Flóahreppur - lögmæti samkomulags við Landsvirkjun, endurupptaka á úrskurði nr. 26/2008: Mál nr. 25/2009

Ár 2009, 31. ágúst er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 25/2009 (SAM09030087)

Ölhóll ehf.,

gegn

sveitarstjórn Flóahrepps.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með erindi dags. 26. mars 2009 fór Arnar Þór Stefánsson hdl., f.h. Ölhóls ehf., kt. 450105-2360, Skálmholti Flóahreppi, (hér eftir nefndur Ölhóll) fram á endurupptöku á úrskurði ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 í máli nr. 26/2008. Tilefni endurupptökubeiðni var álit umboðsmanns Alþingis frá 24. mars 2009 í máli nr. 5434/2008.

Gerir Ölhóll þær kröfur að fyrrnefndur úrskurður ráðuneytisins verði tekinn til endurskoðunar með vísan til sjónarmiða í áliti umboðsmanns og að kröfur Ölhóls í kæru dags. 11. mars 2008 teknar til greina.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1. Krafa Ölhóls um endurupptöku úrskurðar frá 20. ágúst 2008.

Nr. 2. Álit umboðsmanns Alþingis dags. 24. mars 2009 í máli nr. 5434/2008.

Nr. 3. Bréf ráðuneytisins til Ölhóls, dags. 3. apríl 2009.

Nr. 4. Bréf ráðuneytisins til Flóahrepps, dags. 14. apríl 2009.

Nr. 5. Tölvupóstur Flóahrepps til ráðuneytisins, dags. 30. apríl 2009 og svar ráðuneytisins þann sama dag.

Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til Ölhóls dags. 30. apríl 2009.

Nr. 7. Umsögn Flóahrepps dags. 7. maí 2009.

Nr. 8. Bréf ráðuneytisins til Ölhóls, dags. 14. maí 2009.

Nr. 9. Bréf Flóahrepps til ráðuneytisins dags. 18. maí 2009.

Nr. 10. Bréf ráðuneytisins til Flóahrepps dags. 25. maí 2009.

Nr. 11. Bréf ráðuneytisins til Ölhóls dags. 23. júní 2009.

Nr. 12. Tölvupóstur Ölhóls til ráðuneytisins dags. 29. júní 2009, ásamt bréfi til ráðuneytisins dags. 3. júní 2009 og svar ráðuneytisins þann sama dag.

Nr. 13. Bréf Flóahrepps til ráðuneytisins dags. 1. júlí 2009

Nr. 14. Úrskurður dags. 20. ágúst 2008 í máli nr. 26/2008, ásamt fylgigögnum.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Atvik máls þessa eru þau að þann 20. ágúst 2008 kvað ráðuneytið upp úrskurð í stjórnsýslumáli nr. 26/2008, Ölhóll ehf. gegn sveitarstjórn Flóahrepps. Mál það var tilkomið vegna kæru Ölhóls dags. 11. mars 2008 þar sem þess var krafist aðallega að samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps við Landsvirkjun dags. 19. júlí 2007 (hér eftir nefnt samkomulagið) yrði ógilt en til vara að samkomulagið yrði lýst ólögmætt. Niðurstaða ráðuneytisins, í úrskurði 20. ágúst 2008, var að kröfum Ölhóls var hafnað.

Ölhóll kvartaði yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis þann 28. ágúst 2008 og var þess farið á leit við umboðsmann að hann gæfi um það álit hvort nefnt samkomulag fari í bága við lög og grípi til viðeigandi aðgerða af því tilefni. Taldi Ölhóll engum vafa undirorpið að samkomulagið brjóti á ýmsa vegu í bága við form- og efnisreglur stjórnsýsluréttarins og grunnrök þeirra sem og ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Auk þess var kvartað yfir málshraða ráðuneytisins við meðferð stjórnsýslukærunnar.

Í tilefni af kvörtun Ölhóls óskað umboðsmaður Alþingis eftir því við ráðuneytið, með bréfi þann 18. nóvember 2008, að sér yrðu send gögn málsins og veittar upplýsingar og skýringar við nánar tilgreind atriði. Ráðuneytið svaraði umboðsmanni með bréfi dags. 12. desember 2008.

Umboðsmaður Alþingis gaf út álit í tilefni af kvörtun Ölhóls þann 24. mars 2009, mál nr. 5434/2008. Voru þrjú nánar tilgreind atriði tekin til athugunar af hans hálfu. Í fyrsta lagi hvort ráðuneytinu hefði borið við úrlausn kærunnar að taka sérstaka afstöðu til þess hvort ákvæði 6. gr. samkomulagsins samræmdist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um greiðslu kostnaðar við gerð skipulagsáætlana. Í öðru lagi hvort ráðuneytið hefði gætt að ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvað varðar 5. gr. samkomulagsins og hugsanleg áhrif á hæfi þeirra sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu þess. Í þriðja lagi þann tíma sem það tók ráðuneytið að úrskurða í málinu og hvort reglur stjórnsýslulaga um tilkynningarskyldu stjórnvalda um fyrirsjáanlegar tafir hafi verið virtar.

Niðurstaða umboðsmanns var að beina því til ráðuneytisins að taka mál Ölhóls til endurskoðunar komi fram beiðni þar um og haga úrlausn málsins þá í samræmi við þau sjónarmið sem umboðsmaður lýsir í áliti sínu.

Ráðuneytinu barst þann 27. mars 2009 beiðni Ölhóls um endurupptöku úrskurðarins með vísan til álits umboðsmanns. Móttaka beiðninnar var staðfest með bréfi dags. 3. apríl 2009 og tilkynnt að leitað yrði umsagnar Flóahrepps.

Með bréfi dags. 14. apríl 2009 óskað ráðuneytið eftir umsögn Flóahrepps hvað varðar þau atriði sem koma fram í áliti umboðsmanns. Umsagnarinnar var óskað fyrir 5. maí 2009. Með tölvupósti þann 30. apríl 2009 óskað sveitarfélagið eftir fresti til 12. maí til að skila umsögn og var orðið við því og Ölhóli tilkynnt um það með bréfi þann sama dag. Umsögn Flóahrepps, dags. 7. maí 2009, barst síðan ráðuneytinu þann 14. maí 2009. Ölhóli var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi 14. maí sl. og gefinn til þess frestur til 4. júní 2009.

Þá barst ráðuneytinu bréf frá Flóahreppi dags. 18. maí 2009 þar sem þess er farið á leit að úrvinnslu málsins verði hraðað eins og kostur er vegna hagsmuna hreppsins af afgreiðslu nýs aðalskipulags. Bréfi þessu var svarað af hálfu ráðuneytisins þann 25. maí sl. og vinnsluferli þess lýst nánar og að beðið væri andmæla Ölhóls. Þá var einnig upplýst að niðurstöðu væri tæplega að vænta fyrr en í fyrsta lagi í lok júlí 2009.

Ráðuneytinu bárust ekki andmæli Ölhóls innan tilsetts tíma og var Ölhóli því sent bréf þann 23. júní sl. þar sem tilkynnt er að það verði tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna en úrskurðar væri ekki að vænta fyrr en í lok júlí eða byrjun ágúst en tilkynnt yrði um frekari tafir. Í kjölfarið barst ráðuneyti tölvupóstur Ölhóls, dags. 26. júní sl., þar sem upplýst er að andmæli hafi verið send, dags. 3. júní 2009 og fylgdi afrit þeirra með. Flóahreppi var einnig sent afrit tölvupóstsins. Ráðuneytið staðfesti móttöku andmælanna með tölvupósti 29. júní sl. og að þau yrðu að sjálfsögðu meðal gagna við úrlaus málsins. Þá barst ráðuneytinu bréf Flóahrepps dags. 1. júlí 2009 þar sem gerðar eru athugasemdir við bréf Ölhóls frá 3. júní 2009.

Ráðuneytinu barst þann 2. júlí 2009 bréf Flóahrepps þar sem seinagangur umhverfisráðuneytis og samgönguráðuneytis á afgreiðslu aðalskipulags hreppsins er harðlega átalinn. Samrit var sent umhverfisráðuneytinu. Að beiðni umhverfisráðuneytisins þann 8. júlí sl. var þann sama dag upplýst um afgreiðslu málsins og að fyrirhugað væri að ljúka því í ágúst.

Kæra þessi hefur fengið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök Ölhóls

Ölhóll gerir þá kröfu með endurupptökubeiðni sinni, að úrskurður ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 í máli nr. 26/2008, verði tekin til endurskoðunar með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti umboðsmanns í máli nr. 5434/2008. Krefst Ölhóll þess að teknar verði til greina þær kröfur sem gerðar voru í kæru til ráðuneytisins þann 11. mars 2008 en þar var kært samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðilaskipulags sveitarfélagsins. Var aðallega gerð sú krafa að samkomulagið yrði ógilt en til vara að það yrði lýst ólögmætt.

Ölhóll vísar til álits umboðsmanns hvað varðar samrýmanleika 6. gr. samkomulagsins við efnisreglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Allítarlega sé í álitinu farið yfir sjónarmið í þessu sambandi og komi m.a. fram að ekki sé í lögum gert ráð fyrir að annar en sveitarstjórn beri kostnað af vinnu við aðalskipulag. Ráðuneytinu hafi því borið að taka afstöðu til þess hvort sveitarstjórnin gæti með samkomulagi falist á að aðili sem hefði mikilla og beinna hagsmuna að gæta, eins og Landsvirkjun, gæti kostnað gerð deiliskipulags virkjunarsvæðis Urriðafossvirkjunar og bætt kostnað sveitarfélagsins af skipulagsvinnu. Túlka þurfi ákvæði skipulags- og byggingarlaga til að meta þau lagalegu áhrif sem þau hafa á svigrúm sveitarfélaga til að gera samkomulag af þessu tagi. Þá þurfi einnig að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu markmiðsákvæði 1. gr. skipulags- og byggingarlaga, um réttaröryggi, hefði í málinu og hvort ákvæði laganna um skipulagsgjald og greiðslu kostnaðar af skipulagsvinnu væri m.a. ætlað að vera liður í þessu réttaröryggi. Löggjafinn hafi mælt fyrir um hvernig fara skyldi með þessi mál og það kynni að takmarka heimildir sveitarfélaga til að semja um þátttöku annarra í kostnaði við skipulagsvinnu sem fram fer á vegum sveitarfélagsins. Sérstaklega sé vakin athygli á 6. gr. samkomulagsins um að Landsvirkjum skuli greiða þennan kostnað beint til þeirra sem önnuðust vinnuna fyrir sveitarfélagið. Minnt sé á að undanþáguregla 2. málsl. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga um kostnaðarþátttöku framkvæmdaraðila væri bundin við að hann legði sjálfur fram tillöguna.

Ölhóll telur að í áliti umboðsmanns komi fram sterkar vísbendingar um hver hin efnislega rétta niðurstaða sé þótt hann lýsi því yfir að engin afstaða sé tekin til þessa í álitinu. Það blasi við að kostnaðarþátttaka sú sem samkomulagið kveður á um samrýmist ekki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga.

Ölhóll bendir einnig á að í áliti umboðsmanns komi fram að ráðuneytinu hafi borið, við úrlausn um lögmæti samkomulagsins, að leysa úr því hvort þeir sveitarstjórnarmenn sem komu að afgreiðslu þess á fundinum 14. nóvember 2007 hafi verið til þess hæfir í merkingu 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytinu hafi við það mat borið að rannsaka, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, hvort upplýsingar hafi legið fyrir um ráðstöfum fjármuna sbr. 5. gr. samkomulagsins, kæmi samkomulagið til framkvæmda. Þær upplýsingar sem fram koma í úrskurði ráðuneytisins, um vanhæfi eins fundarmanns sem vék af fundi, hafi átt að vera ráðuneytinu enn ríkara tilefni til að kanna þetta atriði nánar.

Að auki tekur Ölhóll fram að umboðsmaður hafi gert athugasemdir við málshraða ráðuneytisins við úrlausn kærunnar og það hafi ekki gætt þess að ljúka umfjöllun sinni innan hæfilegs tíma.

Í andmælum Ölhóls eru öll fyrri sjónarmið hans í málinu áréttuð og einnig tilvísun til álits umboðsmanns Alþingis frá 24. mars 2009. Ítrekuð er krafa um endurskoðun á úrskurði ráðuneytisins og að teknar verði til greina kröfur Ölhóls sem settar voru fram í kæru dags. 11. mars 2008. Vegna umsagnar sveitarfélagsins tekur Ölhóll að öðru leyti fram eftirfarandi.

Ljóst sé að sveitarfélagið reyni á engan hátt að bregða ljósi á lögmæti ákvæðis 6. gr. samkomulagsins, með hliðsjón af ítarlegri umfjöllun umboðsmanns, heldur lætur nægja að vísa í fyrri greinargerð til ráðuneytisins dags. 2. apríl 2008 og stuttar fullyrðingar um að tilgreint ákvæði standist lög. Engu sé því bætt við fyrri umfjöllun. Þessu er mótmælt af hálfu Ölhóls og vísað til þess að í nefndu áliti umboðsmanns komi fram sterkar vísbendingar um að nefnt ákvæði samkomulagsins standist ekki nánar tilgreindar efnisreglur skipulags- og byggingarlaga.

Hvað varðar umfjöllun Flóahrepps um hæfi sveitarstjórnarmanna er vakin athygli á því að sveitarstjórnarmaðurinn Einar Haraldsson (EH) taldi sig vanhæfan til að taka þátt í afgreiðslu aðalskipulagstillögunnar sem gerði ráð fyrir Urriðafossvirkjun, sem ábúandi og einn eigandi jarðarinnar Urriðafoss og vék því af fundi 14. nóvember 2007 en Landsvirkjun hafði samþykkt að greiða bætur vegna skerðingar á laxveiðirétti jarðarinnar, kæmi til virkjunar.

Hins vegar sé ljóst að EH vék ekki af fyrri fundum í sveitarstjórn þar sem aðalskipulagstillagan var til umræðu, s.s. fundinum 13. júní 2007 og fundinum 15. júní 2007. Ölhóll telur að hafi EH verði vanhæfur á fundi 14. nóvember hafi hann einnig verið það á fyrri fundum og er sérstaklega bent á fundinn 15. júní þegar lögð var fram tillaga sem gerði ráð fyrir virkjuninni, þvert á fyrri tillögur. Þá megi ætla að umræddur EH hafi tekið þátt í allri undirbúningsvinnu við meðferð tillögunnar. Telur Ölhóll að þegar af þeirri ástæðu að vanhæfur maður tók þátt í meðferð sveitarstjórnarinnar á aðalskipulagstillögunni teljist hún ólögmæt.

Ölhóll telur umsögn Flóahrepps í engu hagga þeirri staðreynd að grundvöllur aðalskipulagstillögunnar, þ.e. samkomulagið frá 19. júlí 2007, var ólögmætur og bætist þar við að málsmeðferð hreppsins á tillögunni var ólögmæt þar sem vanhæfur maður kom að henni.

Ítrekuð er krafa Ölhóls um að ráðuneytið endurskoði fyrri úrskurð og taki kröfur sem settar voru fram í kærunni frá 11. mars 2008 til greina. Þá er þess jafnframt krafist að ráðuneytið lýsi meðferð sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögunni ólögmæta vegna vanhæfis sveitarstjórnarmanns.

IV. Málsástæður og rök Flóahrepps

Í umsögn Flóahrepps er vísað til greinargerðar dags. 2. apríl 2008 til ráðuneytisins í tilefni af kæru Ölhóls þann 11. mars 2008 en þar sé m.a. vikið að lagagrundvelli samkomulagsins.

Þar sé vísað til sjálfstjórnarréttar sveitarfélagsins samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar en í honum felist að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Einnig sé kveðið á um þennan rétt í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 7. gr. sé mælt fyrir um almennar skyldur sveitarfélaga, s.s. að annast lögbundin verkefni og sameiginleg velferðarmál íbúanna. Ákvæði 6. gr. samkomulagsins um kostnað vegna deiliskipulags sæki heimild sína í 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem segir að landeiganda eða framkvæmdaraðila sé heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breyta deiliskipulagi á sinn kostnað.

Sveitarfélagið telur sig hafa gert grein fyrir lagagrundvelli 6. gr. samkomulagsins og að það samrýmist ákvæði 1. mgr. 23. gr. og 5. tölul. 34. gr. skipulags og byggingarlaga sbr. 5. og 6. gr. lag nr. 177/2000 sem heimilar framkvæmdaaðila að bera slíkan kostnað. Kostnaður við auglýsingu greiðist hins vegar af sveitarfélaginu.

Samkvæmt 5. gr. samkomulagsins muni Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu að fjárhæð kr. 40 milljónir til að styðja við að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu. Eigi að verja fjármununum til sérverkefna tengdum vatnsöflunar málum og eigi sveitarstjórn að sjá um það. Ekki hafi hins vegar verið tekin ákvörðun um þau verkefni sem geta komið til að öðru leyti og sé ástæða þess m.a. sú að samkomulagið hafi enn ekki tekið gildi.

Hvað varðar meint vanhæfi Einars Haraldssonar (EH) hafi hann vikið af fundi 14. nóvember 2007 þar sem hann taldi sig hugsanlega vanhæfan til að taka þátt í afgreiðslu á aðalskipulagi Villingaholtshrepps hins forna og samkomulagsins sem var til meðferðar á sama fundi, vegna samþykkis Landsvirkjunar á að greiða bætur vegna skerðingar á laxveiðiréttindum. Þess vegna hafi hann ákveðið að víkja sæti við afgreiðslu málsins. Við afgreiðslu á skipulaginu og samkomulaginu hafi verið hugað að 19. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Ákveðið hafi verið á fundinum að auglýsa tillögur að aðalskipulagi og umrætt samkomulag var samþykkt.

Flóahreppur tekur fram að þegar um skipulag er að ræða gildi sú meginregla að sveitarstjórnarmaður er einungis vanhæfur til að taka þátt í undirbúningi og afgreiðslu deiliskipulags (og væntanlega aðalskipulags einnig) varði skipulagið hann sérstaklega umfram aðra þá sem bundnir eru af því. Sveitarstjórnarmenn verði því ekki vanhæfir til að fjalla um og afgreiða skipulagsáætlanir af þeirri ástæðu einni að þeir eiga fasteign á því svæði sem skipulagið tekur til. EH hafi talið hæfi sitt geta komið til skoðunar og því rétt að víkja sæti enda þótt jörð hans væri ekki sú eina sem skipulagið kæmi til með að hafa áhrif á með einhverjum hætti. Fyrirhugaðar framkvæmdir snerti hins vegar ekki aðra sveitarstjórnarmenn umfram aðra íbúa sveitarfélagsins og gildi það sama um samkomulagið sjálft. Þeir hafi því ekki talið sig vanhæfa til að fjalla um þessi mál í sveitarstjórn.

Í síðari athugasemdum Flóahrepps segir að alvarlegar rangfærslur komi fram í andmælum Ölhóls hvað varðar áhrif hugsanlegs vanhæfis EH á gildi ákvörðunar sveitarstjórnar um samþykki aðalskipulagstillögu sveitarfélagsins sem og samkomulagið við Landsvirkjun.

Á þeim fundi sem EH vék sæti var tekin ákvörðun um að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi þar sem gert var ráð fyrir virkjun í aðalskipulagi en engin ákvörðun tekin um hvort gera skyldi ráð fyrir virkjuninni í aðalskipulagi sveitarfélagsins eða ekki. EH kom ekki að þeirri tillögu né tók þátt í afgreiðslu málsins á fundinum og því ranglega haldið fram af Ölhóli að hann hafi fullum fetum tekið þátt í þeirri afgreiðslu málsins. Tillagan hafi síðan verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. EH hafi ekki komið að því ferli, hvorki yfirferð athugasemda né annarri meðferð skipulagstillögunnar. Að loknu kynningarferlinu hafi tillagan verið samþykkt á fundi sveitarstjórnar 4. desember 2008 og kom umræddur sveitarstjórnarmaður ekki nálægt þeirri ákvörðun. Þar sem EH tók á engan hátt þátt í málsmeðferð umræddrar aðalskipulagstillögu var meðferð sveitarstjórnar á henni í alla staði lögmæt.

Þá fjallar Flóahreppur um 6. gr. samkomulagsins og að ákvæðið lúti einungis að kostnaði sem til fellur vegna fyrirhugaðrar virkjunar sérstaklega en ekki annarra þátta sem skipulagið gerir ráð fyrir. Ákvæðið sæki stoð í 1. mgr. 16. gr. og 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga sem og 1. mgr. 1. gr. og 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 24. mars sl. sé að finna umfjöllun um greind ákvæði skipulags- og byggingarlag og á það bent að þau geri ráð fyrir að kostnaður við gerð skipulagsáætlana greiðist úr sveitarsjóði, þó með þeirri undanþágu sem 1. mgr. 23. gr. gerir ráð fyrir. Í því sambandi vísi hann til álagningar skipulagsgjalds og greiðslu úr skipulagssjóði til að standa undir kostnaði við aðalskipulag, sbr. 3. tölu. 34. gr og 35. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Flóahreppur bendir á að hér sé einungis um að ræða kostnað sem til fellur vegna þessarar framkvæmdar sérstaklega og lúti einungis að virkjuninni sem slíkri. Tilgreining á greiðslu kostnaðar við að gera ráð fyrir afmörkuðu svæði fyrir virkjunina í aðalskipulagi er því líkari deiliskipulagstillögu. Slíkt skipulag af svæðinu liggi ekki fyrir enda þurfi aðalskipulagið að taka gildi áður en unnt er að leggja fram deiliskipulagstillögu. Landsvirkjun beri samkvæmt samkomulaginu að greiða kostnað vegna þessa og í því felist að fyrirtækið leggi fram tillögur að slíku skipulagi á sinn kostnað, sbr. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í samkomulaginu fólst hins vegar ekki fyrirfram samþykki tillögunnar eða skuldbinding um fyrirfram afgreiðslu hennar.

Af greindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga felist fyrst og fremst að sveitarstjórn getur ekki fyrirfram gert kröfu til að framkvæmdaraðili greiði kostnað sem að hans fyrirhuguðu framkvæmdum kann að snúa við gerð aðalskipulags en ákvæði laganna eru því ekki til fyrirstöðu að samið sé sérstaklega um slíkan kostnað við framkvæmdaraðila, sé hann því samþykktur. Landsvirkjun hafi sem sjálfstæður lögaðili óskað eftir að fá að greiða þennan kostnað sem hlýst af gerð aðalskipulags og er það umfram skyldu. Það sé heimilt og þurfi ekki neina sérstaka lagaheimild til að réttlæta að Flóahreppur þiggi slík framlög eða greiðslur. Þá verði að hafa í huga að Flóahreppur á ekki rétt á framlagi úr Skipulagssjóði vegna kostnaðar við gerð aðalskipulags samkvæmt 3. tölul. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga enda ekki unnt að innheimta sérstakt skipulagsgjald í sveitarfélaginu samkvæmt 35. gr. sömu laga þar sem mannvirkin verða ekki staðsett innan staðarmarka hreppsins. Fyrirmæli þeirra geta því ekki átt við í þessu samhengi. Flóahreppur telur ljóst að samkomulagið og/eða umfjöllun um að einhver annar taki þátt í greiðslu kostnaðar við gerð skipulags hafi ekki áhrif á gildi aðalskipulagsins sem slíks. Þá óskar hreppurinn eftir því að afgreiðslu málsins verði hraðað eins og kostur er.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Í áliti umboðsmanns frá 24. mars 2009, mál nr. 5434/2008, segir að athugun hans í tilefni af kvörtun Ölhóls vegna úrskurðar ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008, afmarkist við þrjú atriði sem eru eftirfarandi:

Í fyrsta lagi hvort ráðuneytinu hafi borið að taka sérstaka afstöðu til þess hvort ákvæði 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar um greiðslu Landsvirkjunar á kostnaði við gerð deiliskipulags og um að fyrirtækið bætti sveitarfélaginu að fullu kostnað við aðal- og deiliskipulagsvinnu samrýmist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Í öðru lagi hvort ráðuneytinu hafi borið, í ljósi 5. gr. samkomulagsins, að kanna sérstaklega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, til hvaða verkefna þeim fjármunum sem nefnt ákvæði fjallar um yrði ráðstafað og þá þannig að ráðuneytið gæti metið hvort ráðstöfunin hefði áhrif á hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu samkomulagsins á fundi sveitarstjórnar.

Í þriðja lagi, þann tíma sem það tók ráðuneytið að úrskurða í málinu og hvort málsmeðferð hafi samrýmst reglum stjórnsýslulaga um tilkynningarskyldu stjórnvalda vegna fyrirsjáanlegra tafa á meðferð máls.

Umboðsmaður beindi því þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál Ölhóls til endurskoðunar komi fram beiðni þar um og haga úrlausn málsins þá í samræmi við þau sjónarmið sem umboðsmaður lýsir í áliti sínu.

Niðurstaða umboðsmanns í nefndu áliti var sú að ráðuneytinu hafi við efnislega úrlausn á stjórnsýslukærunni borið að taka afstöðu til þess hvort og þá hvernig 6. gr. samkomulagsins samrýmdist efnisreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og þá að virtum þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu um þau álitaefni sem þá þarf að huga að. Tekur umboðsmaður fram að hann hafi ekki tekið neina afstöðu til þess hver efnisleg niðurstaða sé enda sé það verkefni ráðuneytisins. Þá var það niðurstaða umboðsmanns að ráðuneytið hefði ekki að öllu leyti gætt að málsmeðferðarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og þess að ljúka umfjöllun sinni innan hæfilegs tíma, sbr. meginviðmið 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga en umboðsmaður taldi ekki ástæðu til að fjalla nánar um það atriði í ljósi þeirra samskipta sem áttu sér stað milli Ölhóls og ráðuneytisins.

Umboðsmaður beinir að lokum þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál Ölhóls til endurskoðunar, komi fram beiðni þar um, og haga þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Að öðru leyti en að framan greinir eru í áliti umboðsmanns ekki gerðar athugasemdir við úrskurð ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008.

Ráðuneytið mun fjalla um eftirfarandi atriði í endurupptökumáli þessu:

Í fyrsta lagi hvort og þá hvernig 6. gr. samkomulags sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar samrýmist efnisreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað við gerð skipulagsáætlana, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem umboðsmaður rekur í áliti sínu.

Í öðru lagi hvort fyrir hafi legið hvernig fjármunum samkvæmt 5. gr. samkomulagsins yrði ráðstafað ef það kæmi til framkvæmda og þá hvort þeir sveitarstjórnarmenn sem komu að afgreiðslu samkomulagsins á fundi sveitarstjórnar 14. nóvember 2007 hafi verið til þess hæfir í merkingu 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í þriðja lagi mun ráðuneytið fjalla um hvort meðferð sveitarstjórnar Flóahrepps á aðalskipulagstillögu sé ólögmæt vegna vanhæfis sveitarstjórnarmanns en Ölhóll setti fram þá viðbótarkröfu í andmælum sínum að ráðuneytið lýsi meðferð sveitarstjórnarinnar á aðalskipulagstillögunni ólögmæta vegna vanhæfis tiltekins sveitarstjórnarmanns.

Ráðuneytið mun þó ekki afmarka umfjöllun sína við framangreint heldur er úrskurðurinn frá 20. ágúst 2008 endurupptekinn í heild sinni og verður fjallað um þau álitaefni sem fjallað var um í nefndum úrskurði eftir því sem ástæða þykir til.

Fyrst verður fjallað um þau atriði sem umboðsmaður gerir athugasemdir við í áliti sínu.

A. Kostnaður við gerð skipulagsáætlana – 6. gr. samkomulagsins.

1. Þann 19. júlí 2007 gerðu Landsvirkjun og sveitarstjórn Flóahrepps með sér samkomulag um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins, þ.á.m. um greiðslu kostnaðar af gerð deiliskipulags.

Eins og fram hefur komið er það álit umboðsmanns að ráðuneytinu beri að taka afstöðu til þess hvort og þá hvernig ákvæðið um greiðslu kostnaðar, þ.e. 6. gr. samkomulagsins, samrýmist efnisreglum skipulags- og byggingarlaga um kostnað við gerð skipulagsáætlana, að virtum þeim sjónarmiðum sem umboðsmaður rekur í áliti sínu um þau álitaefni sem þá þarf að huga að.

2. Sjónarmið umboðsmanns.

Umboðsmaður rekur í áliti sínu úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga og að ráðuneytið hafi úrskurðarvald um lögmæti þeirra ákvarðana sem sveitarfélög taka og eru liður í framkvæmd þeirra verkefna sem þau sinna, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ljóst sé að gerð aðalskipulags og deiliskipulags er á ábyrgð sveitarstjórna, sbr. 1. mgr. 16. gr. og 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga og fela því þessi verkefni í sér sveitarstjórnarmálefni í merkingu 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef sveitarfélag velji að gera sérstakt samkomulag við framkvæmdaraðila og ágreiningur rís um hvort það sé heimilt í ljósi skipulags- og byggingarlaga, kann að vera um að ræða „vafaatriði um framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“ í skilningi 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Endurskoðun ráðuneytisins í kæruferli er þá bundin við að leggja mat á hvort sveitarstjórninni hafi verið heimilt að gera umrætt samkomulag og kann þá að þurfa að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða réttarlega þýðingu efnisreglur skipulags- og byggingarlaga hafi í því efni.

Tekur umboðsmaður fram að eins og lög nr. 73/1997 eru úr garði gerð sé það ekki verkefni ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða þýðingu samkomulagið hefði fyrir framgang skipulagsferilsins og þá eftir atvikum hugsanleg þýðing þess fyrir gildi aðalskipulagsins. Segir umboðsmaður að “Verkefni samgönguráðuneytisins á grundvelli almennrar kæruheimildar 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga var hins vegar bundið við að meta sjálfsætt í ljósi kæru Ölhóls ehf. hvort sveitarstjórninni var yfirhöfuð fært að lögum að gera umrætt samkomulag, að hluta til eða að öllu leyti, og þá meðal annars í ljósi efnisreglna skipulags- og byggingarlaga um greiðslu kostnaðar við gerð skipulagsáætlana.“

Umboðsmaður telur ljóst að með 6. gr. samkomulagsins skuldbindi Landsvirkjun sig gagnvart sveitarfélaginu til að greiða allan kostnað af gerð deiliskipulags vegna virkjunarsvæðis Urriðafossvirkjunar og bæta kostnað sem sveitarfélagið kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulag.

Í lögum nr. 73/1997 er fjallað um skipulagsáætlanir og kostnað við gerð þeirra. Skipulagsáætlanir skiptast í þrjá flokka, sbr. 10. mgr. 2. gr. Í 34. gr. er fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu og segir í 3. tölul. að þar sem sveitarstjórn annist reglulega gerð aðalskipulags og endurskoðun þess án sérstaks samnings skuli helmingur innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu yfirfærður árlega til sveitarsjóðs úr Skipulagssjóði sem nánar er fjallað um í 1. mgr. 35. gr. Í 4. tölul. 34. gr. er fjallað um kostnað við gerð eða endurskoðun aðalskipulags hjá sveitarfélögum sem ekki fá innheimt skipulagsgjöld og möguleika þeirra til að fá allt að helming slíks kostnaðar úr Skipulagssjóði. Þá er í 5. tölul 34. gr. mælt svo fyrir að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði, sbr. þó 1. mgr. 23. gr.

Í lögunum er gert ráð fyrir ákveðinni undantekningu frá því fyrirkomulagi að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði en í 2. máls. 1. mgr. 23. gr. er gert ráð fyrir að tilteknum aðilum sé heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Lögin geri hins vegar ekki ráð fyrir að aðrir beri kostnað af vinnu við aðalskipulag. Þá segir í 1. mgr. 35. gr. að til að standa straum af greiðslu kostnaðar við gerð skipulagsáætlana skuli innheimt sérstakt skipulagsgjald sem renni í Skipulagssjóð.

Umboðsmaður telur af framangreindum ákvæðum leiða það álitaefni, að virtri 6. gr. samkomulagsins, hvort sveitarstjórn gæti með samkomulagi fallist á að framkvæmdaraðili sem hafði mikilla og beinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu skipulagsferlis, gæti kostnað gerð deiliskipulags virkjunarsvæðis Urriðafossvirkjunar og bætt kostnað sem sveitarfélagið kynni að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu. Nánar komi til álita hvernig túlka beri áðurnefnd ákvæði skipulags- og byggingarlaga í því skyni að meta hvort og þá hvaða lagalegu áhrif þau hafi á svigrúm sveitarfélagsins til að gera samkomulagið. Í því sambandi þurfi einnig að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu það hafi að samkvæmt 1. gr. skipulags- og byggingarlaga er það m.a. markmið þeirra laga að tryggja réttaröryggi í meðferð mála sem undir lögin heyra þannig að réttur aðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Í því efni komi til skoðunar hvort ákvæði laganna um skipulagsgjald og greiðslu kostnaðar sé m.a. ætlað að vera liður í því að tryggja þetta réttaröryggi þar sem löggjafinn mæli sérstaklega fyrir um hvernig fara skuli með þessi atriði og kunni það að setja sveitarfélögum takmörk um heimildir til samninga við einstaka framkvæmdaraðila eða aðra sem óska breytinga á skipulagi.

Umboðsmaður tekur fram að hann geti ekki fallist á það sjónarmið sem fram kom í skýringum ráðuneytisins til hans vegna þessa atriðis að það að samkomulagið hafi ekki tekið gildi hafi leitt til að ráðuneytið taldi ekki efni til að kanna þetta atriði nánar og taka efnislega afstöðu til þess við umfjöllun um gildi samkomulagsins. Telur umboðsmaður að ráðuneytinu beri, á grundvelli þeirra lagasjónarmiða sem rakin eru í álitinu, að taka efniselga afstöðu til þess hvort lög standi því í vegi að sveitarstjórn geti gert samkomulag af því tagi sem er til umfjöllunar í máli þessu og skipti ekki máli í því sambandi þótt samkomulagið sé skilyrt og skilyrðið ekki fram komið.

Þá hafi það ekki áhrif þótt Ölhóll hafi í kæru ekki sérstaklega vikið að þessum ákvæðum enda því beinlínis haldið fram í kæru að Landsvirkjun hafi með þessu beinlínis verið að kaupa sér aðalskipulag. Leiði það jafnframt af þeirri óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvöld er ekki bundin af kröfum og málsástæðum aðila við töku stjórnvaldsákvarðana, nema lög mæli á annan veg, að endurskoðun ráðuneytisins var ekki takmörkuð við framsetningu álitaefnis í kæru.

Ítrekar umboðsmaður það sjónarmið sitt að sú afstaða ráðuneytisins að afgreiðsla á tillögum að aðalskipulagi yrði afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga, alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags, gat ekki réttlætt að ekki færi fram sjálfstæð athugun á því hvort efni 6. gr. samkomulagsins samrýmdist lögum og er lögð áhersla á að kæra Ölhóls laut sérstaklega að samkomulaginu en ekki beint að aðalskipulaginu. Breyti engu í þessu þótt samkomulagið hafi verið skilyrt um að aðalskipulagið yrði staðfest.

3. Fyrir ráðuneytinu liggur að taka afstöðu til þess hvort ákvæði 6. gr. samkomulagsins sé þess efnis að stangist á því ákvæði skipulags- og byggingarlaga um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsmála en 6. gr. samkomulagsins er svohljóðandi:

„Landsvirkjun mun bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu og framkvæmdaleyfis. Landsvirkjun greiðir þann kostnað beint til ráðgjafa þeirra er annast það verkefni í samráði við sveitarstjórn.

Aðilum er ljóst að umsvif og álag á sveitarstjórn mun fyrirsjáanlega aukast vegna vinnu við fyrirliggjandi skipulagsbreytingu. Samkomulag er um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar.“

Í 34. gr. skipulags- og byggingarlögum í 1. mgr. í töluliðum 1-6 fjallað um hvernig kostnaður við gerð skipulagsáætlana skuli greiðast og segir þar í 5. tölul. að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði, sbr. þó 1. mgr. 23. gr. Í því ákvæði segir að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags en landeiganda eða framkvæmdaaðila sé þó heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á því, á sinn kostnað. Þá er í ákvæðinu kveðið á um hvernig kostnaður við aðalskipulag greiðist, sbr. og 35. gr. laganna.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 73/1997 var í 5. tölul. 36. gr. kveðið á um að kostnaður við gerð deiliskipulags skyldi greiðast úr sveitarsjóði. Ákvæði þetta var samþykkt óbreytt sem 5. tölul. 34. gr. laga nr. 73/1997.

Með lögum nr. 170/2000 voru gerðar þær breytingar á lögum nr. 73/1997 að við 23. gr. var bætt nýrri 1. mgr. um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags og að landeiganda eða framkvæmdaraðila sé þó heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi á sinn kostnað (5. gr. laga nr. 170/2000). Í greinargerð með ákvæði í frumvarpi til laganna kemur fram að ákvæði þess efnis hafi verið í skipulagsreglugerð en rétt sé að tryggja lagalegan grundvöll þess með því að kveða á um þetta í lögunum. Segir þar ennfremur að eðlilegt sé að þessir aðilar hafi slíka heimild enda leggi sveitarfélög oft meiri áherslu á deiliskipulag annarra reita en landeigendur sem t.d. vilja ráðstafa landi sínu undir sumarbústaði. Þá var, til samræmis við framangreinda breytingu, gerð sú breyting á 1. mgr. 34. gr. að við 5. tölul. var bætt orðunum „sbr. þó 1. mgr. 23. gr.“.

Að mati ráðuneytisins lýtur álitaefnið að því hvort tilgreind ákvæði skipulags- og byggingarlaga séu fortakslaus um hvernig greiðslu kostnaðar við deiliskipulag skuli háttað eða hvort heimilt er að ganga til samninga við þriðja aðila um greiðslu kostnaðarins.

Ljóst er af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga að meginreglan er sú að sveitarfélag kosti sjálft gerð deiliskipulags og var upphaflega einungis gert ráð fyrir að sú skipan væri á málum. Enda er það á ábyrgð sveitarfélagsins að annast gerð slíks skipulags sbr. 1. mgr. 23. gr. en þar er nú einnig kveðið á um undanþágu frá nefndri meginreglu. Sú undanþága heimilar að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti gert tillögu að deiliskipulagi og þá á eigin kostnað. Að mati ráðuneytisins er heimild þessi, samkvæmt orðanna hljóðan, bundin við að viðkomandi aðili geri sjálfur tillögur að deiliskipulagi sem hann leggur fyrir sveitarfélagið og fær sá skilningur jafnframt stoð í greinargerð við 5. gr. laga nr. 170/2000 sem kvað á um þessa breytingu.

Eins og fram kemur í gögnum málsins, og umræddri 6. gr. samkomulagsins, er ekki um það að ræða að Landsvirkjun geri tillögu að deiliskipulag og leggi fyrir sveitarstjórn, heldur er skipulagsgerðin á hendi sveitarfélagsins. Ráðuneytið telur því undanþágu 2. máls. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga ekki eiga við í máli þessu.

Að öðru leyti eru skipulags- og byggingarlög skýr um að það sé sveitarfélagið sem kostar gerð deiliskipulagsins, sbr. 1. máls. 1. mgr. 23. gr. og er ekki í lögunum að finna aðrar undantekningar en að framan eru nefndar, sbr. 2. máls. 2. mgr. 23. gr., um hverjum sé það heimilt.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins um þetta atriði að í skipulags- og byggingarlögum sé fortakslaust kveðið á um það með hvaða hætti greiða skuli kostnað við gerð deiliskipulags. Löggjafinn hafi ákveðið að fyrirkomulag þess skyldi vera með tilteknum hætti. Meginreglan sé að kostnaður skuli greiddur af sveitarfélaginu en þó með þeirri undantekningu að tilteknum aðilum er það heimilt, að uppfylltu því skilyrði að þeir láti sjálfir vinna tillögur að deiliskipulagi eða breytingar á slíku skipulagi og leggi fyrir sveitarstjórn. Löggjafinn geri því ekki ráð fyrir að hægt sé að semja um það fyrirfram að tiltekinn aðili beri allan kostnað af deiliskipulagi sem sveitarstjórn lætur vinna.

Hvað aðalskipulag varðar þá er það á ábyrgð sveitarstjórnar að slíkt skipulag sé gert, sbr. 16. gr. skipulags- og byggingarlaga. Um greiðslu kostnaðar fer eftir ákvæðum 34. gr. laganna, sbr. 35. gr., en ekki er í lögunum að finna heimild til að aðrir geti borið þann kostnað líkt og er um deiliskipulag.

Að virtu öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að Flóahreppi hafi ekki verið heimilt að semja við Landsvirkjum með þeim hætti sem segir í 6. gr. samkomulagsins, um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu. Umrædd 6. gr. samkomulagsins telst því ólögmæt.

B. Ráðstöfun fjármuna – hæfi sveitarstjórnarmanna – 5. gr. samkomulagsins.

1. Í 5. gr. samkomulagsins er kveðið á um sérstaka eingreiðslu til ráðstöfunar í sérverkefni og er greinin svohljóðandi:

„Til að styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu mun Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu, kr. 40 milljónir, til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn Flóahrepps sér um ráðstöfun þessara fjármuna og gerir Landsvirkjun grein fyrir þeim“.

Eins og fram kemur í áliti umboðsmanns var af hálfu ráðuneytisins ekki nægilega gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins á fyrra stigi, þ.e. í undanfara uppkvaðningu úrskurðarins þann 20. ágúst 2008.

2. Sjónarmið umboðsmanns.

Umboðsmaður bendir á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald sjá til að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir það einnig við málsmeðferð kærumála. Þessi regla feli það í sér að stjórnvaldinu beri að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun og eru almennt gerðar ríkar kröfur til að ráðuneytið sjái um að mál sé upplýst með fullnægjandi hætti áður en úrskurður er uppkveðinn. Ráðuneytinu beri á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga að leggja mat á hvort sveitarstjórn hafi gætt réttrar málsmeðferðar og eitt af því sé að kanna hæfi sveitarstjórnarmanna.

Um hæfið er fjallað í 19. gr. sveitarstjórnarlaga og verði við túlkun og beitingu hæfisreglna laganna að hafa í huga þau markmið sem almennt búa að baki lagareglunum um sérstakt hæfi í stjórnsýslu, þ.e. að stuðla að því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á efni ákvarðana og að almenningur og aðrir sem hlut eiga að máli geti treysti því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.

Umboðsmaður vísar til þess að í úrskurði ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 sé lagt til grundvallar að ekkert hafi komið fram í málinu um að hagsmunir sveitarstjórnarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu á samþykkt samkomulagsins væri svo einstaklega, sérstaklega eða verulega umfram hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins að þeir hefðu verið vanhæfir til að afgreiða það. Þá vísar umboðsmaður til þess að í skýringum ráðuneytisins til hans hafi komið fram að ráðuneytið taldi ekki efni til að kanna sérstaklega hvort af hálfu sveitarstjórnarinnar hafi legið fyrir, við samþykkt samkomulagsins, til hvaða verkefna fjármununum yrði ráðstafað með því að spyrjast fyrir um það hjá sveitarstjórn og hafi það helgast af því að ekki hafi legið fyrir hvort samkomulagið kæmi til framkvæmda og fjármunirnir kæmu yfirhöfuð til greiðslu.

Af hálfu umboðsmanns er á það bent að þegar stjórnsýslukæran kom fram hafi samkomulagið þegar verið samþykkt. Það hafi því legið fyrir formleg afstaða sveitarstjórnar sem bar að samrýmast m.a. hæfisreglum 19. gr. sveitarstjórnarlaga, óháð því hvort það kæmi til framkvæmda síðar. Umboðsmaður telur því að ráðuneytinu hafi borið að leysa úr því hvort þeir sveitarstjórnarmenn sem komu að samþykkt samkomulagsins hafi verið til þess hæfir í skilningi 19. gr. og við það mat bar ráðuneytinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að afla upplýsinga um hvort fyrir fundinum hafi legið upplýsingar um hvernig umræddum fjármunum samkvæmt 5. gr. samkomulagsins yrði ráðstafað.

3. Með vísan til framangreindra sjónarmiða umboðsmanns lítur ráðuneytið svo á að því hafi borið að leita upplýsinga hjá sveitarstjórn Flóahrepps um fyrirhugaða ráðstöfun fjármuna sem kveðið er á um í 5. gr., að öðrum kosti teljist málsmeðferð ófullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til þess leitaði ráðuneytið upplýsinga hjá sveitarstjórn Flóahrepps um 5. gr. samkomulagsins. Var það gert með bréfi dags. 14. apríl 2009 þar sem m.a. sagði:

„Í öðru lagi er óskað eftir nánari upplýsingum er varða 5. gr. samkomulagsins frá 19. júlí 2007 þar sem segir að Landsvirkjun muni leggja fram eingreiðslu kr. 40 milljónir til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu og að sveitarfélagið sjái um ráðstöfum fjármunanna. ???..Einnig óskast upplýst hvort fyrirhugaðar framkvæmdir tengdust að einhverju leyti þeim sveitarstjórnarmönnum sem afgreiddu samkomulagið og hafi svo verið óskast upplýst með hvaða hætti sú tenging var og hvort hæfisreglur 19. gr. sveitarstjórnarlaga hafi komið til skoðunar í því sambandi af hálfu sveitarstjórnar.“

Í svari Flóahrepps þann 7. maí 2009 segir m.a. eftirfarandi:

„Samkvæmt 5. gr. samkomulagsins mun Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu að fjárhæð kr. 40 milljónir til að styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu. Á að verja greindum fjármunum til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu og á sveitarstjórn að sjá um ráðstöfun þeirra. Ekki hefur verið tekin ákvörðun um þau verkefni, sem geta komið hér til, en þau verða á sviði vatnsöflunarmála í sveitarfélaginu, eins og segir í samkomulaginu. Ástæða þess er m.a. sú að samkomulagið hefur ekki enn tekið gildi.“

Með vísan til alls framangreinds lítur ráðuneytið svo á að rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga, hvað þennan þátt málsins varðar, sé fullnægt. Þar sem engar ákvarðanir liggi fyrir um ráðstöfun eingreiðslu þeirrar sem 5. gr. samkomulagsins kveður á um, sé ekki mögulegt að leggja mat á nú hvort einhver þeirra sveitarstjórnarmanna sem tók þátt í afgreiðslu samkomulagsins á fundinum 14. nóvember 2007 hafi verið til þess vanhæfur. Tilgreint ákvæði samkomulagsins verði því af þeirri ástæðu ekki metið ólögmætt.

C. Meðferð aðalskipulagstillögu

1. Eins og komið hefur fram setti Ölhóll fram þá viðbótarkröfu í andmælum sínum að meðferð sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögu þeirri sem gerði ráð fyrir Urriðafossvirkjun yrði lýst ólögmæt vegna vanhæfis tiltekins sveitarstjórnarmanns.

Er nánar um að ræða að Ölhóll telur að þar sem viðkomandi sveitarstjórnarmaður taldi sig vanhæfan til að greiða atkvæði á fundi sveitarstjórnar þann 14. nóvember 2007 og vék sæti, hefði hann einnig verið vanhæfur á fyrri stigum þegar aðalskipulagstillagan var rædd og ákvarðanir teknar um hana.

Í fundargerð 35. fundar sveitarstjórnar Flóahrepps þann 14. nóvember 2007 er bókað undir lið 1. Skipulagsmál, a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps, að lagðar hafi verið fram tvær tillögur að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps. Var um að ræða tillögu A sem gerði ráð fyrir hugsanlegri Urriðafossvirkjun og tillögu B sem gerði ekki ráð fyrir virkjuninni. Er bókað að sveitarstjórn samþykki samhljóða, sbr. 17. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps þar sem gert er ráð fyrir Urriðafossvirkjun. Þá er bókað að samþykki á auglýsingu feli ekki í sér ákvörðun um framkvæmdaleyfi vegna virkjunarinnar. Á sama fundi var fjallað um samkomulag það sem mál þetta fjallar um og bókað að sveitarstjórn staðfesti fyrirliggjandi samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags dags. 19. júlí 2007. Þá er bókað að Einar Haraldsson (EH) óski eftir bókun þess efnis að hann væri hugsanlega vanhæfur og að hann hafi vikið af fundi við afgreiðslu málsins. Ekki er nánar tilgreint í hvaða máli hann taldi sig vanhæfan og má því líta svo á að hann hafi talið sig vanhæfan bæði hvað varðar ákvörðun um aðalskipulagstillögu og staðfestingu samkomulagsins.

Eins og mál þetta er lagt fyrir ráðuneytið er ekki um að ræða ágreining um það hvort EH var vanhæfur á fundinum þann 14. nóvember 2007 heldur snýr málið að því hvort hann hafi verið vanhæfur á fyrri fundum, þ.e. fundi annars vegar þann 13. júní 2007 og hinsvegar þann 15. júní 2007.

Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps þann 13. júní 2007 er eftirfarandi bókað undir lið nr. 1. Skipulagsmál, a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps: „Sveitarstjórn Flóahrepps samþykkir að leggja fram til kynningar fyrirliggjandi drög að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps. Í tillögunni er ekki gert ráð fyrir fyrirhugaðri Urriðafossvirkjun sem var í upphaflegri tillögu fyrrverandi hreppsnefndar Villingaholtshrepps, Megin ástæða þess er að sveitarstjórn telur ekki nægilegan ávinning af slíkri virkjun fyrir Flóahrepp og íbúa hans né að bættur verði sá skaði sem áhrif virkjunar hefði á vatnsverndarsvæði, ferðaþjónustu, lífríki í Þjórsá og landnotkun í nágrenni virkjunarinnar.

Einar Haraldsson situr hjá við afgreiðslu sveitarstjórnar.“

Í fundargerð fundar sveitarstjórnar Flóahrepps þann 15. júní 2007 er bókað að um símafund hafi verið að ræða. Undir lið 2. Aðalskipulag Villingaholtshrepps er vísað í fyrri bókun fundar 13. júní og auk þess bókað eftirfarandi: „Fulltrúar Landsvirkjunar og fulltrúar sveitarstjórnar hittust á fundi eftir fund sveitarstjórnar og ræddu um mögulegar mótvægisaðgerðir vegna áhrifa virkjunar Urriðafoss á sveitarfélagið. Í framhaldi af því samþykkir sveitarstjórn á símafundi að á íbúafundi 25. júní n.k. þar sem kynna á drög að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps verði lagðar fram tvær tillögur, með eða án Urriðafossvirkjunar.“ Ekki er hins vegar bókað um hverjir voru mættir eða tóku þátt í atkvæðagreiðslu.

2. Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en þar segir:

„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“

Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins:

„Sveitarstjórnarmaður sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni er heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaus úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.“

Ljóst er af þessu að í 19. gr. er mælt fyrir um tiltekna málsmeðferð sem skal viðhafa, komi álitaefni upp um vanhæfi einhvers sveitarstjórnarmanna. Sú ábyrgð er lögð á hvern sveitarstjórnarmann að gera grein fyrir því ef hann telur líklegt að hann sé vanhæfur. Þá eru í ákvæðinu skýr fyrirmæli um að sveitarstjórn skuli úrskurða um vanhæfi viðkomandi. Ekki er því gert ráð fyrir að viðkomandi sem telur sig vanhæfan ákveði sjálfur hvort hann víkur sæti vegna vanhæfis heldur er sveitarstjórn allri falið úrskurðarvald um það, einnig sá sem málið varðar.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að EH ákvað sjálfur að víkja sæti á fundinum 14. nóvember 2007 og er engum gögnum til að dreifa um að sveitarstjórn Flóahrepps hafi farið að fyrirmælum 5. mgr. 19. gr. og úrskurðað um hæfi EH með formlegum hætti. Málsmeðferð Flóahrepps var því að þessu leyti ábótavant en eins og máli þessu er háttað lítur ráðuneytið svo á að þessi ágalli á málsmeðferð hafi ekki áhrif á úrlausn þess enda ekki ágreiningur í málinu um meint vanhæfi EH á fundinum þann 14. nóvember 2007 og fyrir liggur að hann vék sæti.

3. Eins og áður sagði lýtur álitaefnið að því hvort fyrri ákvarðanir sveitarstjórnar er vörðuðu tillögur að aðalskipulagi á fundum 13. og 15. júní 2007 séu ólögmætar þar sem vanhæfur sveitarstjórnarmaður tók þátt í afgreiðslu þeirra.

Á nefndum fundum var fjallað um tillögur að aðalskipulagi og er bókað í fundargerð þann 15. júní að viðkomandi sveitarstjórnarmaður hafi setið hjá. Af fundargerðum er hins vegar ljóst að hvorki var úrskurðað um hæfi sveitarstjórnarmanns, sbr. 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga né vék hann sæti að eigin frumkvæði. Engin ákvörðun sveitarstjórnar liggur því fyrir um meint vanhæfi viðkomandi sveitarstjórnarmanns og kemur því til álita hvort álitaefnið á undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Aðalskipulag er samkvæmt 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem m.a. kemur fram stefna þess um landnotkun, samgöngur og þróun byggðar á minnst 12. ára tímabili. Ákvörðun um aðalskipulag er því mikilvæg um þá áætlun sem ætlað er að gilda um langan tíma. Ákvarðanir sveitarfélaga er varða aðalskipulag teljast stjórnvaldsfyrirmæli sbr. álit umboðsmanns í máli nr. 1453/1995 og gilda því við undirbúning og gerð aðalskipulags málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga.

Samkvæmt 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer umhverfisráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála og er Skipulagsstofnun ráðherra til aðstoðar. Sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð aðalskipulags, sbr. 16. gr. laganna og skal þar fjalla um allt land innan marka sveitarfélagsins. Í 17. og 18. gr. laganna er mælt fyrir um kynningu aðalskipulagstillögu og skyldu sveitarstjórnar til að auglýsa tillögur að aðalskipulag og gefa hverjum þeim sem telur sig eiga hagsmuna að gæta færi á að gera athugasemdir við tillöguna. Þá skal sveitarstjórn, að lokinni umfjöllun um athugasemdir, senda Skipulagsstofnun tillöguna til afgreiðslu, ásamt athugasemdum og umsögn auk þess sem þeim sem gerðu athugasemdir skulu sendar athugasemdir um þær. Aðalskipulag er háð staðfestingu umhverfisráðherra, sbr. 19. gr. laganna og tekur skipulag gildi þegar staðfesting hefur verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Af öllu framangreindu er ljóst að í skipulags- og byggingarlögum er mælt fyrir um að tillögur um aðalskipulag eigi að hljóta vandaða umfjöllun og kynningu af hálfu sveitarstjórnar. Þá kemur fram að Skipulagsstofnun hafi eftirlit með því að framfylgt sé ákvæðum laganna auk þess sem gildistaka aðalskipulags er háð staðfestingu ráðherra. Við undirbúning og gerð aðalskipulags sveitarfélags gilda því þær málsmeðferðarreglur sem fram koma í skipulags- og byggingarlögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Hvorki er í lögunum né í lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands eða reglugerð um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007 gert ráð fyrir að samgönguráðuneytið eigi aðkomu að afgreiðslu sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögu.

Ráðuneytið telur af þessu ljóst að ágreiningur er varðar aðalskipulag á ekki undir úrskurðarvald þess samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga og skiptir þá ekki máli hvort ágreiningur lýtur að hæfi einstakra sveitarstjórnarmanna eða öðrum atriðum er varðar málsmeðferð við aðalskipulag. Telji einhver hæfi sveitarstjórnarmanns við málsmeðferð aðalskipulagstillögur orka tvímælis á hann þess kost að gera athugasemdir um það undir meðferð málsins, hvort sem er hjá sveitarfélaginu eða Skipulagsstofnun.

Hins vegar á ráðuneytið úrskurðarvald um hæfi sveitarstjórnarmanna samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga, þegar ákvörðun sveitarstjórnar samkvæmt 5. mgr. 19. gr. liggur fyrir. Í því tilviki hefur sveitarstjórn tekið ákvörðun um hvort sveitarstjórnarmaður er hæfur eða vanhæfur og er sú ákvörðun kæranleg til ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga en samkvæmt 5. mgr. 19. gr. á að taka ákvörðun um hæfi með úrskurði. Ráðuneytið telur það sama eiga við þótt ákvörðun um vanhæfi sé tekin með óformlegri hætti, t.d. með þegjandi samþykki á ákvörðun sveitarstjórnarmanns að víkja sæti á fundi. Í slíku tilviki verði að líta svo á að um ákvörðun sveitarstjórnar um vanhæfi sé að ræða og þar með ákvörðun sem er kæranleg til ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Á þeim fundum sveitarstjórnar sem Ölhóll vísar til, þann 13. og 15. júní 2007, háttar hins vegar svo til að engin ákvörðun, hvorki formleg né óformleg, var tekin um hæfi EH sem er kæranleg til ráðuneytisins. Það liggja því engar ákvarðanir sveitarstjórnar Flóahrepps fyrir um það hvort viðkomandi taldist hæfur eða vanhæfur á fyrri stigum til umfjöllunar um tillögur að aðalskipulagi. Af því leiðir að ekki er um álitaefni að ræða sem kæranlegt er til ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga og því ekki tilefni til að fallast á þessa viðbótarkröfu Ölhóls.

D. Úrskurður í máli nr. 26/2008, 20. ágúst 2008.

Eins og þegar hefur komið fram afmarkast umfjöllun ráðuneytisins í úrskurði þessum ekki við athugasemdir í áliti umboðsmanns heldur er úrskurðurinn frá 20. ágúst 2008 endurupptekinn í heild sinni. Hér á eftir verður því fjallað um þau álitaefni sem voru til umfjöllunar í nefndum úrskurði, eftir því sem ástæða þykir til.

1. Aðild og kærufrestir

Ráðuneytið taldi Ölhóla eiga kæruaðild í málinu og kæru hafa borist innan kærufrests. Ekki þykja efni til að breyta því áliti.

2. Kæruheimild og stjórnsýslureglur

Ráðuneytið taldi sér heimilt að leiða málið til lykta með úrskurði og hefur ekki breytt þeirri afstöðu sinni.

3. Formreglur

Það var mat ráðuneytisins að afgreiðsla samkomulagsins að formi til, þ.e. hvað varðar staðfestingu og undirritun þess, hefði verið með formlega réttum hætti. Sú afstaða er óbreytt.

4. Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 var komist að þeirri niðurstöðu að Ölhóll hefði ekki sýnt fram á að lög hafi verið brotin við gerð samkomulagsins. Var í því sambandi á því byggt að ekki væri fallist á með Ölhóli að málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga hefði verið vikið til hliðar og kröfum hans því hafnað.

Hins vegar, eins og fram hefur komið, var sá ágalli á málsmeðferð ráðuneytisins sem leiddi til þessarar niðurstöðu, að ekki var kannað hvort ákvæði skipulags- og byggingarlaga um greiðslu kostnaðar vegna skipulags hefðu verið brotin við gerð samkomulagsins. Eins og þegar hefur verið rakið hefur ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu, hvað þetta atriði varðar, að með gerð samkomulagsins hafi reglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um það með hvaða hætti greiða skuli kostnað við gerð skipulags verið brotnar.

Ráðuneytið telur því óhjákvæmilegt annað en taka til skoðunar á ný hvort fallast beri á kröfur Ölhóls í upphaflegri kæru, aðallega hvort samkomulagið teljist ógilt en til vara að það verði lýstu ólögmætt.

Aðalkrafa um ógildingu samkomulagsins.

Það samkomulag sem mál þetta fjallar um er á milli sveitarfélags og Landsvirkjunar. Líta verður svo á að um samning einkaréttarlegs eðlis sé að ræða, þ.e. hann byggist á réttarreglum einkaréttarins. Hins vegar gilda um alla samninga sem stjórnvöld gera meginreglur stjórnsýsluréttarins sem þýðir m.a. að gæta verður málefnalegra sjónarmið við samningagerðina, (sbr. rit dr. Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, bls. 192)

Ekki er umdeilt að það getur valdið ógildingu einkaréttarlegs samnings að hinum ólögfestu meginreglum stjórnsýsluréttarins er ekki fylgt, t.d. ef vanhæfur starfsmaður kemur að gerð hans eða ómálefnaleg sjónarmið lágu til grundvallar við samningagerðina. Hins vegar verður að telja að um gildi samningsins þegar þannig háttar til fari eftir ógildingarreglum samningsréttarins sem eru lögfestar í lögum nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, sbr. bls. 883 í áðurnefndu riti dr. Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga.

Ráðuneytið telur því, af öllu framangreindu, ekki eiga undir valdssvið þess að kveða á um hvort samningur telst ógildur heldur eigi úrlausn um það undir dómstóla. Af því leiðir að hafna verður aðalkröfu Ölhóls um að samkomulag það sem mál þetta fjallar um teljist ógilt.

Varakrafa um ólögmæti samkomulagsins.

1. Hvað varðar lögmæti samkomulagsins hefur ráðuneytið þegar komist að þeirri niðurstöðu að 6. gr. hans sé ólögmæt og er því að þessu leyti fallist á varakröfu Ölhóls. Niðurstaða ráðuneytisins í fyrri úrskurði, um að Ölhóll hafi ekki sýnt fram á það í málatilbúnaði sínum að málsmeðferðarreglna skipulags- og byggingarlaga hafi verið vikið til hliðar og því ekki ástæða til að lýsa samkomulagið ólögmætt, var því röng að þessu leyti.

Ráðuneytið telur því rétt að taka til endurskoðunar hvort sveitarfélagið hafi gætt málefnalegra sjónarmiða við gerð samkomulagsins í heild, þótt í áliti umboðsmanns Alþingis sem var kveikjan að endurupptöku þessari, séu ekki gerðar frekari athugasemdir við úrskurð ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 en lýst er hér í upphafi. Verður við það endurmat byggt á þeim málsástæðum og rökum, bæði sveitarfélagsins og Ölhóls, sem sett voru fram við upphaflega meðferð málsins.

Það úrlausnarefni, hvort málefnalegra sjónarmiða hafi verið gætt af hálfu Flóahrepps, eða muni verða gætt við síðari ákvarðanatöku er langt frá því að vera einfalt enda vegast á mikilvæg sjónarmið. Annars vegar réttur sveitarfélags til að ráða sínum málum og ákveða hvernig þjóna eigi hagsmunum íbúanna sem best og hins vegar hagsmunir einstaklinga af því að tryggt sé að lögbundin málsmeðferð sem er nauðsynlegur undanfari framkvæmda sé í heiðri höfð og tryggt að eftir henni verði farið og að stjórnvöld, í þessu tilviki Flóahreppur, fari að stjórnsýslureglum við töku ákvarðana. Rétt þykir að taka hér fram að ekkert er því til fyrirstöðu að þetta tvennt fari saman, þ.e. málefnaleg sjónarmið geta að sjálfsögðu legið að baki ákvörðunum sveitarfélags sem teknar eru á grundvelli sjálfsstjórnarréttar þess.

Ráðuneytið telur að nokkuð gild rök megi færa fyrir hvorri niðurstöðunni sem er, þ.e hvort lýsa beri samkomulagið ólögmætt eða ekki. Mun nú verða leitast við að reifa þau sjónarmið sem ráðuneytið telur eiga við í hvoru tilviki fyrir sig.

2. Þau sjónarmið sem mæla helst með því að samkomulagið teljist lögmætt telur ráðuneytið einkum að rekja til sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga sem á rætur sínar í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 1. mgr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Þar er í 1. mgr. 78. gr. kveðið á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða og er um að ræða ákvæði sem stendur á gömlum grunni. Í ákvæði þessu felst svokallaður sjálfsstjórnarréttur sveitarfélaga og er hann áréttaður í 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Sjálfsstjórn sveitarfélaga á jafnframt stoð í Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga sem Ísland hefur fullgilt og öðlaðist sáttmáli þessi gildi hvað Ísland varðar 1. júlí 1991 (birtur sem skjal nr. 7 í C-deild Stjórnartíðinda 1991).

Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið ekki vafa á því að Flóahreppur hefur almennt heimild til að semja við einkaaðila um ýmis verkefni, hvort sem þau eru lögbundin verkefni sveitarfélaga eða ekki. Sveitarfélagi sé almennt í sjálfsvald sett hvernig það kýs að ráða málefnum sínum í því skyni að annast lögundin verkefni og önnur mál er varða velferð og hagsmuni íbúanna, svo framarlega sem lagaskyldan um að veita lögbundna þjónustu er uppfyllt, hagsmunir íbúanna eru í heiðri hafðir og verkefnin almennt í þeirra þágu og í samræmi við lög og reglur, auk þess sem málsmeðferð sé í samræmi við stjórnsýslureglur þegar það á við. Hefur verið fallist á þetta í ýmsum úrskurðum félagsmálaráðuneytisins sem áður fór með yfirstjórn sveitarstjórnarmála sem og álitum umboðsmanns Alþingis.

Þá sé það hlutverk sveitarfélaga að gæta hagsmuna íbúanna og vinna að velferðarmálum sem varða sveitarfélagið í heild, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Sjálfsstjórnarrétturinn leiði til þess að sveitarfélagið hafi nokkuð frjálsar hendur um framkvæmd svo framarlega sem hagsmuna sveitarfélagsins sé gætt.

Ráðuneytið dregur ekki í efa að með gerð samkomulagsins var Flóahreppur með hagsmuni sveitarfélagsins í huga og leitaðist við að tryggja hag þess sem best. Enda er í umræddu samkomulagi kveðið á um ýmsar mótvægisaðgerðir sem Landsvirkjun mun ráðast í vegna helstu áhrifa sem virkjunin mun hafa á sveitarfélagið og íbúa þess og má gera ráð fyrir að þær framkvæmdir séu almennt til hagsbóta fyrir sveitarfélagið í heild.

Hér verði einnig að hafa í huga að ákvarðanir sveitarstjórna séu eðli málsins oft umdeildar enda oft um pólitískar ákvarðanir að ræða. Líta megi á ákvörðun Flóahrepps, að gera hið umdeilda samkomulag, sem pólitíska ákvörðun sveitarfélagsins og komi hún sem slík ekki til endurskoðunar hjá ráðuneytinu. Það sé kjósenda að dæma um hvort vel hafi tekist til hjá sveitarfélaginu með stjórn sveitarfélagsins enda eru gjörðir hennar lagðar undir dóm kjósenda á fjögurra ára fresti.

Hvað umfjöllun Ölhóls um málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga varðar megi benda á að ákvörðun Flóahrepps á fundi þann 14. nóvember 2007 um að auglýsa tiltekna skipulagstillögu að aðalskipulagi, telst ákvörðun varðandi skiplagsmál og eru slíkar ákvarðanir stjórnvaldsfyrirmæli sem stjórnsýslureglur eiga ekki við um, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1453/1995. Ekki komi því til álita í máli þessu hvort þær málsmeðferðarreglur hafi verið brotnar við töku ákvörðunarinnar.

Þá er í máli Ölhóls byggt á því að með hinu umdeilda samkomulagi sé vikið til hliðar vönduðum málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga en ágreiningslaust er með aðilum að ekki sé deilt um ákvarðanir sem teknar hafa verið á grundvelli þeirra laga. Markmið málsmeðferðarreglnanna er að viðhöfð sé vönduð málsmeðferð þar sem hagsmuna allra þeirra sem telja sig málið varða er gætt, sbr. 1. gr. laganna. Í þessu sambandi þykir rétt að benda á að málsmeðferðarreglurnar kveða á um meðferð skipulagstillagna sveitarstjórna og um hvernig afgreiðsla slíkra tillagna fer fram. Endanleg afgreiðsla er hjá Skipulagsstofnun, sbr. 5. mgr. 18. gr. og er skipulag háð staðfestingu umhverfisráðherra sbr. 1. mgr. 19. gr. Þótt í skipulags- og byggingarlögum sé gert ráð fyrir aðkomu sveitarstjórnar að skipulagsmálum er ljóst af lögunum að tillaga sveitarstjórnar er háð samþykki og staðfestingu annarra stjórnvalda. Þá er ljóst að afgreiðsla á tillögum Flóahrepps að aðalskipulagi mun verða afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags. Því séu ekki efni til að fallast á með Ölhóli að þessum málsmeðferðarreglum sé vikið til hliðar með samkomulaginu.

Að virtu öllu framangreindu er ljóst að færa má fyrir því rök að málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki gerð hins umdeilda samkomulags og því ekki verið ólögmætt að standa að gerð þess, að öðru leyti en 6. gr. sbr. það sem áður hefur verið rakið.

3. Þau rök sem ráðuneytið telur að færa megi helst fyrir því að lýsa beri samkomulagið ólögmætt eru helst eftirfarandi.

Samkomulagið sem deilt er um í málinu er um ýmsa þjónustu sem Landsvirkjun tekur að sér að veita innan sveitarfélagsins, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Þrátt fyrir sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga, sbr. það sem áður var rakið, gilda um alla samninga sem stjórnvöld gera ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins og á það jafnt við um sveitarfélög sem og önnur stjórnvöld. Meginreglur stjórnsýsluréttarins, svo sem um jafnræði og meðalhóf, leiði til að stjórnvöld verða að byggja samninga sína og ákvarðanir, auk vals á viðsemjanda og efni samninga, á málefnalegum sjónarmiðum. Af því leiði að þótt ekki séu í sjálfu sér efni til að draga í efa að Flóahreppi hafi verið heimilt að gera samkomulagið, kunna ýmis sjónarmið að leiða til að það telst ólögmætt.

Meðal slíkra sjónarmiða er það sem sett er fram í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005 og úrskurð ráðuneytisins í máli nr. 5/2008, að þótt sveitarfélög séu ekki útboðsskyld samkvæmt lögum um opinber innkaup, beri þeim að gæta hlutlægni og gegnsæis við samninga um verk sem fleiri kunna að sækjast eftir að vinna, þ.e. úthlutun fjárhagslegra gæða sem eftirspurn er eftir. Niðurstaða í nefndu áliti umboðsmanns var að í slíkum tilvikum væri eðlilegast að sveitarfélög auglýstu með opinberum hætti eftir aðilum til að taka að sér verk, með því væri jafnræði og gegnsæi stjórnsýslunnar best tryggt. Ráðuneytið telur því það vera athugunarefni hvort Flóahreppi hafi verið heimilt að fela Landsvirkjun þessi verkefni án þess að kanna áhuga annara á að taka þau að sér, jafnræðist hafi þá ekki verið gætt með fullnægjandi hætti.

Hvað varðar þá málsástæðu Ölhóls að með samkomulaginu sé vikið til hliðar vönduðum málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga bendir ráðuneytið á að það fellur ekki undir úrskurðarvald þess að fjalla um þessar reglur. Ráðuneytið telur sig þó hafa heimild til að gefa það álit að það telur Flóahrepp bundið af markmiði laganna sem kemur fram í 1. gr. þeirra, þ.e. að viðhöfð sé vönduð málsmeðferð þar sem hagsmuna allar þeirra sem telja sig málið varða er gætt. Flóahreppur sé því óheimilt að gera nokkuð það sem getur gengið gegn því hvað varðar skipulagsmál innan sinna vébanda.

Þótt ekki sé hægt að fullyrða með óyggjandi hætti að gerð samkomulagsins, á þeim tíma sem það var gert, muni hafa áhrif á afstöðu Flóahrepps þegar kemur að frekari afgreiðslum skipulags og annarra ákvarðana vegna virkjunarframkvæmda, telur ráðuneytið að hugsanlega geti vafi leikið á því að fyllsta hlutleysis við síðari afgreiðslur málsins verði nægilega gætt og geti það haft áhrif á hagsmuni Ölhóls. Því sé hægt að líta svo á að samkomulagið fari að einhverju leyti gegn markmiðum skipulags- og byggingarlaga.

Hér sé einnig til þess að líta að samkvæmt fundargerðum sveitarstjórnar Flóahrepps var í upphafi ákveðið að kynna aðalskipulagstillögu þar sem ekki var gert ráð fyrir umræddri virkjun. Það var ekki fyrr en eftir að hið umrædda samkomulag hafði verið gert að Flóahreppur ákvað að auglýsa tillögur að aðalskipulagi þar sem gert var ráð fyrir virkjuninni. Af þessu megi draga þá ályktun afstaða til virkjunarinnar hafi fyrst orðið jákvæð vegna samkomulagsins og megi gera ráð fyrir að svo verði áfram.

Þá telur ráðuneytið ekki útilokað að sjónarmið um réttmætar væntingar geti leitt til þess að Landsvirkjun megi gera ráð fyrir að aðalskipulagstillagan verði samþykkt og framkvæmdaleyfi fáist hjá sveitarstjórn á síðari stigum.

4. Ljóst er af því sem að framan er rakið að hér vegast á ólík sjónarmið um lögmæti hins umdeilda samkomulags. Það er mat ráðuneytisins, þegar allt framangreint er virt heildstætt, að þau sjónarmið sem rakin hafa verið og mæla með lögmæti samkomulagsins hafi meira vægi en þau sjónarmið sem rakin hafa verið fyrir ólögmæti þess. Niðurstaða ráðuneytisins er því sú að hafna beri varakröfu Ölhóls um að samkomulagið teljist ólögmætt, að öðru leyti en 6. gr. þess en áður hefur verið komist að niðurstöðu um að greinin fari gegn skipulags- og byggingarlögum.

úrskurðarorð

Aðalkröfu Arnars Þórs Stefánssonar hdl., f.h. Ölhóls ehf,. Skálmholti, Flóahreppi um að samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 sé ógilt er hafnað.

Varakröfu Arnars Þórs Stefánssonar hdl., f.h. Ölhóls ehf., Skálmholti, Flóahreppi um að samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 sé ólögmætt er hafnað að öðru leyti en því að fallist er á að 6. gr. samkomulagsins sé ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hermann Sæmundsson