Kirkjubólshreppur - Styrkveiting úr sveitarsjóði til stofnunar hitaveitu, sameining yfirvofandi við annað sveitarfélag

Hafdís Sturlaugsdóttir                               Reykjavík, 4. júní 2002                 FEL02040032/16-4905

Húsavík

510 Hólmavík 

Hinn 4. júní 2002 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:

úrskurður

Með erindi, dags. 18. apríl 2002 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Hafdísar Sturlaugsdóttur, þar sem hún kærir þá ákvörðun hreppsnefndar Kirkjubólshrepps frá 10. apríl 2002 „að veita a.m.k. kr. 20.000.000,- til Tóftardrangs ehf.” Áður hafði ráðuneytinu borist erindi frá kæranda, dags. 11. apríl 2002, þar sem hún óskaði álits ráðuneytisins á því “hvort framlag hreppsnefndar Kirkjubólshrepps til Tóftardrangs ehf., sem er í eigu Ragnar Bragasonar og Guðjóns Jónssonar, sé löglegur með tilliti til samkeppnislaga og meðferð fjármuna sveitarfélaga. Einnig hvort ákvörðunin hafi verið tekin á löglegan hátt, þ.e. að tveir hreppsnefndarmenn hafi verið vanhæfir.”

Eftir að fyrra erindið barst ráðuneytinu átti kærandi samtal við lögfræðing ráðuneytisins, þar sem henni var meðal annars leiðbeint um mun á réttaráhrifum stjórnsýslukæru og beiðnar um álit. Ákvað hún síðan að senda inn stjórnsýslukæru þá sem hér er til umfjöllunar. Kemur fram í erindinu að kærandi telur að umrædd ákvörðun brjóti gegn 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Bendir hún á að skatttekjur sveitarfélagsins séu áætlaðar um 5.000.000 kr. samkvæmt fjárhagsáætlun og að lausafjáreign Kirkjubólshrepps hafi verið rétt rúmlega 15.000.000 kr. þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Jafnframt telur kærandi að tveir hreppsnefndarmenn hafi verið vanhæfir til að fjalla um málið vegna skyldleika við stofnendur Tóftardrangs ehf. Loks telur kærandi að auglýsa hefði átt eftir aðilum til að taka verkið að sér og bendir á að enginn samningur hafi verið lagður fram á hreppsnefndarfundinum þar sem fram kæmi hvað Tóftardrangur ehf. tæki að sér að gera fyrir þessa peninga.

Krafa kæranda er að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt hefur kærandi lýst þeirri afstöðu að sama gildi um þær skuldbindingar sem Kirkjubólshreppur hefur undirgengist gagnvart Tóftardrangi ehf.

Með bréfi, dags. 23. apríl 2002, óskaði ráðuneytið eftir umsögn hreppsnefndar Kirkjubólshrepps um stjórnsýslukæruna og skýringum hreppsnefndar á nánar tilgreindum atriðum sem henni tengjast. Þessu til viðbótar var tekið fram í bréfinu að ráðuneytið teldi tilefni til að kanna sérstaklega, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga, hvort hin kærða ákvörðun samræmist 92. gr. sveitarstjórnarlaga.

I. Málavextir:

Hinn 17. apríl 2002 ákvað félagsmálaráðherra, með vísan til 89. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að sameina Kirkjubólshrepp og Hólmavíkurhrepp í eitt sveitarfélag og tekur sameiningin gildi 9. júní 2002. Byggðist ákvörðunin á því að íbúar Kirkjubólshrepps hafa verið færri en fimmtíu lengur en þrjú ár samfleytt.

Í aðdraganda sameiningar gætti verulegrar andstöðu meðal hreppsnefndarmanna við að sameiningin næði fram að ganga. Á hreppsnefndarfundi sem haldinn var 10. apríl 2002 var samþykkt umsögn hreppsnefndar til félagsmálaráðherra varðandi tillögu nefndar sem skipuð var á grundvelli 89. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem mælt var með sameiningu. Í umsögninni er farið fram á að sameiningu verði frestað og er meðal annars tilgreind sú ástæða fyrir þeirri beiðni að sveitarfélagið hafi lagt mikla vinnu og fjármuni í öflun jarðhita. Telur hreppsnefnd að miklu skipti fyrir íbúa að ljúka því verki til að bæta búsetuskilyrði í sveitarfélaginu. Verði af sameiningu sé óvíst um framhald jarðhitaleitar.

Á sama hreppsnefndarfundi skýrði oddviti frá því að starfsmenn væru komnir til að halda áfram jarðhitaleit í landi jarðarinnar Þorpa og að farið væri að leiðbeiningum Orkustofnunar við borunina. Jafnframt skýrði oddviti frá því að stofnað hefði verið einkahlutafélagið Tóftardrangur. Stofnendur væru Guðjón Jónsson og Ragnar Kr. Bragason og væri markmið félagsins að afla heits vatns og standa að nýtingu þess með lagningu hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Lagði oddviti til að Kirkjubólshreppur seldi hinu nýstofnaða félagi þær tvær holur sem nú yrðu dýpkaðar til að afla heits vatns. Einnig legði Kirkjubólshreppur félaginu til fjármagn gegn því markmiði að koma hitaveitu á alla bæi í Kirkjubólshreppi og að gengið yrði til samninga við Tóftardrang vegna hitaveituframkvæmda.

Hreppsnefnd samþykkti á fundinum að leggja til 20 m.kr. og auk þess það viðbótarfjármagn sem von væri á vegna styrks til jarðhitaleitar. Einn hreppsnefndarmanna óskaði eftir því að bóka andstöðu sína við umræddan gjörning og einnig óskaði hann eftir því að væntanlegur samningur yrði lagður fyrir hreppsnefndarfund.

Einnig var á sama fundi lögð fram til afgreiðslu fjárhagsáætlun Kirkjubólshrepps og tillögur um breytingar á henni, í samræmi við framangreinda ákvörðun hreppsnefndar. Fjórir hreppsnefndarmenn greiddu breytingunni atkvæði en einn sat hjá. Sama niðurstaða varð þegar fjárhagsáætlun var borin upp til samþykktar.

Stofnsamningur Tóftardrangs ehf. er á meðal þeirra gagna sem liggja frammi í málinu. Er hann dagsettur 10. apríl 2002 og undirritaður af áðurgreindum stofnendum félagsins. Í 4. gr. samningsins kemur fram að stjórn félagsins er skylt fyrir 25. apríl 2002 að bjóða ábúendum “og í langflestum tilvikum einnig eigendum” nánar tilgreindra jarða í Kirkjubólshreppi aðild að félaginu með kaupum á hlutafé og að jafnræðis skuli gætt við sölu hlutafjárins. Nýti einhver ábúandi eða eigandi ekki rétt sinn til áskriftar eigi aðrir aukinn rétt til áskriftar. Heildarhlutafé fari ekki yfir kr. 500.000,- þótt umframeftirspurn verði.

Einnig liggur frammi samningur milli Kirkjubólshrepps og Tóftardrangs ehf. um uppbyggingu og rekstur hitaveitu, dags. 5. maí 2002. Felur samningurinn í sér að Tóftardrangur ehf. yfirtekur “allar skuldbindingar Kirkjubólshrepps gagnvart íbúum hreppsins um lagningu hitaveitu í hreppnum.” Til þess að leysa Kirkjubólshrepp undan skuldbindingu sinni greiðir hreppurinn Tóftardrangi ehf. tuttugu milljónir króna sem er óendurkræft stofnframlag. Jafnframt lætur Kirkjubólshreppur Tóftardrangi ehf. í té allar þær rannsóknir og borholur og aðra undirbúningsvinnu sem hreppurinn hefur ráðist í vegna uppbyggingar hitaveitu á umliðnum árum, án endurgjalds. Hreppurinn skal leggja Tóftardrangi ehf. til þá styrki sem hreppurinn hefur nú sótt um vegna jarðhitaleitar og framselja þá til Tóftardrangs ehf. og skal þeim varið til lækkunar á stofnkostnaði hitaveitu. Koma þessar greiðslur til viðbótar öðrum umsömdum greiðslum og lúta sömu skilyrðum.

Jafnframt skal hreppsnefnd leggja fram tryggingar vegna endurgreiðslu á virðisaukaskatti af stofnkostnaði ef skattstjóri fer fram á slíkt, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 515/1996, um skráningu virðisaukaskattskyldra aðila, þó að hámarki fimm milljónir króna.

Fram kemur í samningnum að stofnframlagi skal varið til greiðslu stofnkostnaðar hitaveitu og að önnur ráðstöfun fjárins sé óheimil. Stjórn Tóftardrangs ehf. skuli, í samráði við hreppsnefnd Kirkjubólshrepps, ráða eftirlitsmann að verkefninu, sem staðfesti kostnaðarreikninga áður en til greiðslu kemur og staðreyni að verk hafi í raun verið unnin.

Tóftardrangur skal samkvæmt samningnum sækja um nýtingarleyfi og önnur þau leyfi sem þarf til að rekstur hitaveitu verði löglegur, gera samninga við landeigendur og standa við ákvæði í stofnsamningi um dreifða eignaraðild að hlutabréfum í félaginu. Tekið er fram að óheimilt er að greiða arð til hluthafa næstu tíu árin.

Tekið er fram að samningurinn öðlist gildi þegar hann hefur verið staðfestur af hreppsnefnd Kirkjubólshrepps og stjórn Tóftardrangs ehf. Að fenginni staðfestingu skal Kirkjubólshreppur greiða 20 milljónir króna inn á bankareikning Tóftardrangs ehf. Samningurinn var staðfestur á fundi hreppsnefndar 14. maí 2002.

Í málinu liggur frammi greiðslusamningur, dags. 7. maí 2002. Þar kemur fram að þann dag greiddi Kirkjubólshreppur Tóftardrangi ehf. kr. 13.500.000,- en kr. 4.500.000,- greiðast með víxlum sem gjaldfalla 30. ágúst og 31. desember 2002. Í bréfi lögmanns Kirkjubólshrepps til ráðuneytisins, dags. 30. maí 2002, kemur fram að innborgun að fjárhæð 2.000.000 kr., dags. 19. apríl 2002, til Ræktunarsambands Flóa og Skeiða skoðast sem hluti af greiðslu til Tóftardrangs ehf. Samtals nema þessar greiðslur 20 milljónum króna.

II. Umsögn kærða

Í umsögn hreppsnefndar Kirkjubólshrepps, dags. 10. maí 2002, kemur eftirfarandi meðal annars fram:

Kirkjubólshreppur hefur frá 1997 unnið markvist að jarðhitaleit í hreppnum með það að leiðarljósi að koma jarðvarma til íbúa hreppsins þeim til hagsbóta. Það er ljóst að hreppurinn hefur lagt mikla vinnu og fjármuni í öflun jarðhita. Þetta hefur verið talið eitt af brýnustu málum innan hreppsins síðustu ár vegna bættra búsetuskilyrða.

Frá byrjun hafa sérfræðingar Orkustofnunar haft umsjón með framkvæmdunum, með leiðbeiningum og ráðleggingum. Þeir hafa staðsett þær holur sem boraðar hafa verið og lesið úr þeim gögnum sem hafa komið út úr borunum og komið með tillögur að næstu skrefum. Ræktunarsamband Flóa og Skeiða hefur síðan framkvæmt borunina eftir leiðsögn Orkustofnunar. Jarðhitaleitin bar að lokum árangur, jarðhiti fannst í landi Þorpa og benda mælingar Orkustofnunar til þess að þar sé að finna heitt vatn í nýtanlegu magni.

Hreppsnefnd fékk lögmann til að gera álitsgerð um stofnun hlutafélags um öflun og nýtingu jarðhita í landi Þorpa og kom hann á fund nefndarinnar þann 18. mars 2002 til að veita lögfræðilega ráðgjöf í málinu. Álitsgerðin fjallaði bæði um möguleikana á því að hitaveitan væri í eigu hreppsins eða eingöngu íbúa hreppsins.

Hönnuður var fenginn til að gera hitaveituáætlun fyrir Kirkjubóls- og Hólmavíkurhreppa en hann hefur töluverða reynslu af gerð slíkra áætlana. Áætlunin kom út 5. apríl 2002. Þar voru gerð frumdrög að kostnaðar- og hagkvæmnisáætlun vegna fyrirhugðar hitaveitu Kirkjubólshrepps og miðað við að veitan yrði einnig lögð til Hólmavíkur. Skýrsluhöfundur hafði samráð við umbjóðanda okkar og sveitarstjóra Hólmavíkurhrepps við gerð áætlunarinnar.  

Í áætluninni er sundurliðaður eftir staðsetningu stofnkostnaður við veituna inn á hvert býli og árlegur kostnaður vegna veitunnar. Einnig er heildarstofnkostnaður og árgjöld sundurliðuð fyrir hvorn hreppinn um sig ásamt rekstrargjöldum.

Á fundi hreppsnefndar þann 7. apríl 2002, komu sérfræðingar frá Orkustofnun og greindu frá nýjustu mælingum og rannsóknum á jarðhita í umræddu landi. Þeir lögðu til að borað yrði á vissum stöðum með ákveðnum hætti þar sem mjög sennilega væri hægt með því móti að ná nægilegu vatni fyrir hitaveitu um Kirkjubólshrepp með viðráðanlegum kostnaði.

Sveitarfélagið hefur afsalað sér forgangsrétti hreppsins skv. 13. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, til að hagnýta jarðhita til dreifingar innan Kirkjubólshrepps undir 15 sekúndulítrum. Tóftardrangur ehf. hefur sótt um nýtingaleyfi til hagnýtingar á jarðhita í landi Þorpa til iðnaðarráðherra.

Orkubú Vestfjarða hefur einkarétt á dreifingu á heitu vatni í Kirkjubólshreppi. Forráðamenn Tóftardrangs ehf. hafa fengið vilyrði fyrir að fallið verði frá einkarétti Orkubúsins. Formleg umsókn þess eðlis hefur verið send Orkubúinu.

Skrifað var undir samning á milli Kirkjubólshrepps og Tóftardrangs ehf. um uppbyggingu og rekstur hitaveitu þann 5. maí 2002. Í breyttri fjárhagsáætlun frá 10 apríl 2002 er gert ráð fyrir kostnaði vegna hitaveitunnar. Samkvæmt áætlunum hreppsnefndar er ætlunin að láta enda ná saman án þess að taka lán eða selja eignir.

Ef svo ólíklega vill til að endar nái ekki saman þá fellur líklegast enginn auka kostnaður á sameinað sveitarfélag þar sem hreppurinn á endurkröfurétt á ýmsum greiðslum, aðallega vegna aðalskipulags og endurgreiðslu virðisaukaskatts 2001 til 2002. Þessar greiðslur ættu að nægja til að borga upp allar þær skuldbindingar sem hreppurinn gæti hugsanlega þurft að gera. Hreppsnefnd vill einnig árétta að ef endar ná ekki saman þá verður afgangskostnaður tiltölulega lítil fjárhæð sem sveitarfélagið ræður fullkomlega við og ætti ekki að hafa áhrif á framtíðarrekstur sveitarfélagsins.

Til að svara spurningu ráðuneytisins um hvort óskað hafi verið álits sérfróðra aðila um kostnaðaráætlun hitaveitu, sbr. 65. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998, og hvort gerð hafi verið grein fyrir því á hreppsnefndarfundi hvernig fyrirhuguð fjárveiting til Tóftardrangs ehf. samrýmdist þriggja ára áætlun hreppsins vísar hreppsnefnd til þess sem áður hefur komið fram. Hreppsnefnd lét Úlfar Harðarson gera frumdrög að kostnaðar- og hagkvæmnisáætlun vegna fyrirhugðar hitaveitu Kirkjubólshrepps. Þar var farið í gegnum kostnaðinn við hitaveituna. Skýrsluhöfundur hefur áður gefið slíkt álit og úttektir fyrir önnur sveitarfélög. Þar kemur m.a. fram stofnkostnaður við hitaveituna. Reyndar er einnig reiknað árgjald hvers bæjar og rekstrarkostnaður en hann snertir sveitarfélagið ekki þar sem það kemur einungis að stofnkostnaðinum.

Hreppsnefnd telur ljóst að markmið 65. gr. sé að sérfróður aðili fari yfir kostnaðaráætlanir til að stuðla að vandaðri fjármálastjórn sveitarfélaga. Í tilviki umbjóðanda okkar var um að ræða eingreiðslu af innistæðufé en ekki ráðstöfun framtíðartekna sveitarfélagsins. Kirkjubólshreppur kemur einungis að stofnkostnaðinum þannig að það verða engin frekari fjárútlát á verktíma né árlegur rekstrarkostnaður fyrir sveitarsjóð. Kirkjubólshreppur hefur alla tíð verið vel rekinn og hafa tekjur yfirleitt náð að standa undir rekstri sveitarfélagsins nema þegar ráðist hefur verið í meiriháttar framkvæmdir. Sveitarsjóður hefur því oft náð að safna töluverðu innistæðufé á meðan mörg sveitarfélög hafa verið rekin með tapi. Þetta er megin ástæðan fyrir því að hreppsnefnd treysti sér til að taka þátt í jafn metnaðarfullu verkefni og stofnun hitaveitunnar er.

Það lá því fyrir að ráðstöfun á innistæðufé myndi ekki hafa áhrif á venjubundinn rekstur sveitarfélagsins og engar áætlanir voru uppi um framkvæmdir á næstu árum sem hefðu krafist ráðstöfunar á innistæðufénu eða aukinna fjárútláta. Kirkjubólshreppur er fámennt sveitarfélag og öll fjármálastjórn smá í sniðum og einföld. Það er því ljóst að útreikningarnir vegna kostnaðaráætlunarinnar voru ekki á því stigi að það þyrfti að leita til aðila utan hreppsnefndarinnar enda er gert ráð fyrir því að sérfróði aðilinn geti verið innanbúðarmaður. Einstakir hreppsnefndarmenn og hreppsnefndin öll fóru ítarlega yfir kostnaðaráætlunina. Í kjölfarið var farið út í breytingar á fjárhagsáætlun hreppsins sem sýnir að fjárfestingin mun ekki á nokkurn hátt hafa áhrif á framtíðarrekstur sveitarfélagsins.  

Hvað varðar athugun á því hvort verkefnið samrýmdist þriggja ára áætlun Kirkjubólshrepps þá reyndist það ekki hægt þar sem slík áætlun hefur ekki verið gerð og samkvæmt upplýsingum félagsmálaráðuneytisins hefur Kirkjubólshreppur aldrei nokkurn tímann skilað ráðuneytinu þriggja ára áætlun skv. 63. gr. sveitastjórnarlaga. Það vekur því furðu að ráðuneytið óski eftir svörum byggðum á áætlun sem þeir vita að er líklegast ekki til. Hins vegar er það nú ljóst að athugun samkvæmt 63. gr. hefði verið gagnslaus þar sem Kirkjubólshreppur verður sameinaður Hólmavíkurhreppi innan skamms og þá verða allar þriggja ára áætlanir hreppanna að engu.  Markmiðið með athugun á því hvort verkefni samrýmist þriggja ára áætlunum hlýtur að vera að ganga úr skugga um að verkefnið setji ekki framtíðar fjárhagsstöðu sveitarfélagsins í hættu. Eins og áður hefur komið fram þá lá það fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin að verkefnið myndi líklegast ekki hafa nein áhrif á rekstur sveitarfélagsins í framtíðinni þar sem eingöngu innistæðufé yrði ráðstafað en ekki framtíðartekjum sveitarfélagsins.

Hreppsnefnd telur sig því hafa fullnægt efnislega skyldum sínum skv. 65. gr. sveitarstjórnarlaga. 

Að því er varðar meint vanhæfi tveggja hreppsnefndarmanna bendir hreppsnefnd á að stofnendur Tóftardrangs ehf., Guðjón Jónsson og Ragnar Bragason, munu ekki hafa nokkurn fjárhagslegan ávinning af hitaveituframkvæmdunum umfram aðra íbúa sveitarfélagsins. Í stofnsamningi fyrir Tóftardrang ehf. má sjá að stjórn og stofnendum félagsins er skylt að bjóða eigendum og ábúendum allra jarða í Kirkjubólshreppi aðild að félaginu með kaupum á hlutafé og skuli gætt jafnræðis við sölu hlutafjársins.

Samkvæmt samningi á milli Kirkjubólshrepps og Tóftardranga ehf. er óheimilt að verja stofnframlagi Kirkjubólshrepps í annað en stofnkostnað við hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Einnig er félaginu óheimilt að greiða út arð næstu 10 árin. Sérstakur eftirlitsmaður hefur eftirlit með verkefninu og þarf hann að staðfesta alla kostnaðarreikninga áður en til greiðslu kemur. Eftirlitsmaðurinn er óháður aðilum samningsins.

Það er því niðurneglt að allir íbúar Kirkjubólshrepps hafi jafnan aðgang að eignarhlut í fyrirtækinu og búið að koma í veg fyrir það að fjármunir verði teknir út úr rekstrinum eða þeim ráðstafað í annað en stofnkostnað við hitaveitu. Hreppsnefnd studdist við þessar forsendur þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Stofnendur hlutafélagsins eru í nákvæmlega sömu stöðu og aðrir íbúar hreppsins varðandi eignarhlut og ávinning af hlutafélaginu. Sjónarmið um vanhæfi eiga því ekki við þar sem um var að ræða almenna ákvörðun sem gengur jafnt yfir alla íbúa hreppsins og sá gróði sem kann að felast í hinni kærðu ákvörðun byggist á bættum búsetuskilyrðum fyrir alla íbúa sveitarfélagsins í kjölfar hitaveitunnar.

Að því er varðar þá spurningu hvort hreppsnefnd telji að hin kærða ákvörðun samýmist ákvæði 92. gr. sveitarstjórnarlaga bendir hreppsnefnd á að umrædd lagagrein á, samkvæmt orðanna hljóðan, eingöngu við þegar tillaga um samþykki skv. 91. gr., um frjálsa sameiningu sveitafélaga, hefur verið samþykkt. Sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps fór eftir 89. gr. um skyldubundna sameiningu sveitarfélaga. Ekkert bendi til þess að það hafi verið vilji löggjafans að 92. gr. ætti einnig við skyldubundna sameiningu enda var löggjafanum í lófa lagt að gera slíkan áskilnað við lagasetninguna. Það er því skilningur hreppsnefndar að 92. gr. eigi ekki við hina kærðu ákvörðun.

Þótt 92. gr. ætti við þá myndi það ekki hafa áhrif á lögmæti ákvörðunarinnar þar sem ráðstafanir hreppsnefndar eru fyllilega í samræmi við umrædda grein laganna. Samkvæmt 92. gr. er sveitarstjórn óheimilt, eftir að frjáls sameining hefur verið samþykkt, að samþykkja greiðslur úr sveitasjóði sem ekki leiðir af fyrri samþykkt sveitarstjórnar án samþykkis allra hlutaðeigandi sveitastjórna. Sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps var ákveðin skv. 89. gr. þann 17. apríl 2002. Allar ákvarðanir hreppsnefndar um ráðstöfun fjármunanna voru teknar mun fyrr. Stofnun hlutafélagsins var rædd á fundi hreppsnefndar Kirkjubólshrepps þann 18. mars og var þáttaka í stofnkostnaði við hitaveitu ákveðin á fundi 19. mars. Á fundi hreppsnefndar þann 26. mars var samþykkt að standa við fyrri samþykkt um stofnun hlutafélags. Hreppsnefnd er því að fylgja samþykkt sem var ákveðin áður en sameiningin var ákveðin og telur hún ráðstafanir sínar fyllilega í samræmi við umrædda grein sveitastjórnarlaga.

Hreppsnefnd lýsir undrun sinni á fullyrðingum sem hafa komið fram um afskipti Félagsmálaráðuneytisins af málinu. Samkvæmt upplýsingum sem komu fram á fundi hreppsnefndar þann 26. apríl sendi kærandi inn fyrirspurn til ráðuneytisins vegna álitaefnisins. Lögfræðingur ráðuneytisins hafi síðan óskað eftir því að fyrirspurninni yrði breytt í kæru og varð kærandi við þeirri beiðni. Hreppsnefnd sér ekki að það samrýmist eftirlitshlutverki ráðuneytisins að biðja einstaklinga um að kæra til sín einstakar ákvarðanir sveitarfélaga. Félagsmálaráðuneytið eigi að vera hlutlaus eftirlits- og úrskurðaraðili en ekki stjórna málsforræði annars deiluaðilans. Hreppsnefnd fer því fram á að ráðuneytið taki af allan vafa um það að það hafi ekki beitt sér með óeðlilegum hætti í málinu. 

Að lokum vill hreppsnefnd árétta að stofnun hitaveitunnar er búin að eiga sér langan aðdraganda en undirbúningur hófst 1997, sem er löngu áður en sameining kom inn í umræðuna. Það er því ekki sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps sem veldur ákvörðun um stofnun hitaveitu, þar sem það hefur verið eindreginn vilji íbúa Kirkjubólshrepps í mörg ár að svo yrði gert. Gífurlega miklum tíma og fjármunum hefur verið varið í þetta verkefni. Hreppsnefnd óskaði hins vegar ítrekað eftir því við félagsmálaráðuneytið að fallið yrði frá sameiningu eða að henni yrði frestað svo hægt yrði að taka góðan tíma í  að klára aðalskipulag og stofnun hitaveitu. Félagsmálaráðuneytið kaus að verða ekki við þessum óskum.

III. Viðbótarathugasemdir kæranda og kærða

Í athugasemdum, dags. 14. maí 2002, og rafpósti sendum 15. maí 2002, gerir kærandi margvíslegar athugasemdir við umsögn hreppsnefndar og verða meginatriði þeirra rakin hér:

Kærandi bendir á að í bókun á hreppsnefndarfundi 19. mars 2002 hafi verið samþykkt að Kirkjubólshreppur stofnaði einkahlutafélag um hitaveitu, ekki að einstaklingar stæðu að slíkri stofnun. Telur hún ekki útilokað að stofnendur Tóftardrangs ehf. geti haft fjárhagslega hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun, til dæmis með því að fá vinnu við hitaveitulagninguna. Jafnframt telur hún að vanhæfi einstakra sveitarstjórnarmanna þurfi ekki að einskorðast við fjárhagslega hagsmuni heldur geti siðferðilegir hagsmunir einnig valdið vanhæfi. Ítrekar kærandi þá skoðun sína að tveir hreppsnefndarmanna hafi verið vanhæfir til að standa að hinni kærðu ákvörðun.

Í samningnum við Tóftardrang kemur fram að hann öðlast gildi við staðfestingu hreppsnefndar. Á hreppsnefndarfundi sem haldinn var 14. maí 2002 lýsti varaoddviti þeirri skoðun að ekki þyrfti að bera samninginn undir hreppsnefnd þar sem fjórir hreppsnefndarmenn hefðu undirritað hann. Þessu var mótmælt og var samningurinn þá borinn upp og hann samþykktur þótt ekki hefði verið gert ráð fyrir því á dagskrá fundarins. Ekki var leitað samþykkis fundarmanna til afbrigða frá auglýstri dagskrá og telur kærandi því vafamál hvort hann hefur enn tekið gildi.

Kærandi gerir athugasemd við þá fullyrðingu í umsögninni að Kirkjubólshreppur hafi afsalað sér forgangsrétti að hagnýtingu jarðhita. Spyr hún hvenær það afsal hafi farið fram og hver hafi tekið þá ákvörðun. Jafnframt spyr hún hvort slík ákvörðun hafi verið heimil í ljósi fyrirhugaðrar sameiningar.

Kærandi véfengir að leitað hafi verið umsagnar sérfróðra aðila og bendir jafnframt á að þótt einstakir hreppsnefndarmenn hafi hugsanlega farið ítarlega yfir kostnaðaráætlun hitaveitu hafi slík umfjöllun ekki farið fram á hreppsnefndarfundum. Telur kærandi að ekki sé unnt að reka sveitarfélag sem ekkert hefur rekstrarféð og spyr hvernig það eigi að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Áfram þurfi að reka grunnskóla, félagsþjónustu og fleira þó að hitaveita komi til. Jafnframt bendir hún á að erfiðlega hafi gengið að undanförnu að fá greidd laun sem hún eigi inni hjá sveitarfélaginu.

Kærandi fullyrðir að ekki hefði komið til styrkveitingar til Tóftardrangs ehf. ef ekki hefði legið fyrir að Kirkjubólshreppi yrði gert að sameinast Hólmavíkurhreppi. Þá hefðu menn væntanlega velt málinu betur fyrir sér og líklega ákveðið að eiga fyrir rekstri sveitarfélagsins á næstu árum. Þá telur kærandi með öllu óljóst hvernig Kirkjubólshreppur eigi að ráða við þær skuldbindingar sem samningurinn við Tóftardrang feli í sér og bendir meðal annars á að endurgreiðslur og styrkveitingar vegna hitaveituframkvæmdanna verði að líkindum mun lægri en gert sé ráð fyrir í breyttri fjárhagsáætlun. Kærandi telur einnig að afgreiðsla fjárhagsáætlunar hafi ekki verið lögum samkvæm því áætlunin hafi einungis verið samþykkt á einum hreppsnefndarfundi, þann 10. apríl 2002.

Kærandi segir ástæðu kærunnar vera þá að hún beri hag íbúa Kirkjubólshrepps fyrir brjósti og þá sérstaklega barnafólks. Telur hún að sameinað sveitarfélag eigi auðveldara með að veita eins góða þjónustu og nú sé veitt, svo sem ókeypis skólamáltíðir, aukinn skólaakstur, niðurgreiddan leikskóla o.fl., ef peningar fylgja með inn í sameininguna. Einnig sé auðveldara að sækja ýmis hagsmunamál ef hægt sé að benda á að peningar hafi fylgt.

Kærandi telur ósæmilegar þær dylgjur sem fram koma í umsögn Kirkjubólshrepps að hún hafi verið beðin að leggja fram stjórnsýslukæru. Þá ákvörðun hafi hún tekið ein og óstudd og hafi sú ákvörðun verið erfið. Eina hvatningin hafi komið frá sveitungum sem hafi boðist til að undirrita kæruna með kæranda.

Hreppsnefnd Kirkjubólshrepps hefur í bréfi dags. 18. maí 2002 veitt andsvör við ýmsum fullyrðingum kæranda. Telur hún fullyrðingar kæranda um að sérfræðiálit vanti í málið vera órökstuddar og bendir á að starfsmenn Orkustofnunar séu sérfræðingar á sínu sviði og þeir hafi verið viðloðandi verkefnið frá upphafi.  Jafnframt kemur fram í bréfinu að þótt kostnaðar- og hagkvæmnisáætlun Úlfars Harðarsonar sé ekki fullbúin sé ljóst að hún muni ekki raskast mikið. Gert er ráð fyrir að frávik í stofnkostnaði verði í mesta lagi 15-20% en áætlun um rekstrarkostnað muni væntanlega lítið sem ekkert breytast. Hafnar kærði því fullyrðingum um að ekki hafi verið unnt að styðjast við áætlun Úlfars þegar hin kærða ákvörðun var tekin.

Að því er varðar afsal á forgangsrétti sveitarfélagsins til nýtingar jarðhita vísar kærði til samþykktar hreppsnefndar frá 26. apríl 2002, sem var samþykkt með fjórum atkvæðum en einn sat hjá, og er bókuð með svofelldum hætti í fundargerð:

“Oddviti lagði fram tillögu um að hreppsnefnd staðfesti samþykkt hreppsnefndar frá 19. mars 2002 um að leggja til boranir og rannsóknir í landi Þorpa og framselja forgangsrétt hreppsins að nýtingar (sic) á heitu vatni til Tóftardrangs ehf.”

Jafnframt telur kærði að ákvörðun um ráðstöfun fjármuna Kirkjubólshrepps til Tóftardrangs ehf. feli í sér afsal forgangsréttar, eðli máls samkvæmt, þar sem ella geti félagið ekki starfrækt hitaveitu. Að því er varðar kostnað við þær boranir sem nú standa yfir, og kærandi telur kosta á bilinu 7-10 m.kr., tekur kærði fram að Tóftardrangur ehf. muni bera kostnað af því verki.

Kærði mótmælir fullyrðingum kæranda um að forsendur fjárhagsáætlunar séu rangar. Telur kærði að endurgreiðsla virðisaukaskatts muni nema um 1,3 milljónum króna og að endurgreiðsla vegna jarðhitaleitar geti orðið í kringum 5 milljónum króna. Ítrekar kærði að ekki sé ljóst hvort fjármunir Kirkjubólshrepps muni nægja til að uppfylla skuldbindingar gagnvart Tóftardrangi ehf. en ef einhver fjárhæð verði afgangs verði hún mjög lítil. Það sé ekkert launungarmál að sá aukakostnaður muni lenda á sameinuðu sveitarfélagi Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps. Telur kærði að sameining sveitarfélaganna skipti ekki máli í þessu samhengi enda muni tekjur af útsvari íbúa Kirkjubólshrepps alltaf ná að borga hugsanlegan aukakostnað sem myndi falla á nýja sveitarfélagið. Einnig bendir kærði á slæma skuldastöðu Hólmavíkurhrepps og telur það ekki geta verið vandamál þótt Kirkjubólshreppur komi með smávægilegar fjárhagsskuldbindingar inn í sameininguna.

Loks ítrekar kærði að hin kærða ákvörðun hafi verið almenn ákvörðun sem gekk jafnt yfir alla íbúa hreppsins. Það sé ekki rétt að meirihluti hreppsnefndar eigi hlut í Tóftardrangi ehf., heldur eigi það einungis við um tvo af fimm hreppsnefndarmönnum. Guðjón Sigurgeirsson oddviti er ekki þar á meðal, en hann er annar þeirra sem kærandi telur að hafi verið vanhæfur.

Ráðuneytið óskaði hinn 23. maí 2002 eftir því að Kirkjubólshreppur upplýsti ákveðin atriði sem ekki lágu nægilega ljós fyrir í gögnum málsins. Orðið var við þeirri beiðni með bréfi dags. 30. maí 2002 og fylgdu bréfinu greinargerð Orkustofnunar um borholumælingar og tillögur um framhald, greiðslusamningur milli Kirkjubólshrepps og Tóftardrangs ehf. og fundargerð hreppsnefndarfundar sem haldinn var 14. maí 2002, þar sem samningur milli sömu aðila, dags. 5. maí 2002, var staðfestur af hreppsnefnd.

Í umræddu bréfi er lýst þeirri afstöðu að hreppsnefnd hafi talið það vera sveitarfélaginu fyrir bestu að halda áfram framkvæmdum þrátt fyrir framkomna kæru. Telur hreppsnefnd sig óbundna af tilmælum ráðuneytisins um að engar greiðslur verði inntar af hendi fyrr en niðurstaða ráðuneytisins liggur fyrir, enda sé ekkert minnst á það í 103. gr. sveitarstjórnarlaga að kæra fresti framkvæmd ákvarðana sveitarstjórna.

Í bréfinu er upplýst að í drögum að efnahagsreikningi Kirkjubólshrepps fyrir árið 2001 komi fram að handbært fé hreppsins hafi í árslok 2001 verið rúmlega 21 milljón króna. sem sé geymt á ýmsum reikningum. Að auki hafi Kirkjubólshreppur átt von á endurgreiðslu vegna ýmissa útgjalda sinna og sé því ljóst að um sl. áramót hafi verið fyrir hendi nægilegt handbært fé til að fara út í viðkomandi fjárfestingu.

Hreppsnefnd ítrekar andmæli gegn fullyrðingum um vanhæfi tveggja hreppsnefndarmanna og bendir á að þrátt fyrir að öllum væri kunnugt um skyldleika þeirra við stofnendur Tóftardrangs ehf. hafi enginn gert athugasemd við þau tengsl á hreppsnefndarfundi 10. apríl 2002. Einn hreppsnefndarmanna hafi jafnvel látið bóka á fundi 26. apríl 2002 að hann teldi ekkert benda til þess að forráðamenn Tóftardrangs ehf. ætluðu að hafa persónulegan hag af ráðstöfuninni umfram aðra íbúa hreppsins.

Hreppsnefnd telur að greinargerð Orkustofnunar sýni hversu raunhæfar áætlanir hennar séu og að stutt sé í að takmark hennar náist að finna heitt vatn.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins

A. Um fyrri afskipti ráðuneytisins af málinu

Í upphafi þessa úrskurðar er lýst tildrögum þess að kærandi ákvað að draga upphaflegt erindi sitt til baka og leggja fram stjórnsýslukæru. Hreppsnefnd hefur vakið athygli á ummælum eiginmanns kæranda á hreppsnefndarfundi sem haldinn var 26. apríl 2002, þar sem því var lýst yfir að það hafi verið að beiðni ráðuneytisins sem erindi kæranda er í formi stjórnsýslukæru en ekki beiðni um álit ráðuneytisins á því hvort hina kærða ákvörðun standist ákvæði laga.

Sú lýsing sem fram kemur í fundargerð hreppsnefndar frá 26. apríl er ekki fyllilega nákvæm, enda hefur ráðuneytið hvorki fyrr né síðar reynt að hafa áhrif á málsforræði þeirra sem leita með erindi til ráðuneytisins. Að óreyndu verður að ætla að í fundargerðinni sé rétt haft eftir þeim hreppsnefndarmanni sem hlut átti að máli en þar er hann að vitna í símtal sem eiginkona hans átti við lögfræðing ráðuneytisins. Ekki kemur fram að hann hafi verið áheyrandi að því samtali.

Skal hér áréttað að lögfræðingur ráðuneytisins ræddi við kæranda og veitti henni almennar leiðbeiningar um hugsanleg réttaráhrif erindis hennar og hvaða munur væri á því að leggja fram beiðni um álit og stjórnsýslukæru. Var henni einnig gerð grein fyrir því að starfsmenn ráðuneytisins væru að hugleiða hvort tilefni væri til aðgerða á grundvelli eftirlitshlutverks ráðuneytisins skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftir að hafa hugleitt málið í u.þ.b. einn dag ákvað kærandi síðan að breyta erindi sínu. Rétt er að taka fram að samtöl af þeim toga sem hér var um að ræða eru hluti af leiðbeiningarhlutverki ráðuneytisins skv. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og miða leiðbeiningar gagnvart ólöglærðum málshefjendum að því að fá fram hver er þeirra vilji um málsmeðferð. Ef leiðbeiningarskyldu er ekki gætt getur það leitt til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar, samanber t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 3. ágúst 2001 í máli nr. 3241/2001.

Rétt er að taka fram að í marsmánuði 2002 setti þáverandi oddviti Kirkjubólshrepps sig í samband við ráðuneytið og óskaði álits ráðuneytisins á því hvort áform annarra hreppsnefndarmanna um stofnun einkahlutafélags um vinnslu jarðhita og stofnun hitaveitu í eigu hreppsbúa stæðust ákvæði sveitarstjórnarlaga. Lagði hann jafnframt fram lögfræðilega álitsgerð lögmanns hreppsins sem hann óskaði álits á. Í óformlegu svari ráðuneytisins, dags. 7. mars 2002, var vakin athygli á því að ekki væri fjallað í álitsgerðinni um réttaráhrif þess að Kirkjubólshreppur yrði senn sameinaður Hólmavíkurhreppi. Benti ráðuneytið meðal annars á ákvæði 92. gr. sveitarstjórnarlaga og taldi ekki útilokað að það ákvæði girti fyrir heimildir hreppsnefndar varðandi ráðstöfun fjármuna hreppsins.

Í svari ráðuneytisins var ekki tekin óyggjandi afstaða til þess hvort ráðstöfunin væri andstæð lögum en bent á að almennt væri talið óeðlilegt að ráðast í meiri háttar ráðstafanir skömmu fyrir sameiningu sveitarfélaga. Slíkar ákvarðanir bindi hendur nýrrar sveitarstjórnar og geti stuðlað að óeiningu í sameinuðu sveitarfélagi. Rétt er að taka fram að þegar áðurnefnt álit ráðuneytisins var veitt var gert ráð fyrir að sveitarfélagið stæði sjálft að stofnun einkahlutafélags en frá þeirri hugmynd var síðar horfið.

Mál þetta er nokkuð sérstaks eðlis og er ekki að sjá að sambærilegt úrlausnarefni hafi áður komið til kasta ráðuneytisins. Kirkjubólshreppur mun ekki lengur verða til eftir að sameining sveitarfélagsins við Hólmavíkurhrepp tekur gildi 9. júní 2002. Fyrir liggur að meiri hluti hreppsnefndar er andvígur sameiningu og hefur hreppsnefnd óskað eftir að sameiningu verði frestað til að tækifæri gefist til að kanna hvort íbúar og sveitarstjórnir nágrannasveitarfélaga geti fallist á frjálsa sameiningu. Þessu hefur ráðuneytið hafnað og verður ekki í þessum úrskurði fjallað um þau sjónarmið sem réðu þeirri niðurstöðu.

Rétt er að hafa í huga að ekki er einhugur innan hreppsnefndar Kirkjubólshrepps um kæruefnið og hafa orðið oddvitaskipti vegna þess ágreinings sem þar er uppi. Hins vegar liggur fyrir að meðal annars með vísan til þessarar forsögu málsins hefur hreppsnefnd Kirkjubólshrepps lýst ákveðnum efasemdum um að tekin verði afstaða til kæruefnisins með málefnalegum hætti í ráðuneytinu. Hreppsnefnd hefur þó ekki krafist þess að ráðherra eða einstakir starfsmenn ráðuneytisins vikju sæti við meðferð málsins og telur ráðuneytið að 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eigi ekki við um þær aðstæður sem hér hefur verið lýst.

B. Almennt um kæruefnið

Í málflutningi sínum hefur kærandi gert athugasemdir við ýmis atriði sem hún telur eiga að leiða til þess að þær skuldbindingar sem fram koma í samningi Kirkjubólshrepps við Tóftardrang ehf., dags. 5. maí 2002, verði ógildar. Er þar bæði um að ræða atriði sem varða form og efni ákvörðunarinnar. Þau formsatriði sem ráðuneytið telur tilefni að fjalla um samkvæmt ábendingum kæranda eru eftirfarandi:

• meint vanhæfi tveggja hreppsnefndarmanna sem eru skyldir stofnendum Tóftardrangs ehf.
• að ekki hafi verið fengin umsögn sérfróðs aðila um kostnaðaráætlun vegna hitaveitu og væntanleg áhrif hennar á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs.
• að fjárhagsáætlun Kirkjubólshrepps fyrir árið 2002 hafi aðeins fengið eina umræðu í sveitarstjórn.
• að samningur Tóftardrangs ehf. og Kirkjubólshrepps hafi verið samþykktur á hreppsnefndarfundi án þess að hans væri getið í fundarboði eða að samþykkt væri afbrigði frá boðaðri dagskrá.

Við meðferð málsins hefur eftirfarandi einnig komið í ljós, sem ráðuneytið telur efni til að kanna nánar:

• í samningi Tóftardrangs ehf. og Kirkjubólshrepps kemur fram að hreppsnefnd Kirkjubólshrepps muni leggja fram tryggingar fyrir endurgreiðslu á virðisaukaskatti af stofnkostnaði ef skattstjóri Vestfjarða fer fram á slíkt, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 515/1996, um skráningu virðisaukaskattskyldra aðila. Hámark tryggingar er fimm milljónir króna samkvæmt ákvæðum samningsins.
• hinn 7. maí 2002 voru inntar af hendi greiðslur til Tóftardrangs ehf. þrátt fyrir að samningur milli Kirkjubólshrepps og Tóftardrangs ehf. hlyti ekki staðfestingu hreppsnefndar fyrr en 14. maí 2002. samkvæmt greiðslusamningi dags. 7. maí 2002 hafa verið gefnir út tveir víxlar, samtals að fjárhæð kr. 4,5 milljónir króna, án þess að fram komi í gögnum málsins að hreppsnefnd hafi veitt samþykki sitt fyrir þeirri ráðstöfun.
• ekki hefur verið samþykkt þriggja ára áætlun fyrir Kirkjubólshrepp.

Ráðuneytið telur jafnframt, eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til Kirkjubólshrepps, dags. 23. apríl 2002, að þörf sé á að taka afstöðu til þess hvort 92. gr. sveitarstjórnarlaga eigi við um hina kærðu ákvörðun. Umrætt ákvæði takmarkar heimildir sveitarstjórna til að skuldbinda sveitarsjóð eða samþykkja greiðslur úr sveitarsjóði eftir að tillaga um sameiningu sveitarfélags við nágrannasveitarfélög hefur verið samþykkt. Í umsögn kæranda er því mótmælt að umrætt ákvæði eigi við í því máli sem hér er til umfjöllunar enda hafi sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps ekki verið ákveðin í atkvæðagreiðslu heldur hafi félagsmálaráðherra tekið ákvörðun um sameiningu á grundvelli 89. gr. sveitarstjórnarlaga. Jafnframt var því mótmælt að hin kærða ákvörðun yrði ógilt með vísan til 92. gr. enda væri ljóst að hún ætti sér stoð í fyrri samþykktum hreppsnefndar.

Að því er varðar efnishlið málsins er þörf á að taka afstöðu til þess hvort ráðuneytið hafi heimild til að endurskoða þær forsendur sem lágu að baki hinni kærðu ákvörðun og meta hvort ákvörðunin gangi gegn hagsmunum íbúa sveitarfélagsins. Við þá skoðun ber að hafa í huga sjálfsákvörðunarrétt sveitarstjórna skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, svo og þá meginreglu stjórnsýsluréttarins að almennt eru því mikil takmörk sett að hvaða leyti unnt er að endurskoða stjórnvaldsákvarðanir sem byggjast á frjálsu mati.

C. Um hvort formreglur sveitarstjórnarlaga hafi verið brotnar

1. Um meint vanhæfi tveggja hreppsnefndarmanna

Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Umræddu ákvæði er ætlað að tryggja það að sveitarstjórn fjalli um mál út frá málefnalegum forsendum og verður að telja það eina af grundvallarreglum í stjórnsýslu sveitarfélaga. Algengast er að fjárhagslegir hagsmunir valdi vanhæfi en það er þó alls ekki skilyrði  þess að ákvæðið geti átt við. Við túlkun á því hverjir teljist nánir venslamenn er höfð hliðsjón af 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Ástæða þess að kærandi telur tvo hreppsnefndarmenn hafa verið vanhæfa til að fjalla um hina kærðu ákvörðun er sú að þeir eru skyldir stofnendum Tóftardrangs ehf. Björn Karlsson varaoddviti og Guðjón Jónsson eru systkinasynir og Guðjón Sigurgeirsson oddviti og Ragnar Bragason eru bræðrasynir. Skyldleiki er því í báðum tilvikum hinn sami. Hreppsnefnd Kirkjubólshrepps telur að stofnendur Tóftardrangs ehf. muni ekki hafa fjárhagslegan ávinning umfram aðra hreppsbúa af hinni kærðu ákvörðun, enda muni allir íbúar hreppsins væntanlega njóta góðs af stofnun hitaveitu. Kærandi hefur þó haldið því fram að slíkt sé vel hugsanlegt, til dæmis með því að þeir þiggi laun við lagningu hitaveitu, en jafnframt fellst hún ekki á þá fullyrðingu að allir hreppsbúar muni hafa sama hag af hitaveitu, auk þess sem enn sé óvíst hvort hún verði yfirleitt lögð.

Ráðuneytið hefur í nokkrum tilvikum komist að þeirri niðurstöðu að sérstakar aðstæður í sveitarfélagi geti leitt til þess að vægari kröfur séu gerðar til hæfis sveitarstjórnarmanna en ella, sérstaklega þegar um fámennari sveitarfélög er að ræða. Nægir í því sambandi að nefna álit ráðuneytisins frá 16. febrúar 1994 varðandi Djúpárhrepp (ÚFS 1994:33). Aðstæður í Kirkjubólshreppi eru með þeim hætti að telja verður að ákvörðun um stofnun hitaveitu varði alla íbúana með sama eða svipuðum hætti. Íbúar sveitarfélagsins eru færri en 50 og innbyrðis ættartengsl eru algeng meðal íbúa. Þar sem ekki liggur fyrir að stofnendur Tóftardrangs ehf. eða umræddir hreppsnefndarmenn muni hafa fjárhagslegan ávinning af hinni kærðu ákvörðun umfram aðra hreppsbúa telur ráðuneytið að sá skyldleiki sem hér um ræðir eigi ekki að leiða til þess að hin kærða ákvörðun verði ógild með vísan til 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

2. Um 61., 63. og 65. gr. sveitarstjórnarlaga

Upplýst er í málinu að drög að fjárhagsáætlun ársins 2002 voru rædd á nokkrum fundum hreppsnefndar Kirkjubólshrepps en án þess að áætlunin væri afgreidd með formlegum hætti. Á fundi hreppsnefndar 10. apríl 2002 lagði oddviti fram breytta fjárhagsáætlun, þar sem tekið var tillit til kostnaðar við hina kærðu ákvörðun, og var hún samþykkt við eina umræðu. Verður að líta svo á að um hafi verið að ræða breytingartillögu við þau drög að fjárhagsáætlun sem áður höfðu legið frammi.

Ráðuneytið telur að umrædd afgreiðsla sé ekki í samræmi við ákvæði 61. og 21. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem kveðið er á um að fjárhagsáætlun skuli rædd á tveimur fundum sveitarstjórnar með a.m.k. einnar viku millibili. Í 1. mgr. 61. gr. er kveðið á um að fjárhagsáætlun skuli gerð fyrir lok janúarmánaðar.

Í ljósi þess að í breytingartillögu oddvita fólst veruleg breyting frá fyrri drögum, og gert var ráð fyrir ráðstöfun allrar peningaeignar sveitarfélagsins, telur ráðuneytið að sérstök ástæða hafi verið til að vanda til gerðar fjárhagsáætlunar umrætt sinn. Bar því að ræða fjárhagsáætlunina svo breytta og vísa henni með formlegum hætti til síðari umræðu. Hefðu þá hreppsnefndarmenn meðal annars átt kost á að fara yfir ýmsa tekjuliði sem byggjast á áætlunum, svo sem varðandi endurgreiðslu á kostnaði við jarðhitaleit og fleiri liði sem kærandi telur að ekki séu byggðir á traustum rökum.

65. gr. sveitarstjórnarlaga er svohljóðandi:

„Hyggist sveitarstjórn ráðast í fjárfestingu og áætlaður heildarkostnaður eða hlutur sveitarfélagsins í henni nemur hærri fjárhæð en fjórðungi skatttekna yfirstandandi reikningsárs er skylt að leggja fyrir sveitarstjórn umsögn sérfróðs aðila um kostnaðaráætlunina, væntanleg áhrif hennar á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs á fyrirhuguðum verktíma og áætlun um árlegan rekstrarkostnað fyrir sveitarsjóð, sé um hann að ræða. Jafnframt skal gerð grein fyrir því hvernig framkvæmdin samræmist þriggja ára áætlun sveitarfélagsins.”

Samkvæmt eftirgrennslan ráðuneytisins er ekki í gildi þriggja ára áætlun fyrir Kirkjubólshrepp og hefur slík áætlun aldrei verið samþykkt, þrátt fyrir ákvæði 63. gr. sveitarstjórnarlaga. Verður að telja þessa vanrækslu verulega aðfinnsluverða. Í umsögn hreppsnefndar er bent á að þar sem Kirkjubólshreppur verði innan skamms sameinaður Hólmavíkurhreppi verði slíkar áætlanir að engu. Telur hreppsnefnd að hin kærða ákvörðun muni ekki hafa nein áhrif á rekstur hins sameinaða sveitarfélags þar sem eingöngu innistæðufé sveitarfélagsins sé ráðstafað en ekki framtíðartekjum sveitarfélagsins. Ef innistæðufé hrökkvi ekki til muni einungis vanta tiltölulega litla fjárhæð sem Kirkjubólshreppur ráði fyllilega við.

Í gögnum málsins er aðeins að finna eitt skjal sem veitt getur upplýsingar um hugsanlegan kostnað við stofnun hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Um er að ræða skýrslu sem er unnin af Úlfari Harðarsyni og ber heitið “Kirkjubóls og Hólmavíkurhreppar. Hitaveituáætlun. Kostnaðar og hagkvæmniathugun, frumdrög.” Kemur fram í formála skýrslunnar að áætlunin sé unnin með það fyrir augum að hitaveita sé lögð frá jörðinni Þorpum í Kirkjubólshreppi til Hólmavíkur. Kostnaðartölur eru því ekki miðaðar við að hitaveitan þjóni einungis íbúum Kirkjubólshrepps, eins og ætlunin virðist nú. Verður þegar af þeirri ástæðu ekki séð að skýrslan feli í sér fullnægjandi kostnaðaráætlun fyrir það verk sem hreppsnefnd Kirkjubólshrepps ákvað að styrkja samkvæmt hinni kærðu ákvörðun. Frekari gögn hafa ekki verið lögð fram þrátt fyrir beiðni ráðuneytisins. 

Óumdeilt er að hin kærða ákvörðun nemur hærri fjárhæð en sem nemur fjórðungi skatttekna Kirkjubólshrepps, en samkvæmt fjárhagsáætlun er gert ráð fyrir að tekjur af fasteignaskatti, útsvari og framlagi úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga nemi alls u.þ.b. 8,3 milljónum króna. Beint fjárframlag hreppsins til Tóftardrangs samkvæmt samningi dags. 5. maí 2002 er að fjárhæð 20 milljónir króna og verður að líta svo á að framlagið flokkist undir fjárfestingu í skilningi 65. gr. sveitarstjórnarlaga, enda þótt hreppsnefnd ætli ekki hreppnum sjálfum heldur almennum íbúum sveitarfélagsins eignaraðild í Tóftardrangi ehf.

Samningurinn felur einnig í sér aðrar skuldbindingar fyrir sveitarfélagið, svo sem að Kirkjubólshreppur leggi Tóftardrangi til allar rannsóknir og undirbúningsvinnu, þ.á m. borholur, og þá styrki sem hreppurinn hefur sótt um vegna jarðhitaleitar. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvert heildarverðmæti samningsins kann á endanum að verða. Ráðuneytið telur að eðlilegt hefði verið að hreppsnefnd leitaði umsagnar sérfróðs aðila, svo sem verkfræðings með sérþekkingu á sviði hitaveituframkvæmda, um kostnaðaráætlun verksins. Einnig bar að leita til endurskoðanda hreppsins eða annars sérfróðs aðila um áætlun á þeim verðmætum sem framseld eru Tóftardrangi ehf. og væntanleg áhrif hinnar kærðu ákvörðunar á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun fari í bága við 65. gr. sveitarstjórnarlaga, auk þess sem við samþykkt fjárhagsáætlunar var ekki farið að ákvæðum 61. gr. sömu laga. Jafnframt telur ráðuneytið verulega aðfinnsluvert að ekki hefur verið samþykkt þriggja ára áætlun fyrir Kirkjubólshrepp, sbr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga. Um réttaráhrif þess að ekki var gætt réttra formreglna samkvæmt sveitarstjórnarlögum við hina kærðu ákvörðun verður fjallað í niðurlagi þessa úrskurðar.

3. Um staðfestingu samnings Kirkjubólshrepps við Tóftardrang ehf.

Í 18. gr. samþykktar um stjórn og fundasköp Kirkjubólshrepps er svohljóðandi ákvæði:

       Mál eru tekin til umræðu og afgreidd í þeirri röð sem þau eru á dagskrá nema oddviti eða hreppsnefnd ákveði annað.

        Heimilt er að taka til meðferðar á hreppsnefndarfundi mál sem ekki hefur verið á dagskrá ef 2/3 viðstaddra hreppsnefndarmanna samþykkja slíkt afbrigði.

Eins og fram er komið hefur kærandi gert athugasemd við að þetta ákvæði hafi ekki verið virt á hreppsnefndarfundi 14. maí 2002 þar sem samningur dags. 5. maí 2002 milli Kirkjubólshrepps og Tóftardrangs ehf. var staðfestur. Samkvæmt fundargerð og athugasemdum kærða í bréfi dags. 30. maí 2002 virðist framangreind fullyrðing rétt en tekið skal fram að ekkert bendir til þess að mótmæli hafi komið fram við fundarstjórn oddvita á fundinum eða að ágreiningur hafi verið um að taka samninginn til afgreiðslu.

Ráðuneytið telur aðfinnsluvert að samningurinn var lagður fram til staðfestingar án þess að hafa áður verið kynntur hreppsnefndarmönnum og án þess að vera getið á dagskrá fundarins eða að það væri borið undir fundinn hvort leita mætti afbrigða frá dagskrá. Hér var um að ræða mál sem skipti miklu fyrir sveitarfélagið og hefði verið rétt að gæta fyllstu formreglna við afgreiðslu þess í hreppsnefnd. Mistök við fundarstjórn geta þó ekki breytt því að samningurinn hlaut staðfestingu hreppsnefndar á fundinum og varð þar með að forminu til bindandi fyrir Kirkjubólshrepp.

4. Skuldbindingar umfram samþykktir hreppsnefndar

Við meðferð málsins telur ráðuneytið hafa komið í ljós að samningur við Tóftardrang ehf. var ekki fyllilega í samræmi við bókun á hreppsnefndarfundi 10. apríl 2002. Kemur hvergi fram í fundargerð að hreppsnefnd samþykki að ganga í ábyrgð fyrir skuldbindingum Tóftardrangs ehf. gagnvart skattstjóra, eins og kveðið er á um í samningnum. Ráðuneytið telur jafnframt ljóst að umrædd ábyrgð er andstæð 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga og getur umrætt samningsákvæði þegar af þeirri ástæðu ekki skuldbundið Kirkjubólshrepp né hið sameinaða sveitarfélag Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps.

Jafnframt telur ráðuneytið rétt að gera athugasemdir við tvennt varðandi efni greiðslusamnings, dags. 7. maí 2002. Annars vegar er um það að ræða að við undirritun þess samkomulags voru inntar af hendi 13,5 milljónir króna til Tóftardrangs ehf. þrátt fyrir að samningur um stofnun og uppbyggingu hitaveitu, dags. 5. maí 2002, hafði þá ekki hlotið staðfestingu hreppsnefndar. Verður að telja að umrædd ráðstöfun fari í bága við 64. gr. sveitarstjórnarlaga.

Einnig kemur fram í greiðslusamningnum að eftirstöðvar að fjárhæð 4,5 milljónir króna greiðist með víxlum sem gjaldfalla 30. ágúst og 31. desember 2002. Ekki verður séð af gögnum málsins að hreppsnefnd hafi nokkru sinni heimilað slíkar skuldbindingar. Þvert á móti virðist ávallt hafa verið gert ráð fyrir því að Kirkjubólshreppur ætti nægt handbært fé til að standa undir skuldbindingum samkvæmt samningnum við Tóftardrang ehf. Samkvæmt fjárhagsáætlun sem lögð var fram á hreppsnefndarfundi 10. apríl 2002 var ekki stefnt að því að skuldsetja sveitarfélagið til að standa við gerða samninga.

Útgáfa umræddra víxla á sér því ekki stoð í fjárhagsáætlun auk þess sem hún kemur þvert á yfirlýsingar kærða við meðferð málsins um að lítill eða enginn kostnaður muni lenda á sameinuðu sveitarfélagi Hólmavíkurhrepps og Kirkjubólshrepps vegna samningsins við Tóftardrang ehf. Verður raunar að telja afar vafasamt að umræddir víxlar séu skuldbindandi fyrir sameinaða sveitarfélagið hafi hreppsnefnd Kirkjubólshrepps ekki veitt heimild til útgáfu þeirra á formlegum hreppsnefndarfundi, sbr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga.

5. Um 92. gr. sveitarstjórnarlaga

Að því er varðar ákvæði 92. gr. sveitarstjórnarlaga hefur því verið harðlega mótmælt af hálfu hreppsnefndar Kirkjubólshrepps, með vísan til orðalags ákvæðisins, að það geti átt við um sameiningu sem á sér stað á grundvelli 6. og 89. gr. sveitarstjórnalaga. Umræddu ákvæði er ætlað að tryggja að fjárhagslegar forsendur sameiningar breytist ekki á tímabilinu frá því sameining er ákveðin og þar til hún tekur gildi. Ber sveitarstjórn sem hyggst ráðstafa eigum sínum eða skuldbinda sveitarfélagið að leita samþykkis hinna sveitarstjórnanna, nema annað leiði af lögum, fjárhagsáætlun eða fyrri samþykktum sveitarstjórnar.

 Ráðuneytið getur fallist á að ekki sé nægilega ljóst að það hafi verið vilji löggjafans að umrætt ákvæði gildi um sameiningar sem ákveðnar eru af ráðherra, þótt almenn rök hnígi til þess að sömu reglur hljóti að eiga við um fjárstjórn allra sveitarfélaga sem ákveðið hefur verið að sameina. Einnig ber að hafa í huga að ákvörðun um að sameina Kirkjubólshrepp og Hólmavíkurhrepp var ekki tekin fyrr en 17. apríl, þ.e. réttri viku eftir að hin kærða ákvörðun var tekin. Telur ráðuneytið því að ekki komi til álita að beita 92. gr. sveitarstjórnarlaga um það mál sem hér er til úrlausnar.

D. Um efni hinnar kærðu ákvörðunar

Í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Sama regla kemur fram í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Í 9. gr. sveitarstjórnarlaga er mælt fyrir um að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélags og að hún hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.

Samkvæmt sveitarstjórnarlögum úrskurðar ráðuneytið um ýmis vafaatriði um framkvæmd sveitarstjórnarmála. Einnig er kveðið á um það í 1. mgr. 102. gr. laganna að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytinu er með umræddum ákvæðum falið vald til að fjalla um ákvarðanir sveitarstjórna og í 2. mgr. 102. gr. segir að ef sveitarstjórn vanrækir skyldur sínar skal ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni.

Í áliti ráðuneytisins frá 21. febrúar 2001, varðandi Raufarhafnarhrepp,  setti ráðuneytið fram almenn sjónarmið til leiðbeiningar varðandi þátttöku sveitarfélaga í atvinnurekstri. Sömu sjónarmið eiga um margt við um þátttöku sveitarfélaga í fjárfestingum á borð við hitaveitur og er ljóst að sveitarstjórn er ekki algerlega í sjálfs vald sett hvort hún leggur almannafé í slíkar framkvæmdir enda ekki um að ræða verkefni sem sveitarstjórn er skylt að framkvæma samkvæmt lögum. Þau meginsjónarmið sem sveitarstjórnum ber að hafa í heiðri eru einkum eftirfarandi:

• Ráðstöfunin verður að varða íbúa sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því hlýtur að felast að ráðstöfuninni sé ætlað að bæta búsetuskilyrði í byggðarlaginu.
• Sveitarfélagið verður að vera nægilega vel sett fjárhagslega til að geta sinnt lögbundnum verkefnum sínum, þrátt fyrir ráðstöfunina, sbr. 3. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga og álit ráðuneytisins frá 2. apríl 1997 varðandi Búðahrepp (ÚFS 1997:62).
• Sveitarstjórn verður að afla gagna um rekstrargrundvöll fyrirtækis eða verkefnis sem fjárfest er í með það fyrir augum að fjárfestingin muni koma íbúum að gagni til frambúðar.
• Heimild verður að vera fyrir hendi í fjárhagsáætlun sveitarfélagsins til að ráðstafa fjármunum með þessum hætti, sbr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Sé slík heimild ekki fyrir hendi verður sveitarstjórn að kveða á um hvernig útgjöldum skuli mætt.
• Gæta verður jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skulu hljóta sams konar úrlausn. Ekki er þó um mismunun að ræða í lagalegum skilningi, jafnvel þótt úrlausn mála sé mismunandi, byggist sá munur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum.
• Kanna verður hvort ráðstöfunin falli undir ákvæði samkeppnislaga nr. 8/1993, lög um opinber innkaup, nr. 94/2001, og 61. gr. EES samningsins um óheimila ríkisaðstoð, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993. Samkvæmt athugasemdum við frumvarp sem varð að þeim lögum nær skilgreining á ríkisstyrkjum yfir bein fjárframlög, ábyrgðir og skattaívilnanir, auk trygginga og niðurgreiðslu lánskjara frá markaðskjörum, og á jafnt við um styrki veitta af ríkisvaldinu, sveitarfélögum, stofnunum, fyrirtækjum og sjóðum í eigu opinberra aðila að hluta eða öllu leyti.

Framangreind sjónarmið eiga sér meðal annars skírskotun í ákvæði 65. gr. sveitarstjórnarlaga, sem áður hefur verið fjallað um, en gilda einnig þótt um sé að ræða framkvæmdir eða fjárfestingar sem ekki falla undir það skilyrði ákvæðisins að varða ráðstöfun meira en fjórðungs af skatttekjum sveitarfélagsins. Fjárfestingar fela ávallt í sér áhættu og ætíð verður að ætla sveitarstjórn nokkurt svigrúm til að meta hvort áhætta sé ásættanleg. Það þýðir hins vegar ekki að sveitarstjórn sé heimilt að ákveða að ráðast í framkvæmdir að lítt athuguðu máli.

Kærandi hefur haldið því fram að hreppsnefnd Kirkjubólshrepps hefði ekki ráðist í hina kærðu ráðstöfun ef ekki hefði staðið fyrir dyrum sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps. Staðreyndir málsins virðast styðja þessa fullyrðingu. Samkvæmt bráðabirgðatölum nam hrein peningaeign Kirkjubólshrepps um síðastliðin áramót nam u.þ.b. fimmhundruð þúsund krónum á hvern íbúa sveitarfélagsins. Þess ber að geta að á árinu 2001 var gengið frá kaupum ríkissjóðs á hlutfé í Orkubúi Vestfjarða. Söluandvirði 0,37% eignarhlutar Kirkjubólshrepps í Orkubúinu nam rúmum 17.020.000 kr. og er ljóst að þeim fjármunum hefur öllum verið ráðstafað til stofnunar hitaveitu.

Þrátt fyrir fullyrðingar hreppsnefndar um annað virðast verulegar líkur á að þegar talinn hefur verið kostnaður við þær skuldbindingar sem samningurinn við Tóftardrang ehf. felur í sér verði peningaleg staða Kirkjubólshrepps neikvæð. Þegar slík umskipti í rekstri sveitarfélags hljótast af einni ákvörðun sveitarstjórnar eiga íbúar kröfu á því að ákvarðanir sveitarstjórnar séu vandlega undirbúnar og teknar að yfirveguðu ráði. Eins og áður hefur verið rakið telur ráðuneytið að svo hafi ekki verið í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Samningurinn við Tóftardrang ehf. gerir ráð fyrir stofnun hitaveitu enda þótt enn hafi ekki fundist að Þorpum nýtanlegt magn heits vatns. Hreppsnefnd fékk á sinn fund sérfræðinga frá Orkustofnun sem mátu horfur góðar á að boranir skiluðu tilætluðum árangri. Það eitt getur þó ekki réttlætt óafturkræfa ráðstöfun tuga milljóna króna til nýstofnaðs fyrirtækis um hitaveitu. Betri vitneskja verður að liggja fyrir um hagkvæmnihorfur áður en öllum fjármunum hreppsins er ráðstafað til eins verkefnis. Einnig hlýtur að vera eðlilegt að gera þá kröfu að sveitarfélagið eigi aðild að stjórn slíks fyrirtækis.

Áður hefur verið bent á að margt er enn óljóst um kostnað og hagkvæmni þess að reka hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Ekkert kemur fram í skýrslu sérfræðinga Orkustofnunar um hagkvæmni þess að ráðast í stofnun hitaveitu. Einungis lá fyrir frumathugun og miðaðist hún við að hitaveita yrði einnig lögð til Hólmavíkur. Ekki var leitað umsagnar sérfróðs aðila um kostnaðar- og hagkvæmnisáætlunina, áhrif hinnar kærðu ákvörðunar á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs eða endanlegt verðmæti þeirra réttinda og fjármuna sem ráðstafað er með samningi við Tóftardrang efh.

Með samningnum við Tóftardrang ehf. kann að hafa verið girt fyrir það að hið sameinaða sveitarfélag Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps komi að fjármögnun, rekstri eða eignarhaldi á hitaveitu að Þorpum. Samkvæmt samningi við Tóftardrang ehf. hefur Kirkjubólshreppur afsalað sér forgangsrétti til nýtingar jarðhita að Þorpum en ekki er ljóst hvort yfirlýsing þess efnis hefur verið send iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Sú ráðstöfun kann að binda hendur nýrrar sveitarstjórnar sameinaðs sveitarfélags. Ekkert liggur fyrir um hvort Tóftardrangur ehf. muni nokkru sinni hafa bolmagn til að stofna og reka hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Stofnfé Tóftardrangs ehf. er aðeins fimmhundruð þúsund krónur og þegar frá er talið framlag Kirkjubólshrepps til félagsins virðast rekstraráform miðast við að framkvæmdir verði fjármagnaðar með lánum úr Orkusjóði og frá öðrum aðilum. Ekkert liggur fyrir um að slík lán fáist og mun það vafalaust ekki gerast nema sýnt sé fram á hagkvæmni hitaveitunnar.

Kærandi hefur véfengt að sveitarfélagið verði fært um að sinna lögbundnum verkefnum sínum til framtíðar. Virðist ljóst að ef ekki stæði fyrir dyrum sameining Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps stæði Kirkjubólshreppur frammi fyrir miklum rekstrarerfiðleikum vegna þeirra skuldbindinga sem samningurinn við Tóftardrang ehf. felur í sér. Er það því niðurstaða ráðuneytisins af öllu framangreindu að ekki hafi verið heimilt samkvæmt 3. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að skuldbinda Kirkjubólshrepp til að greiða Tóftardrangi tuttugu milljónir króna eða láta af hendi önnur þau verðmæti sem kveðið er á um í samningi dags. 5. maí 2002.

E. Réttaráhrif

Með vísan til alls sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun hreppsnefndar Kirkjubólshrepps að veita fjármunum sveitarfélagsins til Tóftardrangs ehf. er andstæð 3. mgr. 9. gr. og 65. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Ákvörðun um að ábyrgjast skuldbindingar Tóftardrangs ehf. gagnvart skattyfirvöldum er andstæð 6. mgr. 73. gr. sömu laga. Óheimilt var að greiða 13,5 milljónir króna til Tóftardrangs ehf. og gefa út víxla samtals að upphæð kr. 4,5 milljónir króna án samþykkis hreppsnefndar, sbr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga.

Einnig telur ráðuneytið að málsmeðferð hreppsnefndar við afgreiðslu fjárhagsáætlunar hafi farið í bága við 61. gr. sveitarstjórnarlaga. Loks verður að telja verulega aðfinnsluvert að ekki hefur verið gerð þriggja ára áætlun fyrir sveitarfélagið, sbr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga og 56. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Kirkjubólshrepps.

Í úrskurðarvaldi ráðuneytisins felst að unnt er að staðfesta eða ógilda ýmsar ákvarðanir sveitarstjórna vegna formgalla eða vegna þess að efni ákvörðunar er andstætt lögum. Ráðuneytið hefur hins vegar ekki heimild til að ógilda einkaréttarlega gerninga á borð við samning hreppsnefndar Kirkjubólshrepps við Tóftardrang ehf., dags. 5. maí 2002, um uppbyggingu og rekstur hitaveitu í Kirkjubólshreppi. Úrskurðarorð ráðuneytisins getur því einungis hljóðað á þá leið að hin kærða ákvörðun fari í bága við áðurnefnd ákvæði sveitarstjórnarlaga, ekki að þær skuldbindingar sem hreppsnefnd Kirkjubólshrepps hefur ráðist í verði ógildar.

Kjörtímabil hreppsnefndar Kirkjubólshrepps er nú á enda. Í bréfi ráðuneytisins til hreppsnefndar, dags. 23. apríl 2002, var lögð á það áhersla að ekki yrðu inntar greiðslur úr sveitarsjóði til Tóftardrangs ehf. fyrr en úrskurður ráðuneytisins lægi fyrir um hvort hin kærða ákvörðun stæðist ákvæði sveitarstjórnarlaga. Bent var á að ef hreppsnefnd teldi nauðsynlegt að inna greiðslu af hendi til að standa við skuldbindingar á grundvelli samninga væri sá möguleiki fyrir hendi að geymslugreiða fjármuni á bankareikning þar til leyst hefði verið úr ágreiningsmálum. Ekki hefur verið orðið við þessum tilmælum, samanber bréf lögmanns Kirkjubólshrepps, dags. 30. maí 2002.

Það er á valdi sveitarstjórnar sameinaðs sveitarfélags Kirkjubólshrepps og Hólmavíkurhrepps, sem tekur við stjórn sveitarfélagsins þann 9. júní 2002, að ákveða hvort hún leitar leiða til að fá þeim ráðstöfunum hnekkt sem ráðuneytið hefur úrskurðað að fari í bága við ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun hreppsnefndar Kirkjubólshrepps frá 10. apríl 2002, að veita tuttugu milljónum króna til Tóftardrangs ehf. og afhenda Tóftardrangi allar rannsóknir, borholur og aðra undirbúningsvinnu vegna hitaveitu, er andstæð 3. mgr. 9. gr. og 65. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.

Ákvörðun um að ábyrgjast skuldbindingar Tóftardrangs ehf. gagnvart skattyfirvöldum er andstæð 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga.

Óheimilt var að greiða hinn 7. maí 2002 13,5 milljónir króna til Tóftardrangs ehf. og gefa út víxla samtals að fjárhæð 4,5 milljónir króna án samþykkis hreppsnefndar, sbr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga.

Málsmeðferð hreppsnefndar við afgreiðslu fjárhagsáætlunar 2002 á hreppsnefndarfundi 10. apríl 2002 fór í bága við 61. gr. sveitarstjórnarlaga. 

F. h. r.

Berglind Ásgeirsdóttir (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)