Sveitarfélagið X. - Hæfi aðal- og varamanna við meðferð og afgreiðslu aðalskipulagstillögu
A. 23. apríl 2004
FEL04020013/1001
Vísað er til erindis yðar til ráðuneytisins, dags. 20. janúar 2004, varðandi meðferð aðalskipulagstillögu í
hreppsnefnd X. og hæfi yðar til að taka þátt í málsmeðferð um aðalskipulagstillöguna. Um heimild til að
beina erindi til ráðuneytisins vísið þér til 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Erindið var sent til umsagnar oddvita X. ásamt ósk um að afrit fundargerða hreppsnefndar, sem
sérstaklega vörðuðu málið, yrðu send ráðuneytinu. Barst umsögn oddvita, f.h. hreppsnefndar, ráðuneytinu
með bréfi, dags. 23. febrúar 2004, þann 5. mars 2004. Ofangreind umsögn var send yður og bárust
athugasemdir yðar ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. mars 2004, þann 17. mars 2004. Þær voru sendar
oddvita hreppsins en með símtali til ráðuneytisins 26. mars 2004 upplýsti oddviti að frekari athugasemdir
yrðu ekki gerðar.
Málavextir og málsástæður:
Fram kemur í erindi yðar að þér eruð hreppsnefndarmaður í X., kjörinn í hreppsnefnd í kosningum í maí
árið 2002. Þegar nýkjörin hreppsnefnd tók til starfa hafi staðið fyrir dyrum aðalskipulagsvinna í
hreppnum. Bréf hafi áður verið sent á hvert heimili í hreppnum og óskað eftir tillögum íbúa í tengslum
við hið nýja aðalskipulag. Þér og eiginkona yðar lögðuð fram tillögu um að svæ ði á jörðinni B. yrði
skilgreint sem íbúðabyggð með 18 lóðum og yrðu lóðirnar leigðar eða seldar. Skiptar skoðanir munu hafa
verið um þessar tillögur meðal íbúa í hreppnum sem og í hreppsnefndinni.
Þá kemur fram í erindi yðar að hreppsnefnd hafi talið yður vanhæ fan til að fjalla um áðurnefnda tillögu í
nefndinni og jafnframt um aðalskipulagið í heild sinni. Þér fallist á þér séuð vanhæ fir til að fjalla um
tillögu um íbúðabyggð á landi yðar en eruð ósammála því að þér séuð vanhæ fir til að fjalla um
aðalskipulagið í heild sinni. Það er skilningur yðar að næ gilegt sé að sá sem hafi hagsmuna að gæ ta víki
af fundi meðan mál, þar sem hann hefur persónulegra hagsmuna að gæ ta, séu ræ dd og afgreidd en komi
aftur inn á fund að því loknu. Þér teljið enga reglu vera í lögum sem mæ li fyrir um að ein og sama
hreppsnefnd skuli afgreiða aðalskipulag en það sjónarmið muni liggja til grundvallar munnlegum
lögfræ ðiálitum sem hreppsnefnd hafi aflað sér og styðjist við. Ráðuneytið skilur yður svo að þér teljið
þetta vera í andstöðu við þæ r venjur sem ríki í sveitarstjórnum um málsmeðferð við vanhæ fi
sveitarstjórnarmanns.
Þér kvartið einnig undan því að ekki sé látin gilda sama regla um hæ fi allra sem hafi hagsmuna að gæ ta
vegna nýs aðalskipulags. Vísið þér þar til þess að bæ ði aðal- og varamaður í hreppsnefnd hafi tekið þátt í
afgreiðslu tillagna um frístundabyggð á landi þeirra sjálfra og séu auk þess taldir hæ fir til að fjalla um
aðalskipulagið í heild sinni. Þeim rökum hafi verið borið við gagnvart yður að ekki væ ri ágreiningur um
frístundabyggð, en hins vegar um íbúðabyggð og hefði það áhrif á mat á hæ fi viðkomandi einstaklinga.
Í erindi yðar kemur einnig fram að þér teljið málsmeðferð hreppsnefndar í tengslum við nýtt aðalskipulag
ábótavant. Ráðuneytið skilur málatilbúnað yðar svo að þér teljið að ákvörðunartaka um hæ fi yðar sé
haldin formgalla þar sem þér hafið ekki verið boðaðir á tiltekinn fund og fengið þar að taka þátt í
ákvörðun um hæ fi yðar. Einnig kvartið þér undan því að fundur hafi verið haldinn um aðalskipulagsmál í
hreppsnefnd án vitundar yðar.
Varðandi meintan formgalla á ákvörðunartöku um hæ fi yðar vísið þér til 5. mgr. 19. gr.
sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, en þar segir að sveitarstjórnarmanni sem veit hæ fi sitt orka tvímæ lis beri
að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni sé heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæ fur að
afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn skeri umræ ðulaust úr um hvort mál sé svo
vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæ fur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut eigi að máli megi taka
þátt í atkvæ ðagreiðslu um hæ fi sitt. Í erindi yðar kemur fram að ekki hafi verið staðið með þessum hæ tti
að ákvörðun. Til hreppsnefndarfundar, þar sem einungis átti að ræ ða aðalskipulagsmál, hafi verið boðað í
september 2003. Þeim fundi hafi síðan verið frestað símleiðis um tvo sólarhringa og yður síðan tilkynnt
að þér mæ ttuð ekki sitja fundinn þar sem þér væ ruð vanhæ fir í allri aðalskipulagsumræ ðunni.
Í frekari athugasemdum yðar kemur fram að þér voruð ekki látnir vita af einum af þeim fundum sem
haldnir hafa verið í hreppsnefnd og einungis fjallað um aðalskipulagsmál, en sá fundur hafi verið haldinn
18. febrúar 2004. Er að mati yðar ólíðandi að hreppsnefndarfundur sé haldinn án vitundar réttkjörins
hreppsnefndarmanns.
Í umsögn oddvita kemur fram að haldnir hafi verið fjórir hreppsnefndarfundir þar sem einungis hafi verið
fjallað um aðalskipulagsmál, 23. september 2003, 27. október 2003, 13. janúar 2004 og 18. febrúar 2004.
Fram kemur í umsögninni að leitað hafi verið álits lögfræ ðinga hjá Skipulagsstofnun og Sambandi
íslenskra sveitarfélaga. Álit þeirra hafi verið skilið sem svo að þér væ ruð vanhæ fir til að fjalla um tillögu
og taka ákvörðun varðandi landnýtingu jarðar yðar en einnig varðandi aðalskipulagið í heild sinni. Það
sama æ tti við um annan hreppsnefndarmann sem hefði hagsmuna að gæ ta vegna óska um íbúðabyggð á
landi nágranna. Mat þessara lögfræ ðinga á vanhæ fi yðar til að fjalla um aðalskipulagið í heild sinni
byggðist á því sjónarmiði að rétt væ ri að sama hreppsnefnd fjallaði um allt skipulagið. Eftir að oddviti
hafði aflað sér þessara álita afboðaði hann fyrsta fyrirhugaða hreppsnefndarfundinn sem einungis átti að
fjalla um aðalskipulagsmál. Boðað var til nýs fundar og voru þá tveir varamenn boðaðir í stað þeirra
tveggja aðalmanna sem á grundvelli áðurnefndra álita töldust vanhæ fir.
Sú framkvæmd að þeir sem óskuðu eftir frístundabyggð á landi sínu teldust ekki vanhæ fir til meðferðar
aðalskipulags og ekki þyrfti að vísa þeim af fundi byggðist einnig á áliti lögfræ ðings sem oddviti leitaði
til. Ekki kemur nánar fram í umsögninni hvernig það álit var rökstutt.
Niðurstaða ráðuneytisins:
Ráðuneytið tók fyrst til athugunar hvort ástæ ða væ ri til að líta á erindi yðar sem stjórnsýslukæ ru á
grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, um úrskurðarvald ráðuneytisins. Af bréfi yðar,
dags. 20. janúar 2004, og símtali við yður 6. apríl sl. er ljóst að þér hafið ekki litið svo á að um
stjórnsýslukæ ru væ ri að ræ ða heldur hafið þér talið yður vera að leita álits ráðuneytisins á tilteknum
atriðum í tengslum við meðferð aðalskipulagstillögu í hreppsnefnd X.. Það er þó efni erindis hverju sinni
sem ræ ður því hvort fara beri með það sem stjórnsýslukæ ru.
Það er álit ráðuneytisins að efni erindis yðar megi greina í fernt. Í fyrsta lagi eruð þér ósammála þeirri
afstöðu hreppsnefndar að þó þér séuð vanhæ fir til að fjalla um þá þæ tti aðalskipulags sem snúa beinlínis
að persónulegum hagsmunum yðar, séuð þér jafnframt vanhæ fir til að fjalla um og afgreiða
aðalskipulagið í heild sinni. Þér óskið álits ráðuneytisins á þessum skilningi á hæ fi yðar. Í öðru lagi
bendið þér á að þeir tveir aðilar í hreppsnefnd, aðalmaður og varamaður, sem óskað hafi eftir
frístundabyggð á landi sínu hafi ekki verið taldir vanhæ fir, hvorki til umfjöllunar um eigin tillögur né um
aðalskipulagið í heild sinni. Þér teljið að sömu reglur eigi að gilda um hæ fi þessara aðila og um hæ fi yðar
sjálfs, þ.e. að þeir megi fjalla um aðalskipulag nema að því leyti sem það snerti beinlínis persónulega
hagsmuni þeirra. Óskið þér álits ráðuneytisins á þeim skilningi yðar. Í þriðja lagi teljið þér að ákvörðun
um hæ fi yðar sé haldin formgalla þar sem þér voruð ekki boðaðir á fund sem haldinn var 23. september
2003 og fenguð því ekki að taka þar þátt í ákvörðun um hæ fi yðar, sbr. 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga,
nr. 45/1998. Í fjórða lagi kemur fram í frekari athugasemdum yðar að þér teljið yður eiga rétt á að fá að
vita af fundum sem halda á í hreppsnefnd þó þér séuð sjálfur taldir vanhæ fir og ekki boðaðir á fundinn.
Þér vísið þar til þess að hafa ekki vitað af fundi sem haldinn var í hreppsnefnd 18. febrúar 2004. Þér óskið
álits ráðuneytisins á þessari framkvæmd. Þessi skilningur ráðuneytisins á efni erindis yðar hefur verið
borinn undir yður og þér hafið ekki gert athugasemdir við hann.
Með stjórnsýslukæ ru er átt við það réttarúrræ ði þegar aðili máls, eða annar sá sem kæ rurétt á, skýtur
stjórnvaldsákvörðun til æ ðra stjórnvalds sem skylt er að endurskoða ákvörðunina. Með
stjórnvaldsákvörðun er átt við þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í
ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Ráðuneytið lítur svo á að hér sé ekki um að ræ ða
stjórnvaldsákvarðanir heldur ákvarðanir um málsmeðferð tiltekins stjórnsýslumáls. Niðurstaða
ráðuneytisins er því að erindi yðar sé ekki stjórnsýslukæ ra og er það tekið til athugunar og álit gefið á
grundvelli 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, um eftirlitshlutverk ráðuneytisins.
Aðalskipulag er skv. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, skipulagsáæ tlun fyrir tiltekið
sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi,
umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Í skipulagsáæ tlunum er
mörkuð stefna um landnotkun og þróun byggðar. Ljóst er því að ákvörðun um aðalskipulag hvers
sveitarfélags er mikilvæ g og afdrifarík áæ tlun sem gildir til langs tíma.
Þeirri spurningu, hvort þér séuð vanhæ fir til umfjöllunar og ákvörðunar um aðalskipulagstillöguna í heild
sinni, verður ekki svarað nema svara fyrst þeirri spurningu hvort unnt sé að líta á ákvörðun um
aðalskipulag sem margar smæ rri ákvarðanir sem myndi eina heild eða hvort um sé að ræ ða eina ákvörðun
sem ekki verður greind í smæ rri þæ tti. Það er álit ráðuneytisins, með hliðsjón af skilgreiningu laga á
aðalskipulagi og því að sveitarstjórn afgreiðir tillögu að aðalskipulagi í heild sinni, að um sé að ræ ða eina
ákvörðun. Af því leiðir að sá sem er vanhæ fur vegna persónulegra hagsmuna í tengslum við tiltekinn þátt
aðalskipulags er einnig vanhæ fur vegna aðalskipulagsins í heild. Ákvörðun um aðalskipulag er hins vegar
mjög almenns eðlis og þarf því nokkuð til að koma svo einstakir hreppsnefndarmenn séu vanhæ fir í
tengslum við hana.
Um sérstakt hæ fi sveitarstjórnarmanna fer eftir sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998. Í 1. mgr. 19. gr. laganna
segir:
Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann
eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju
leyti þar af.
Eitt af höfuðmarkmiðum reglna um sérstakt hæ fi er að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á ákvarðanir
í stjórnsýslunni og að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að svo sé. Eins og fram
kemur í greinargerð með frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 var ekki talin
ástæ ða til að gera jafnstrangar hæ fiskröfur í sveitarstjórnarlögum og eru í stjórnsýslulögum, þar sem mörg
sveitarfélög væ ru of fámenn til að geta staðið undir þeim kröfum.
Samkvæmt hinni matskenndu hæ fisreglu 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni að
víkja sæ ti við meðferð og afgreiðslu máls ef það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega
að almennt megi æ tla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Jafnframt er ljóst af ákvæ ðinu
að séu hagsmunir minni háttar er viðkomandi ekki vanhæ fur. Þá má einnig nefna að þótt ákvörðun í máli
varði sveitarstjórnarmann fjárhagslega, en þó ekki með öðrum hæ tti en aðra íbúa sveitarfélagsins, er sá
sveitarstjórnarmaður ekki vanhæ fur. Hagsmunir hans verða að vera sérstakir borið saman við hagsmuni
annarra íbúa sveitarfélagsins, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997.
Ljóst er að þér hafið sérstakra og verulegra hagsmuna að gæ ta varðandi ákvörðun um íbúðabyggð á jörð
yðar og tekur ráðuneytið því undir þá skoðun yðar og hreppsnefndar að þér séuð vanhæ fir til að fjalla um
tillögu um slíka nýtingu á landi yðar þar sem almennt má æ tla að viljaafstaða yðar mótist af þessum
hagsmunum, sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Jafnframt eruð þér vanhæ fir til að fjalla um
aðalskipulagið í heild, samanber það sem áður er fram komið.
Tveir hreppsnefndarmenn sem óskað hafa eftir að frístundabyggð verði skipulögð á landi sínu hafa í
hreppsnefnd verið taldir hæ fir til umræ ðu og ákvörðunartöku, bæ ði um skipulag á eigin landi og
aðalskipulagið í heild sinni. Þæ r röksemdir hafa komið fram að máli skipti varðandi hæ fi einstakra
hreppsnefndarmanna að ekki hafi verið ágreiningur í hreppsnefndinni um óskir um frístundabyggð en hins
vegar um íbúðabyggð. Ljóst er að ef samstaða er í hreppsnefnd veltur niðurstaða ekki á atkvæ ði þess sem
sérstakra hagsmuna á að gæ ta í viðkomandi máli. Það eru þó skýr fyrirmæ li 1. mgr. 19. gr.
sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæ ti séu hagsmunirnir þess eðlis að ákvæ ði
laganna eigi við, óháð því hver afstaða annarra hreppsnefndarmanna er. Með hliðsjón af framansögðu er
það niðurstaða ráðuneytisins að viðkomandi hreppsnefndarmenn eigi sérstakra hagsmuna að gæ ta og séu
vanhæ fir til umfjöllunar og ákvörðunar um aðalskipulagstillögu nema hinir fjárhagslegu hagsmunir þeirra
teljist minni háttar.
Þá kemur til skoðunar málsmeðferð við ákvörðun um hæ fi yðar og annarra hreppsnefndarmanna. Ósk
yðar um íbúðabyggð á landi yðar hafði komið til umfjöllunar á fundum hreppsnefndar nokkrum sinnum
áður en áðurnefndur fundur, þar sem eingöngu skyldi fjallað um aðalskipulagstillögu, var haldinn í
september 2003. Af fundargerðum hreppsnefndar er ekki að sjá að nein umræ ða hafi farið fram um hæ fi
yðar eða annarra þeirra sem eiga sérstakra hagsmuna að gæ ta í tengslum við tillögu um nýtt aðalskipulag.
Í fundargerðunum kemur þó fram að þér vikuð sjálfir af fundi þegar fjallað var um íbúðabyggð á landi
yðar og jafnframt var bókað að það væ ri vegna tengsla yðar við málið.
Þér voruð ekki boðaðir á fund hreppsnefndar þann 23. september 2003 þar sem eina málið á dagskrá var
aðalskipulagstillagan. Ástæ ða þess var að oddviti hafði, vegna óvissu um hæ fi nokkurra
hreppsnefndarmanna í tengslum við tillögu að nýju aðalskipulagi, aflað sér álits lögfróðra manna sem
töldu yður og annan hreppsnefndarmann vanhæ fa til að fjalla um aðalskipulagið í heild sinni. Hins vegar
voru tveir menn sem áttu hagsmuna að gæ ta vegna frístundabyggðar ekki taldir vanhæ fir. Eins og málum
var háttað, hefði hreppsnefnd í samræmi við skýr fyrirmæ li 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, með
formlegum hæ tti átt að úrskurða um hæ fi þeirra manna sem vafi lék á að uppfylltu hæ fiskröfur
sveitarstjórnarlaga. Það er því álit ráðuneytisins að málsmeðferð við ákvörðunartöku um hæ fi einstakra
hreppsnefndarmanna hafi ekki verið í samræmi við 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Ráðuneytið mun beina því til hreppsnefndar X. að haldinn verði fundur í hreppsnefnd hið fyrsta þar sem
fjallað verði um þetta álit ráðuneytisins og úrskurðað með formlegum hæ tti um hæ fi einstakra
hreppsnefndarmanna í tengslum við umfjöllun um og afgreiðslu aðalskipulagstillögu, einstakra þátta
hennar og tillögunnar í heild. Hafi vanhæ fur maður tekið þátt í umræ ðu um einstaka þæ tti
aðalskipulagsins þarf að fjalla um þá þæ tti að nýju.
Að síðustu skal tekið fram að ráðuneytið telur það eðlilega og góða stjórnsýsluhæ tti að
hreppsnefndarmaður sé upplýstur um þá hreppsnefndarfundi sem haldnir eru um aðalskipulagsmál í
sveitarfélaginu með því að senda honum afrit af fundarboði, jafnvel þó hann sé sjálfur talinn vanhæ fur til
meðferðar málsins. Þessu verður einnig beint til hreppsnefndar.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G.Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Afrit:
Hreppsnefnd X.