Norður Hérað - Heimild sveitarstjórnar til að ákveða sameiningu að lokinni atkvæðagreiðslu og skylda til að halda borgarfund um málið
Aðalsteinn Jónsson
23. ágúst 2004
FEL04080018/1001
Klausturseli
701 Egilsstaðir
Hinn 23. ágúst 2004 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 9. ágúst 2004, kærðu tólf íbúar Norður-Héraðs til ráðuneytisins þá ákvörðun
sveitarstjórnar Norður-Héraðs að samþykkja sameiningu sveitarfélaganna Austur-Héraðs, Fellahrepps og
Norður-Héraðs í eitt sveitarfélag. Samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar fóru fram tvær umræður og
atkvæðagreiðslur um tillöguna, hin fyrri 23. júlí 2004 og hin síðari viku síðar, þann 30. júlí.
Kærendur gera þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Staðreyndir málsins og afstaða kærenda og sveitarstjórnar koma að mati ráðuneytisins nægilega vel fram í
stjórnsýslukærunni og þeim gögnum sem henni fylgdu. Hefur málið verið tekið til úrskurðar án frekari
gagnaöflunar og var sú ákvörðun kynnt oddvita Norður-Héraðs með símbréfi hinn 18. ágúst 2004.
I. Málavextir
Hinn 26. júní 2004 fór fram atkvæ ðagreiðsla um sameiningu fjögurra sveitarfélaga á Austurlandi. Tillaga
samstarfsnefndar um sameiningu sveitarfélaganna var samþykkt í þremur sveitarfélaganna, Austur-
Héraði, Fellahreppi og Norður-Héraði, en í Fljótsdalshreppi var tillagan felld. Á Norður-Héraði voru
greidd 184 gild atkvæ ði og var sameiningin samþykkt þar með tíu atkvæ ða mun. Á kjörskrá voru 218
kjósendur.
Í kjölfar atkvæ ðagreiðslunnar var ákveðið á fundi samstarfsnefndar sveitarfélaganna hinn 29. júní að
leggja til að þau þrjú sveitarfélög þar sem sameiningartillagan var samþykkt yrðu sameinuð samkvæmt
heimild í 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari breytingum. Tillaga þessi var ræ dd á
fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs þann 8. júlí en ákveðið var að bíða með að taka málið til afgreiðslu
þar til viðauki við málefnaskrá yrði tilbúinn.
Hinn 9. júlí afgreiddi samstarfsnefndin tillögu um sameiningu sveitarfélaganna þriggja með viðauka við
málefnaskrá sem kynnt var fyrir atkvæ ðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna fjögurra á
Fljótsdalshéraði. Tillagan var tekin til afgreiðslu á aukafundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs 23. júlí og var
ákveðið að málið yrði afgreitt við tvæ r umræ ður í sveitarstjórn. Tillagan var samþykkt án mótatkvæ ða og
var málinu þar með vísað til síðari umræ ðu sem fór fram 30. sama mánaðar.
Fyrir þann fund var lagður fram til umræ ðu og afgreiðslu undirskriftalisti sem afhentur var oddvita að
kvöldi 29. júlí 2004, þar sem 93 íbúar Norður-Héraðs undirrita svohljóðandi kröfu:
„Undirritaðir íbúar sveitarfélagsins Norður-Héraðs krefjast þess að haldinn verði almennur íbúafundur í
sveitarfélaginu um fyrirhugaða sameiningu þess við Austur-Hérað og Fellahrepp. Á fundinum verði til
umfjöllunar og atkvæ ðagreiðslu tillaga um að beina því til sveitarstjórnar Norður-Héraðs að efna til
almennrar bindandi atkvæ ðagreiðslu í sveitarfélaginu um fyrirhugaða sameiningu í samræmi við heimild í
5. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.“
Í fundargerð er bókað að oddviti hafi lagt til að haldinn yrði íbúafundur og að afgreiðslu 2. liðar á dagskrá
fundarins, þ.e sameiningu Fellahrepps, Austur-Héraðs og Norður-Héraðs, yrði frestað fram til næ sta
sveitarstjórnarfundar.
Meiri hluti sveitarstjórnar lagði fram svohljóðandi breytingartillögu:
„Undirritaðir samþykkja kröfu 93 íbúa Norður-Héraðs um almennan íbúafund um kynningu á sameiningu
Norður-Héraðs, Austur-Héraðs og Fellahrepps og umræ ðu um hana. Þar sem að tillaga um sameiningu
framangreindra sveitarfélaga hefur þegar verið samþykkt í sveitarstjórn Norður-Héraðs 23/7 2004 með
fjórum atkvæ ðum og að auki í hinum sveitarfélögunum tveimur þá lítum við svo á að þá ákvörðun sé ekki
hæ gt að afturkalla með íbúaþingi eða almennum kosningum. Leggjum við því til að seinni umræ ða um
sameiningu fari fram samkvæmt dagskrá fundarins.“
Eftir umræ ðu var framangreind tillaga meiri hluta sveitarstjórnar borin upp og samþykkt með fjórum
atkvæ ðum en einn sat hjá. Tillaga um sameiningu Fellahrepps, Austur-Héraðs og Norður-Héraðs var
síðan tekin til síðari umræ ðu og var hún samþykkt með þremur atkvæ ðum en tveir sátu hjá.
Loks var ákveðið á fundinum að haldinn yrði íbúafundur laugardaginn 7. ágúst kl. 17. Fundargerð þess
fundar er á meðal gagna málsins og kemur þar fram að að lokinni kynningu á málefnaskrá og almennum
umræ ðum var samþykkt tillaga um að skora á ráðuneytið að hafna sameiningu Norður-Héraðs,
Fellahrepps og Austur-Héraðs þar til fram hafi farið almenn bindandi atkvæ ðagreiðsla um sameiningu
þessara þriggja sveitarfélaga. Tuttugu greiddu þessari tillögu atkvæ ði en þrettán voru á móti.
Með bréfi oddvita Austur-Héraðs, Norður-Héraðs og Fellahrepps, dags. 4. ágúst 2004, sem barst
ráðuneytinu 6. sama mánaðar, er þess farið á leit að ráðuneytið staðfesti sameiningu sveitarfélaganna
þriggja. Afgreiðslu málsins hefur verið frestað þar til meðferð stjórnsýslukæ ru þessarar er lokið.
II. Málsrök kærenda
Eins og áður greinir krefjast kæ rendur þess að samþykkt sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu
sveitarfélagsins við Fellahrepp og Austur-Hérað verði felld úr gildi.
Kæ rendur byggja á því að afgreiðsla meiri hluta sveitarstjórnar á kröfu íbúa um almennan íbúafund og
atkvæ ðagreiðslu á honum sé ólögmæ t enda byggi hún á ólögmæ tum sjónarmiðum. Ekki hafi verið heimilt
að láta síðari umræ ðu og atkvæ ðagreiðslu um sameiningu fara fram fyrr en tilgreind krafa hefði hlotið
lögmæ ta umfjöllun.
Kæ rendur gera athugasemd við að í bókun meiri hlutans sé gengið út frá forsendu sem sé augljóslega
röng, þ.e. að ekki sé unnt að láta fara fram almenna atkvæ ðagreiðslu af þeirri ástæ ðu að sveitarstjórn hafi
þegar afgreitt málið. Benda þeir á að sveitarstjórn hafi ákveðið að tvæ r umræ ður fæ ru fram um
sameiningartillöguna og þar með megi vera ljóst að tillagan hlyti ekki endanlega afgreiðslu frá
sveitarstjórn fyrr en eftir síðari umræ ðu. Samþykkt við fyrri umræ ðu feli einungis í sér að málinu sé vísað
til annarrar umræ ðu og ef tillaga sé felld við þá umræ ðu teljist hún þar með fallin í sveitarstjórn og fái
ekki gildi.
Með vísan til þessa hafi undirskriftalistinn ekki falið í sér ósk um afturköllun á þegar orðinni samþykkt
enda hafi sveitarstjórn verið í lófa lagið að fresta síðari umræ ðu og atkvæ ðagreiðslu þar til umbeðinn
íbúafundur hefði farið fram.
Meginsjónarmið kæ renda er að í svo mikilvæ gu máli, þar sem lítill meiri hluti var fyrir sameiningu allra
sveitarfélaga á Héraði, hafi sveitarstjórn verið rétt og skylt að gefa íbúum kost á því að greiða atkvæ ði um
þá sameiningu sem til umfjöllunar var í sveitarstjórn. Halda kæ rendur því fram að kjósendur hafi í
kosningum þann 26. júní 2004 verið að greiða atkvæ ði um sameiningu allra sveitarfélaga á Héraði enda
hafi sú aðstaða sem nú sé uppi ekki verið kynnt í aðdraganda kosninganna eða í málefnaskrá.
Kæ rendur byggja jafnframt á því að eins og atvikum sé háttað hafi sveitarstjórn ekki heimild til að ákveða
sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem forsendur þeirrar sameiningar sem
kynnt var og kosið var um séu brostnar í veigamiklum atriðum. Af hálfu kæ renda er því haldið fram að
meginmarkmið sameiningartillögu þeirrar sem kosið var um þann 26. júní 2004 hafi verið að sameina allt
Fljótsdalshérað í eitt sveitarfélag. Að mati kæ renda var það grundvallarforsenda fyrir málefnaskrá þeirri
sem kosið var um að Fljótsdalshreppur yrði með í sameiningu. Norður-Hérað sé dreifbýlissveitarfélag
eins og Fljótsdalshreppur og þessi sveitarfélög eigi það sammerkt að þar fari nú fram framkvæmdir við
Kárahnjúkavirkjun. Sveitarfélögin hafi af þeim sökum átt ýmiss konar samstarf, meðal annars varðandi
tekjustofna sveitarfélaganna vegna þeirra framkvæmda og á starfstíma virkjunarinnar.
Kæ rendur benda einnig á að ekki geti orðið af stofnun sjóðs í þeirri mynd sem kynnt var í málefnaskrá
eftir að sameiningin var felld í Fljótsdalshreppi. Að mati kæ renda hafi þarna verið um að ræ ða eina af
grundvallarforsendum fyrir afstöðu íbúa til sameiningar sveitarfélaganna á öllu Fljótsdalshéraði í eitt
sveitarfélag. Í viðauka við málefnaskrána, sem samstarfsnefnd hafi samþykkt eftir að niðurstaða
kosninganna lá fyrir, komi fram tillaga um fjárfestingar- og þróunarsjóð í breyttri mynd sem mun hafa
það hlutverk að efla búsetu í dreifbýli sveitarfélagsins. Ekki er því lengur um það að ræ ða að starfssvæ ði
sjóðsins sé einangrað við virkjunarsveitarfélögin, Fljótsdalshrepp og Norður-Hérað. Þá telja kæ rendur
ljóst að sjóðurinn verði miklu minni en fjallað var um í fyrri málefnaskrá.
Af hálfu kæ renda er byggt á því að framangreind atriði leiði til þess að forsendur sameiningar sem íbúar
greiddu atkvæ ði um þann 26. júní 2004 séu brostnar í veigamiklum atriðum og því hafi sveitarstjórn
Norður-Héraðs ekki vald til að ákveða sameiningu sveitarfélagsins við Fellahrepp og Austur-Hérað án
þess að bera málið undir atkvæ ði íbúa.
Kæ rendur segja kröfu sína um ógildingu byggjast hvort tveggja á því að ekki hafi verið staðið formlega
rétt að meðferð málsins og að eins og atvikum sé háttað hafi sveitarstjórn ekki haft vald til að ákveða
þessa sameiningu án þess að bera hana undir atkvæ ði íbúa sveitarfélagsins.
III. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Inngangur
Með símbréfi sem sent var oddvita Norður-Héraðs hinn 18. ágúst 2004 var kæ rða sent afrit kæ runnar.
Jafnframt var honum tilkynnt að ráðuneytið teldi staðreyndir málsins og afstöðu kæ renda og
sveitarstjórnar koma næ gilega vel fram í stjórnsýslukæ runni og þeim gögnum sem henni fylgja til að unnt
væ ri að úrskurða í málinu án frekari gagnaöflunar. Sveitarstjórn var gefinn kostur á að koma sínum
sjónarmiðum og athugasemdum á framfæ ri við ráðuneytið þar til úrskurður yrði kveðinn upp en hún hefur
ekki nýtt sér þann rétt.
Á meðal gagna málsins eru fundargerðir sveitarstjórnar Norður-Héraðs frá fundum sem haldnir voru 8.,
23. og 30. júlí 2004 og minnisatriði frá íbúafundi sem haldinn var 7. ágúst. Jafnframt liggur frammi eintak
af málefnaskrá vegna atkvæ ðagreiðslu um sameiningu Austur-Héraðs, Fellahrepps, Fljótsdalshrepps og
Norður-Héraðs, sem fram fór 26. júní 2004, og dreifibréf til íbúa Austur-Héraðs, Fellahrepps og Norður-
Héraðs, sem dagsett er 5. ágúst 2004. Í dreifibréfinu er kynntur viðauki við fyrrgreinda málefnaskrá ásamt
samþykktum fyrir FJÁRAFL-fjárfestinga- og þróunarsjóð „Héraðs“. Einnig eru þar rakin nokkur atriði
varðandi næ stu skref við undirbúning sameiningar sveitarfélaganna þriggja, auk þess sem bent er á
vefslóð þar sem unnt er að nálgast fundargerðir sveitarstjórna allra sveitarfélaganna er varða sameiningu
sveitarfélaganna.
Kæ ruheimild til ráðuneytisins er byggð á 103. gr. sveitarstjórnarlaga og er kæ ran fram komin innan
kæ rufrests, sem er þrír mánuðir. Kæ rendur eiga allir lögheimili á Norður-Héraði og telur ráðuneytið að
þeir hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæ ti hinnar kæ rðu ákvörðunar.
B. Um heimildir sveitarstjórna skv. 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga
Eins og áður er rakið fór hinn 26. júní 2004 fram atkvæ ðagreiðsla um sameiningu Austur-Héraðs,
Fellahrepps, Fljótsdalshrepps og Norður-Héraðs í eitt sveitarfélag. Tillagan var felld í Fljótsdalshreppi en
samþykkt í hinum sveitarfélögunum þremur. Samkvæmt 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998,
sbr. 6. gr. laga nr. 69/2004, er sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki
íbúa heimilt að ákveða sameiningu þeirra sveitarfélaga þótt tillaga samstarfsnefndar hljóti ekki samþykki
íbúa allra hlutaðeigandi sveitarfélaga. Skilyrði er að tillaga hafi verið samþykkt í a.m.k. 2/3
sveitarfélaganna og að í þeim sveitarfélögum búi a.m.k. 2/3 íbúa á svæ ðinu.
Samkvæmt framangreindu ákvæ ði sveitarstjórnarlaga eru skilyrði uppfyllt til að sameina þau þrjú
sveitarfélög þar sem sameining var samþykkt í atkvæ ðagreiðslu 26. júní 2004, þ.e. Austur-Hérað,
Fellahrepp og Norður-Hérað, bæ ði að því er varðar hlutfall íbúa og fjölda þeirra sveitarfélaga sem hlut
eiga að máli. Kæ rendur byggja hins vegar á því að forsendur séu í veigamiklum atriðum brostnar fyrir
þeirri sameiningu sem þá var kosið um. Í því sambandi nefna þeir sérstaklega að kjósendur hafi verið að
greiða atkvæ ði um sameiningu allra sveitarfélaganna á Héraði og að aðrar mögulegar sameiningar hafi
ekki verið nefndar í aðdraganda kosninganna eða í málefnaskrá. Meginmarkmið sameiningartillögunnar
hafi þannig verið að sameina allt Fljótsdalshérað í eitt sveitarfélag.
Einnig hafa kæ rendur nefnt að fjárfestinga- og þróunarsjóður sem átti að efla byggð á því svæ ði sem
afmarkaðist af sveitarfélögunum Fljótsdalshreppi og Norður-Héraði sé ekki fyrir hendi í þeirri mynd sem
kynnt var í málefnaskrá. Telja kæ rendur að þarna hafi verið um að ræ ða eina af grundvallarforsendum
fyrir afstöðu íbúa til tillögu að sameiningu.
Ljóst má vera að ákvæ ði 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga veitir sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga þar
sem sameiningartillaga hefur verið samþykkt formlegt vald til þess að ákveða sameiningu þeirra
sveitarfélaga, þrátt fyrir að tillaga um sameiningu hafi verið felld í einhverju þeirra sveitarfélaga sem þátt
tóku í atkvæ ðagreiðslu. Þau skilyrði sem sett eru í ákvæ ðinu eru hlutlæ gs eðlis og verður að telja að þar sé
um tæmandi talningu að ræ ða. Eins og áður segir eru þau skilyrði uppfyllt í þessu máli.
Ekki hefur áður reynt á þá málsástæ ðu við málskot til ráðuneytisins eða fyrir almennum dómstólum hvort
forsendur sameiningar kunni að vera svo breyttar að skylt kunni að vera að láta greiða atkvæ ði að nýju í
þeim sveitarfélögum sem hyggjast sameinast á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga. Ljóst er að í
mörgum tilvikum breytast forsendur við það að kjósendur í einu eða fleiri sveitarfélögum fella tillögu um
sameiningu og getur þá þurft að laga stefnumótun fyrir hið sameinaða sveitarfélag að breyttum aðstæ ðum.
Umræ tt lagaákvæ ði verður ekki skýrt á annan veg en þann að löggjafinn hafi algerlega lagt það í hendur
sveitarstjórna hlutaðeigandi sveitarfélaga að meta hvort skilyrði hafi breyst svo mikið að ekki séu lengur
forsendur til þess að sameina sveitarfélögin og sæ tir það mat ekki endurskoðun ráðuneytisins.
Í gögnum málsins kemur fram að á fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs, sem haldinn var 23. júlí 2004,
gerði oddviti í bókun nokkra fyrirvara við málefnaskrá vegna sameiningar. Í fundargerð sveitarstjórnar frá
30. sama mánaðar, þar sem sameiningartillagan var afgreidd við síðari umræ ðu, kemur fram að
sveitarstjórnir Fellahrepps og Austur-Héraðs hafi fallist á flest þau atriði sem fram koma í umræ ddri
bókun. Tillaga um sameiningu var síðan samþykkt án mótatkvæ ða en tveir sveitarstjórnarmenn sátu hjá
við afgreiðslu málsins.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á það með kæ rendum að þótt forsendur
hafi nokkuð breyst fyrir sameiningu sveitarfélaga á Héraði, sem greidd voru atkvæ ði um 26. júní 2004,
geti það orðið til þess að ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um að fallast á sameiningu Austur-
Héraðs, Fellahrepps og Norður-Héraðs sé ógild. Að mati ráðuneytisins væ ri slík niðurstaða í beinni
andstöðu við skýrt ákvæ ði 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga sem veitir sveitarstjórn endanlegt
ákvörðunarvald í málinu.
C. Um málsmeðferð sveitarstjórnar Norður-Héraðs
Í stjórnsýslukæ ru kemur fram það meginsjónarmið kæ renda að í svo mikilvæ gu máli, þar sem lítill meiri
hluti var fyrir sameiningu allra sveitarfélaga á Héraði, hafi sveitarstjórn verið rétt og skylt að gefa íbúum
kost á því að greiða atkvæ ði um þá sameiningu sem til umfjöllunar var í sveitarstjórn. Halda kæ rendur því
fram að kjósendur hafi í kosningum þann 26. júní 2004 verið að greiða atkvæ ði um sameiningu allra
sveitarfélaga á Héraði en ekki um sameiningu þeirra þriggja sveitarfélaga sem nú hafa ákveðið að
sameinast á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga.
Varðandi þessa málsástæ ðu kæ renda verður að hafa það í huga að sveitarstjórnarmenn eru til þess kjörnir
af íbúum sveitarfélagsins í almennum kosningum að taka ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins. Í 28. gr.
sveitarstjórnarlaga kemur þannig fram að sveitarstjórnarmaður er einungis bundinn af lögum og
sannfæ ringu sinni um afstöðu til einstakra mála. Í ákvæ ðinu felst að sveitarstjórnarmönnum er heimilt að
taka ákvörðun í samræmi við lög þótt þeir viti að meðal íbúa sveitarfélagsins sé mikil andstaða við málið.
Samkvæmt 5. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga getur sveitarstjórn ákveðið að efna til almennrar
atkvæ ðagreiðslu til að kanna vilja kosningabæ rra íbúa um tiltekið málefni. Niðurstaða slíkrar
atkvæ ðagreiðslu er ekki bindandi fyrir sveitarstjórn nema hún hafi fyrir fram ákveðið að svo skuli vera.
Samkvæmt umræ ddu ákvæ ði var sveitarstjórn Norður-Héraðs ekki skylt að halda almenna
atkvæ ðagreiðslu í sveitarfélaginu áður en ákvörðun um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og
Fellahrepp var samþykkt við síðari umræ ðu 30. júlí 2004. Eins og rakið hefur verið að framan leiða
ákvæ ði 28. gr. og 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga til sömu niðurstöðu, þ.e. að sveitarstjórn Norður-
Héraðs hafi verið heimilt að leiða málið til lykta án þess að greidd yrðu atkvæ ði um málið að nýju.
Þá stendur eftir að meta hvort sveitarstjórn Norður-Héraðs hafi verið skylt að halda almennan borgarafund
áður en síðari umræ ða fór fram um sameiningartillöguna. Samkvæmt 2. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga
er skylt að halda slíkan fund ef fjórðungur atkvæ ðisbæ rra manna í sveitarfélaginu óskar þess. Til almenns
borgarafundar skal boðað með almennri auglýsingu og skal þar tekið fram hverjir hafi atkvæ ðisrétt á
fundinum ef æ tlunin er að atkvæ ðagreiðsla fari þar fram.
Í framangreindu ákvæ ði felst réttur fyrir íbúa til að krefja sveitarstjórnarmenn um upplýsingar um málefni
sveitarfélagsins og koma skoðunum sínum á framfæ ri við íbúa. Ályktanir slíkra funda geta hins vegar
aldrei verið bindandi, sbr. 4. mgr. sömu greinar, og verður að líta svo á að það sem fram kemur á slíkum
fundum sé eingöngu ráðgefandi fyrir sveitarstjórn. Kjörnir sveitarstjórnarmenn verða því eftir sem áður að
taka ákvörðun á grundvelli eigin sannfæ ringar, sem eftir atvikum getur verið önnur en vilji meiri hluta
íbúa sveitarfélagsins.
Á það ber að fallast með kæ rendum að tillaga um sameiningu sveitarfélaganna þriggja hafi ekki verið
búin að fá endanlega afgreiðslu í sveitarstjórn Norður-Héraðs við fyrri umræ ðu um málið, sem fram fór
23. júlí 2004. Að mati ráðuneytisins var ekki skylt skv. 21. gr. sveitarstjórnarlaga að hafa tvæ r umræ ður
um málið í sveitarstjórn en það var hins vegar sameiginleg ákvörðun hlutaðeigandi sveitarstjórna að fara
þá leið til tryggja að málið fengið vandaða afgreiðslu. Við fyrri umræ ðu um málið í sveitarstjórn var eðli
máls samkvæmt ekki tekin önnur ákvörðun en sú að vísa málinu til seinni umræ ðu. Í bókunum á fundi
sveitarstjórnar Norður-Héraðs 30. júlí virðist hins vegar gæ ta nokkurs misskilnings hvað þetta varðar og
verður ekki fallist á það sem þar kemur fram að sveitarstjórn hafi þegar afgreitt málið endanlega. Ekki
verður talið að máli skipti fyrir niðurstöðu málsins að þá lá fyrir að bæ jarstjórn Austur-Héraðs hefði fyrir
sitt leyti lokið afgreiðslu málsins við tvæ r umræ ður, enda er ákvörðun skv. 2. mgr. 91. gr.
sveitarstjórnarlaga háð samþykki allra hlutaðeigandi sveitarstjórna.
Skilja verður erindi kæ renda svo að á því sé byggt að óheimilt hafi verið að láta síðari umræ ðu og
atkvæ ðagreiðslu um sameiningartillögu fara fram fyrr en almennur borgarafundur hefði verið haldinn og
að sá annmarki sé slíkur að hin kæ rða ákvörðun sé ógildanleg. Eins og áður er getið fór borgarafundurinn
fram átta dögum eftir að sameiningin var samþykkt í sveitarstjórn Norður-Héraðs.
Með undirskriftalista sem afhentur var oddvita kvöldi fyrir umræ ddan sveitarstjórnarfund var uppfyllt
skilyrði 2. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga og var sveitarstjórn Norður-Héraðs því skylt að efna til
almenns borgarafundar, sem hún og gerði þann 7. ágúst 2004. Kæ rendur nefna hins vegar í
stjórnsýslukæ runni að á fundinum hafi verið gerð athugasemd við það að efni fundarins hafi ekki verið í
samræmi við þá kröfu sem 93 íbúar höfðu sett fram.
Sú krafa sem sett er fram á undirskriftalistum sem afhentir voru oddvita er augljóslega nokkrum
annmörkum háð. Þannig má ljóst vera að það er ekki á valdi almenns borgarafundar að binda hendur
sveitarstjórnar, hvorki um það hvort atkvæ ðagreiðsla verði haldin né hvort hún skuli fela í sér bindandi
úrslit. Það var því óhjákvæmilegt að sveitarstjórn afmarkaði nánar dagskrá fundarins, í samræmi við
ákvæ ði 104. gr. sveitarstjórnarlaga. Framhjá því verður þó ekki horft að í stað þess að á fundinum væ ri
fjallað um fyrirhugaða ákvörðun um sameiningu Norður-Héraðs við Austur-Hérað og Fellahrepp ákvað
sveitarstjórn að tilgangur fundarins yrði sá að kynna sameininguna, eftir að hún var samþykkt endanlega í
sveitarstjórn. Ber að fallast á það með kæ rendum að eðlilegra hefði verið að halda umræ ddan fund áður en
málið var endanlega afgreitt í sveitarstjórn og að þessu leyti sé um að ræ ða annmarka á málsmeðferð
sveitarstjórnar.
Almennir borgarafundir eru mikilvæ gt úrræ ði fyrir íbúa sveitarfélags til að fá upplýsingar um málefni
sveitarfélagsins og koma á framfæ ri skoðunum sínum við sveitarstjórn. Slíkir fundir eru hins vegar ekki
vettvangur til þess að taka bindandi ákvarðanir um einstök málefni og eins og áður er rakið er ótvíræ tt að
sveitarstjórn ein hefur vald til að ráða því til lykta hvort sveitarfélag verði sameinað öðrum
sveitarfélögum á grundvelli heimildar í 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga, sem hefur að geyma sérreglu er
gildir um það tilvik er stjórnsýslukæ ran varðar. Í umræ ddu ákvæ ði er hvorki kveðið á um skyldu
sveitarstjórnar til að viðhafa nýja atkvæ ðagreiðslu um málið né er þar nefnt að halda beri almennan
borgarafund um ákvörðun um sameiningu sveitarfélags við önnur sveitarfélög. Verður enda að æ tla að
sveitarstjórn sé almennt kunnugt um afstöðu íbúa sveitarfélagsins til sameiningar í ljósi sem á undan er
gengið vegna kynningar og atkvæ ðagreiðslu um sameiningartillögu.
Ráðuneytið telur rétt að horfa til þess að þegar var komin fram á opinberum vettvangi og í almennri
umræ ðu umtalsverð andstaða meðal íbúa Norður-Héraðs við fyrirhugaða sameiningu, eins og raunar mátti
einnig ráða af úrslitum á Norður-Héraði í atkvæ ðagreiðslu sem fram fór 26. júní 2004. Sveitarstjórn mátti
einnig vera ljós andstaða fjölmargra íbúa Norður-Héraðs við það að sameining yrði ákveðin án þess að
greidd yrðu atkvæ ði um málið að nýju, sem meðal annars kom ljóslega fram á undirskriftalista með
nöfnum næ rri helmings kosningabæ rra manna í sveitarfélaginu, sem afhentur var oddvita 29. júlí 2004.
Ljóst er samkvæmt lögum að endanleg ákvörðun um sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr.
sveitarstjórnarlaga er falin hlutaðeigandi sveitarstjórnum og að við afgreiðslu málsins eru
sveitarstjórnarmenn eingöngu bundnir af lögum og eigin sannfæ ringu. Að mati ráðuneytisins verður það
því ekki talið varða ógildingu hinnar kæ rðu ákvörðunar þótt sá annmarki hafi verið á meðferð málsins,
eins og áður sagði, að ekki var haldinn borgarafundur áður en tillaga um sameiningu Norður-Héraðs við
Austur-Hérað og Fellahrepp var tekin til síðari umræ ðu og atkvæ ðagreiðslu í sveitarstjórn Norður-Héraðs.
Með vísan til framangreindrar niðurstöðu verður að hafna kröfu kæ renda um að ákvörðun sveitarstjórnar
Norður-Héraðs, um að sameina sveitarfélagið Austur-Héraði og Fellahreppi, verði úrskurðuð ógild.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs, um að sveitarfélagið skuli sameinað Austur-Héraði og
Fellahreppi, er gild.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)