Dalabyggð - Vantraust á varaoddvita, skipti á fulltrúum í nefndum, fundarstjórn
Guðrún Jóna Gunnarsdóttir
26. maí 2004
FEL03120031/1001
Sunnubraut 5a
370 BÚÐARDALUR
Hinn 26. maí 2004 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 5. desember 2003, kærði Guðrún Jóna Gunnarsdóttir til ráðuneytisins samþykkt sem
gerð var á fundi sveitarstjórnar Dalabyggðar þann 18. nóvember 2003.
Í umræddri samþykkt afturkallaði sveitarstjórnin umboð kæranda til að gegna embætti varaoddvita og
setti annan í hennar stað til að gegna því. Einnig afturkallaði sveitarstjórn umboð kæranda til setu í
byggðarráði, stjórn dvalarheimilisins Silfurtúns, Eiríksstaðanefnd, þjónustuhópi aldraðra og á landsþingi
Sambands íslenskra sveitarfélaga og fól jafnframt öðrum þá setu. Að auki samþykkti sveitarstjórn að óska
eftir hluthafafundi í Hitaveitu Dalabyggðar til að kjósa nýja aðila í stjórn veitunnar.
Kærandi krefst þess að samþykktin í heild sinni verði úrskurðuð ógild og að hrundið verði þeim
ákvörðunum sem í henni eru.
Með bréfi, dags. 8. desember 2003, óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarstjórnar Dalabyggðar um málið.
Umsögnin barst með bréfi lögmanns sveitarfélagsins, dags. 22. desember 2003. Með bréfi ráðuneytisins,
dags. 12. janúar 2004, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsögnina og
bárust þær með rafpósti þann 16. febrúar 2004. Dalabyggð var gefinn frestur til að koma á framfæri
viðbótarathugasemdum og bárust þær með bréfi lögmanns sveitarfélagsins, dags. 1. mars 2004.
I. Málavextir
Í fundargerð sveitarstjórnar Dalabyggðar frá 18. nóvember 2003 kemur fram að oddviti óskaði eftir því í
upphafi fundarins að „taka fyrir mál varaoddvita“ áður en gengið yrði til boðaðrar dagskrár. Ekki komu
fram athugasemdir við þessa tillögu. Samkvæmt fundargerðinni spurði oddviti kæ randa hvort henni
fyndist eðlilegt að sitja í sveitarstjórn á meðan ásakanir sem bornar hefðu verið á hana á
heilsugæ slustöðinni væ ru rannsakaðar. Vegna þessa lagði kæ randi fram eftirfarandi bókun:
„Um er að ræða skipulagða aðför að mér af ákveðnum aðilum í pólitískum tilgangi og ætti ekki
að koma neinum að óvörum í ljósi þeirrar atburðarásar sem hefur átt sér stað síðan að loknum síðustu
sveitarstjórnarkosningum.
Það hefur komið fram beiðni um rannsókn um hvort ég hafi brotið lög um persónuvernd, engin
ákæra hefur verið lögð fram né hef ég verið dæmd. Ég fagna því að verið er að rannsaka þetta mál, stend
hér óhrædd og bíð eftir niðurstöðum rannsóknarinnar.
Ég sé ekki ástæðu til að víkja úr sveitarstjórn enda ekki verið að finna að störfum mínum á þeim
vettvangi og sé ekki að ég þjóni hagsmunum kjósenda minna best með því. Engan skyldi dæma fyrr en
sekt er sönnuð.
Ég hef verið kjörin til sveitarstjórnar af því fólki sem hér býr og mun reyna að standa mig eins og
ég hef gert hingað til.“
Með vísan til bókunarinnar kvaðst oddviti knúinn til að leggja til að umboð kæ randa til að gegna embæ tti
varaoddvita og til setu í nefndum og ráðum á vegum sveitarfélagsins yrði afturkallað. Í tillögunni kom
jafnframt fram hverjir tæ kju sæ ti kæ randa í viðkomandi nefndum og ráðum.
Að loknu tíu mínútna fundarhléi lýsti kæ randi því yfir að hún teldi tillöguna andstæ ða
sveitarstjórnarlögum og óskaði eftir því að afgreiðslu hennar yrði frestað þar til úrskurður
félagsmálaráðuneytisins læ gi fyrir. Tillaga um frestun var felld með fimm atkvæ ðum gegn tveimur. Var
tillaga oddvita síðan samþykkt með sama atkvæ ðamun.
Sveitarstjórn Dalabyggðar er skipuð sjö sveitarstjórnarmönnum. L-listi Samstöðu hlaut fjóra aðalmenn
kjörna í sveitarstjórnarkosningum 2002, en S-listi Dalabyggðar hlaut þrjá menn kjörna. Bæ ði oddviti og
kæ randi áttu sæ ti á L-lista Samstöðu.
II. Málsrök kæranda
Í stjórnsýslukæ ru, dags. 5. desember 2003, byggir kæ randi einkum á eftirfarandi atriðum:
Í fyrsta lagi gerir kæ randi athugasemd við að málið hafi ekki verið á dagskrá umræ dds
sveitarstjórnarfundar og að tillaga oddvita hafi ekki verið send með fundargögnum. Eins og fram kemur í
fundargerð var málið tekið fyrir áður en gengið var til formlegrar dagskrár. Telur kæ randi að oddvita hafi
verið í lófa lagið að setja málið á dagskrá fundarins, enda hafi bæ ði 13. og 14. nóvember 2003 verið
fjallað í fjölmiðlum um meint trúnaðarbrot kæ randa í starfi hennar á heilsugæ slustöð. Oddvita hafi borið
að setja málið á dagskrá fundarins, sbr. 3. tölul. 11. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar.
Í öðru lagi byggir kæ randi á því að það mál sem tekið var fyrir á fundinum heyri ekki undir sveitarstjórn
og einnig að tillaga oddvita hafi verið annars efnis en það mál sem fallist var á þegar leitað var afbrigða
frá dagskrá. Kæ randi telur að málið hafi verið tekið fyrir á fölskum forsendum, enda séu engar
athugasemdir gerðar við störf hennar sem varaoddviti eða önnur störf á vegum sveitarstjórnar í hinni
kæ rðu samþykkt. Dagskrártillaga oddvita hafi vísað til starfa á sveitarstjórnarfundum og af þeirri ástæ ðu
kveðst kæ randi ekki hafa viljað leggjast gegn tillögu oddvita um að ræ ða „mál varaoddvita“. Beiðni um
rannsókn vegna starfa á heilsugæ slustöð falli hins vegar utan verksviðs sveitarstjórnar og eigi ekki heima
við umræ ðu á þeim vettvangi. Kæ randi telur það ámæ lisvert af oddvita að taka fyrir mál utan verksviðs
sveitarstjórnar og sama máli gegni um að taka fyrir annað mál en heimild fékkst fyrir.
Í þriðja lagi telur kæ randi ótvíræ tt, með vísan til 40. gr. sveitarstjórnarlaga og 11. gr. samþykktar um
stjórn og fundarsköp Dalabyggðar, að kosningar verði að vera á dagskrá sveitarstjórnarfunda. Krefst
kæ randi þess að samþykkt sveitarstjórnar frá 18. nóvember 2003 um val á varaoddvita og kosningu
fulltrúa í nefndir og ráð verði af þessari ástæ ðu úrskurðuð ógild.
Í fjórða lagi bendir kæ randi á að í hinni kæ rðu samþykkt séu margar ákvarðanir teknar í einni
atkvæ ðagreiðslu. Í fyrsta lagi hafi sveitarstjórn afturkallað umboð kæ randa sem varaoddviti, í öðru lagi
hafi verið afturkallað umboð hennar til setu í nefndum og ráðum á vegum Dalabyggðar, í þriðja lagi hafi
sveitarstjórn ákveðið að varamenn kæ randa tæ kju sæ ti hennar í þremur tilvikum, í fjórða lagi hafi
sveitarstjórn kosið nýja varamenn í þeirra stað, í fimmta lagi hafi verið kosinn nýr varaoddviti og í sjötta
lagi hafi í tveimur tilvikum verið kosnir nýir aðalmenn í stað kæ randa. Að mati kæ randa fer samþykkt
sveitarstjórnar í bága við 29. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar. Um hafi verið að
ræ ða a.m.k. tvö mál, þ.e. afturköllun umboðs og kosningu nýrra fulltrúa, sem feli í sér sex aðskildar
ákvarðanir, og þeim hafi öllum verið blandað saman í eina atkvæ ðagreiðslu. Kæ randi telur að þessi
málsmeðferð brjóti gegn 11. og 15. gr. samþykktarinnar.
Að því er varðar einstök atriði í hinni kæ rðu samþykkt bendir kæ randi meðal annars á eftirfarandi:
· að engin heimild hafi verið til afturköllunar umboðs varaoddvita enda geymi 14. gr. laga nr.
45/1998 og 15. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar einungis heimild til að
afturkalla umboð oddvita og kjósa nýjan,
· að engin heimild sé í samþykkt Dalabyggðar til að afturkalla umboð nefndarmanna enda ekki
tekin upp í samþykktina ákvæ ði 40. gr. laga nr. 45/1998 og felist í því ákvörðun um að nýta ekki
þá lagaheimild,
· að heimild til að skipta um fulltrúa í nefndum skv. 4. mgr. 40. gr. laga nr. 45/1998 eigi ekki við
um sveitarstjórnarmenn enda eigi ákvæ ðið einungis við þegar meirihlutaskipan hafi raskast í
sveitarstjórn og þá verði að fara fram kosning,
· að lög um málefni aldraðra heimili ekki að skipt sé um fulltrúa í þjónustuhópi aldraðra,
· að atkvæ ðavæ gi í sveitarstjórn leiði til þess að kæ randi haldi sæ ti sínu í byggðarráði og
Eiríksstaðanefnd,
· að ákvörðunin sé andstæ ð stjórnsýslulögum þar sem hún sé ómálefnaleg og ekki hafi verið gæ tt
rannsóknarskyldu, jafnræ ðisreglu og meðalhófsreglu.
Sérstaklega er bent á það af hálfu kæ randa að val nýs varaoddvita og fulltrúa í nefndir hafi ekki farið fram
með sjálfstæ ðum hæ tti sem kosning heldur hafi það gerst með samþykkt margþæ ttrar tillögu. Hafi því
sveitarstjórnarmönnum hvorki gefist kostur á því að vera í kjöri eða bera fram tillögur um nýja fulltrúa, né
að óska eftir því að kosning yrði skrifleg og leynileg. Sömuleiðis hafi ekki verið kostur á því að beita
hlutfallskosningu sem tryggi kosningu í ráð og nefndir í samræmi við styrk innan sveitarstjórnar.
Í frekari athugasemdum sínum áréttar kæ randi þann skilning sinn að meiri hluti sveitarstjórnar, L-listi
Samstöðu, hafi ekki óskað eftir því að gera breytingar á nefndarskipan eða skipan varaoddvita. Þar séu að
verki tveir sveitarstjórnarmenn listans með stuðningi minni hlutans. Þá er því mótmæ lt sem kæ rði haldi
fram að allir sem tekið hafi sæ ti kæ randa í nefndum tengist L-lista Samstöðu og því breyti hin kæ rða
samþykkt hlutföllum milli meiri hluta og minni hluta í sveitarstjórn. Enn fremur er ítrekað að kosning
varaoddvita og fulltrúa í nefndir verði að vera á dagskrá fundar og engin heimild sé til að víkja
varaoddvita úr embæ tti enda sé hann kosinn til þess til eins árs í senn. Í frekari athugasemdum er enn
fremur ítrekað það sjónarmið að stjórnsýslulög eigi við í þessu máli.
III. Málsrök kærða
Í umsögn og viðbótarathugasemdum lögmanns kæ rða, Dalabyggðar, er kröfum kæ randa alfarið hafnað. Í
umsögninni er einkum byggt á eftirfarandi málsástæ ðum og sjónarmiðum:
Í umsögninni er rakið hlutverk oddvita samkvæmt sveitarstjórnarlögum og samþykkt um stjórn og
fundarsköp Dalabyggðar. Telur kæ rði að þótt í lögum sé ekki kveðið sérstaklega á um hlutverk eða stöðu
varaoddvita sé hann eðli máls samkvæmt staðgengill oddvita og verði að geta tekið við stöðu hans
fyrirvaralaust. Með vísan til þessa telur kæ rði að skýra verði 15. gr. samþykktarinnar og 14. gr.
sveitarstjórnarlaga svo, að hann skuli víkja sæ ti á sama hátt og oddviti ef hann nýtur ekki lengur trausts
meiri hluta sveitarstjórnar en til vara að sama niðurstaða leiði af lögjöfnun. Ekki sé gerður áskilnaður um
að slíkar ákvarðanir hafi áður hlotið samþykki innan tiltekinna framboðslista heldur sé með meiri hluta
sveitarstjórnarmanna átt við þá sem á hverjum tíma hafi þá samstöðu sem þarf til stuðnings við oddvita
eða til að samþykkja á hann vantraust, sbr. til hliðsjónar 28. gr. og 4. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga.
Verði því að hafna málsástæ ðum kæ randa um að ekki hafi verið heimilt samkvæmt lögum að víkja
varaoddvita frá og kjósa annan í hans stað.
Með vísan til 78. gr. stjórnarskrárinnar og sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga byggir kæ rði á því að
ákvörðun um að lýsa yfir vantrausti á varaoddvita sæ ti ekki málskoti til ráðuneytisins. Jafnframt bendir
kæ rði á að ekki sé um að ræ ða ákvörðun um réttindi eða skyldur viðkomandi einstaklings í máli, tekna í
skjóli stjórnsýsluvalds og gildi ákvæ ði stjórnsýslulaga af þeirri ástæ ðu ekki um samþykkt sveitarstjórnar.
Því skipti engu máli hvort ástæ ðu vantrausts megi rekja til atvika sem varða málefni sveitarfélagsins eða
ótengd atvik. Meirihlutasamstarf í sveitarstjórn byggist á hverjum tíma á ótvíræ ðu pólitísku trausti aðila
hvers til annars og geti það meðal annars ráðist af því að viðkomandi aðilar séu flekklausir og trúverðugir
að mati þeirra sem að samstarfinu standa. Kjör oddvita og varaoddvita sé einnig ráðstöfun sem
viðkomandi meiri hluti standi að og hafi heimild til að afturkalla fyrirvaralaust ef slíkar aðstæ ður skapast
að slíkt teljist nauðsynlegt. Til vara byggir kæ rði á því, með vísan til 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga, að
kæ randi hafi lagt fram á fundi sveitarstjórnar ítarlega bókun og hin kæ rða ákvörðun hafi því verið tekin að
fengnum sjónarmiðum kæ randa.
Af hálfu kæ rða er á því byggt að heimild í 15. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar til að
víkja oddvita frá sé undantekningarregla sem grípa geti þurft til án fyrirvara. Ákvörðun um beitingu
ákvæ ðisins falli því ekki undir reglur samþykktarinnar um dagskrártillögur og fundarboð. Um þetta vísar
kæ rði einnig til 11. gr. samþykktarinnar, þar sem fram kemur að sveitarstjóri semji dagskrá í samráði við
oddvita og telur hann að ákvæ ði 15. gr. samþykktarinnar myndi ekki ná tilgangi sínum ef slíkar tillögur
sæ ttu hefðbundinni meðferð á málefnum sem koma til úrlausnar sveitarstjórnar. Til vara byggir kæ rði á
því að ákvörðunin hafi verið tekin á fundi fullskipaðrar sveitarstjórnar og verði hún ekki ógilt af
ráðuneytinu þótt málið hafi ekki verið á boðaðri dagskrá. Um þetta vísar kæ rði til 2. mgr. 20. gr.
samþykktarinnar og bendir á að tillaga um að leita afbrigða frá boðaðri dagskrá hafi ekki sæ tt andmæ lum.
Kæ rði vísar til 2. mgr. 15. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar um að óhjákvæmilegt sé
að ákvörðun um að víkja oddvita úr sæ ti fari saman við kosningu nýs oddvita. Oddvita beri án tafar að
víkja sæ ti samkvæmt ákvæ ðinu og af því leiði að kosning fari fram án tafar. Hagsmunir sveitarfélagsins
leiði til þess að ekki sé heimilt að bíða næ sta fundar. Sama gildi um kjör nýs varaoddvita.
Kæ rði telur ljóst af orðalagi 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga að ákvæ ðið feli í sér ótvíræ ða heimild til
sveitarstjórnar að skipta um nefndarmenn sem njóta ekki lengur trausts meiri hluta sveitarstjórnar. Kæ rði
fellst ekki á það sjónarmið kæ randa að heimildin sé háð því að samsvarandi ákvæ ði þurfi að vera að finna
í samþykktum viðkomandi sveitarfélags. Einnig lýsir kæ rði sig ósammála því að heimildin taki ekki til
kjörinna sveitarstjórnarmanna, enda sé ekkert í ákvæ ðinu sem styðji slíka ályktun og tilgangi ákvæ ðisins
yrði ekki náð með slíkum hæ tti. Seta fulltrúa í nefndum sé háð því að þeir njóti stuðnings meiri hluta
sveitarstjórnar á hverjum tíma og það gildi jafnt um sveitarstjórnarmenn og aðra.
Kæ rði hafnar því að umræ ddu ákvæ ði sveitarstjórnarlaga verði aðeins beitt gegn því að fram fari kosning
til viðkomandi nefndar eða ráðs, enda sé tilgangurinn ekki sá að gera almenna breytingu á skipan nefnda
sveitarfélagsins. Næ gilegt sé að fram komi á sveitarstjórnarfundi tillaga um að skipta út fulltrúa í nefnd
eða nefndum, en þá reyni á hvort viðkomandi fulltrúi hafi glatað trausti meiri hluta sveitarstjórnar eða
ekki. Reynist hann hafa glatað trausti meiri hluta sveitarstjórnar sé brýnt að skipta um fulltrúa í
viðkomandi nefnd og af eðli máls leiði að slík breyting þurfi að eiga sér stað strax til að nefndin sé
starfhæ f. Í þessu sambandi bendir kæ rði á að kæ randi hafi meðal annars gegnt stöðu formanns
byggðarráðs sem sé mikilvæ gasta staðan í stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Kæ rði telur að það geti ekki komið til endurskoðunar æ ðra stjórnvalds á hvaða ástæ ður valdi því að
nefndarmaður njóti ekki lengur trausts meiri hluta þeirra sem eiga sæ ti í sveitarstjórn. Það sé eingöngu
háð pólitísku mati meiri hluta á hverjum tíma hvað valdi trúnaðarbresti og slíkt geti eðli máls samkvæmt
verið háð atvikum innan sem utan sveitarstjórnar. Slíkt mat lúti ekki ákvæ ðum stjórnsýslulaga.
Til vara er á því byggt af hálfu kæ rða að þótt talið yrði að taka hefði átt á dagskrá fyrirhugaða tillögu um
vantraust á nefndarmann valdi það ekki ógildi ákvörðunarinnar heldur einungis aðfinnslum. Beri þá að
hafa í huga hvers eðlis ákvörðunin var og að hún hafi verið tekin af fullskipaðri sveitarstjórn að fengnum
athugasemdum kæ randa í bókun sem hún lagði fram á fundinum.
Kæ rði telur ekki skipta máli að umræ dd ákvörðun hafi tekið til fleiri nefnda en einnar og hafnar þeirri
málsástæ ðu kæ randa að taka hefði átt sjálfstæ ða ákvörðun fyrir hverja nefnd. Löglíkur séu fyrir því að ef
fulltrúi glati trausti meiri hluta þeirra sem sæ ti eiga í sveitarstjórn gildi það um öll nefndarstörf sem
viðkomandi var kjörinn til. Bendir kæ rði á að í 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga sé talað um nefndir í
fleirtölu. Þar sem í ákvæ ðinu sé talað um að sveitarstjórn geti „skipt um“ fulltrúa telur kæ rði að það feli í
sér að annar taki sæ ti í þeim nefndum sem um ræ ðir. Jafnframt sé eðlilegt að slík ákvörðun sé hluti þeirrar
ákvörðunar að leysa þann sem glatað hefur trausti meiri hlutans frá nefndarstarfi. Með vísan til þessa
hafnar kæ rði því að fyrirkomulag á ákvörðun sveitarstjórnar við að skipta um nefndarmenn geti leitt til
ógildingar hinnar kæ rðu ákvörðunar.
Kæ rði hafnar því að ákvörðun sveitarstjórnar um að skipta kæ randa út úr viðkomandi nefndum sé haldin
þeim ógildingarannmörkum sem kæ randi byggir á. Telur hann að öll þau ráð og nefndir, sem hin kæ rða
samþykkt varðar, teljist „nefndir“ í skilningi 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Af öðrum ákvæ ðum sömu
greinar telur kæ rði mega ráða að nefndir sveitarfélaga séu allt í senn þæ r sem lögbundnar eru, þæ r sem
sveitarfélag ákveður að koma á fót vegna tiltekinna verkefna og nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélag á
aðild að samkvæmt viðkomandi samþykktum eða lögum. Engin rök standi til annars en að æ tla að heimild
sveitarstjórnar til að skipta út nefndarmönnum nái til allra nefnda, ráða og stjórna sem sveitarstjórn
tilnefnir fulltrúa í. Réttur meiri hluta hljóti einnig að vera rýmri, ef eitthvað er, þegar ekki er um að ræ ða
lögbundnar nefndir.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Eins og að framan er rakið deila aðilar máls þessa bæ ði um form og efni hinnar kæ rðu samþykktar
sveitarstjórnar Dalabyggðar. Í niðurstöðu ráðuneytisins verður fyrst fjallað um heimildir sveitarstjórnar,
sem fram koma í sveitarstjórnarlögum, til að víkja kjörnum fulltrúum úr trúnaðarstörfum sem þeir hafa
verið kjörnir til, áður en fjallað verður um hvernig hin kæ rða samþykkt var borin fram á
sveitarstjórnarfundi þann 18. nóvember 2003.
Kæ ruheimild byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga og er kæ ran komin fram innan tilskilins kæ rufrests,
sem er þrír mánuðir, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
A. Um heimild til að víkja varaoddvita úr embætti
Af hálfu kæ rða er á því byggt að ákvæ ði 2. mgr. 14. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. 15. gr.
samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar, veiti meiri hluta sveitarstjórnar ekki aðeins heimild til
að krefjast þess að oddviti víki, heldur hljóti ákvæ ðið eðli máls samkvæmt einnig að gilda um varaoddvita
sem sé staðgengill oddvita. Kæ rði telur einnig að lögjöfnun frá umræ ddu ákvæ ði leiði til sömu
niðurstöðu.
Þessum skilningi hefur kæ randi mótmæ lt og telur hún að slík heimild sé ekki fyrir hendi nema það komi
skýrt fram í lögum, auk þess sem hún bendir á að varaoddviti hafi það hlutverk eitt að hlaupa í skarðið
fyrir oddvita. Af þeirri ástæ ðu sé ekki nauðsynlegt að pólitískur meiri hluti hverju sinni ráði
varaoddvitaembæ ttinu þótt löggjafinn hafi talið öðru máli gegna varðandi embæ tti oddvita. Jafnframt
bendir kæ randi á að L-listi hafi fengið meiri hluta í sveitarstjórnarkosningum og enginn annar meiri hluti
hafi verið myndaður síðan.
Þótt báðir málsaðilar hafi haldið fram gildum rökum í málinu telur ráðuneytið óhjákvæmilegt að fallast á
það með kæ rða að sömu reglur hljóti að öllu leyti að gilda um kjörtímabil oddvita og varaoddvita
sveitarstjórnar. Eins og bent er á í umsögn hans getur varaoddviti án mikils fyrirvara þurft að gegna
skyldum oddvita um lengri eða skemmri tíma og er því mikilvæ gt að hann njóti trausts meiri hluta
sveitarstjórnar. Með vísan til þessa telur ráðuneytið að síðari málsliður 2. mgr. 14. gr. sveitarstjórnarlaga
gildi með lögjöfnun um varaoddvita og sé því sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að hann víki sæ ti. Þá
er það niðurstaða ráðuneytisins að ástæ ður þess að varaoddviti njóti ekki lengur trausts meiri hluta
sveitarstjórnar séu háðar pólitísku mati á hverjum tíma og sæ ti ekki kæ ru til ráðuneytisins.
B. Um brottvikningu fulltrúa úr nefndum
Til stuðnings því að heimilt hafi verið að afturkalla umboð kæ randa til setu í byggðarráði, stjórn
dvalarheimilisins Silfurtúns, Eiríksstaðanefnd, þjónustuhópi aldraðra og á landsþingi Sambands íslenskra
sveitarfélaga, vísar kæ rði til 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Umræ tt ákvæ ði er
svohljóðandi:
„Sveitarstjórn er heimilt að skipta um fulltrúa í nefndum hvenæ r sem er á kjörtímabili nefndar, svo sem
þegar nefndarmenn njóta ekki lengur trausts meiri hluta þeirra sem sæ ti eiga í sveitarstjórn. Enn fremur
er fulltrúum í nefndum heimilt að segja af sér nefndarstörfum hvenæ r sem er á kjörtímabilinu.“
Að mati kæ rða er lagaheimildin skýr og ekki háð því að hún sé tekin upp í samþykkt viðkomandi
sveitarfélags. Hún eigi jafnt við um kjörna sveitarstjórnarmenn og aðra. Heimildin feli það í sér að
sveitarstjórn geti ákveðið að skipta um fulltrúa í viðkomandi nefnd án þess að þörf sé á að fram fari á ný
kosning í skilningi 11. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar, enda ekki ráðgert að gera
almenna breytingu á skipan nefnda á vegum sveitarfélagsins. Næ gilegt sé að fram komi á
sveitarstjórnarfundi tillaga um að skipta út fulltrúa í nefnd eða nefndum og reyni þá á hvort viðkomandi
fulltrúi hafi glatað trausti meiri hluta sveitarstjórnar. Jafnframt byggir kæ rði á því að ástæ ður þess að
nefndarmaður njóti ekki lengur trausts meiri hluta þeirra sem sæ ti eiga í sveitarstjórn sæ ti ekki
endurskoðun á kæ rustigi. Það sé eingöngu háð pólitísku mati á hverjum tíma hvað valdi trúnaðarbresti og
geti það eðli máls samkvæmt verið vegna atvika innan sem utan sveitarstjórnar. Það mat lúti ekki
ákvæ ðum stjórnsýslulaga.
Í þessu sambandi hefur kæ randi bent á að L-listinn, sem hefur meiri hluta í sveitarstjórn Dalabyggðar, hafi
ekki óskað eftir því að skipta út neinum fulltrúa sínum í nefndum eða ráðum. Tveir fulltrúar listans í
sveitarstjórn hafi greitt atkvæ ði með hinni kæ rðu samþykkt en aðrir tveir fulltrúar verið henni andvígir.
Fyrir samþykktinni sé því ekki meiri hluti innan L-lista. Atkvæ ði minni hlutans, þ.e. þriggja fulltrúa Slista,
hafi ráðið úrslitum um það að tillaga oddvita var samþykkt. Þar hafi því verið annar meiri hluti að
verki en L-listinn, sem hefur meiri hluta í sveitarstjórn Dalabyggðar. Einnig bendir kæ randi á að eftir þæ r
breytingar sem gerðar voru með hinni kæ rðu samþykkt gegni fulltrúar L-lista ekki lengur öllum
trúnaðarstörfum sem kæ randi var kjörinn til áður. Aðalfulltrúi á landsþing Sambands íslenskra
sveitarfélaga sé nú af S-lista. Varamaður hans komi af L-lista en áður hafi aðalmaður komið frá meiri
hluta L-lista. Þá segir kæ randi að nýr fulltrúi í þjónustuhópi aldraðra tengist ekki L-lista með neinum
hæ tti. Kæ randi gerir alvarlega athugasemd við þá fullyrðingu lögmanns kæ rða, sem fram kemur í
umsögn, dags. 22. desember 2003, að umræ ddir einstaklingar tengist allir L-lista, og segir að þar sé hallað
réttu máli.
Í samþykkt Dalabyggðar um stjórn og fundarsköp er ekki að finna ákvæ ði sambæ rilegt 40. gr.
sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Kæ randi telur að þetta feli í sér ákvörðun sveitarstjórnar um að nýta ekki
þá heimild og því hafi ekki verið fyrir hendi heimild til að afturkalla umboð hennar til setu í nefndum og
ráðum á vegum sveitarfélagsins. Ráðuneytið getur ekki tekið undir þessi sjónarmið. Sveitarstjórnarlög, nr.
45/1998, gilda um öll sveitarfélög í landinu. Samþykktir sveitarfélaga eru settar til fyllingar lögunum, sbr.
10. gr. laganna, og má í dæmaskyni nefna 11. og 12. gr. laganna. Þá getur ráðuneytið heldur ekki tekið
undir þau sjónarmið kæ randa að ákvæ ði 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga gildi ekki um kjörna
sveitarstjórnarmenn vegna ákvæ ða 19., 29. og 33. gr. laganna. Þessi ákvæ ði eru almenns eðlis en 4. mgr.
40. gr. er sértæ k heimild til handa sveitarstjórn.
Á fundi sveitarstjórnar Dalabyggðar 18. nóvember 2003 var afturkallað umboð kæ randa til setu í
byggðarráði, stjórn dvalarheimilisins Silfurtúns, Eiríksstaðanefnd, þjónustuhópi aldraðra og á landsþingi
Sambands íslenskra sveitarfélaga. Samkvæmt 57. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar
kýs sveitarstjórn þrjá fulltrúa í byggðarráð og jafnmarga til vara, tvo fulltrúa í stjórn Silfurtúns og tvo til
vara, samkvæmt samningi um rekstur dvalarheimilisins, og fimm fulltrúa og jafnmarga til vara í
Eiríksstaðanefnd. Í C-lið 57. gr. samþykktarinnar segir að um kosningu og tilnefningu fulltrúa í nefndir og
ráð sem leiða af samstarfi sveitarfélaga á Vesturlandi, Dalasýslu og Sambands íslenskra sveitarfélaga fari
eftir því sem lög, reglur og samþykktir segja til um. Kosning fulltrúa á landsþing Sambands íslenskra
sveitarfélaga fellur augljóslega undir umræ tt ákvæ ði og telja verður að sama máli gegni um kjör fulltrúa í
þjónustuhóp aldraðra, sbr. 7. gr. laga um málefni aldraðra, nr. 125/1999.
Í málum þar sem reynt hefur á túlkun 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið komist að þeirri
niðurstöðu að það veiti sveitarstjórn afdráttarlausa heimild til að skipta um fulltrúa í nefndum sem hún
kýs. Í áliti ráðuneytisins frá 13. júlí 1999 varðandi Grindavíkurbæ (ÚFS 1999:73) segir um ákvæ ðið að
það sé túlkað á þann veg að nefndarmenn í viðkomandi nefnd séu leystir frá störfum og kosið á ný í
nefndina. Hafi slík heimild verið talin nauðsynleg til að stuðla að betri starfsemi og skilvirkni í stjórnsýslu
sveitarfélaga og sé traust sveitarstjórna á nefndum sínum látið vega þyngra en hagsmunir þeirra
einstaklinga er þar sitja. Í áliti ráðuneytisins frá 13. apríl 2003 varðandi Skeggjastaðahrepp var
framangreindur skilningur staðfestur. Í því áliti var jafnframt tekið fram að lagaákvæ ðið yrði að túlka svo,
meðal annars í ljósi þess að í ákvæ ðinu er trúnaðarbrestur aðeins tilgreindur sem dæmi um ástæ ðu sem
veiti sveitarstjórn heimild til að skipta um fulltrúa í nefnd, að sveitarstjórn beri ekki skylda til þess að
tilgreina ástæ ðu þess að skipt er um fulltrúa í nefnd.
Þótt í ákvæ ðinu sé einungis minnst á nefndir telur ráðuneytið að túlka verði ákvæ ðið svo að það gildi
einnig um ráð og stjórnir sem sveitarstjórn kýs. Hins vegar næ r heimildin ekki til þess að afturkalla
umboð fulltrúa sveitarfélaga sem ekki eru kosnir beint af sveitarstjórn heldur til dæmis á aðalfundi félags,
sbr. álit ráðuneytisins frá 25. júní 1999 varðandi fulltrúa í stjórn Hitaveitu Suðurnesja (ÚFS 1999:57).
Að því er best verður séð af gögnum málsins kýs sveitarstjórn Dalabyggðar fulltrúa til allra þeirra
trúnaðarstarfa sem hin kæ rða samþykkt varðar með beinni kosningu. Verður að fallast á það með kæ rða
að 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga veiti sveitarstjórn heimild til að afturkalla umboð kæ randa til að
gegna þessum störfum. Þá telur ráðuneytið ljóst, með vísan til orðalags umræ dds ákvæ ðis og áðurnefnds
álits frá 13. apríl 2003, að ástæ ður sem lágu til grundvallar því að umboð kæ randa til nefndasetu var
afturkallað sæ ti ekki endurskoðun ráðuneytisins. Loks er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki sé skilyrði
samkvæmt ákvæ ðinu að þau framboð sem stýra sveitarfélagi í krafti kosningaúrslita þurfi að standa
einhuga að slíkri ákvörðun heldur beri að túlka ákvæ ðið þannig að meiri hluti kjörinna fulltrúa á
sveitarstjórnarfundi, þar sem tillaga um afturköllun umboðs er til afgreiðslu, geti staðið að slíkri
ákvörðun. Í því máli sem hér er til úrlausnar stóðu þrír fulltrúar S-lista og tveir fulltrúar L-lista að hinni
kæ rðu samþykkt en tveir fulltrúar L-lista greiddu atkvæ ði á móti. Hefur það ekki áhrif á lögmæ ti hinnar
kæ rðu ákvörðunar að ekki var samstaða um málið innan L-listans, sem hlaut meiri hluta
sveitarstjórnarmanna í sveitarstjórnarkosningum 2002.
Kæ randi heldur því fram að stjórnsýslulög, nr. 37/1993, hafi verið brotin í máli þessu. Ráðuneytið getur
ekki fallist á þessa málsástæ ðu enda var með samþykkt tillögunnar ekki tekin stjórnvaldsákvörðun í
skilningi stjórnsýsluréttar. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda því ekki um hina kæ rðu ákvörðun enda varðar
hún innri málefni stjórnsýslu sveitarfélagsins.
C. Um málsmeðferð sveitarstjórnar
Kæ randi byggir á því að form hinnar kæ rðu samþykktar hafi verið ólögmæ tt og bendir á að málið hafi
ekki verið á dagskrá fundarins og tillagan ekki send með fundargögnum. Þá heyri málið ekki undir
sveitarstjórn þar sem fjallað hafi verið um störf kæ randa á öðrum vettvangi. Því hafi í raun verið fjallað
um annað mál en samþykkt hafi verið að ræ ða. Þá telur kæ randi að ekki sé unnt að skipta um oddvita og
fulltrúa í ráðum og nefndum með þeim hæ tti sem gert var. Kosningar þurfi að vera á dagskrá fundar, sbr.
11. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar, auk þess sem ekki sé unnt að taka fyrir nema
eitt mál í einu í sveitarstjórn en með hinni kæ rðu tillögu hafi a.m.k. tvö mál verið afgreidd og feli þau í sér
sex aðskildar ákvarðanir.
Í sveitarstjórnarlögum er ekki fjallað um það hvort skylt sé að geta í fundarboði um fyrirhugaða
vantrauststillögu á oddvita. Sú staða getur komið upp án fyrirvara að oddviti njóti ekki lengur trausts
meiri hluta sveitarstjórnar, til dæmis vegna afstöðu hans til einstakra mála sem eru til afgreiðslu á
sveitarstjórnarfundi. Með vísan til þessa telur ráðuneytið óeðlilegt að túlka ákvæ ði laganna svo þröngt að
skylt sé að bíða til næ sta fundar með að afgreiða vantrauststillögu. Það sama á við um vantrauststillögu á
varaoddvita, að breyttu breytanda. Rétt er að benda á að skv. 15. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp
Dalabyggðar er einungis kosinn einn varaoddviti. Jafnframt verður að telja ljóst að ekki sé þörf á að leita
afbrigða, sbr. 20. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar, til að leggja fram slíka tillögu
þótt hennar sé ekki getið í fundarboði, heldur beri tafarlaust að taka hana til afgreiðslu og greiða um hana
atkvæ ði, gerist þess þörf. Sama niðurstaða er óhjákvæmileg um heimild sveitarstjórnar til að skipta um
fulltrúa í nefndum skv. 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Eins og áður hefur komið fram telur ráðuneytið
að ástæ ður vantrausts á varaoddvita eða fulltrúa í nefndum og ráðum sæ ti ekki kæ ru til ráðuneytisins.
Engin ákvæ ði eru í sveitarstjórnarlögum eða samþykkt um stjórn og fundarsköp Dalabyggðar sem með
skýrum hæ tti mæ la fyrir um að sveitarstjórn skuli taka hvert mál fyrir sig til umfjöllunar og eftir atvikum
atkvæ ðagreiðslu. Þó má af ýmsum ákvæ ðum sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, ráða að um hvert mál skuli
fjallað sérstaklega og má þar í dæmaskyni nefna 19. og 20. gr. laganna. Í samþykkt um stjórn og
fundarsköp Dalabyggðar virðist einnig gert ráð fyrir því að hvert mál sé afgreitt sérstaklega, sbr. einkum
20., 23. og 29. gr. samþykktarinnar.
Það er niðurstaða ráðuneytisins að með samþykkt umræ ddrar tillögu á fundi sveitarstjórnar Dalabyggðar
18. nóvember sl. hafi nokkur mál verið afgreidd í einni samþykkt. Í fyrsta lagi var afturkallað umboð
kæ randa til að gegna embæ tti varaoddvita. Heimild til þess grundvallast á lögjöfnun frá 2. mgr. 14.
sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Samkvæmt lokamálslið þeirrar greinar skal oddvitakjör fara fram á ný
þegar oddviti hefur vikið sæ ti. Slík kosning er sérstakt mál og því skylt að afgreiða það sérstaklega. Þriðja
málið er sú ákvörðun sveitarstjórnar að skipta um fulltrúa í nefndum, ýmist með því að velja nýjan
fulltrúa í stað kæ randa eða láta varamann taka sæ ti hennar og velja nýja varamenn. Samkvæmt skýru
orðalagi 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga getur sveitarstjórn skipt um fulltrúa í nefndum hvenæ r sem er á
kjörtímabili nefndar. Ráðuneytið tekur undir þau sjónarmið kæ rða að af ákvæ ðinu megi ráða að ekki þurfi
að fara fram sérstök kosning í hverja nefnd fyrir sig í skilningi 11. gr. samþykktar sveitarfélagsins heldur
geti sveitarstjórn „ skipt um“ fulltrúa sína í öllum nefndum hvenæ r sem er á kjörtímabilinu. Fjórða málið
sem afgreitt var með tillögunni var ályktun um að óska eftir hluthafafundi í Hitaveitu Dalabyggðar þar
sem nýir aðilar yrðu kosnir í stjórn.
Oddviti stýrir fundum sveitarstjórnar í samræmi við 19. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp
Dalabyggðar. Með hliðsjón af því sem fram er komið er ljóst að fundarsköp krefjast þess að oddviti beri
hvert mál fyrir sig upp við sveitarstjórn. Það verður því að teljast ótæ k fundarstjórn að bera mörg mál upp
til atkvæ ða í einu lagi, ekki síst í ljósi þess að ágreiningur var um afgreiðsluna í sveitarstjórn. Svara þarf
því hvort þessi annmarki á málsmeðferð leiði til ógildingar ákvörðunar eða einungis til aðfinnslna.
Kæ randi bendir sérstaklega á að niðurstaða í atkvæ ðagreiðslu um tillögu oddvita sýni að hún hefði við
sérstaka kosningu hlotið næ gan styrk, þ.e. tvö atkvæ ði, til áframhaldandi setu í bæ ði byggðarráði og
Eiríksstaðanefnd. Ljóst er að eins og ákvæ ði 4. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er nú orðað er
sá möguleiki fyrir hendi að meiri hluti sveitarstjórnar geti misbeitt meirihlutavaldi sínu til þess að víkja
fulltrúum minni hlutans úr nefndum. Sá annmarki er jafnframt á umræ ddu ákvæ ði að þar er ekki kveðið á
um hvernig fari um kjör fulltrúa í stað þess sem vikið er úr nefnd. Félagsmálaráðherra hefur á
yfirstandandi löggjafarþingi lagt fram frumvarp til laga um breytingar á sveitarstjórnarlögum þar sem
meðal annars er tekið á þessum atriðum. Það er niðurstaða ráðuneytisins að sveitarstjórn hafi verið heimilt
að gera þessar breytingar lögum samkvæmt. Sérstaklega skal bent á að kæ randi situr í sveitarstjórn fyrir
meiri hluta L-lista Samstöðu og því ekki um það að ræ ða í þessu tilviki að pólitískt kjörinn meiri hluti hafi
vikið fulltrúa minni hluta úr nefndum.
Þegar metið er hvort ógilda beri samþykkt sveitarstjórnar Dalabyggðar vegna annmarka á formi hennar
má hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem gilda um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Í réttarframkvæmd
hér á landi hefur verið lagt til grundvallar að uppfylla þurfi þrjú skilyrði til að stjórnvaldsákvörðun sé
ógildanleg. Í fyrsta lagi þurfi ákvörðun að vera haldin annmarka að lögum, í öðru lagi þurfi annmarkinn
að teljast verulegur og í þriðja lagi er skilyrði að veigamikil rök mæ li því ekki í mót að ákvörðunin sé
ógilt. Þegar metið er hvort annmarkinn er verulegur er miðað við annað hvort almennan eða sérstakan
mæ likvarða. Með almennum mæ likvarða er átt við að réttarregla sú sem ekki var virt sé almennt talin til
þess fallin að auka öryggi fyrir því að efni stjórnvaldsákvörðunar sé bæ ði rétt og lögmæ tt. Með sérstökum
mæ likvarða er átt við að annmarki leiði aðeins til ógildingar hafi hann leitt til rangrar niðurstöðu í
viðkomandi máli. Í framkvæmd virðast dómstólar stundum feta veginn á milli þessara sjónarmiða með
þeim hæ tti að ef annmarki á meðferð máls telst almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar
telst hún ógildanleg, nema sannanlegt sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar.
Eins og að framan er rakið var sá galli á hinni kæ rðu samþykkt að með henni voru nokkur mál afgreidd í
einu lagi þrátt fyrir að af lögum megi ráða að fjalla skuli sérstaklega um hvert mál. Það er niðurstaða
ráðuneytisins með hliðsjón af því sem áður er fram komið að annmarki þessi hafi ekki haft áhrif á efni
ákvörðunarinnar þótt hann sé vissulega aðfinnsluverður. Þriðja skilyrði ógildingar kemur því ekki til
skoðunar.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið gæ tt réttra fundarskapa við afgreiðslu sveitarstjórnar
á hinni kæ rðu samþykkt. Þessi annmarki veldur því þó ekki að samþykktin sé ógildanleg.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.
ÚRSKURÐARORÐ
Hafnað er kröfu kæ randa, Guðrúnar Jónu Gunnarsdóttur, um að ráðuneytið ógildi samþykkt
sveitarstjórnar Dalabyggðar frá 18. nóvember 2003 um að lýsa vantrausti á varaoddvita og skipta um
fulltrúa í nefndum og ráðum á vegum sveitarfélagsins.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
26. maí 2004 - Dalabyggð - Vantraust á varaoddvita, skipti á fulltrúum í nefndum, fundarstjórn (PDF)