endurtaka fundinn?

        Fundur hreppsnefndar þann 1. des. 1999 var enn einn „ruglfundurinn“ ... Við könnumst ekki við afgreiðslu nokkurra mála og hvað þá það sem haft er eftir okkur. Við gerum okkur grein fyrir því að deila má á okkur fyrir að ganga af fundi áður en honum er lokið, en við sáum ekki tilgang að sitja slíkan fund.

        Við bendum á nokkur atriði:

1.   Við könnumst ekki við að útsvarsprósentan var samþykkt með 3 atkvæðum gegn 2. Hið rétta er að við höfum margoft reynt að fá upplýsingar um málefni sveitarfélagsins X og ekki fengið umbeðnar upplýsingar þrátt fyrir tilmæli ráðuneytisins til oddvita og sátum því hjá. Nauðsynlegt er að vera meðvitaður um greiðsluflæði hreppsins og hafa vissu fyrir því að farið er eftir ákvörðunum hreppsnefndar í þeim málum. Á þessu er misbrestur.

2.   Við könnumst ekki við samþykkt á fasteignaskatti, 3 atkvæði gegn 2. Okkar afstaða og athugasemd er sú sama og er í lið 1.

3.   Við könnumst ekki við samþykkt á vatnsskatti, 3 atkvæði gegn 2. Okkar afstaða og athugasemd er sú sama og er í lið 1.

4.   Í liðnum um launakjör oddvita könnumst við ekki við að samþykkt hafi verið tillaga frá okkur um að gera ráðningarsamning við oddvita. Hið rétta er að við lögðum til að ákvörðun um kjör oddvita yrði frestað vegna þess að ekki lá fyrir starfssamningur við hann og ekki var hægt að upplýsa hvað honum er ætlað að starfa. Engin tillaga um ráðningarsamning var samþykkt á þeim fundi sem við vorum á. Ekki er minnst á í fundargerð á tillögu okkar, sem var hafnað, um að fresta ákvörðun á launakjörum oddvita og uppfylla skyldur hreppsnefndar um gerð ráðningarsamnings við oddvita.

5.   Í lið 9 er getið um málefni Markaðsstofu Atvinnuþróunarsjóðs og sagt frá því að A og B gengu af fundi. Það kemur fram í fundargerðinni að G telur sig hlynnta þessu verkefni (þ.e. brottgöngu okkar??). Ekki drögum við í efa að G var hlynnt brotthvarfi okkar af fundi, en við viljum taka það fram. Í umræðu um landþurrkun (liður 8 í fundargerð) kom fram að oddviti hefur stofnað til verulegra útgjalda án þess að fyrir liggi heimild hreppsnefndar. Því lögðum við fram bókun ... og nánast öll umfjöllun á fundinum hafði verið ómálefnaleg að okkar áliti. Þegar hér var komið sáum við ekki ástæðu til að sitja lengur svona ruglfund og gengum af fundi ...

6.   Ýmis ummæli sem eru höfð eftir okkur í þessari fundargerð eru röng eða slitin úr samhengi við umræðuna sem fór fram. Ekki er ætlunin að fara nánar í þau mál.

        Samkvæmt 22. gr. sveitarstjórnarlaga á oddviti að sjá um að fundargerðir séu skipulega færðar í gerðabók og allar ályktanir og samþykktir séu rétt færðar.

4.     Kjör oddvita

        Rétt er að fá fram álit félagsmálaráðuneytisins á stöðu oddvita og varaoddvita vegna þess að kjörtímabili þeirra lauk fyrir nokkrum mánuðum.

        Ef kjör oddvita og varaoddvita hefði átt að fara fram í júní sl. þá förum við fram á að félagsmálaráðuneytið úrskurði um eftirfarandi:

1.   Allar ákvarðanir sem teknar hafa verið af oddvita í nafni sveitarfélagsins X verði úrskurðaðar ólöglegar þar sem kjör oddvita hefur ekki farið fram fyrir núverandi tímabil.

2.   Fundur í hreppsnefnd sveitarfélagsins X haldinn þann 1. des. sl. verði úrskurðaður ólöglegur. Og þar með allar samþykktir sem þar voru gerðar.

        Samkvæmt 14. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal nýkjörinn sveitarstjórn kjósa oddvita og varaoddvita. Síðar í greininni segir: „Ef oddviti deyr, verður varanlega forfallaður frá sveitarstjórnarstörfum eða nýtur ekki lengur trausts sveitarstjórnar sem oddviti áður en kjörtími hans er á enda skal kjósa oddvita í hans stað það sem eftir er kjörtímabilsins.“ Ljóst er að fyrrverandi oddviti sagði af sér í des. 1998 og núverandi oddviti var kosinn í hans stað í byrjun árs 1999.

        Samkvæmt 14. gr. er kjörtímabil oddvita eitt ár í senn og ef hann forfallast á miðju kjörtímabili þá er kosinn nýr oddviti í hans stað það sem eftir er af kjörtímabilinu. Þetta ákvæði hefur verið brotið.“

II.    Málsástæður meirihluta hreppsnefndar

        Í umsögn meirihluta hreppsnefndar um erindið kemur meðal annars eftirfarandi fram:

        „Við erum þeirrar skoðunar að erindi A og B eigi alls ekki við undir 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og sé því ekki tækt til úrskurðar. Sé mat ráðuneytisins annað óskum við eftir frekari fresti til andsvara um þau atriði sem ráðuneytið ætlar að úrskurða um, enda verður engan veginn ráðið af bréfi ráðuneytisins að það ætli sér að kveða upp úrskurð í málinu því þá hefði verið nauðsynlegt að taka það sérstaklega fram í bréfi ráðuneytisins frá 19. janúar sl.

        Hvað varðar 1. tölulið hjá bréfriturum varðandi málefni C, fyrrverandi oddvita sveitarfélagsins X, þá er dregið í efa að mál þau sem hlutu afgreiðslu á fundi hreppsnefndar hinn 1. desember 1999 hafi verið löglega ákvörðuð og afgreidd á þeim fundi.

        Er í því sambandi bent á og fullyrt án haldbærs rökstuðnings að hreppsnefndarmenn hafi ekki verið hæfir til afgreiðslu á erindi Ríkislögreglustjóra vegna samstarfs og tengsla við fyrrv. oddvita. Þá er svo langt gengið að fullyrða að nafngreindur hreppsnefndarmaður hafi haft fjárhagslegra hagsmuna að gæta persónulega og hafi það mótað afstöðu hans til þess hvort sveitarfélagið X hafi átt að setja fram skaðabótakröfu í hugsanlegu refsimáli á hendur fyrrv. oddvita. Þetta er auðvitað fráleitt og að engu hafandi en um leið er um að ræða beinlínis meiðandi ásakanir á hendur hinum nafngreinda hreppsnefndarmanni. Viljum við sérstaklega mótmæla öllum sjónarmiðum bréfritara í framangreinda veru. Þá verður ekki hjá því komist að okkar mati að leiðrétta ýmsar rangfærslur bréfritara, sbr. nánar hér á eftir.

        Hvað varðar ákvörðun meirihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X um skaðabætur í hugsanlegu refsimáli eða ekki, er ljóst að niðurstaða liggur fyrir frá fundinum hinn 1. desember sl., þ.e. sú að sveitarfélagið X hefði ekki orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna þeirra tilvika sem sætt hafa opinberri rannsókn á vegum Ríkislögreglustjóra vegna ætlaðra brota fyrrverandi oddvita, og annarra þeirra aðila sem til rannsóknar voru, á hegningarlögum og ýmsum öðrum lögum. Svo virðist sem að sú niðurstaða meirihluta hreppsnefndar hafi verið þungbær fyrir bréfritara sem greinilega eru annarrar skoðunar en meirihlutinn og hefðu þeir trúlega viljað sjá aðra niðurstöðu í máli fyrrverandi oddvita. En við leyfum okkur að spyrja hvaða hvatir ráða slíkri ósk. Kann að vera að þar ráði heift og óvild í garð fyrrverandi oddvita og ef svo hefur verið, geta slíkar hvatir þá ekki haft áhrif á hæfi viðkomandi. Óvild eða annarlegar hvatir geta að okkar mati haft bein áhrif á afstöðu og gert sveitarstjórnarmann vanhæfan ef marka má tilvitnun í ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga sem bréfritarar beita fyrir sig. Hvað svo sem því líður er ljóst að bréfritarar urðu undir í lýðræðislegu kjöri um framkomna tillögu á sveitarstjórnarfundi hinn 1. desember sl. og verða að una því.

        Á greindum fundi var tekið fyrir erindi C og þá samþykkt að leita til lögfræðings og fara yfir erindið með slíkri aðstoð. Engar samþykktir voru gerðar um að nálgast uppgjör við C á grundvelli tillagna hans, eins og skilja má af villandi framsetningu bréfritara. Um þau ummæli að sá sem grunaður sé um fjárdrátt „stilli hreppsnefnd upp að vegg ? “ er það að segja að C hefur fullan rétt til að senda erindi til hreppsnefndar eins og hver annar og fara fram á eitt og annað, koma með tillögu og gera kröfur, eins og gengur. Það var hins vegar ákvörðun hreppsnefndar að fá lögfræðing í málið sér til ráðgjafar, eins og áður er fram komið. Ekki hefur enn verið dæmt í máli C, hvað þá að ákæra hafi verið gefin út og á meðan svo er nýtur hann þeirra lágmarksmannréttinda að teljast saklaus þar til sekt er sönnuð. Það ber bréfriturum að virða, þótt gífuryrði þeirra í garð C bendi til annars. Slíkt ber að harma. En það sem máli skiptir er að erindi C hefur enn ekki hlotið endanlega umfjöllun og afgreiðslu hjá hreppsnefnd sveitarfélagsins X en er til skoðunar í ákveðnum farvegi með utanaðkomandi aðstoð og sérfræðiráðgjöf. Niðurstaðan ætti að liggja fyrir innan ekki langs tíma ef áætlanir ganga eftir og því eiga ekki við gífuryrði um vanhæfi einstakra hreppsnefndarmanna í máli sem ekki hefur hlotið afgreiðslu.

        Þá er rétt að fram komi vegna umfjöllunar bréfritara að ekki er hægt að ætlast til að endurskoðandi búsettur í annarri sýslu, ókunnugur hér í sveitarfélaginu, geti skorið úr um hvort útistandandi skuldir einstaklinga tilheyrðu yfirstjórn og nánustu venslamönnum, sem okkur finnst reyndar furðuleg hugmynd. Að öðru leyti en að framan greinir er fjölmargt það rakið undir 1. tölul. í bréfi A og B sem kann að vera til meðferðar í lögreglumáli sem áður er nefnt og A meðal þeirra fjölmörgu sem hafa verið yfirheyrðir. Við teljum, miðað við stöðu lögreglumálsins og þau álíka efni sem bréfritarar eru að bera undir félagsmálaráðuneytið, að ekki sé unnt að fjalla með ítarlegri hætti en hér er gert, um þær ávirðingar sem bornar eru fram af bréfriturum sem telja sig þess umkomna að kveða upp dóma yfir þeim sem átt hafa sæti í hreppsnefnd og gengt þar trúnaðarstörfum fyrir sveitarfélagið. Við teljum í ljósi þess sem að framan segir að félagsmálaráðuneytið bresti vald og heimildir til afskipta af umvöndunum og kvörtunum í tölul. 1. hjá bréfriturum.

        Í tölul. 2 er farið fram á úrskurð ráðuneytisins vegna tilgreindra atriða sem sum varða meint útgjöld á vegum hreppsins sem fullyrt er að séu án heimildar. Margt er villandi í framsetningu bréfritara og sum beinlínis rangt. Almennt má þó segja til skýringar fyrir ráðuneytið að framkvæmd sú er um ræðir er ekki ný framkvæmd (þ.e. nýr skurður) heldur nauðsynlegt viðhald á eldri skurði á mörkum sveitarfélaga, þ.e. sveitarfélagsins X annars vegar og sveitarfélagsins Z og sveitarfélagsins Þ hins vegar. Um er að ræða framkvæmd sem hrepparnir hafa staðið sameiginlega að og haldið við á sinn kostnað. Útgjöld sveitarfélagsins X vegna þessa verkefnis námu kr. 84.471,- og rúmast það vel innan fjárhagsáætlunar og þarf því ekki að koma bréfriturum á óvart. Um greiðslu til Lögrúnar sem á er minnst er það að segja að við teljum það alls ekki bætur, heldur samkomulagsgreiðslu í kjölfar úrskurðar frá landbúnaðarráðuneytinu í forkaupsréttardeilu og kröfu þess aðila sem vann málið gegn sveitarstjórn (kaupandi landsspildu í hreppnum) sem átti vegna ákvörðunar hreppsnefndar, sem felld var úr gildi, kröfu á sveitarsjóð vegna tjóns sem hann varð fyrir vegna þess dráttar sem varð á afhendingu landsins. Hefði komið til málaferla á sveitarfélagið X, eins og kaupandi boðaði, hefðu útgjöld hreppsins orðið mun meiri vegna málsins en raun varð með því samkomulagi sem um ræðir. Mjög skortir á að bréfritarar þekki lög sem þeim ber að vinna eftir. Sérstaklega er það ljóst að ef litið er til 6. liðar á annarri síðu bréfsins þar sem bréfritarar velkjast í vafa um það hvort þörf sé á sveitarstjórn í sveitarfélaginu X.

        Í 3. tölulið leita bréfritarar eftir ábendingu og hugmyndum félagsmálaráðuneytisins varðandi fundargerð hreppsnefndar frá fundinum 1. desember 1999 og fleiri atriði tengd fundinum. Eðlilega þekkja bréfritarar ekki efni og niðurstöðu fundarins nema þá að hluta eða eftir frásögn annarra, enda játa þeir fyrir ráðuneytinu að hafa ekki setið fundinn nema að hluta þrátt fyrir ótvíræðar skyldur sínar sem kjörnir fulltrúar í hreppsnefnd sveitarfélagsins X. Staða bréfritara er hjákátleg, svo ekki sé meira sagt, miðað við hið ólögmæta brotthvarf þeirra af fundi sem þeir vilja augljóslega endurtaka eða a.m.k. láta endurskrifa fundargerðina!

        Fundargerðin hefur að okkar mati að geyma rétta frásögn af því sem gerðist á umræddum fundi og þar var ákveðið af meirihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X. Að sjálfsögðu má alltaf finna að því hversu ítarleg frásögn slíks fundar er færð til bókar en við fullyrðum að hin umdeilda fundargerð uppfyllir öll skilyrði 23. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

        Fundur hreppsnefndar var opinn og öllum íbúum þannig heimilaður aðgangur til að fylgjast með störfum og ákvörðunum hreppsnefndar, sbr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga. Ekkert hefur komið fram hjá bréfriturum eða öðrum sem bendir til þess að rangt sé bókað í fundargerðina um atkvæðagreiðslur vegna útsvars, fasteignaskatts og vatnsskatts. Fráleitt er að ætla að ritari og oddviti hafi farið viljandi að bóka rangt það sem ávallt er í fundarlok lesið upp til samþykktar. Svo var einnig gert með umrædda fundargerð. Ekki hlýddu bréfritarar á þann upplestur, enda farnir af fundi til annarra viðfangsefna en þeir voru kjörnir til en ætla sér nú með atbeina félagsmálaráðuneytisins að „leiðrétta“ umræddan fund og ákvarðanir þar sem við teljum fráleitt og að engu hafandi. Með því að hætta þátttöku í störfum og ákvörðunum fundarins hafa bréfritarar misst allan rétt til afskipta af málum sem þar voru á dagskrá, meðferð þeirra og ákvörðunum fundarins og þar við situr. Bréfritarar áttu eins og aðrir sveitarstjórnarmenn rétt til að gera athugasemdir við fundargerðina í lok fundarins eða láta bóka athugasemdir, kysu þeir að gera það. Þann rétt nýttu þeir sér ekki og ekki verður sakast við meirihluta hreppsnefndar af þeim ástæðum.

        Ákvörðun um laun oddvita voru afgreidd á fundinum með eðlilegum hætti. Öllum má vera ljóst hvaða ákvörðun var tekin á fundinum, þrátt fyrir að bókunin kunni að vera að einhverju leyti óljós. Það haggar ekki gildi ákvörðunarinnar. Ekki fæst með nokkru móti séð að bréfritarar geri sér grein fyrir í hverju starf oddvita er fólgið.

        Fullljóst er að okkar mati hvenær bréfritarar gengu af fundi án þess að gefa fundinum nokkrar skýringar á þessu framferði sínu. Bréfritarar kjósa hins vegar að hafa uppi ótrúlega útúrsnúninga og skemmtifrásögn í bréfinu en þar mistekst þeim. Bréfritarar gengu af fundinum þegar búið var að kynna 9. dagskrárlið fundarins. Þeir halda hins vegar öðru fram af einhverjum ástæðum og lýsir það vel athygli bréfritara og nákvæmni þeirra og skýrir það e.t.v. best hversu lítið þeir vita um afgreiðslur mála á þeim hluta fundarins sem þeir þó sátu.

        Við teljum ástæðu til að benda félagsmálaráðuneytinu á misræmi hjá bréfriturum varðandi dagskrárlið 6 sem varðar erindi C. Þá telja bréfritarar að G og D séu vanhæf til afgreiðslu málsins en í næsta lið, þ.e. lið 7 sem fjallar um erindi Ríkislögreglustjóra, þá skyndilega gera bréfritarar kröfu um að oddviti víki sæti, en varaoddviti taki við en varaoddviti er G.

        Að síðustu leita bréfritarar álitsgerðar hjá félagsmálaráðuneytinu um réttarstöðu oddvita og varaoddvita hreppsnefndar, sbr. tölulið 4. Af því tilefni viljum við benda á að næstsíðasta oddvitakjör hjá hreppsnefnd sveitarfélagsins X fór fram 17. febrúar 1999 og gilti það í eitt ár, eins og ráð er fyrir gert í 14. gr. sveitarstjórnarlaga. Þess vegna var kosið um oddvita 31. janúar sl. Vera kann að kjör oddvita hefði átt að fara fram í júnímánuði 1999 en ekki janúarmánuði eins og raunin varð. Á það er hins vegar að líta að engar athugasemdir komu fram um að ekki hafi verið rétt staðið að kjörinu, hvorki frá bréfriturum eða öðrum og því koma þessar síðbúnu athugasemdir á óvart, eins og margt hjá bréfriturum. Við teljum fráleitt að kjör oddvita á fyrri hluta árs 1999 geti eitt og sér haft áhrif á lögmæti ákvarðana eða hreppsnefndarfundinn 1. desember 1999. Í fyrsta lagi erum við þeirrar skoðunar að kjósa hafi átt oddvita til 12 mánaða við þær aðstæður að fyrrverandi oddviti sagði af sér í lok árs 1998 eins og gert var. Í öðru lagi bendum við á að hlutverk oddvita er að hrinda í framkvæmd ákvörðunum hreppsnefndar en ekki er um að ræða sjálfstæðar ákvarðanir oddvita, eins og skilja má af orðum bréfritara.

        Eins og fram hefur komið gengu bréfritarar af fundi hreppsnefndar hinn 1. desember 1999 og nýttu sér þar með ekki möguleika til að gera athugasemdir við störf og ákvarðanir fundarins. Á fundi hreppsnefndar sveitarfélagsins X sem haldinn var 19. janúar mættu A og B ekki og boðuðu ekki forföll þannig að ekki gafst tóm til að boða varamenn. Þá mættu þeir ekki á fund 31. janúar. Slík framkoma er ámælisverð. Fundirnir voru boðaðir á venjubundinn hátt með löglegum fyrirvara og með dagskrá. Viðbrögð bréfritara við boðun hreppsnefndarfundarins 31. janúar er að finna í bréfi þeirra til hreppsnefndar dags. 31. janúar sl., sem hefur að geyma skýr skilaboð til hreppsnefndar um að viðkomandi aðilar muni ekki taka frekari þátt í störfum hreppsnefndar. Raunar er það lagt í hendur félagsmálaráðuneytisins hvort bréfritarar mæta til starfa sem kjörnir fulltrúar eða ekki en slíkt verður að telja ósæmilegt. Af þessu tilefni förum við fram á að viðkomandi verði látnir sæta þeim viðurlögum sem sveitarstjórnarlögin heimila og valdheimildir ráðuneytisins standa til, enda er það skoðun okkar að viðkomandi aðilar hafi með framferði sínu og hótunum gerst brotlegir við lög og eigi að sæta viðurlögum til samræmis við brot sín. Að endingu viljum við taka fram að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur leitast við að fylgja lögum við stjórnsýslu á vegum hreppsins. Okkur er ljóst að í fámennu sveitarfélagi eins og sveitarfélaginu X kann að vera örðugt að fylgja öllum reglum til hlítar en sveitarfélagið X reynir að hafa það að leiðarljósi að standa vörð um hagsmuni íbúa hreppsins. Eftir því verður farið hér eftir sem hingað til. Hvað ræður umkvörtunum bréfritara skal ósagt látið og er efitt að hafa skilning á því hvernig þeir koma fram í störfum sínum sem eiga að vera í þágu sveitarfélagsins.“

III.  Niðurstaða ráðuneytisins

        Vegna tilvitnaðra ummæla meiri- og minnihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X er rétt að taka hér fram að eftir að öll gögn málsins höfðu borist ráðuneytinu var kveðinn upp dómur yfir fyrrverandi oddvita sveitarfélagsins í Héraðsdómi Æ hinn 24. mars 2000. Hlaut hann þar skilorðsbundna refsingu fyrir umboðssvik og fjárdrátt í opinberu starfi.

Almennt

        Ljóst er að þær deilur sem koma fram í bréfum meiri- og minnihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X eiga sér langan aðdraganda og langa sögu. Málefni sveitarfélagsins hafa margoft áður komið til kasta ráðuneytisins og hafa verið gefin út nokkur álit og úrskurðir, meðal annars frá 2. desember 1993, 20. desember 1996, 24. mars 1997, 26. mars 1997, 17. desember 1997, 9. janúar 1998, 14. maí 1998, 18. maí 1998, 25. ágúst 1998, 30. september 1998, 28. október 1998 og 23. nóvember 1999. Fjölmörg önnur bréfaskrif hafa ennfremur átt sér stað milli sveitarfélagsins og ráðuneytisins.

        Oft eru að koma upp samskonar mál aftur og aftur þar sem einhverrar tregðu virðist gæta hjá fyrrverandi og núverandi oddvita og meirihluta hreppsnefndar að fara eftir tilteknum fyrirmælum í sveitarstjórnarlögum og úrskurðum og álitum ráðuneytisins, meðal annars varðandi afhendingu á upplýsingum um málefni sveitarfélagsins til fulltrúa í minnihluta hreppsnefndar. Er það verulega ámælisvert að mati ráðuneytisins.

Afgreiðslur frá fundi hreppsnefndar 1. desember 1999 á málefnum fyrrverandi oddvita, hæfi o.fl.

        Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er svohljóðandi ákvæði: „Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“

        Við mat á því hvort hreppsnefndarmaður er hæfur til að fjalla um mál í hreppsnefnd er litið til þess hversu náið hann tengist viðkomandi máli og hvers konar hagsmuna hann hefur að gæta.

        Ráðuneytið telur því ljóst að ef einhver hreppsnefndarmanna ber fjárhagslega ábyrgð á skuldbindingum sem tengjast uppgjöri hreppsins við C geti sá hreppsnefndarmaður ekki talist hæfur til að fjalla um þau uppgjörsmál í hreppsnefndinni.

        Rétt er að taka fram að í fyrirliggjandi gögnum hjá ráðuneytinu vegna máls þessa er ekki með óyggjandi hætti sýnt fram á slík tengsl en það útilokar þó ekki að þau geti verið fyrir hendi. Í fylgiskjölum með erindi minnihluta hreppsnefndar til ráðuneytisins er afrit af skuldabréfi frá 1995 útgefið af C fyrir hönd sveitarfélagsins X. Á því skuldabréfi er einn núverandi hreppsnefndarmanna, H, vottur að réttri dagsetningu og undirskrift lántaka. Slík vottun felur ekki í sér beina fjárhagslega skuldbindingu á viðkomandi skuldabréfi.

        Hins vegar telur ráðuneytið að pólitískt samstarf leiði eitt og sér ekki til vanhæfis hreppsnefndarmanna. Slík lögskýring væri andstæð orðalagi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef fara ætti þá leið væri jafnframt óhjákvæmilegt að telja yfirlýsta pólitíska andstæðinga vanhæfa. Þessi leið er því ófær, sérstaklega í litlum sveitarfélögum þar sem deilur um rekstur sveitarfélagsins eiga sér djúpar rætur og langa sögu.

        Hvað varðar upplýsingar um viðskiptastöðu einstakra aðila hjá sveitarfélaginu X hefur ráðuneytið áður bent á nauðsyn þess að sú staða liggi fyrir með skýrum hætti. Er mál þetta enn ein sönnun þess að vandkvæðum er bundið að hafa yfirsýn yfir fjárhagslega stöðu og útistandandi skuldbindingar í eigu sveitarsjóðs nema bókhald sé fært með skýrum hætti og að upplýsingar úr því séu aðgengilegar öllum hreppsnefndarmönnum.

        Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur ekki tekið endanlegar ákvarðanir um uppgjör við C. Telur ráðuneytið þó rétt að benda á nokkur atriði sem hafa þarf í huga við afgreiðslu slíkra mála. Brýnt er að jafnræðis sé gætt gagnvart viðskiptamönnum hreppsins, sbr. meðal annars 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, varðandi vaxtaútreikning, niðurfellingu á skuldum og uppgjörsleiðir. Ef vikið er frá venju sem fylgt hefur verið hingað til í slíkum málum getur hreppsnefnd verið að skapa nýtt fordæmi sem haft getur áhrif á uppgjör á skuldum annarra aðila við hreppinn.

        Að því er varðar að hve miklu leyti hreppurinn hafi orðið fyrir tjóni vegna gerða C hefur félagsmálaráðuneytið ekki heimild til að leggja fyrir hreppsnefnd að innheimta hjá honum tilteknar fjárhæðir. Mat á því tjóni er í höndum hreppsnefndarinnar, sbr. sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga sem tryggður er í 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga.

Útgjöld án heimildar hreppsnefndar

        Samkvæmt 2. mgr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjárhagsáætlun meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálasjóðs sveitarsjóðs á viðkomandi reikningsári. Í 62. gr. er að finna heimild til að gera breytingar á fjárhagsáætlun.

        Í 64. gr. er síðan svohljóðandi ákvæði: „Til útgjalda sem ekki eru lögbundin, samningsbundin eða leiðir af fyrri samþykkt sveitarstjórnar má ekki stofna nema til komi samþykki sveitarstjórnar.“

        Ákvæði þessi eru skýr að því er varðar hvar heimildir til að inna af hendi greiðslur úr sveitarsjóði er að finna.

        Fjárhagsáætlun sveitarfélagsins X fyrir árið 1999 barst ekki félagsmálaráðuneytinu fyrr en 14. september 1999, verulega mikið seinna en ákvæði 1. mgr. 61. gr. og 66. gr. sveitarstjórnarlaga gera ráð fyrir. Sveitarfélagið X hafði fengið frest hjá ráðuneytinu til að afgreiða fjárhagsáætlunina til 1. apríl 1999.

        Hvað varðar framkvæmdir við hreinsun á skurði verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að sú framkvæmd hafi rúmast innan fjárhagsáætlunarinnar. Hins vegar verður ekki séð að greiðsla á „bótum“/„samkomulagsgreiðslu“ í tengslum við úrskurð landbúnaðarráðuneytisins í forkaupsréttardeilu hafi verið tilgreind í fjárhagsáætluninni eða samþykkt sérstaklega af hreppsnefnd. Ótvírætt er að slík mál ber að fjalla um í hreppsnefnd og afgreiða þar. Ráðuneytið gerir því alvarlegar athugasemdir við að slík upphæð hafi verið greidd úr sveitarsjóði sveitarfélagsins X án heimildar í fjárhagsáætlun og án samþykktar frá hreppsnefndarfundi.

        Hvað varðar fyrirspurn í erindinu um fjárhagslega ábyrgð á „síendurteknum vinnubrögðum“ varðandi meintar heimildarlausar greiðslur úr sveitarsjóði er rétt að benda á að slíkar skuldbindingar og/eða greiðslur geta fallið á viðkomandi einstakling/einstaklinga, sbr. mál C og dóm yfir honum frá 24. mars 2000.

Fundargerð hreppsnefndarfundar 1. desember 1999 o.fl.

        Ljóst er af gögnum málsins að meirihluta og minnihluta hreppsnefndar greinir á um hvað nákvæmlega fór fram á fundi hreppsnefndarinnar hinn 1. desember 1999. Ráðuneytið er í engri aðstöðu til að kveða upp úrskurð um hvernig bóka eigi um einstök atriði sem þar fóru fram, enda var fulltrúi þess ekki viðstaddur fundinn.

        Skýrt er í 22. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að oddviti sjái um að fundargerðir séu skipulega færðar í gerðabók sveitarstjórnar og að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar. Um ritun fundargerða er að öðru leyti fjallað í 23. gr. laganna og 32. gr. fyrirmyndar félagsmálaráðuneytisins að samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélaga, sbr. auglýsingu nr. 527/1998, en sú fyrirmynd gildir fyrir sveitarfélagið X meðan ekki hefur verið sett sérstök samþykkt fyrir það sveitarfélag, sbr. 25. gr. sveitarstjórnarlaga.

        Í 3. mgr. 32. gr. fyrirmyndarinnar er gert ráð fyrir að í lok fundar skuli fundargerð lesin upp og að allir viðstaddir fundarmenn undirriti hana nema sveitarstjórn ákveði annað. Í 5. mgr. 32. gr. er síðan sérstaklega tekið fram að sveitarstjórnarmaður sem gera vill athugasemd við eitthvert atriði í fundargerð geti undirritað fundargerðina með fyrirvara um það atriði. Að auki er sveitarstjórnarmönnum í 31. gr. sveitarstjórnarlaga og 37. gr. fyrirmyndarinnar tryggður réttur til að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir sínar um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru.

        Fundargerðir hreppsnefndarinnar eiga að vera helsta heimildin um það sem fram fer og um ákvarðanir á hreppsnefndarfundum. Því er mjög mikilvægt að rétt og nákvæmlega sé fylgt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og fyrirmyndarinnar um ritun og afgreiðslu fundargerða. Er ábyrgðin með 22. gr. sveitarstjórnarlaga sett á herðar oddvita að ákvæðunum sé fylgt en aðrir hreppsnefndarmenn bera einnig ábyrgð á því enda er gert ráð fyrir að þeir undirriti að jafnaði fundargerðirnar í lok fundar.

        Með því að ganga af fundi hreppsnefndarinnar 1. desember 1999 og sækja síðan ekki hreppsnefndarfundi eftir þann tíma, sbr. yfirlýsingu frá 31. janúar 2000, hafa fulltrúar í minnihluta hreppsnefndar sveitarfélagsins X brotið gegn skyldum sínum samkvæmt 27. gr. sveitarstjórnarlaga. Jafnframt eiga þeir ekki skilyrðislausa kröfu um að tekin sé upp afgreiðsla á fundargerð sem þegar hefur verið afgreidd að þeim fjarstöddum.

        Ráðuneytið telur hins vegar að ef vafi kemur upp um hvort afgreiðslur hafi verið nákvæmlega bókaðar, t.d. hvort atkvæði hafi verið greidd á móti tillögu eða viðkomandi hreppsnefndarmenn setið hjá, beri oddvita og öðrum hreppsnefndarmönnum að leita leiða til að leysa það mál og leiðrétta eins og kostur er.

Kjörtímabil oddvita og varaoddvita

        Á grundvelli 1. og 2. mgr. 14. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal kjósa oddvita á fundi sveitarstjórnar í júní ár hvert. Kjörtímabilið er því eitt ár. Í 5. mgr. 14. gr. segir síðan svohljóðandi ákvæði: „Ef oddviti deyr, verður varanlega forfallaður frá sveitarstjórnarstörfum eða nýtur ekki lengur trausts sveitarstjórnar sem oddviti áður en kjörtími hans er á enda skal kjósa oddvita í hans stað það sem eftir er kjörtímabilsins.“ Hið sama gildir um varaoddvita.

        Eftir að C hafði sagt af sér oddvita- og hreppsnefndarstörfum var nýr oddviti kjörinn 17. febrúar 1999. Ljóst er af 14. gr. sveitarstjórnarlaga að hinn nýi oddviti var kjörinn út kjörtímabilið, þ.e. til júní, en á fundi hreppsnefndar í júní bar að kjósa oddvita á nýjan leik til eins árs.

        Í þessu tilviki ber að líta til þess að frá júní til desember komu engar athugasemdir fram við að sá einstaklingur sem var kjörinn oddviti hreppsnefndar sveitarfélasins X í febrúar 1999 gegndi áfram því embætti.

        Hreppsnefnd hefur ákvörðunarvald í málefnum sveitarfélagsins en hlutverk oddvita felst fyrst og fremst í því að stýra störfum hreppsnefndarinnar, fara með tiltekna framkvæmdastjórn og koma fram sem fulltrúi sveitarfélagsins. Ráðuneytið telur að afgreiðslur hreppsnefndar og embættisverk oddvita á þessu tímabili verði ekki sjálfkrafa talin ógild eða markleysa. Það útilokar þó ekki að einstök máli geti verið fyrir hendi þar sem þetta gæti haft áhrif. Er þar fyrst og fremst um að ræða afgreiðslur og ákvarðanir oddvita sem ekki eiga sér stoð í fjárhagsáætlun eða í samþykktum hreppsnefndarinnar. Er rétt að slík vafatilvik frá þessu tímabili verði sérstaklega tekin fyrir af hreppsnefndinni.

        Ráðuneytið telur hins vegar að þessi málsástæða og aðrar hér að framan geti ekki leitt til þess að fundur hreppsnefndar sem haldinn var 1. desember 1999 verði talinn ógildur. Rétt er að taka fram að ekki var gerð athugasemd á þeim fundi varðandi kjörtímabil oddvita og varaoddvita.

        Ástæða er að lokum til að gera alvarlegar athugasemdir við að ekki var haldinn hreppsnefndarfundur í sveitarfélaginu X í fimm og hálfan mánuð fram til 1. desember 1999. Er það á engan hátt í samræmi við 15. gr. sveitarstjórnarlaga.

        Dregist hefur að svara erindi þessu vegna umfangs málsins og mikilla anna í ráðuneytinu.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Samrit: B.

Afrit: Meirihluti hreppsnefndar sveitarfélagsins X.