11 sveitarfélög í Skagafirði - Úrskurður um sameiningarkosningar 15. nóvember 1997
Haraldur Blöndal hrl. 3. febrúar 1998 97120038
Austurstræti 10A 1022
101 Reykjavík
Þann 3. febrúar 1998 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Þann 12. desember 1997 barst félagsmálaráðuneytinu erindi frá Haraldi Blöndal hrl., fyrir hönd Erlendar Hansen og Harðar Ingimarssonar, dagsett sama dag, þar sem skotið er til ráðuneytisins úrskurði, dagsettum 5. desember 1997, sem kjörnefnd skv. 1. málsl. 2. mgr. 37. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, kvað upp þess efnis að kosningar um sameiningu ellefu sveitarfélaga í Skagafirði þann 15. nóvember 1997 skuli vera gildar.
Með bréfi, dagsettu 15. desember 1997, óskaði ráðuneytið eftir að sýslumaðurinn á Sauðárkróki sendi ráðuneytinu úrskurð fyrrgreindrar nefndar ásamt öðrum gögnum nefndarinnar er málið varða.
Umbeðin gögn kjörnefndarinnar bárust frá sýslumanninum á Sauðárkróki þann 22. desember 1997 og frá formanni kjörnefndarinnar þann 9. janúar 1998.
I. Málavextir.
Þann 15. nóvember 1997 voru greidd atkvæði um sameiningu Fljótahrepps, Hofshrepps, Hólahrepps, Lýtingsstaðahrepps, Rípurhrepps, Sauðárkrókskaupstaðar, Seyluhrepps, Skarðshrepps, Skefilsstaðahrepps, Staðarhrepps og Viðvíkurhrepps. Niðurstöður urðu þær að sameining var samþykkt í öllum sveitarfélögunum.
Með bréfi, dagsettu 20. nóvember 1997, kærðu Erlendur Hansen og Hörður Ingimarsson atkvæðagreiðsluna til sýslumannsins á Sauðárkróki. Í kærunni var fundið að ýmsum atriðum sem kærendur töldu að leiða ættu til ógildingar atkvæðagreiðslunnar.
Þann 24. nóvember 1997 skipaði sýslumaðurinn á Sauðárkróki, í samræmi við 1. málsl. 2. mgr. 37. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, nefnd til að úrskurða um kæruna. Nefndin kvað upp úrskurð sinn þann 5. desember 1997 á þá leið að hafnað var kröfum kærenda um ógildingu atkvæðagreiðslunnar.
Eins og fyrr segir var úrskurður nefndarinnar kærður til félagsmálaráðuneytisins með bréfi Haraldar Blöndal hrl., dagsettu 12. desember 1997. Greinargerð um kosningakæruna barst ráðuneytinu með bréfi Erlendar Hansen og Harðar Ingimarssonar, dagsettu 12. desember 1997.
II. Málsástæður.
1.
Í bréfi kærenda til sýslumannsins á Sauðárkróki, dagsettu 20. nóvember 1997, rekja þeir eftirfarandi atriði, sem þeir telja að leiða eigi til ógildingar kosninganna:
“Í fyrsta lagi þá teljum við að framlagning kjörskrár á Sauðárkróki sé með öllu ólögleg. Í fundargerð kjörstjórnar frá 14. nóvember kemur fram að bæjarstjórinn á Sauðárkróki afhenti 3 kjörskrár undirritaðar af honum sjálfum. Af bókun bæjarstjórnar og bæjarráðs verður ekki séð að kjörskráin hafi verið afgreidd og staðfest með lögbundnum hætti og síðan undirrituð af allri bæjarstjórninni svo hún öðlaðist lagalegt gildi. Kosningin gat því ekki farið fram með ólögmætri kjörskrá.
Af þessu gefna tilefni teljum við nauðsynlegt að kanna lögmæti og framlagningu kjörskráa í öðrum sveitarfélögum Skagafjarðar er tóku þátt í kosningunum, enda höfðu niðurstöður kosninganna í einu sveitarfélagi áhrif á niðurstöður í öðrum.
Þá hefur komið í ljós að framkvæmdaaðilar höfðu heftandi áhrif á að kjósendur á sjúrahúsi Skagfirðinga gætu neytt kosningaréttar síns.
Á sjúkrahúsinu eru bæði öldrunar- og hjúkrunardeildir og þannig getur staðið á að fólk sé tímabundið innlagt á sjúkrahúsinu eða til langframa meðan að kosning fer fram.
Í tugi ára hefur verið opnuð kjördeild, hluta úr degi, á sjúkrahúsinu við kosningar til Alþingis og sveitarstjórna.
Í kynningarblaðinu Skagfirðingi frá því í ágúst s.l., 1. tbl., leggur sameiningarnefndin til 8 kjördeildir, þar af eina á “Héraðssjúkrahúsinu á Sauðárkróki”.
Það skýtur því skökku við að kjördeildin skyldi ekki opnuð að þessu sinni í kosningum er hafa ígildi stjórnarskrárbreytinga í sveitarfélögunum.
Við höfum fyrir því vissu frá starfsfólki sjúkrahússins að því hafi verið sagt að kjördeild yrði opnuð fyrir miðjan dag. Við vaktaskiptin kl. 16:00 hafði ekkert gerst í málinu. Síðdegis mun endanlega hafa orðið ljóst að ekki yrði af opnun kjördeildar.
Vitað var um nokkra einstaklinga á stofnunini sem vildu neyta kosningaréttar síns, helgasta réttar í lýðræðisþjóðfélagi. Hefðu þeir fengið að nota rétt sinn eru yfirgnæfandi líkur á því að úrslit kosninga hefðu orðið með öðrum hætti í Lýtingsstaðahreppi, sem hefði þá sjálfkrafa leitt til endurtekinna kosninga um sameiningu sveitarfélaganna.
Bæjarstjórinn á Sauðárkróki, Snorri Björn Sigurðsson, var helsti talsmaður og áróðursmaður um sameiningu sveitarfélaganna. Bæjarstjórn Sauðárkróks samþykkti með 7 atkvæðum, áskorun til bæjarbúa um að samþykkja sameiningu sveitarfélaganna. Vegna afstöðu sinnar var bæjarstjórninni enn brýnna að fara að lögum og gæta hlutleysis um framkvæmd kosninganna.
Bæjarstjórnin sem stjórnvald brást því með öllu þeim skyldum sínum að standa að kosningunni með lögmætum hætti, en nýtti sér stöðu sína til þess að hafa leiðandi áhrif á úrslit kosninganna með ólögmætri kjörskrá og heftingu á notkun kosningaréttar á sjúkrahúsinu.”
2.
Kjörnefnd sú sem sýslumaður skipaði skipti kæruefninu í þrennt í úrskurði sínum frá 5. desember 1997, sbr. eftirfarandi:
“1. Að framlagning kjörskrár í Sauðárkrókskaupstað hafi verið með ólögmætum hætti að formi til, þar sem hún hafi ekki verið staðfest af bæjarstjórn allri.
2. Að kanna eigi lögmæti og framlagningu kjörskráa við kosningu í öðrum sveitarfélögum.
3. Að kosningin eigi að vera ógild vegna þess að ekki hafi verið opnuð sérstök kjördeild í sjúkrahúsinu á Sauðárkróki.”
Niðurstöður kjörnefndarinnar voru eftirfarandi:
“1.
Samkvæmt 6. mgr. 108. gr. laga nr. 8/1986 fer um kosningu um sameiningu sveitarfélaga eftir ákvæðum III. kafla laganna eftir því sem við getur átt. Samkvæmt 12. gr. laganna gilda lög um kosningar til Alþingis um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við á, með þeim frávikum sem lög nr. 8/1986 ákveða. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 19/1994, skulu sveitarstjórnir gera kjörskrár á grundvelli kjörskrárstofna sem Hagstofa Íslands (þjóðskrá), lætur þeim í té. Skal samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna taka alla á kjörskrána sem fullnægja öllum skilyrðum 19. gr. laganna. Ekki er að finna í lögum nr. 8/1986 nánari fyrirmæli um það hvernig sveitarstjórn skuli standa að gerð kjörskrár. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 80/1987 um kosningar til Alþingis, sbr. 5. gr. laga nr. 10/1991, skal kjörskrá undirrituð af oddvita sveitarstjórnar eða framkvæmdastjóra hennar, er hún hefur verið samin.
Fyrir kjörnefndina hefur verið lagt staðfest ljósrit öftustu síðu kjörskrár þeirrar, sem lögð var fram við kosningarnar í Sauðárkrókskaupstað. Kjörskráin er undirrituð af bæjarstjóranum á Sauðárkróki, sem er framkvæmdastjóri sveitarstjórnar í skilningi 2. mgr. 16. gr. laga nr. 80/1987. Með vísan til þess er staðhæfing kærenda, um að framlagning kjörskrárinnar hafi verið með öllu ólögleg, ekki á rökum reist.
2.
Ekki kemur fram í kærunni hvað kærendur telja athugavert við lögmæti og framlagningu kjörskráa í öðrum sveitarfélögum þar sem kosið var um sameininguna. Til að fjalla um þennan þátt kærunnar þyrfti að kanna framlagðar kjörskrár í öllum sveitarfélögunum. Er kæruefnið að þessu leyti ekki nægilega afmarkað til þess að kjörnefnd geti um það fjallað og er þessum þætti kærunnar vísað frá þegar af þeirri ástæðu.
3.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 80/1987 er hver kaupstaður ein kjördeild, nema honum hafi verið skipt í fleiri kjördeildir.
Í 1. tbl. Skagfirðings árið 1997, sem kærendur vísa til, eru kynntar tillögur sameiningarnefndar, m.a. um skiptingu hins væntanlega sameinaða sveitarfélags í kjördeildir. Ráðgert er þar að kjördeild verði á Héraðssjúkrahúsinu á Sauðárkróki. Þessi ráðagerð skiptir engu um framkvæmd þeirra kosninga sem hér eru til umfjöllunar.
Í umsögn til kjörnefndar, sem undirrituð er af Þorbirni Árnasyni hdl. í umboði bæjarstjórnar og kjörstjórnar Sauðárkrókskaupstaðar, segir að engin hefð hafi skapast fyrir því að hafa kjördeild á sjúkrahúsinu. Þar hafi t.d. hvorki verið kjördeild í forsetakosningum 1996 né alþingiskosningum 1995. Sauðárkrókskaupstað var ekki skipt í kjördeildir við sameiningarkosningarnar. Kjörnefnd hefur fengið í hendur ljósrit og endurrit margra auglýsinga um kosningarnar, sbr. t.d. skjöl nr. 9, 15, 17, 18 og 20. Í þeim öllum er auglýstur einn kjörstaður á Sauðárkróki - í Safnahúsinu þar.
Í kærunni virðist gæta misskilnings í þá veru að kjósendur í Lýtingsstaðahreppi, sem dvöldu á sjúkrahúsinu á Sauðárkróki, hefðu getað kosið í kjördeild í Sauðárkrókskaupstað, ef hún hefði verið opin þar. Kjörfundur í Lýtingsstaðahreppi var háður að Árgarði. Leiðir af sjálfu sér að þeir kjósendur í hreppnum sem ekki gátu sótt kjörfund urðu að neyta atkvæðisréttar með því að greiða atkvæði utan kjörfundar eftir reglum XI. kafla laga nr. 80/1987. Samkvæmt ljósritum auglýsinga sem nefndin hefur undir höndum, sbr. t.d. skjöl nr. 14, 15, 16, 26, 28 og 29, var kjósendum rækilega bent á möguleika til að greiða atkvæði utan kjörfundar.
Á það skal bent, að þótt kjördeild hefði verið opin í sjúkrahúsinu á Sauðárkróki á kjördag hefðu kjósendur í öðrum sveitarfélögum ekki getað neytt atkvæðisréttar þar. Kosningaúrslit voru afgerandi á Sauðárkróki, sbr. skjal nr. 32. Með vísan til 36. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er ekki skynsamleg ástæða til að fjalla frekar um þennan kærulið.
IV.
Samvæmt ofansögðu verður að engu leyti á það fallist með kærendum að á framkvæmd kosningarinnar hafi verið annmarkar sem valda eigi ógildingu þeirra. Er kröfu kærenda um ógildingu kosningarinnar því hafnað.
Nefndin telur rétt að taka fram að fullyrðing kærenda, um að bæjarstjórn Sauðárkrókskaupstaðar hafi samþykkt áskorun til bæjarbúa um að samþykkja sameiningu sveitarfélaganna, er engum gögnum studd. Samkvæmt ljósriti af auglýsingu á skjali nr. 9 hvatti bæjarstjórnin kjósendur til að “mæta á kjörstað og greiða atkvæði um þetta mikilvæga mál.” Verður ekki litið svo á að í þessari áskorun hafi falist afstaða bæjarstjórnar með eða móti sameiningu sveitarfélaganna.”
3.
Í erindi Haraldar Blöndal hrl., dagsettu 12. desember 1997, þar sem framangreindur úrskurður er kærður til félagsmálaráðuneytisins, er fyrst og fremst vísað til raka umbjóðenda hans í kærubréfi til sýslumannsins á Sauðárkróki. Að auki er eftirfarandi bætt við:
“Í kynningarblaðinu Skagafjörður (sic.), er gefið var út af þeim, er stóðu að kosningunum, er sérstaklega tekið fram, að kosið verði á Héraðssjúkrahúsinu á Sauðárkróki. Er það enda í samræmi við venju undanfarinna kosninga, sbr. 63. gr. laga um kosningar nr. 80, 16. október 1987, og leiðbeiningar um utankjörfundaratkvæðagreiðslu á sjúkrahúsum o.fl. nr. 120, 20. marz 1991, sbr. einkum 3. gr. Var því eðlilegt, að sjúklingar á sjúkrahúsinu, sem fæstir eru til ferðalaga, yggðu ekki að sér og óskuðu því ekki eftir kosningu í heimahúsum, en frestur til að óska slíks er sjö dagar eða hinn sami og til að taka ákvörðun um utankjörfundarkosningu á sjúkrahúsum. Það er alrangt, sem kemur fram í bréfi lögmanns sameiningarnefndarinnar, að það sé ekki venja að láta kjósa utankjörfundar á sjúkrahúsinu, sbr. hjálagt vottorð sýslumannsins á Sauðárkróki, en þar kemur fram, að kosið hefur verið utan kjörfundar á sjúkrahúsinu í öllum kosningum, sem fram hafa farið í Skagafirði frá árinu 1987, ef frá eru taldar bæjarstjórnarkosningarnar 1990. Sérstaklega er ástæða til að undirstrika, að kosið var á sjúkrahúsinu, er fram fóru kosningar um sameiningu sveitarfélaga í Skagafirði árið 1993.
Af þessu leiðir, að kjósendur á sjúkrahúsinu höfðu réttmæta ástæðu til að ætla, að þeir gætu kosið þar, og því eðlilegt, að þeir hefðu ekki frumkvæði að því að fá að kjósa utankjörfundar “í heimahúsum”. Því er jafnframt við að bæta, að búið var að segja mönnum, að kosið yrði. Ákvæði 63. gr. kosningalaganna um utankjörfundarkosningu á sjúkrastofnunum voru sett til að tryggja, að kjósendur þar gætu neytt kosningaréttar síns og ætlast til þess, að slík kosning fari fram, sé þess nokkur kostur. Þar hvílir skyldan bæði á kjörstjóra og forstöðumönnum sjúkrastofnana, og jafnframt á viðkomandi kjörstjórnum að fylgja því eftir.
Umbj. m. telja, að þessir hnökrar á kosningunni séu slíkir, að þeir hafi getað ráðið úrslitum um kosningarnar, en t.d. eru a.m.k. fjórir sjúklingar úr Lýtingsstaðahreppi á sjúkrahúsinu, en alls eru sjúklingar þar nálægt 90 og nær allir Skagfirðingar. Rétt er að undirstrika, að aðeins munaði fjórum atkvæðum í Lýtingsstaðahreppi.”
4.
Erlendur Hansen og Hörður Ingimarsson sendu ráðuneytinu greinargerð vegna kærunnar og er greinargerðin dagsett 12. desember 1997. Í greinargerðinni kemur meðal annars eftirfarandi fram:
“Við föllumst á álit kjörnefndar að skipta kæruefninu í þrennt. Samkvæmt því sem fram kemur í 1. lið um framlagningu kjörskrár er rétt að taka fram að í kæru okkar greinum við frá því að bæjarstjórinn hafi verið “helsti talsmaður og áróðursmaður um sameiningu sveitarfélaganna.“ Vanhæfni bæjarstjórans til að framkvæma kosninguna var því ótvíræð. Þessi vanhæfni hefði átt að vera kjörnefnd ljós sbr. þeirra eigin fylgigögn með málinu (no. 6-8) Skagfirðingur nóv. 3. tbl. 1997. Á baksíðu er “Ályktun sameiningarnefndar“ undirrituð af 22 einstaklingum, þar meðtalinn bæjarstjórinn Snorri Björn Sigurðsson. Lokasetning þessarar ályktunar hljóðar svo: “Í ljósi þessa hvetja eftirtaldir aðilar í sameiningarnefndinni alla íbúa sveitarfélaganna eindregið til að styðja sameiningu í kosningunum 15. nóv. n.k.“
Hér fer ekkert milli mála, bæjarstjórinn Snorri Björn Sigurðsson gerir sig vanhæfan að framkvæma kosninguna ásamt 9 oddvitum og sveitarstjóranum Árna Egilssyni. (Sigurður Haraldsson er bæði oddviti og sveitarstjóri). Forseti bæjarstjórnar Steinunn Hjartardóttir ritar einnig undir þessa ályktun í umboði bæjarstjórnar. Einn oddviti Úlfar Sveinsson Skarðshreppi neitar að undirrita þessa ályktun. Í Morgunblaðinu fimmtudaginn 13. nóvember s.l. segir svo: “Annar fulltrúi Skarðshrepps Úlfar Sveinsson oddviti á Syðri-Ingveldarstöðum skrifaði ekki undir, sagðist hafa staðið að málefnaundirbúningi en geti ekki fellt sig við að taka þátt í þeim áróðri vegna kosninganna sem fælist í orðalagi ályktunarinnar. Úlfar segir að hreppsnefnd Skarðshrepps hafi ekki samþykkt að mæla með eða gegn málinu enda væri íbúum sveitarfélagsins ætlað að taka afstöðu til þess í almennri atkvæðagreiðslu.“ Í gögnum kjörnefndar 10. lið er endurrit úr fundargerð bæjarstjórnar Sauðárkróks frá 11. nóvember s.l. fundur 1040. Þar segir m.a.: “1. fundargerðir a) bæjarráð 30. október og 6. nóvember ... Afgreiðslur ... Björn Sigurbjörnsson skýrði fundargerðina. Þá lagði Björn fram áskorun til íbúa Sauðárkróks vegna sameiningar sveitarfélaga í Skagafirði en kosning um það fer fram 15. nóvember næstkomandi. Þá tóku til máls Bjarni Brynjólfsson og Steinunn Hjartardóttir. Fleiri kvöddu sér ekki hljóðs. Áskorun til íbúa Sauðárkróks borin upp og samþykkt með 7 samhljóða atkvæðum. Fundargerðin borin upp og samþykkt samhljóða.“
Ekki finnst áskorun Björns í fundargögnum enda sjálfsagt munnleg. Af lestri þessarar samþykktar má segja sem svo að hún sé ekki um neitt, enn eitt dæmið um ómarkviss og óvönduð vinnubrögð. Við sem hlustuðum á fundinn í útvarpi töldum okkur ekki misskilja neitt. Bæjarstjórnin öll væri að skora á bæjarbúa að samþykkja sameininguna. Snorri Björn Sigurðsson bæjarstjóri segir það rangt að bæjarstjórnin hafi samþykkt með 7 atkvæðum áskorun til bæjarbúa um að samþykkja sameiningu sveitarfélaganna þetta kemur fram í viðtali við hann í Degi 26. nóvember 1997.
Orðrétt er haft eftir honum: “Þetta er rangt. Það sem bæjarstjórn samþykkti var að hvetja kjósendur til að mæta á kjörstað og taka þátt í þessu mikilvæga máli. Ekki var minnst einu orði á að samþykkja.“ Ekki stemmir þessi tilvitnun við bókun bæjarstjórnar svo sem sjá má af framansögðu. Þá telur Snorri Björn ómaklega að sér og bæjarstjórninni vegið vegna kærunnar í nefndu blaðaviðtali. Það eru vinnubrögðin, framkvæmd og undirbúningur kosninganna sem við með kæru okkar erum að leiða fram í dagsljósið. Sveitarfélag á borð við Sauðárkrók verður ekki lagt niður með þessum hætti og sameinað öðrum. Vanhæfni bæjarstjórans og bæjarstjórnar hlýtur að ógilda kosninguna ein og sér þó fleira hefði ekki komið til.
Þrátt fyrir augljósa vanhæfni bæjarstjórnar hefði þó verið skömminni skárra að bæjarstjórnin öll hefði undirritað kjörskrá frekar en bæjarstjórinn með ótvíræða vanhæfni. Sjö menn með fjögurra ára umboð hafa ekki leyfi til að gjörbreyta einu sveitarfélagi með svo óvönduðum vinnubrögðum sem raun hefur orðið á.
Við teljum því framlagningu kjörskrár með öllu ólöglega vegna þess vanhæfis er fram kemur hér að framan.
...
Afgreiðsla kjörnefndar á lið tvö er mikið undrunarefni. Þar segir að kærunni sé vísað frá þar sem kæruefnið sé ekki nægilega afmarkað. Kjörnefndinni hlýtur að hafa verið ljóst af gögnum sínum (6-9) Skagfirðingi 3. tbl. baksíðu að vanhæfni oddvitanna 9 gæti haft áhrif á lögmæti og framlagningu kjörskráa í sveitarfélögum þeirra ásamt og með Árna Egilssyni sveitarstjóra á Hofsósi sem vafalaust hefur komið að framkvæmd kosninganna í Hofshreppi.
Oddvitarnir eru: Bjarni Egilsson Hvalnesi, Ingibjörg Hafstað Vík, Sigurður Haraldsson oddviti og sveitarstjóri, Elín Sigurðardóttir Sölvanesi, Símon Traustason Ketu, Haraldur Þór Jóhannsson Enni, Valgeir Bjarnason Hólum, Anna Steingrímsdóttir Þúfum, Örn Þórarinsson Ökrum Fljótum.
Hafi kjörskrár verið lagðar fram með undirritun oddvita með sömu skírskotun og framlagning kjörskrár á Sauðárkróki, verður ekki annað séð en það leiði til ólögmætrar kjörskrár í viðkomandi sveitarfélagi og ógildingar kosninganna. Við litum svo á að kjörnefnd myndi með hlutlausum hætti kanna framkvæmd kosninganna í sveitarfélögum en það leiða þeir greinilega hjá sér með frávísun sinni.
...
Alvarlegasti hluti kærunnar kemur fram í 3. lið. Margir einstaklingar fengu ekki notið kosningarréttar síns, þar með taldir einstaklingar sem hefðu getað breytt niðurstöðu kosninganna í Lýtingsstaðahreppi. Það hefði getað leitt til endurtekinna kosninga í 10 sveitarfélögum. Nú snýst málið í heild um lögmæti kosninganna í öllum sveitarfélögunum og endurtekningu þeirra ef þær verða dæmdar ógildar. Það er hártogun á kæru okkar að halda því fram að atkvæðisréttur á Sjúkrahúsinu væri einungis bundinn fólki búsettu á Sauðárkróki. Við gerðum ráð fyrir að öllu kosningabæru fólki á Sjúkrahúsinu yrði gert kleift að neyta kosningarréttar síns, enda nær undantekningalaust úr byggðum Skagafjarðar. Í lögum (sic.) nr. 120 20 mars 1991 I. “Um atkvæðagreiðslu á stofnunum“. Vísast í því sambandi til 1. til 4. greinar. Þar segir m.a. í 3. grein: “Kjörstjóri skal ákveða, að höfðu samráði við stjórn hlutaðeigandi stofnunar og að fengnum upplýsingum um þá sem þar eru til meðferðar eða eru þar vistmenn, hvort ástæða sé til að láta atkvæðagreiðslu fara þar fram og þá hvenær.“ Í niðurlaginu stendur. “Að jafnaði myndi nægjanlegt að atkvæðagreiðsla fari fram einn dag í hverri stofnun í nokkrar klukkustundir, eftir fjölda þeirra sem rétt mundu eiga á að greiða atkvæði utan kjörfundar á stofnuninni.“
Af þessu má sjá að kjörstjóra er áreiðanlega ekki ætlað að hafa heftandi áhrif á notkun kosningaréttarins. Í X. kafla laganna 58. gr. segir svo: “Kjörstað í hverri kjördeild ákveða hreppsnefndir eða bæjarstjórnir“. Síðan segir í niðurlaginu: “Kjörstað skal auglýsa almenningi á undan kjörfundi með nægum fyrirvara nema hann sé öllum kjósendum innan kjördeildar nægilega kunnur.“
Þar liggur hundurinn grafinn. Sveitarstjórnir fara með framkvæmdina og bæjarstjórar og sveitarstjórar annast gjörðina ásamt kjörstjórum IV. kafli 13. grein. Og hvernig á að fara að, ef flestir hafa gert sig meira og minna vanhæfa. Ráðgerð kjördeild á Sjúkrahúsinu á Sauðárkróki sem getið er í 1. tbl. Skagfirðings 1997 er í beinu framhaldi af þeim venjurétti sem skapast hefur um meðferð kosningaréttarins í áratugi á Sjúkrahúsinu, og gaf því vistmönnum á stofnuninni ótvírætt í skyn að þeir gætu neytt kosningaréttar síns. Annar undirritaðs Hörður Ingimarsson var samtíða Þorbirni Árnasyni hdl. í bæjarstjórn Sauðárkróks. Á þeim árum var kappkostað að allir gætu neytt kosningaréttar síns þar með talið á Sjúkrahúsinu. Árið 1982 urðu annmarkar á framvæmdinni, sem leiddu ekki til kæru, en talið af mörgum að hefðu leitt til ógildingar ef kært hefði verið.
Í alþingiskosningunum 1995 var öllu kosningafæru fólki gert kleift að kjósa á Sjúkrahúsinu þar með talinn faðir undirritaðs Ingimar Bogason svo umsögn Þorbjörns Árnasonar hdl. um að hvorki hafi verið kjördeild í kosningunum til Alþingis 1995 né í forsetakosningunum 1996 er ósönn. Sýslumaður vottar að kosið hefur verið utankjörfundar á Sjúkrahúsinu frá 1987 í öllum kosningum (frekari gögn á safni) ef frá eru taldar bæjarstjórnarkosningar 1990. Ástæða er til að undirstrika að kosið var á Sjúkrahúsinu í sameiningarkosningunni 1993. Þar með er hnekkt fullyrðingu lögmanns Sauðárkrókskaupstaðar frá 1. desember 1997 í bréfi til Ólafs Birgis Árnasonar form. kjörnefndar. En spurningin er hvers vegna voru ekki gerðar nægilegar ráðstafanir til að tryggja kosningaréttinn á Sjúkrahúsinu eins og verið hefur um áratuga skeið?
Að öllu framansögðu er ljóst að kosningaréttur á Sjúkrahúsinu var fyrir borð borinn. Hefting á kosningaréttinum stríðir gegn anda stjórnarskrárinnar. Því er framkvæmdin með öllu óásættanleg í þeim sameiningarkosningum er fram fóru 15. nóvember s.l.“
III. Niðurstaða ráðuneytisins.
Um sameiningu sveitarfélaga gilda ákvæði X. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og í 6. mgr. 108. gr. laganna segir meðal annars að um atkvæðagreiðslur samkvæmt þeirri grein fari eftir ákvæði III. kafla laganna varðandi kosningu til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Í 12. gr. laganna segir síðan að lög um kosningar til Alþingis gildi um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við á með þeim frávikum sem sveitarstjórnarlögin ákveða.
Frágangur kjörskrár í Sauðárkrókskaupstað.
Í 2. mgr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. 2. gr. laga nr. 19/1994, segir svo:
“ Sveitarstjórnir skulu gera kjörskrár á grundvelli kjörskrárstofna sem Hagstofa Íslands (þjóðskrá) lætur þeim í té.“
Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. sömu laga skal taka alla þá á kjörskrá sem fullnægja öllum skilyrðum 19. gr. laganna.
Í 1. mgr. 19. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 80/1987, sbr. 7. gr. laga nr. 19/1991 og 8. gr. laga nr. 9/1995, segir að kjörskrá skuli leggja fram almenningi til sýnis á skrifstofu sveitarstjórnar eða öðrum hentugum stað eigi síðar en tíu dögum fyrir kjördag.
Í 2. mgr. 16. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 80/1987, sbr. 5. gr. laga nr. 10/1991, segir svo: “Þegar kjörskrá hefur verið samin skal hún undirrituð af oddvita sveitarstjórnar eða framkvæmdastjóra hennar.“
Frekari fyrirmæli er ekki að finna í sveitarstjórnarlögum um hvernig sveitarstjórn skuli standa að gerð kjörskrár.
Samkvæmt framansögðu er það því lögbundið hlutverk oddvita eða framvæmdastjóra sveitarstjórnar að undirrita kjörskrá er hún hefur verið samin.
Í 108. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um hvernig sveitarstjórnir skuli bera sig að ef tvær eða fleiri hafa ákveðið að kanna möguleika á sameiningu. Skal samkvæmt 1. mgr. kjósa samstarfsnefnd til að annast athugun málsins. Almennt telur ráðuneytið að viðkomandi sveitarstjórn sé heimilt að kjósa sveitarstjórnarmenn og/eða framkvæmdastjóra sveitarfélagsins í samstarfsnefndina, sbr. ennfremur 1. málsl. 1. mgr. 41. gr. og 1. mgr. 43. gr. sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 4. mgr. 108. gr. skulu viðkomandi sveitarstjórnir taka málið á dagskrá þegar samstarfsnefndin hefur skilað áliti sínu um sameiningu. Skal hafa tvær umræður um málið án atkvæðagreiðslu. Að lokinni umræðu sveitarstjórnar skal síðan samkvæmt 5. mgr. fara fram atkvæðagreiðsla innan sveitarfélagsins um sameiningu.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sveitarstjórnir umræddra ellefu sveitarfélaga hafi fylgt fyrirmælum 108. gr. sveitarstjórnarlaga við undirbúning atkvæðagreiðslu þeirrar sem fram fór 15. nóvember 1997.
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að þátttaka bæjarstjóra Sauðárkrókskaupstaðar í undirbúningi atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna geti hafa gert hann vanhæfan til að undirrita kjörskrá. Undirritun kjörskrár verður ekki talin vera þess eðlis að málið varði bæjarstjórann eða náinn venslamann hans svo sérstaklega að ætla megi að viljaafstaða hans hafi að einhverju leyti mótast þar af, sbr. orðalag 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Persónuleg afstaða hans til þeirrar tillögu sem kjósa átti um verður heldur ekki talin geta leitt til þess að hann teljist vanhæfur til að undirrita kjörskrá, sem honum eða oddvita sveitarstjórnar er skylt í krafti embættis síns að gera samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis. Hlutverk bæjarstjórans var heldur ekki að taka efnislega afstöðu til kjörskrárinnar heldur er slíkt í höndum bæjarstjórnar ef t.d. athugasemdir koma fram um hverjir standa eða standa ekki á kjörskrá.
Hagstofa Íslands (þjóðskrá) sér um að prenta kjörskrárstofna á grundvelli lögheimilisskráningar eins og hún er þann dag þegar fimm vikur eru til kjördags, sbr. 4. mgr. 19. gr. og 2. mgr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. lög nr. 19/1994. Í sveitarstjórnarlögum eða lögum um kosningar til Alþingis er ekki tekið fram berum orðum að sveitarstjórn beri formlega að taka kjörskrá til sérstakrar afgreiðslu eftir að hún hefur borist frá Hagstofu Íslands (þjóðskrá). Þó mætti leiða slíkt af orðalagi 2. mgr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 2. gr. laga nr. 19/1994. Ljóst er hins vegar af ákvæðum laganna um hverjir skuli standa á kjörskrá, að sveitarstjórn hefur verulega lítið svigrúm til breytinga á kjörskrárstofni þeim er Hagstofa Íslands (þjóðskrá) útbýr.
Niðurstaða atkvæðagreiðslunnar þann 15. nóvember 1997 í Sauðárkrókskaupstað var ótvíræð, þ.e. um 80% þeirra sem afstöðu tóku voru fylgjandi sameiningu sveitarfélaganna.
Þegar það er virt, ásamt því sem hér hefur verið rakið, er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi komið fram slíkir annmarkar við gerð kjörskrár í Sauðárkrókskaupstað að þeir hafi verið til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna þann 15. nóvember 1997 og geta þeir því ekki leitt til ógildis hennar, sbr. 36. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Rétt er að taka fram að gögn málsins, meðal annars ódagsett dreifibréf bæjarstjórnar Sauðárkrókskaupstaðar um atkvæðagreiðsluna þann 15. nóvember 1997, bera ekki annað með sér en að bæjarstjórn hafi á fundi sínum þann 11. nóvember 1997 samþykkt áskorun til íbúa sveitarfélagsins um að mæta á kjörstað og greiða atkvæði um málið. Ekki verður ráðið af gögnunum að bæjarstjórn hafi gert formlega samþykkt um efnislega afstöðu til tillögunnar sem greiða átti atkvæði um.
Frágangur kjörskráa í öðrum sveitarfélögum í Skagafirði.
Í gögnum málsins er því haldið fram að ef kjörskrár hafi verið lagðar fram með undirritunum oddvita eða sveitarstjóra í hinum sveitarfélögunum tíu, sem þátt tóku í atkvæðagreiðslunni, hafi þær verið ólöglegar vegna þátttöku viðkomandi oddvita og sveitarstjóra í undirbúningi atkvæðagreiðslunnar að öðru leyti og framkominni afstöðu þeirra til tillögu þeirrar sem atkvæði voru greidd um.
Með vísan til þess sem að framan greinir um hæfi bæjarstjóra Sauðárkrókskaupstaðar til að undirrita kjörskrá, er það niðurstaða ráðuneytisins að viðkomandi oddvitar og sveitarstjórar hafi ekki verið vanhæfir til að undirrita kjörskrár í sínum sveitarfélögum.
Kosning á sjúkrahúsinu á Sauðárkróki.
Í gögnum málsins kemur víða fram að blandað er saman annars vegar reglum kosningalaga um kjördeildir í sveitarfélögum og hins vegar reglum kosningalaga um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar.
Um kjördeildir í Sauðárkrókskaupstað.
Í 6. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 80/1987 segir að sveitarstjórn sé heimilt að skipta sveitarfélaginu í kjördeildir. Er með kjördeild samkvæmt 6. gr. átt við þá staði í hverju sveitarfélagi þar sem atkvæði verða greidd á kjördegi (kjörfundi) og þar af leiðandi verða í slíkum kjördeildum ekki greidd atkvæði utan kjörfundar.
Af hálfu kærenda er því haldið fram að ráða hafi mátt af upplýsingum í Skagfirðingi, 1. tbl. ágúst 1997, að sérstök kjördeild yrði á sjúkrahúsinu. Í riti þessu kemur skýrt fram að með því sé verið að kynna tillögur sameiningarnefndar sveitarfélaganna ellefu, meðal annars um hvernig hinu nýja sveitarfélagi, ef sameiningartillaga yrði samþykkt, yrði skipt í kjördeildir. Hér er því einungis um tillögur sameiningarnefndarinnar að ræða, en ákvörðunarvald um skiptingu sveitarfélaganna í kjördeildir við atkvæðagreiðsluna þann 15. nóvember 1997 var í höndum viðkomandi sveitarstjórna. Í fyrrgreindu tölublaði Skagfirðings er hvergi vikið að einstökum framkvæmdaatriðum vegna atkvæðagreiðslunnar sem síðar var ákveðið að fram skyldi fara þann 15. nóvember 1997.
Ljóst er af öllum gögnum málsins að bæjarstjórn Sauðárkrókskaupstaðar ákvað að skipta sveitarfélaginu ekki í kjördeildir við atkvæðagreiðslu þá sem fram fór 15. nóvember 1997. Fram kemur með skýrum hætti í öllum auglýsingum um kjörstaði vegna atkvæðagreiðslunnar fyrrgreindan dag hvar kjördeildir væru í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Er þar hvergi auglýst að kjördeild myndi verða opin á sjúkrahúsinu á Sauðárkróki, einvörðungu í Safnahúsinu. Um er að ræða auglýsingar sem meðal annars birtust í staðarblöðum og lesnar voru í útvarpi.
Ef bæjarstjórn Sauðárkrókskaupstaðar hefði ákveðið með heimild í 6. gr. laga um kosningar til Alþingis að skipta sveitarfélaginu í kjördeildir og hafa kjördeild á sjúkrahúsinu, hefðu einungis íbúar þess sveitarfélags getað greitt þar atkvæði. Sú staðreynd að kjördeild í skilningi framangreindrar 6. gr. var ekki opin á sjúkrahúsinu getur því ekki hafa haft áhrif á niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar í Lýtingsstaðahreppi.
Rétt er að taka skýrt fram að samkvæmt 6. gr. laga um kosningar til Alþingis er sveitarstjórn heimilt að skipta sveitarfélagi í kjördeildir, en ekki er um skyldu að ræða. Verður heldur ekki talið miðað við gögn málsins að myndast hafi óslitin áralöng venja um að sérstök kjördeild í skilningi 6. gr. fyrir Sauðárkrókskaupstað væri á sjúkrahúsinu.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að bæjarstjórn Sauðárkrókskaupstaðar hafi ekki brotið ákvæði kosningalaga með því að ákveða að skipta sveitarfélaginu ekki í kjördeildir við atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna þann 15. nóvember 1997.
Um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar á sjúkrahúsi.
Í 2. og 3. mgr. 63. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 80/1987, sbr. lög nr. 10/1991, segir meðal annars svo:
“Kjörstjóra innan lands er heimilt að láta kosningu fara fram á sjúkrahúsi, dvalarheimili aldraðra og stofnun fyrir fatlaða, enda sé kjósandi til meðferðar á hlutaðeigandi stofnun eða vistmaður þar. ...
Kjörstjóri innan lands getur enn fremur heimilað kjósanda, sem ekki getur sótt kjörfund á kjördegi vegna sjúkdóms, fötlunar eða barnsburðar, að greiða atkvæði í heimahúsi. Slík ósk skal vera skrifleg og studd læknisvottorði og skal hafa borist hlutaðeigandi kjörstjóra eigi síðar en kl. 12 á hádegi þann dag þegar ein vika er til kjördags. ...“
Í 4. mgr. 63. gr. segir síðan að dómsmálaráðuneytið setji nánari reglur um framkvæmd atkvæðagreiðslu samkvæmt 2. og 3. mgr. Er þær reglur að finna í leiðbeiningum um utankjörfundaratkvæðagreiðslu sjúkra o.fl. nr. 120/1991.
Hvað sjúkrahúsið á Sauðárkróki varðar er sýslumaðurinn á Sauðárkróki kjörstjóri innan lands í skilningi 63. gr. laga um kosningar til Alþingis, sbr. einnig 13. gr. sömu laga.
Samkvæmt upplýsingum frá sýslumanninum á Sauðárkróki bárust embættinu engar beiðnir um utankjörfundaratkvæðagreiðslu samkvæmt 2. eða 3. mgr. 63. gr. laga um kosningar til Alþingis. Í bréfi sýslumannsins til ráðuneytisins, dagsett 29. janúar 1998, kemur fram að hann telji að þar af leiðandi hafi engra ákvarðana verið þörf.
Ráðuneytið telur ljóst að um er að ræða heimild í 2. mgr. 63. gr. laga um kosningar til Alþingis til þess að láta atkvæðagreiðslu utan kjörfundar fara fram meðal annars á sjúkrahúsi. Endanleg ákvörðun um hvort slíkur háttur er hafður á atkvæðagreiðslu er samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins í höndum sýslumannsins á Sauðárkróki í þessu tilviki. Bæjarstjórn eða kjörstjórn í sveitarfélaginu hefur samkvæmt lagaákvæðinu ekkert ákvörðunarvald í því efni.
Fram kemur í gögnum málsins að sýslumaðurinn á Sauðárkróki hefur í flestum tilvikum undanfarin ár nýtt þessa heimild laganna, en þó ekki við sveitarstjórnarkosningar 1990. Jafnframt kemur fram að meðal annars fyrir forsetakosningar 1996 var tekin ákvörðun um að láta atkvæðagreiðslu fara fram á sjúkrahúsinu á Sauðárkróki í framhaldi af beiðni hjúkrunarforstjóra til sýslumanns.
Í auglýsingum vegna atkvæðagreiðslunnar þann 15. nóvember 1997 kemur með skýrum hætti fram hvar unnt hafi verið að greiða atkvæði utan kjörfundar, þ.e. “á skrifstofum sýslumanna og umboðsmanna þeirra um land allt.“
Með hliðsjón af því sem hér að framan hefur verið rakið telur ráðuneytið að sýslumanninum á Sauðárkróki hafi ekki verið skylt að láta atkvæðagreiðslu utan kjörfundar fara fram á sjúkrahúsinu á Sauðárkróki, sbr. 2. mgr. 63. gr. laga um kosningar til Alþingis, eða í heimahúsi, sbr. 3. mgr. 63. gr. sömu laga, enda bárust honum engin beiðni um að slíkar atkvæðagreiðslur yrðu viðhafðar fyrir atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna þann 15. nóvember 1997.
———————————————
Með vísan til alls framangreins er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið sýnt fram á að slíkir gallar hafi verið á framkvæmd atkvæðagreiðslu um sameiningu ellefu sveitarfélaga í Skagafirði þann 15. nóvember 1997 að varðað geti ógildi hennar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Hafnað er kröfu Haraldar Blöndal hrl., fyrir hönd Erlendar Hansen og Harðar Ingimarssonar, um að atkvæðagreiðsla um sameiningu ellefu sveitarfélaga í Skagafirði þann 15. nóvember 1997 verði úrskurðuð ógild.
Páll Pétursson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit:
Erlendur Hansen
Hörður Ingimarsson
Sýslumaðurinn á Sauðárkróki
Hreppsnefnd Fljótahrepps
Hreppsnefnd Hofshrepps
Hreppsnefnd Hólahrepps
Hreppsnefnd Lýtingsstaðahrepps
Hreppsnefnd Rípurhrepps
Bæjarstjórn Sauðárkrókskaupstaðar
Hreppsnefnd Seyluhrepps
Hreppsnefnd Skarðshrepps
Hreppsnefnd Skefilsstaðahrepps
Hreppsnefnd Staðarhrepps
Hreppsnefnd Viðvíkurhrepps