Ásahreppur - Framkvæmd lokaðs útboðs, heimild til skipunar starfshóps um val á verktaka
Hreppsnefnd Ásahrepps
18. maí 2005
FEL04110014/1001
Laugalandi
851 Hellu
Miðvikudaginn 18. maí 2005 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:
úrskurður:
Með erindi, dags. 8. nóvember 2004, kærði Jón Ögmundsson hdl. f.h. Árna Pálssonar, hér eftir
nefndur kærandi, ákvörðun Ásahrepps, hér eftir nefndur kærði, um val á viðsemjanda eftir lokað
útboð vegna safnvegar í Sauðholt I, í júlímánuði 2004.
Með bréfi, dags. 6. desember 2004, óskaði ráðuneytið eftir umsögn kærða vegna framkominnar
kæru. Umsögnin barst með bréfi, dags. 4. janúar 2005. Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá
kæranda með bréfi, dags. 24. janúar 2005, og viðbótarathugasemdir frá kærða með bréfum, dags.
31. janúar 2005 og 6. apríl 2005.
I. Kröfur
Kærandi krefst þess að málsmeðferð á vegum Ásahrepps við lokað útboð vegna safnvegar í
Sauðholt I í sveitarfélaginu verði úrskurðuð ólögmæt og ekki í samræmi við góða
stjórnsýsluhætti.
II. Málavextir
Í júnímánuði 2004 fór fram lokað útboð á vegum Ásahrepps vegna lagningar 3,5 km
bráðabirgðavegar að býlinu Sauðholti I í Ásahreppi. Um var að ræða fyrirspurnarútboð en þá eru
tilboð ekki bindandi, hvorki af hálfu verkkaupa né verktaka en samið er við verktaka á grundvelli
einingaverða tilboðsins. Umræddur vegur telst vera safnvegur og var verkkaupi Ásahreppur.
Útboðsgögn voru send til sex aðila, þ.m.t. kæranda. Kærandi sendi inn tilboð ásamt fjórum
öðrum bjóðendum. Tilboð voru opnuð 28. júní 2004.
Á fundi vinnuhóps Ásahrepps, dags. 1. júlí 2004, var farið yfir tilboð sem bárust. Kærandi átti
lægsta tilboð, 2,3% undir kostnaðaráætlun en Heflun ehf. átti næstlægsta tilboð, 1,6% yfir
kostnaðaráætlun. Á fundinum var ákveðið að rætt skyldi fyrst við Heflun ehf. en kæranda til
vara. Með bréfi Ásahrepps, dags. 7. júlí 2004, var kæranda tilkynnt að ákveðið hefði verið að
taka tilboði Heflunar ehf. Vinnuhópur vegna útboðsins kom aftur saman á fundi 11. júlí 2004. Á
fundinum var undirritaður verksamningur við Heflun ehf. með fyrirvara um samþykki
hreppsnefndar Ásahrepps.
Á fundi hreppsnefndar Ásahrepps hinn 14. júlí 2004 var verksamningur við Heflun ehf. kynntur
og samþykktur samhljóða. Með bréfi, dags. 13. júlí 2004, óskaði kærandi eftir skriflegum
rökstuðningi Ásahrepps fyrir ákvörðun sveitarfélagsins um val á viðsemjanda. Vinnuhópur
vegna útboðsins kom saman á fundi 7. ágúst 2004 þar sem gengið var frá svarbréfi til kæranda
sem sent var 8. ágúst 2004. Í bréfinu kemur fram að við val á verktaka hafi verið vegnir saman
nokkrir þættir sem óskað var eftir upplýsingum um í tilboðsskrá fyrirspurnarútboðsins, þ.e.
kostnaður, tæknileg geta, verkreynsla og starfsmenn/verkstjórnendur fyrirtækis. Með hliðsjón af
nefndum þáttum hafi tilboð Heflunar ehf. verið metið hagstæðast.
Með bréfi kæranda, dags. 15. september 2004, til Ásahrepps krafðist kærandi bóta fyrir þátttöku í
útboðinu, með vísan til þess að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi verið ólögmæt, sbr. umfjöllun
um málsrök kæranda. Með bréfi lögmanns Ásahrepps, dags. 29. september 2004, var kröfu
kæranda hafnað. Með bréfinu fylgdi álitsgerð lögmannsins en um efni hennar er vísað til
umfjöllunar um málsrök sveitarfélags.
III. Málsrök aðila
Kærandi byggir á því að málsmeðferð Ásahrepps við ákvörðun um val á viðsemjanda á
grundvelli lokaðs útboðs hafi verið ólögmæt með hliðsjón af reglum um valdframsal
sveitarstjórna. Framsal valds til undirnefnda á vegum sveitarstjórnar verði að eiga sér stoð í
almennum lögum eða samþykktum sveitarfélags. Hvorki í samþykktum sveitarfélagsins né
lögum sé heimild til þess að framselja vald til vinnuhóps með þeim hætti sem gert var. Þá sé
óheimilt að skipa aðra en kjörna sveitarstjórnarmenn í undirnefnd sveitarstjórnar nema sérstök
lagaheimild standi til þess. Einnig hafi vinnuhópurinn í raun tekið ákvörðun um val á
viðsemjanda þrátt fyrir að verksamningur hafi verið staðfestur af sveitarstjórn. Í því hafi falist
valdframsal sem sé andstætt meginreglum stjórnsýsluréttar.
Kærandi heldur því fram að við málsmeðferð Ásahrepps hafi mál ekki verið nægjanlega upplýst
og rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar með brotin. Sveitarfélagið hafi
þannig ekki kannað hvort tækjabúnaður kæranda væri fullnægjandi eða verkreynslu hans í
sambærilegum verkum. Þá hafi ekki verið rannsakaðar nánar upplýsingar um starfsmenn
kæranda þótt upplýsingar hans hafi gefið tilefni til þess að ætla að fleiri en einn starfsmaður
kæmi að verkinu. Þá byggir kærandi á því að sveitarfélagið hafi ekki sinnt rannsóknar- og
leiðbeiningarskyldu sinni þar sem kæranda hafi ekki verið kynnt að nokkuð skorti á að tilteknar
upplýsingar í tilboðsskrá hans væru nægjanlega ítarlegar.
Loks er því haldið fram af kæranda að tilkynning ákvörðunar, með bréfi Ásahrepps til kæranda,
dags. 7. júlí 2004, hafi ekki uppfyllt kröfur stjórnsýslulaga varðandi leiðbeiningar um
kæruheimild og kærufresti.
Kærði byggir á því að sú ákvörðun og athöfn Ásahrepps að samþykkja tilboð Heflunar ehf. og
gera verksamning við fyrirtækið um framkvæmd verksins teljist ekki vera stjórnvaldsákvörðun í
skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, heldur ákvörðun einkaréttarlegs eðlis. Ákvæði
stjórnsýslulaga eigi því ekki við eins og atvikum sé háttað.
Í umsögn kærða kemur fram að hreppsnefnd Ásahrepps hafi falið sérstökum vinnuhópi að annast
framkvæmd útboðs. Í vinnuhópnum hafi átt sæti, auk skipulags- og byggingarfulltrúa, þrír af
fimm hreppsnefndarmönnum. Tveir hreppsnefndarmenn hafi ekki tekið þátt í meðferð málsins
vegna vanhæfis, þ.m.t. oddviti sveitarfélagsins. Við mat vinnuhópsins á tilboðum á fundi 1. júlí
2004 hafi fjórir meginþættir útboðsins verið vegnir saman, þ.e. kostnaður, tæknileg geta,
verkreynsla og starfsmannahald tilboðsgjafa. Mat á tilboðum hafi byggt á útboðsskilmálum að
öllu leyti. Þeir hafi verið skýrir og því ljóst fyrirfram hvaða þættir myndu ráða ákvörðun
verkkaupa. Niðurstaðan hafi orðið sú að tilboð Heflunar ehf. var talið hagstæðast. Á fundi
vinnuhópsins 11. júlí hafi verið farið yfir drög að verksamningi við Heflun ehf. og
verksamningur undirritaður með fyrirvara um samþykki hreppsnefndar. Á fundi hreppsnefndar
14. júlí 2004 hafi verksamningurinn verið kynntur og samþykktur samhljóða. Á fundinum hafi
varamenn tekið sæti þeirra tveggja hreppsnefndarmanna sem vanhæfir voru.
Þá heldur kærði því fram að athugasemdir kæranda varðandi tilkynningu um ákvörðun
vinnuhóps hafi ekki áhrif á gildi útboðsins eða ákvörðun um mat á tilboðum eða verksamning
við Heflun ehf.
Málsrök aðila í síðari athugasemdum verða ekki rakin sérstaklega en þeirra verður getið í
niðurstöðu ráðuneytisins eftir því sem tilefni er til.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, úrskurðar ráðuneytið um ýmis vafaatriði
sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæðið hefur verið túlkað á
þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er varða stjórnsýsluákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem
hafa áhrif á réttindi eða skyldur manna. Ákvarðanir sveitarstjórna sem eru eingöngu
einkaréttarlegs eðlis falla því almennt utan valdsviðs ráðuneytisins nema unnt sé að benda á brot
gegn meginreglum sveitarstjórnarlaga eða meginreglum stjórnsýsluréttar.
Ákvörðun um að ganga til samninga við tiltekinn verktaka um vegagerð á grundvelli útboðs er
ákvörðun tekin á einkaréttarlegum grunni og telst slík ákvörðun því ekki vera
stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í 1. gr. laganna kemur fram að lögin
gildi um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Um samninga einkaréttarlegs eðlis gildi ákvæði II.
kafla laganna um sérstakt hæfi. Önnur ákvæði laganna gilda því ekki um samninga
einkaréttarlegs eðlis. Þá er gildi II. kafla stjórnsýslulaga takmarkað varðandi sveitarstjórnarmenn
enda fer um sérstakt hæfi þeirra eftir 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. 2. mgr. 2. gr.
stjórnsýslulaga. Þótt reglur stjórnsýslulaga eigi ekki beint við um málið gilda engu að síður um
meðferð þess ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins varðandi undirbúning og
rannsókn máls og skyldu til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Ráðuneytið tekur til
skoðunar kröfugerð kæranda varðandi brot á rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu, með tilliti
til framangreindra sjónarmiða. Sá þáttur málsins er varðar meint ólögmætt valdframsal
sveitarfélagsins sætir hins vegar ekki takmörkun vegna þessa.
Við úrlausn þess álitaefnis sem varðar meint ólögmætt valdframsal Ásahrepps til vinnuhóps
koma til skoðunar ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með áorðnum breytingum, einkum
ákvæði sem taka almennt til stjórnkerfis sveitarfélaga og málsmeðferðar innan þess. Auk
sveitarstjórnarlaga og samþykktar um stjórn og fundarsköp Ásahrepps, nr. 906/2001, koma til
skoðunar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar um valdframsal.
Af gögnum málsins liggur fyrir að málefni tengd vegarlagningu við Sauðholt I komu ítrekað til
umfjöllunar hjá sveitarstjórn Ásahrepps um vor og sumar 2004. Málefnið var t.a.m. á dagskrá á
fundi 16. mars þar sem bókað var að skipulags- og byggingarfulltrúi kærða og Vegagerðin
skyldu skoða málið nánar. Málið var tekið til umfjöllunar á fundi 18. maí og á fundi 15. júní var
staðfest samkomulag milli kærða og eigenda Sauðholts I um fjármögnun og framkvæmd
lagningar vegar að Sauðholti I. Fyrirspurnarútboð kærða fór fram um sama leyti en það gerði ráð
fyrir að tilboð yrðu opnuð 28. júní 2004. Fyrsti fundur umdeilds vinnuhóps var haldinn í
kjölfarið, þann 1. júlí.
Af hálfu kærða er því haldið fram að í raun hafi meirihluti sveitarstjórnar annast framkvæmd
útboðs vegarlagningar að Sauðholti I og ekki hafi verið sérstakrar bókunar þörf um þá
málsmeðferð. Af fundargerðum vinnuhópsins verður ráðið að auk þriggja af fimm
sveitarstjórnarmönnum hafi skipulagsfulltrúi setið í hópnum. Ráðuneytið telur ljóst af atvikum
málsins að um sérstaka nefnd hafi verið að ræða enda er því ekki haldið fram af hálfu kærða að
fundir hópsins hafi verið sveitarstjórnarfundir í skilningi 15. gr. sveitarstjórnarlaga.
Samkvæmt 7. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga hafa sveitarstjórnir heimild til að kjósa nefndir til
að sinna afmörkuðum verkefnum. Sams konar heimild er að finna í 52. gr. samþykktar um stjórn
og fundarsköp Ásahrepps, nr. 906/2001. Umboð slíkra nefnda fellur niður við lok kjörtímabils
hreppsnefndarinnar og fyrr ef verkefni nefndar er lokið. Hreppsnefnd getur einnig afturkallað
umboð slíkra nefnda hvenær sem er.
Að mati ráðuneytisins er sýnt að stofnun umrædds vinnuhóps og störf hans hafi farið fram í
samræmi við ákvarðanir sveitarstjórnar enda eru engar vísbendingar um annað. Þá telur
ráðuneytið að valdsvið vinnuhópsins hafi ekki byggt á heimild til að taka fullnaðarákvörðun um
skuldbindingu kærða við verktaka vegna vegarlagningar að Sauðholti I enda var verksamningur
staðfestur sérstaklega af sveitarstjórn á fundi 14. júlí 2004.
Með vísan til heimilda sveitarstjórnar til að fela nefndum að sinna afmörkuðum verkefnum, svo
sem að undirbúa mál fyrir fullnaðarákvörðun sveitarstjórnar, er það niðurstaða ráðuneytisins að
málsmeðferð kærða hafi ekki falið í sér ólögmætt valdframsal. Ráðuneytið gerir hins vegar
athugasemd við skráningu fundargerða hjá sveitarstjórn kærða. Ekki var skráð sérstök bókun um
stofnun vinnuhóps um framkvæmd útboðs á vegarlagningu að Sauðholti I. Þeirrar tilhögunar
hefði átt að geta sérstaklega í fundargerð sveitarstjórnar jafnvel þótt meirihluti sveitarstjórnar
sæti í vinnuhópnum, sbr. 22. og 23. gr. sveitarstjórnarlaga.
Varðandi álitaefni um meint brot á rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu kærða við útboð bendir
ráðuneytið á að við tilkynningu kærða til verkataka um að fram færi lokað útboð á vegum
hreppsins vegna vegar að Sauðholti I, hafi sveitarfélagið orðið bundið af lögum um framkvæmd
útboða, nr. 65/1993, og skilmálum útboðsgagna, þ.m.t. stöðlum sem vísað var til, þ.e. Alverk’95
og ÍST30:2003. Þá kemur til álita hvort lög um opinber innkaup, nr. 94/2001, hafi gilt um útboð
kærða. Samkvæmt lögum um opinber innkaup falla innkaup sveitarfélaga því aðeins undir
efnisreglur laganna að þau séu yfir tilteknum viðmiðunarfjárhæðum Evrópska
efnahagssvæðisins. Með vísan til reglugerðar um viðmiðunarfjárhæðir vegna opinberra innkaupa
á Evrópska efnahagssvæðinu og samkvæmt samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO)
um opinber innkaup, nr. 513/2001, var fjárhæð útboðs Ásahrepps langt undir viðmiðunarfjárhæð
vegna verksamninga. Ákvæði laga um opinber innkaup eiga því ekki við um mál þetta.
Framkvæmd fyrirspurnarútboðs á grundvelli laga um framkvæmd útboða, þ.m.t. opnun tilboða,
mat á tilboðum og samningsgerð, fer fram á einkaréttarlegum grundvelli. Sveitarfélag sem
verkkaupi ber því sambærilegar skyldur og einkaaðili auk skyldna á grundvelli meginreglna um
starfsemi sveitarfélaga, sbr. umfjöllun hér að framan. Tilgangur reglna um útboð er ekki síst að
tryggja jafnræði bjóðenda. Þá stuðlar útboð að því að kaupandi fái skýrar upplýsingar til að meta
hagkvæmni tilboða og að bjóðendum sé fyrir fram ljóst hvernig tilboð þeirra verði metið. Hinar
einkaréttarlegu reglur um útboð samræmast vel óskráðum meginreglum sem gilda um starfsemi
sveitarfélaga, þ.á m. um jafnræði og að byggt skuli á málefnalegum sjónarmiðum.
Kærandi byggir á því að skort hafi á að uppfylltar hafi verið rannsóknar- og leiðbeiningarskyldur
Ásahrepps eftir að tilboð voru opnuð. Ráðuneytið telur að á grundvelli þess jafnræðis bjóðenda
sem útboðsferli er ætlað að tryggja, svo sem lagaákvæði um opnun tilboða, séu heimildir
verkkaupa til að leiðrétta eða breyta tilboðsgögnum eftir opnun tilboða takmarkaðar. Þá er
mikilvægur þáttur í jafnræði bjóðenda við útboð að þeir hafa forræði á gerð og skráningu
upplýsinga í tilboði. Bjóðendur eiga jafnan rétt til leiðbeininga við þá vinnu. Í útboðsgögnum
kærða kemur fram að bjóðendur gátu sent fyrirspurnir vegna útboðsins á skrifstofu Ásahrepps
innan tiltekins frests sem rann út fimm dögum fyrir opnun tilboða. Kærði tók afstöðu til
framkominna tilboða eins og þau lágu fyrir við opnun þeirra og er sú tilhögun í samræmi við
sjónarmið sem meginreglur um jafnræði tryggja. Ráðuneytið telur að eins og atvikum málsins er
háttað hafi málsmeðferð kærða ekki verið í andstöðu við óskráðar meginreglur um rannsóknarog
leiðbeiningarskyldur stjórnvalda.
Í samræmi við framanritað er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð kærða við
framkvæmd lokaðs útboðs vegna vegar að Sauðholti I hafi verið lögmæt. Með vísan til
framangreindrar niðurstöðu ber að hafna kröfum kæranda í málinu.
Beðist er velvirðingar á því að vegna annríkis í ráðuneytinu hefur meðferð málsins tekið lengri
tíma en mælt er fyrir um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Málsmeðferð Ásahrepps við lokað útboð vegna safnvegar í Sauðholt I er lögmæt.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Samrit: Jón Ögmundsson hdl.
Afrit: Óskar Sigurðsson hdl.