Vestmannaeyjabær - Lögmæti frestunar á reglulegum fundi bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar
Arnar Sigurmundsson, Elliði Vignisson og
Elsa Valgeirsdóttir
900 Vestmannaeyjum
FÉLAGSMÁLARÁÐUNEYTIÐ
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu
150 Reykjavík
Sími 545 8100, Bréfsími 552 4804
Netfang: [email protected]
Veffang: felagsmalaraduneyti.is
Reykjavík, 28. september 2004
Tilvísun: FEL04090037/1001/SÁ/--
Hinn 28. september 2004 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags 19. september 2004, sem móttekið var 20. sama mánaðar, óskuðu tveir
bæjarfulltrúar og einn varabæjarfulltrúi minnihluta bæjarstjórnar í Vestmannaeyjabæ eftir að
félagsmálaráðuneytið úrskurðaði um lögmæti frestunar á reglulegum fundi bæjarstjórnar
Vestmannaeyjabæjar sem halda átti kl. 18.00 þann 16. september sl. og lögmæti afgreiðslu fundar
bæjarfulltrúa meirihluta bæjarstjórnar á fundi sem hófst kl. 23.15 sama kvöld.
Ráðuneytið ákvað að taka fyrri hluta erindisins um lögmæti frestunar bæjarstjórnarfundar til
flýtimeðferðar og óskaði með símbréfi síðdegis sama dag og erindið var móttekið eftir umsögn
forseta bæjarstjórnar um þann þátt og sérstaklega að upplýst yrði hvaða ástæður lágu til grundvallar
ákvörðun um frestun fundarins. Frestur til að svara var gefinn til kl. 12.00 fimmtudaginn 23.
september sl. og barst umsögn forseta bæjarstjórnar ráðuneytinu fyrir þann tíma.
I. Málavextir og málsástæður
Í samræmi við ákvörðun bæ jarstjórnar Vestmannaeyjabæ jar frá 26. ágúst sl. um reglulega fundi
bæ jarstjórnar til áramóta átti að halda bæ jarstjórnarfund kl. 18.00 fimmtudaginn 16. september sl.
Til fundarins var boðað í samræmi við samþykkt um stjórn Vestmannaeyjabæ jar og fundarsköp
bæ jarstjórnar, nr. 630/2004. Veður var vont þennan dag og röskun varð á samgöngum til Eyja.
Tveir fulltrúar meirihluta bæ jarstjórnar og einn fulltrúi minnihlutans voru ekki staddir í
Vestmannaeyjum þennan dag. Gerðar höfðu verið ráðstafanir til þess að varamaður mæ tti á fundinn
í stað þess bæ jarfulltrúa minnihlutans sem var fjarstaddur. Fulltrúar meirihlutans hugðust koma
með Herjólfi en samkvæmt áæ tlun átti skipið að fara frá Þorlákshöfn kl. 12.00 og vera komið til
Eyja í tæ ka tíð fyrir fundinn. Vegna veðurs raskaðist hins vegar áæ tlun skipsins. Flug var í athugun
fram eftir degi þar sem veður fór skánandi en kl. 17.00 var flugi aflýst þennan dag.
Síðdegis á fimmtudeginum leitaði bæ jarstjóri eftir því við einn fulltrúa minnihlutans hvort unnt
væ ri að fresta fundi. Til umræ ðu kom frestun fram á kvöld eða til næ sta dags. Málið var borið undir
aðra fulltrúa minnihlutans og var niðurstaða þeirra sú að hafna því að fresta fundi þar til síðar um
2
kvöldið eða fram á næ sta dag. Fulltrúar minnihlutans lögðu í staðinn til að fundurinn yrði haldinn á
fyrirhuguðum tíma en buðu að frestað yrði afgreiðslu tveggja mála sem á dagskrá voru og
ágreiningur var um fram í næ stu viku. Leitað var til starfsmanns félagsmálaráðuneytisins og ræ ddi
hann í síma við fulltrúa bæ ði meirihluta og minnihluta en þó ekki við forseta bæ jarstjórnar.
Starfsmaðurinn lagði áherslu á að aðilar málsins næ ðu sáttum en kvað ekki upp úr um að ein
tiltekin leið væ ri réttust í þessu tilviki. Rétt er að taka fram að umræ ddur starfsmaður ráðuneytisins
kom ekki að meðferð máls þessa eftir að formlegt erindi barst ráðuneytinu.
Forseti bæ jarstjórnar tók þá ákvörðun um að fundi skyldi frestað til kl. 23.15 og var öllum
bæ jarfulltrúum sendur tölvupóstur þar um en auk þess hringdi forseti bæ jarstjórnar kl. 17.45 í einn
af bæ jarfulltrúum minnihlutans og tilkynnti honum ákvörðun sína. Fulltrúar minnihlutans mæ ttu á
fundarstað skömmu áður en fundur átti að hefjast og fengu þar afhent bréf þar sem gerð var grein
fyrir ákvörðun forseta. Forseti bæ jarstjórnar mæ tti á fundarstað til viðræ ðna við fulltrúa
minnihlutans um frestun fundarins en af þeim viðræ ðum varð ekki önnur niðurstaða en að fyrri
ákvörðun var áréttuð. Fulltrúar minnihluta rituðu forseta bæ jarstjórnar og bæ jarstjóra bréf og
mótmæ ltu vinnubrögðum við frestun fundarins og fóru fram á að boðað yrði til nýs fundar með
útsendri dagskrá í vikunni á eftir. Segir í erindi minnihlutans að bæ jarstjóri hafi lofað að koma
þessu strax á framfæ ri við forseta bæ jarstjórnar en forseti bæ jarstjórnar hafi ekki gert grein fyrir
bréfinu á fundinum um kvöldið.
Í samræmi við ákvörðun forseta var fundur settur kl. 23.15 en Herjólfur kom til Vestmannaeyja
hálfri klukkustundu áður. Á fundinn mæ ttu fulltrúar meirihluta bæ jarstjórnar en enginn úr
minnihlutanum. Á fundinum voru afgreidd þau mál sem á dagskrá voru, þar á meðal þau tvö mál
sem ágreiningur hefur verið um.
Fram kemur í erindi fulltrúa minnihluta bæ jarstjórnar Vestmannaeyjabæ jar og meðfylgjandi
gögnum að þeir telji fundartímann kl. 23.15 ólíðandi nema um neyðarástand sé að ræ ða.
Sérstaklega er bent á að um tvö þeirra mála sem á dagskrá voru hafi verið mikill ágreiningur en þau
varði mikla fjárhagslega hagsmuni sveitarfélagsins til langs tíma og að nýjar upplýsingar hafi borist
í öðru málinu sex tímum fyrir áæ tlaðan fundartíma. Einnig er í erindinu bent á að útvarpað og
sjónvarpað sé frá fundum bæ jarstjórnar og hinn reglulegi fundur hafi verið í auglýstri dagskrá
þessara fjölmiðla.
Í umsögn forseta bæ jarstjórnar kemur fram að hann telji að í ljósi aðstæ ðna hafi verið lögmæ tt að
fresta fyrirhuguðum fundi og að eins og málum hafi verið háttað hafi legið beinast við að fresta
honum til kl. 23.15 sama kvöld. Í umsögninni eru talin nokkur rök til stuðnings þessu áliti.
Bent er á að þæ r aðstæ ður sem uppi voru hafi verið sérstakar og óvenjulegar. Vegna fárviðris hafi
allar samgöngur milli lands og Eyja legið niðri frá kvöldi miðvikudagsins 15. september til þess er
Herjólfur kom að landi í Vestmannaeyjum kl. 22.45 að kvöldi fimmtudagsins 16. september. Við
þessu hafi ekki mátt búast enda afar fátítt að samgöngur milli lands og Eyja liggi alveg niðri með
þessum hæ tti. Herjólfur sé gott sjóskip og sigli í misjöfnum veðrum. Þar sem samgöngur hafi legið
niðri hafi verið fyrir hendi almennur ómöguleiki, þ.e. utanaðkomandi aðstæ ður sem ekki hafi verið
á mannlegu valdi að afstýra, á því að tveir bæ jarfulltrúar meirihlutans kæmust til fundarins. Á
dagskrá fundarins hafi verið mikilvæ g og umdeild mál sem lengi hafi verið til umfjöllunar hjá
stofnunum bæ jarins og því eðlilegt að aðalbæ jarfulltrúar vildu vera viðstaddir umfjöllun og
afgreiðslu þessara mála. Ljóst hafi verið að hinum almenna ómöguleika myndi verða aflétt er
Herjólfur kæmi til Eyja og því eðlilegast að halda fundinn í beinu framhaldi af komu skipsins fyrst
ekki hafi náðst samkomulag við minnihlutann um frestunina.
Í umsögn forseta bæ jarstjórnar er fjallað um heimildir forseta bæ jarstjórnar í tengslum við fundi
bæ jarstjórnar. Vísað er til 22. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og 18. gr. samþykktar um stjórn
Vestmannaeyjabæ jar og fundarsköp bæ jarstjórnar nr. 630/2004. Forseti bæ jarstjórnar telur að þegar
litið sé til valdsviðs hans sé ljóst að í áðurgreindum ákvæ ðum séu heimildir hans ekki tæmandi
taldar. Óvæ nt atvik geti leitt til þess að forseti þurfi að taka ákvarðanir um fundarsköp þó ekki sé
3
um það getið í sveitarstjórnarlögum eða bæ jarmálasamþykkt. Verði að telja að forseti hafi heimild
til að fresta fundi þegar málefnalegar ástæ ður séu fyrir hendi. Slík niðurstaða styðjist við lög og
sjálfstæ ði sveitarfélaga. Fráleitt væ ri ef forseti hefði ekki undir neinum kringumstæ ðum heimild til
að fresta boðuðum fundi sveitarstjórnar.
Í umsögninni er sérstaklega vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
Íslands nr. 33/1944 skuli sveitarfélög sjálf ráða málum sínum eftir því sem lög ákveða. Samkvæmt
102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga hafi ráðuneytið eftirlitshlutverk og úrskurðarvald í málefnum
sveitarfélaga en heimildir þess takmarkist við að ákvarða hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi
við lög og hvort lögmæ t sjónarmið búið að baki ákvörðun. Ekki sé unnt að hrófla við ákvörðun sem
byggð sé á lögmæ tum og málefnalegum sjónarmiðum.
Þá er að lokum í umsögn forseta bæ jarstjórnar vísað til þess að ríkið ýti nú undir sameiningu
sveitarfélaga. Með sameiningu verði til stæ rri einingar og geti samgöngur reynst erfiðar, ekki síst á
vetrum þegar veður eru válynd. Nauðsynlegt geti orðið að fresta boðuðum sveitarstjórnarfundi
vegna ófæ rðar á meðan vegir eru ruddir og því sé bæ ði eðlilegt og nauðsynlegt að oddviti
sveitarfélags hafi til þess heimild.
II. Niðurstaða ráðuneytisins
Félagsmálaráðuneytið fer með málefni sveitarfélaga á grundvelli sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Skal ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt þeim lögum
og öðrum löglegum fyrirmæ lum. Einnig skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp
kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, meðal annars um hvort sveitarstjórnir haldi
fundi sína í samræmi við lög. Ráðuneytið lítur svo á að í erindi fulltrúa minnihluta bæ jarstjórnar
Vestmannaeyjabæ jar felist kæ ra í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Hér er til úrskurðar fyrri
hluti erindisins, þ.e. um lögmæ ti frestunar reglulegs fundar bæ jarstjórnar hinn 16. september sl., og
lítur ráðuneytið svo á að til úrlausnar sé hvort forseta bæ jarstjórnar hafi verið heimilt að fresta fundi
bæ jarstjórnar við þæ r aðstæ ður sem uppi voru og ef svo er hvort heimilt hafi verið að fresta honum
til þess tíma sem fyrir valinu varð.
Hvorki í sveitarstjórnarlögum né samþykkt um stjórn Vestmannaeyjabæ jar og fundarsköp
bæ jarstjórnar, nr. 630/2004 (hér eftir nefnd samþykktin), er að finna ákvæ ði sem beinlínis taka á
þeim atvikum sem hér eru til úrlausnar. Í II. kafla sveitarstjórnarlaga er fjallað um sveitarstjórnir og
sveitarstjórnarfundi. Í 22. gr. laganna er fjallað um hlutverk oddvita og segir þar að hann stjórni
umræ ðum á fundum sveitarstjórnar, sjái um að fundargerðir séu skipulega fæ rðar í gerðabók
sveitarstjórnar og að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar. Samkvæmt 25.
gr. sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórn skylt að setja sér fundarsköp og hefur bæ jarstjórn
Vestmannaeyjabæ jar sett slíka samþykkt, eins og áður hefur komið fram, og kemur hún til fyllingar
lögunum.
Fjallað er um fundarsköp bæ jarstjórnar í II. kafla samþykktarinnar. Í 1. mgr. 7. gr. samþykktarinnar
er kveðið á um að bæ jarstjórn haldi fundi samkvæmt nánari ákvörðun bæ jarráðs. Fundir
bæ jarstjórnar skulu haldnir eigi sjaldnar en mánaðarlega og fundardagar eru fimmtudagar að öðru
jöfnu. Síðan segir að bæ jarstjórnarfundir skuli að jafnaði hefjast kl. 18.00. Að lokum segir í 3. mgr.
7. gr. að aukafundi skuli halda í bæ jarstjórn eftir því sem þörf krefur að mati bæ jarstjóra og forseta
bæ jarstjórnar og skylt er að halda aukafund í bæ jarstjórn ef a.m.k. þriðjungur bæ jarfulltrúa krefst
þess, enda geri þeir grein fyrir ástæ ðum og fundarefni.
Í 15. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnir skuli halda reglulega fundi eftir því sem
sveitarstjórn ákveður fyrir fram eða mæ lt er fyrir um í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.
Samkvæmt 16. gr. laganna skulu sveitarstjórnarfundir almennt haldnir fyrir opnum dyrum. Í 17. gr.
laganna segir síðan að framkvæmdastjóri sveitarfélags boði sveitarstjórnarfundi á þann hátt sem
sveitarstjórn ákveður. Hann ákveður einnig fundarstað og fundartíma hafi sveitarstjórn eigi gert
4
það. Ennfremur er í 20. gr. laganna gert ráð fyrir að sveitarstjórn geti enga ályktun gert nema meira
en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi.
Um valdsvið forseta bæ jarstjórnar er fjallað í ýmsum ákvæ ðum samþykktarinnar, svo sem 18. gr.,
19. gr. og 22.–28. gr. Ljóst er af þessum ákvæ ðum að forseti bæ jarstjórnar Vestmannaeyjabæ jar
hefur mikilvæ gu hlutverki að gegna á fundum hins fjölskipaða stjórnvalds bæ jarstjórnar
Vestmannaeyjabæ jar. Einstakir fulltrúar slíks fjölskipaðs stjórnvalds fara almennt ekki með
sjálfstæ tt vald að lögum og oddvita hefur ekki verið falið sérstakt hlutverk í sveitarstjórnarlögum
varðandi boðun eða frestun sveitarstjórnarfunda.
Hins vegar telur ráðuneytið að líta verði svo á að upp geti komið aðstæ ður þar sem nauðsyn krefur
að fundi sveitarstjórnar verði frestað. Koma þar einkum til svokölluð „force majeure“ sjónarmið, en
þá er fyrst og fremst tekið tillit til óviðráðanlegra ytri atvika sem ekki verður séð fyrir og ekki er
unnt að koma í veg fyrir þótt gerðar séu eðlilegar öryggisráðstafanir, s.s. náttúruhamfarir. Þannig
verður að gera ráð fyrir þeim möguleika að fresta verði fundi ef illviðri gerir sveitarstjórnarmönnum
ókleift að sæ kja fundi á boðuðum tíma.
Jafnframt telur ráðuneytið ekki óeðlilegt að líta svo á að oddviti sveitarstjórnar hafi hlutverki að
gegna þegar kemur að ákvörðun um að fresta fundi við slíkar aðstæ ður, enda verða
sveitarstjórnarlögin ekki skilin á annan veg en að þau geri ráð fyrir að oddviti hafi forystuhlutverk
meðal kjörinna sveitarstjórnarmanna.
Ráðuneytið telur að eins og á stóð í þessu máli hafi málefnalegar ástæ ður legið að baki ákvörðun
um frestun bæ jarstjórnarfundarins þann 16. september sl. Ljóst er að taka átti til umfjöllunar
málefni sem aðalbæ jarfulltrúar höfðu hug á að taka sjálfir þátt í að afgreiða og einnig er óumdeilt
að tveir aðalbæ jarfulltrúar gátu ekki sótt fundinn á boðuðum tíma vegna veðurs. Ráðuneytið hefur í
tilvikum sem þessum lagt áherslu á að kjörnir sveitarstjórnarmenn leiti allra leiða til að ná sáttum en
telur ekki forsendur til að endurmeta frekar ákvörðun forseta bæ jarstjórnar sem naut stuðnings
meirihluta aðalbæ jarfulltrúa, sérstaklega með tilliti til sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga sem tryggður
er í 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Þá ber að líta til þess hvort forseti bæ jarstjórnar hafi frjálsar hendur við ákvörðun um hvenæ r halda
skal fund þegar ekki reynist unnt að halda hann á boðuðum tíma. Það er án efa heppilegast að
samkomulag náist meðal bæ jarfulltrúa um nýjan fundartíma en ljóst er að svo var ekki í þessu máli.
Ekki hafa komið fram skýringar á því hvers vegna fulltrúar meirihluta og minnihluta náðu ekki
saman um að fresta fundi til annars tíma. Forseti ákvað hins vegar að halda fund kl. 23.15 að kvöldi
fimmtudagsins, þ.e. þegar fyrrgreindir tveir bæ jarfulltrúar meirihlutans voru komnir til Eyja, þrátt
fyrir að fyrir hafi legið mótmæ li fulltrúa minnihlutans við þeim fundartíma.
Sveitarstjórnarmenn sinna að jafnaði ekki störfum fyrir sveitarstjórn í fullu starfi heldur meðfram
öðru starfi. Endurspeglast sú staðreynd meðal annars í því að reglulegir bæ jarstjórnarfundir í
Vestmannaeyjabæ eru að jafnaði haldnir kl. 18.00, skömmu eftir lok hefðbundins vinnutíma flestra.
Í 16. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að sveitarstjórnarfundir skuli haldnir fyrir opnum dyrum
og kemur fram í gögnum málsins að útvarpað og sjónvarpað hefur verið frá fundum bæ jarstjórnar.
Ljóst er því að það er meginregla samkvæmt sveitarstjórnarlögum og samþykkt um stjórn og
fundarsköp Vestmannaeyjabæ jar að fundi skuli halda á tíma sem er utan vinnutíma flestra íbúa
sveitarfélagsins. Þó telur ráðuneytið að undantekningu frá þeirri meginreglu geti þurft að gera ef
neyðarástand er fyrir hendi.
Þegar hins vegar liggur fyrir eins og í máli þessu að taka átti til umfjöllunar og atkvæ ðagreiðslu
mikilvæ g og umdeild mál sem lengi hafa verið til umfjöllunar hjá stofnunum bæ jarins, er mikilvæ gt
að fundur um slík mál fari fram á eðlilegum fundartíma, meðal annars að teknu tilliti til hagsmuna
bæ jarfulltrúa og þess réttar sem íbúum sveitarfélagsins er tryggður í 16. gr. laganna. Telur
ráðuneytið ástæ ðu til að gera alvarlegar athugasemdir við þá ákvörðun að hafa fundinn kl. 23.15 að
kvöldi enda verður því vart haldið fram að slíkt neyðarástand hafi verið fyrir hendi að réttlæ tanlegt
5
hafi verið að velja þann fundartíma. Það er hins vegar niðurstaða ráðuneytisins að ágalli þessi sé
ekki slíkur, með vísan til 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, að hann leiði til þess að fundurinn verði
úrskurðaður ólögmæ tur.
Að lokum er rétt að benda á að ráðuneytið telur að sveitarstjórn geti sett ákvæ ði í samþykkt um
stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins sem segja til um hvernig með skuli fara þegar veður hamlar
sveitarstjórnarmanni/sveitarstjórnarmönnum að mæ ta á boðaðan sveitarstjórnarfund.
ÚRSKURÐARORÐ
Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið ógildi þá ákvörðun forseta bæ jarstjórnar
Vestmannaeyjabæ jar að fresta fundi bæ jarstjórnar sem boðaður hafði verið kl. 18.00 16. september
sl. til kl. 23.15 sama kvöld.
F. h. r.
Sesselja Árnadóttir / Guðrún A Þorsteinsdóttir
Afrit: Forseti bæ jarstjórnar Vestmannaeyjabæ jar.