Sveitarfélagið Ölfus - Heimildir aukafundar byggðasamlags til að ákveða hlutafjáraukningu í einkahlutafélagi, veiting ábyrgða
Sveitarfélagið Ölfus 26. mars 2002 FEL01110059/16-8717
Hjörleifur Brynjólfsson, oddviti
Hafnarbergi 1
815 Þorlákshöfn
Hinn 26. mars 2002 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:
úrskurður
Með erindi, dags. 15. nóvember 2001, barst ráðuneytinu til meðferðar stjórnsýslukæra frá Sveitarfélaginu Ölfusi, þar sem þess er krafist að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun aukafundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. sem haldinn var 3. október 2001, um að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 milljónir króna. Til vara er þess krafist að ráðuneytið úrskurði að umrædd ákvörðun byggðasamlagsins bindi ekki Sveitarfélagið Ölfus.
Einnig hefur kærandi óskað eftir því að ráðuneytið taki til sérstakrar skoðunar ábyrgðir sem Sorpstöðin undirgekkst fyrir Kjötmjöl ehf. án heimilda og í andstöðu við 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. fundargerð stjórnar Sorpstöðvarinnar dags. 9. febrúar 2000 og aukafulltrúafundar dags. 31. maí 2001.
Með bréfi, dags. 13. desember 2001, óskaði ráðuneytið eftir umsögn stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands um málið. Jafnframt var stjórn Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Einkum óskaði ráðuneytið upplýsinga og sjónarmiða stjórnar Sorpstöðvarinnar um eftirfarandi atriði, en að öðru leyti var vísað í bréfinu til þeirra gagna og sjónarmiða sem fram koma í erindi kæranda, greinargerð lögmanns kærenda og álitsgerðum löggiltra endurskoðenda sem skoðast sem hluti af stjórnsýslukærunni:
1. Að hvaða leyti stjórn Sorpstöðvar Suðurlands bs. telur að eignaraðild að Kjötmjöli ehf. falli að hlutverki stöðvarinnar, sbr. 4. gr. samþykkta fyrir Sorpstöð Suðurlands bs., eða ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
2. Hvort gerður hefur verið samningur um stjórn og rekstur byggðasamlagsins, sbr. 2. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga? Ef slíkur samningur er ekki fyrir hendi, er óskað álits stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands á því hvort í einhverjum tilvikum sé þörf staðfestingar viðkomandi sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnarinnar og á ákvörðunum aðal-/aukafunda byggðasamlagsins.
3. Hvort hlutafjáraukning í Kjötmjöli ehf. verði fjármögnuð af eigin fé Sorpstöðvar Suðurlands bs. eða hvort eignaraðilar stöðvarinnar verði krafðir um greiðslu framlaga á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar.
4. Hvaða gögn lögð voru fram um afkomuhorfur Kjötmjöls ehf. fyrir umræddan aukafund og hvort leitað hafi verið álits löggilts endurskoðanda eða annarra sérfræðinga um hvort líklegt væri að hlutafjáraukningin myndi nægja til að tryggja rekstur fyrirtækisins á næstu árum.
5. Hvort stjórnin telji að vanhæfisákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga geti átt við um framkvæmdastjóra Sorpstöðvar Suðurlands bs., einstaka stjórnarmenn eða fulltrúa á aukafundi sem haldinn var 3. október 2001.
Greinargerð Sorpstöðvar Suðurlands er dags. 15. janúar 2002. Var kæranda gefinn kostur á að koma að andsvörum og eru svör hans dags. 12. febrúar 2002. Ástæða þótti til að gefa stjórn Sorpstöðvarinnar færi á að tjá sig um þau atriði sem þar komu fram og eru athugasemdir hennar dags. 13. mars 2002.
Í bréfi Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga (SASS) til ráðuneytisins, dags. 16. janúar 2002, kemur fram að bréf ráðuneytisins, dags. 13. desember 2001, hafi verið rætt á stjórnarfundi SASS 16. janúar 2002. Var þar bókuð sú afstaða að stjórnin sæi ekki ástæðu til að tjá sig um málið þar sem um væri að ræða málefni sem fellur undir verkefni stjórnar og aðalfundar byggðasamlagsins og Sveitarfélagsins Ölfuss og tengist rekstri þeirra.
I. Málavextir
Málavöxtum er unnt að lýsa með eftirfarandi hætti:
Fyrirtækið Kjötmjöl ehf. var stofnað hinn 30. október 1998. Stofnhlutafé félagsins var 4.000.000 kr. Á stjórnarfundi félagsins, sem haldinn var sama dag, var samþykkt að auka hlutaféð um 21 milljón. Samtals var því hlutafé Kjötmjöls 25 milljónir. Stjórn félagsins nýtti síðan hámarksheimild sína samkvæmt bráðabirgðaákvæði í samþykktum félagsins til sölu nýrra hluta. Var samþykkt að auka hlutaféð um 25 milljónir á hluthafafundi 4. maí 1999. Hlutaféð var allt greitt og var því hlutafé félagsins eftir þá hækkun 50 milljónir. Á aðalfundi félagsins 26. júní 2000 var samþykkt að auka hlutaféð um 20 milljónir og stjórnin fengi heimild til sölu þess hlutafjár. Stjórn félagsins jók hlutaféð um 17 milljónir og hefur það verið greitt til félagsins. Hlutafé eftir greindar hækkanir er því 67 milljónir. Á hluthafafundi Kjötmjöls, sem haldinn var þann 4. september 2001, var samþykkt að veita stjórn félagsins heimild til að selja aukið hlutafé í félaginu fyrir allt að 55 milljónir króna. Samþykkt var að frestur til áskriftar hlutafjár rynni út 31. desember 2001.
Á aðalfundi Sorpstöðvar Suðurlands bs. þann 1. september 1998 var samþykkt að byggðasamlagið gerðist hluthafi í Kjötmjöli ehf. Greiddi fulltrúi Ölfuss atkvæði gegn þeirri ákvörðun en lögmæti hennar hefur ekki verið borið undir félagsmálaráðuneytið. Samþykktir Kjötmjöls ehf. eru upphaflega frá 30. október 1998, þeim var breytt á félagsfundi þann 14. september 1999 og loks aftur á hluthafafundi þann 4. september 2001.
Frá upphafi hafa verið mikil tengsl á milli Kjötmjöls ehf., Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga og Sorpstöðvar Suðurlands. Hafa þessi tengsl meðal annars birst með þeim hætti að frá byrjun árs 2000 hefur framkvæmdastjórn Kjötmjöls ehf. verið í höndum Sorpstöðvar Suðurlands og reikningshald félagsins er á skrifstofu Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga. Jafnframt á formaður stjórnar Sorpstöðvarinnar sæti í stjórn Kjötmjöls ehf.
Á stjórnarfundi Sorpstöðvarinnar þann 12. september var samþykkt að leggja til við aukafund að samþykkja hlutafjáraukningu upp á 20 m.kr. í Kjötmjöli ehf. Fyrirhugaður aukafundur var haldinn þann 19. september 2001 og síðan fram haldið þann 3. október 2001. Fyrir aukafundi lágu ýmis gögn um fjárhagsstöðu Kjötmjöls ehf. Á framhaldsaukafundinum var umdeild hlutafjáraukning samþykkt með atkvæðum 72,87%, nei sögðu fulltrúar 11,94% en ekki var mætt vegna 1,92%. Af þessu tilefni lét fulltrúi Sveitarfélagsins Ölfuss færa til bókar mótmæli, þar sem meðal annars var áskilinn réttur til að bera lögmæti ákvörðunar fundarins undir félagsmálaráðuneytið, svo og var áskilinn réttur til að láta kanna aðkomu stjórnar og framkvæmdastjóra Sorpstöðvarinnar að rekstri fjármögnunar og hugsanlegum skuldbindingum vegna Kjötmjöls ehf.
Hlutafjáraukningin náði engu að síður fram að ganga og var hlutur Sorpstöðvarinnar í þeirri aukningu fjármagnaður af eigin fé byggðasamlagsins.
II. Málsrök kæranda
Kærandi og kærði hafa báðir rakið í löngu máli helstu málsástæður sínar. Af hálfu kæranda, Sveitarfélagsins Ölfuss, er krafan um að framangreind ákvörðun aukafundar byggðasamlagsins verði felld úr gildi studd þeim rökum að lagaheimild hafi frá upphafi skort til þátttöku og eignaraðildar byggðasamlagsins að Kjötmjöli ehf., samanber einkum 7. gr. og 81.–85. gr. sveitarstjórnarlaga. Þegar af þeirri ástæðu hafi skort lagaheimild til þeirrar ákvörðunar um hlutafjáraukningu/hlutafjárkaup sem átti sér stað þann 3. október sl. Einnig byggir kærandi á því að þessi ákvörðun byggðasamlagsins bindi ekki Sveitarfélagið Ölfuss, enda eigi slík niðurstaða sér ekki stoð í samþykktum byggðasamlagsins og stofnsamningur hafi ekki verið gerður fyrir byggðasamlagið. Um nánari lagalegan rökstuðning vísar kærandi til minnisblaðs Karls Axelssonar hrl. frá 19. október 2001, sem skoðast sem hluti af kærunni. Þá er krafan um það að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi jafnframt og sjálfstætt studd þeim rökum að engar rekstrar- og/eða fjárhagslegar forsendur séu fyrir hlutafjáraukningunni eða að hún muni í raun hafa þau áhrif á rekstur félagsins og afkomu sem að er stefnt. Vísast um nánari rökstuðning þar að lútandi til sérfræðilegra álitsgerða endurskoðenda sem kærandi hefur lagt fram.
Kærandi bendir á að skuld Kjötmjöls ehf. við Sorpstöðina hafi um áramótin 2000/2001 numið 11.000.000 kr. og ábyrgð stöðvarinnar á yfirdráttarláni Kjötmjöls ehf. hjá Búnaðarbanka Íslands 17.000.000 kr. Af hálfu Sorpstöðvarinnar hafi ekki verið teflt fram nokkrum einustu rökum fyrir því að stöðinni hafi verið heimilt að gangast í ábyrgð fyrir yfirdrætti Kjötmjöls ehf. að fjárhæð 17.000.000 kr., sbr. fundargerð aukafulltrúafundar stöðvarinnar dags. 31. maí 2001. Sé einmitt augljóst að engar heimildir voru til þessa, en Sorpstöðinni sé líkt og eigendum hennar óheimilt að gangast í ábyrgðir, sbr. 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Það fái ekki staðist að sveitarfélög gætu stofnað með sér byggðasamlag sem fengi heimildir til að ganga í ábyrgðir sem sveitarfélögin hefðu ekki.
Jafnframt telur kærandi það ekki skipta neinu sérstöku máli hvort fjárausturinn til Kjötmjöls ehf. hafi verið fjármagnaður af eigin fé Sorpstöðvarinnar eða á annan hátt. Staðreyndin sé sú að ef tekið er af eigin fé stöðvarinnar þá leiði það til þess eins að hún þurfi að auka gjaldtöku af aðildarsveitarfélögum og íbúum þeirra. Þar fyrir utan sé eigin fé stöðvarinnar ekki ætlað að vera notað í gæluverkefni stjórnar hennar sem falla utan hlutverks hennar og heimilda. Í þessu samhengi telur kærandi alls óvíst hvaða kostnaður kann að falla á Sorpstöðina í framtíðinni, þar sem ljóst sé að stöðinni ber að skila því landi sem hún nú notar óspilltu til komandi kynslóða.
Kærandi telur ljóst að sú fullyrðing kærða fái ekki staðist að ekki þurfi staðfestingu sveitarstjórnar á ákveðnum ákvörðunum stjórnar og/eða aðalfundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. Aðildarfélög að Sorpstöðinni eigi t.d. skilyrðislausan rétt til þess að stöðin hefji ekki starfsemi sem fellur utan yfirlýsts starfsviðs í samþykktum stöðvarinnar, a.m.k. ekki án þeirra samþykkis. Þar fyrir utan verði að telja það eðlilegt að slíks samþykkis sé aflað þegar um er að ræða ákvarðanir um mjög kostnaðarsöm nýmæli í rekstri stöðvarinnar.
III. Málsrök kærða
Kærði mótmælir þeirri málsástæðu kæranda að setja þurfi byggðasamlaginu um rekstur Sorpstöðvar Suðurlands sérstakan stofnsamning til að ákvarðanir byggðasamlagsins bindi aðildarsveitarfélög þess. Verði ekki séð að það breyti neinu nú að setja slíkan stofnsamning, enda umrætt félagsform notað um starfsemina allt frá 1995. Þá verði ekki séð að lagarök heimili að gera sérstakan stofnsamning eftir að byggðasamlag hefur hafið starfsemi. Jafnframt telur kærði að það geti aldrei leitt til ógildingar á umræddri ákvörðun aukafundar Sorpstöðvarinnar þótt litið yrði svo á af hálfu ráðuneytisins að stofnsamningur fyrir byggðasamlagið væri ekki til. Grundvöllur ákvarðanatöku innan Sorpstöðvarinnar er markaður í samþykktum hennar og hefur aldrei sætt neinum andmælum af hálfu Sveitarfélagsins Ölfuss eða öðrum aðildarsveitarfélögum.
Í samþykktum Sorpstöðvar Suðurlands frá 27. mars 1981 og í samþykktum byggðasamlagsins frá 28. september 1995 er skýrlega mælt fyrir um hvernig hagað skuli ákvarðanatöku innan Sorpstöðvarinnar. Eignaraðilar byggðasamlagsins kjósa þiggja manna stjórn á aðalfundi, sem hefur yfirumsjón með rekstri Sorpstöðvarinnar, og er stjórnarfundur ályktunarhæfur ef meirihluti stjórnarmanna er viðstaddur. Á aðalfundi ræður einfaldur meirihluti atkvæða en samþykktum verður þó aðeins breytt með 2/3 hluta atkvæðamagns á fundi. Það hefur því aldrei verið gert ráð fyrir að sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaga Sorpstöðvarinnar þyrftu að staðfesta ákvarðanir stjórnar og/eða aðalfundar til þess að þær hefðu gildi, hvorki í stofnsamningi né samþykktum. Hefur þetta ekki sætt neinum athugasemdum af hálfu þeirra, enda í samræmi við grundvöll þann sem byggðasamlagið byggir á og er öllum aðildarsveitarfélögunum kunnugt. Telur kærði að aldrei hafi verið gert ráð fyrir að sveitarstjórnir aðildarsveitarfélagana þyrftu að staðfesta samþykktir stjórnar Sorpstöðvarinnar eða aðalfundar til þess að þær teldust bindandi fyrir Sorpstöðina. Það væri enn fremur til lítils að stofna byggðasamlag ef bera þyrfti ákvarðanir undir hvert og eitt sveitarfélag.
Kærði mótmælir einnig þeirri málsástæðu kæranda að þátttaka í Kjötmjöli ehf. falli utan við hlutverk Sorpstöðvarinnar. Í 4. gr. samþykkta Sorpstöðvarinnar segir að „hlutverk stöðvarinnar sé að annast sorpmóttöku og sorpförgun fyrir aðildarsveitarfélög og fyrirtæki“. Telur kærði ótvírætt að vinnsla sláturúrgangs sé sorpförgun og raunar meira en það því að um hreina endurvinnslu á úrgangi sé að ræða. Bendir hann á að á Suðurlandi er áætlað að til falli um 5.000 tonn af slátur- og kjötvinnsluúrgangi, sem sé um 25% alls þess úrgangs sem til fellur á svæðinu. Áður en Kjötmjöl ehf. tók til starfa var slíkur úrgangur urðaður en það krefst eðlilega landrýmis auk þess sem fjölmörg vandamál fylgja urðun sláturúrgangs. Ganga þarf vel frá úrganginum jafnóðum og hann berst, úrgangurinn hefur mikil áhrif á sigvatn og einnig veldur hann metanframleiðslu en metan er ein af gróðurhúsalofttegundunum. Telur kærði að með rekstri kjötmjölsverksmiðjunnar hafi dregið stórlega úr því magni sláturúrgangs sem til urðunar fer og þar með þeim vandamálum sem slíkri urðun fylgir. Þátttaka og fjárfesting í rekstri verksmiðjunnar tengist því með beinum hætti samspili starfsemi Sorpstöðvarinnar og umhverfisins og nýtist öllum aðildarsveitarfélögum stöðvarinnar. Um það hafi ekki verið ágreiningur hingað til.
Kærði greinir frá að fyrir umræddan aukafund Sorpstöðvar Suðurlands hafi verið lögð fram greiðsluáætlun sem unnin var af Einari Pálssyni rekstrarfræðingi hjá Atvinnuþróunarsjóði Suðurlands í samvinnu við starfsmenn Kjötmjöls ehf. og Sorpstöðvarinnar og formann stjórna þessara fyrirtækja, Karl Björnsson, bæjarstjóra Árborgar. Í þessum hópi eru einstaklingar með háskólamenntun í viðskiptafræðum, stjórnmála- og stjórnsýslufræðum og umhverfisfræði auk langrar reynslu af rekstri fyrirtækja og stofnana. Þessi greiðsluáætlun var, ásamt fleiri gögnum, lögð fyrir aðalbankastjórn Búnaðarbanka Íslands sumarið 2001 þegar metnir voru möguleikar á framtíð fyrirtækisins, en bankinn er aðalfjármögnunaraðili verksmiðjunnar. Bankinn réð til sín óháðan ráðgjafa til að meta stöðu fyrirtækisins á grundvelli umræddrar greiðsluáætlunar og fleiri gagna og var niðurstaða bankans sú að rétt væri að halda rekstri fyrirtækisins áfram og var lánum skuldbreytt til að létta undir með fyrirtækinu. Telur kærði að umrædd greiðsluáætlun hefur staðist og vel það, allt mjöl sem framleitt hefur verið sé selt og framtíðarhorfur góðar.
Bendir kærði á að engar kröfur voru gerðar um frekari gögn á aukafundi 19. september 2001 eða á fundinum þann 3. október 2001. Hlutaðeigandi töldu því allir að fyrirliggjandi gögn væru fullnægjandi til þess að taka afstöðu til þeirrar tillögu, sem borin var fram, um aukningu hlutafjár í Kjötmjöli ehf. Telur kærði að félagsmálaráðuneytið hafi ekki heimild, skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, til að endurskoða mat stjórnar og aðalfundar Sorpstöðvar Suðurlands um hvort réttmætt hafi verið að auka hlutafé stöðvarinnar í félaginu á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem þá lágu fyrir. Hér sé um að ræða ákvörðun sem byggist á frjálsu mati og um það hafi ráðuneytið ekkert að segja heldur eigi stjórn og aðalfundur Sorpstöðvarinnar um það fullnaðarmat.
IV. Svör kærða við spurningum ráðuneytisins
Eins og áður er rakið beindi ráðuneytið fimm spurningum til stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands varðandi atriði sem ráðuneytið taldi að skipt gætu máli við úrlausn málsins. Þar sem svör kærða eru í sumum tilvikum nokkuð löng telur ráðuneytið ástæðu til að rekja stuttlega helstu ályktanir sem af þeim má draga:
Í fyrsta lagi óskaði ráðuneytið upplýsinga um að hvaða leyti stjórn Sorpstöðvarinnar teldi að eignaraðild að Kjötmjöli ehf. félli að hlutverki stöðvarinnar samkvæmt 4. gr. samþykkta byggðasamlagsins eða ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Fram kemur í svörum kærða að stjórn Sorpstöðvarinnar telur að þátttaka í Kjötmjöli ehf. feli í sér förgun úrgangs og sé því fyllilega í samræmi við hlutverk byggðasamlagsins.
Í öðru lagi var spurt hvort stofnsamningur hefði verið gerður um stjórn og rekstur byggðasamlagsins. Í svari kærða kemur fram að stofnsamningur er til fyrir Sorpstöð Suðurlands frá 27. mars 1981. Þegar byggðasamlagsform var tekið upp árið 1995 voru gerðar samþykktir fyrir byggðasamlagið. Jafnframt var spurt hvort stjórnin teldi í einhverjum tilvikum þörf á staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnarinnar eða ákvörðunum aðal-/aukafunda byggðasamlagsins. Í svari kærða kemur fram að slíks samþykkis hefur aldrei verið leitað og telur kærði að það væri til lítils að stofna byggðasamlög ef bera þyrfti ákvarðanir undir hvert og eitt sveitarfélag.
Í þriðja lagi var spurt hvort hin kærða hlutafjáraukning væri fjármögnuð af eigin fé stöðvarinnar eða hvort eignaraðilar hennar yrðu krafðir um greiðslu framlaga á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar. Í svarinu kemur fram að aukningin var fjármögnuð af eigin fé stöðvarinnar og verða eignaraðilar því ekki krafðir um neinar greiðslur.
Í fjórða lagi var óskað upplýsinga um þau gögn sem lögð voru fram um afkomuhorfur Kjötmjöls ehf. fyrir umræddan aukafund og hvort leitað hafi verið álits endurskoðanda eða annarra sérfræðinga um hvort líklegt væri að hlutafjáraukningin myndi nægja til að tryggja rekstur fyrirtækisins á næstu árum. Í svari kemur fram að lögð var fram greiðsluáætlun næstu þriggja ára, sem unnin var af sérfræðingi Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands, ásamt óendurskoðuðum efnahags- og rekstrarreikningi 31. ágúst 2001, sem settur var upp í samvinnu við löggiltan endurskoðanda en hann ekki beðinn álits á stöðu fyrirtækisins.
Í fimmta lagi var óskað afstöðu stjórnar Sorpstöðvarinnar til þess hvort hún telji að vanhæfisákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga geti átt við um framkvæmdastjóra Sorpstöðvarinnar, einstaka stjórnarmenn eða fulltrúa á aukafundi sem haldinn var 3. október 2001. Í svari kærða kemur eftirfarandi m.a. fram:
Kærði telur ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um hvern og einn fundarmann eða framkvæmdastjóra Sorpstöðvarinnar, sem ekki hafði atkvæðisrétt á fundinum, og að fyrirspurn ráðuneytisins hljóti fyrst og fremst að beinast þeim sem fór með atkvæði eigenda Sorpstöðvarinnar og á jafnframt sæti í stjórn Kjötmjöls ehf., þ.e. Karli Björnssyni, bæjarstjóra Árborgar, og hvort vanhæfisákvæði sveitarstjórnarlaga geti átt við um hann.
Karl Björnsson á sæti í stjórn Sorpstöðvar Suðurlands sem og í Kjötmjöli ehf. og var fulltrúi Sveitarfélagsins Árborgar á umræddum fundi. Spurning um hugsanlegt vanhæfi lýtur því einungis að viðkomandi sveitarfélagi, þ.e. hvort hann hafi verið hæfur til að taka umrædda ákvörðun fyrir hönd Sveitarfélagsins Árborgar. Umrætt sveitarfélag hefur ekki gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag eða umrædda ákvörðun, enda á ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga ekki við í þessu tilviki. Bæjarstjórn sveitarfélagsins er samþykk þessu fyrirkomulagi og hefur Karl Björnsson fullan stuðning hennar.
Eignarhlutur Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. á þeim tíma er ákvörðunin var tekin var 20,1%. Hagsmunir allra hlutaðeigandi aðila, Sorpstöðvarinnar, Kjötmjöls ehf. sem og Sveitarfélagsins Árborgar, fara saman í þessu tilviki. Hagsmunirnir felast í því að með áframhaldandi rekstri Kjötmjöls ehf. er verið að stíga mikilvægt skref til þess að minnka urðun sláturúrgangs og koma þar með í veg fyrir þau fjölmörgu vandamál sem slíkri urðun fylgja, t.d. mengun á sigvatni sem og metanframleiðslu sem slíkur úrgangur veldur. Þá er líka ljóst að ef rekstur Kjötmjöls ehf. legðist af myndi það skapa umtalsverð vandamál við losun úrgangs, krefjast aukins landrýmis og valda mengun, sem hefði áhrif á öll aðildarsveitarfélög Sorpstöðvarinnar.
Það er því mat Sorpstöðvar Suðurlands að ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga geti ekki átt við um viðkomandi fulltrúa á fundinum eða aðra sem komu að umræddri ákvörðun, enda eiga þeir ekki neinna persónulegra hagsmuna að gæta í þessu sambandi. Jafnframt telur kærði rétt að taka fram að í stjórnsýslukæru Sveitarfélagsins Ölfuss er ekki gerð krafa um ógildingu umræddrar ákvörðunar vegna meints vanhæfis þeirra, sem að henni stóðu. Fyrirspurn ráðuneytisins sé því að eigin frumkvæði þess skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga og það hafi enga heimild til að ógilda eða breyta ákvörðuninni vegna meints vanhæfis þeirra sem að henni stóðu.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Almennt um byggðasamlög
Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um heimildir byggðasamlaga til að taka sjálfstæðar ákvarðanir um fjárhagsmálefni, þ.e. um þátttöku í einkahlutafélagi sem starfar að endurvinnslu sláturúrgangs og heimildir stjórnar byggðasamlagsins til að veita félaginu ábyrgðir. Við úrlausn málsins telur ráðuneytið því þörf á kanna hvaða stöðu byggðasamlög hafa innan stjórnkerfis aðildarsveitarfélaga. Verður meðal annars að líta til ákvæða VII. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, svo og 60. og 73. gr. sömu laga.
Afar fátítt er að málefni byggðasamlaga komi til kasta ráðuneytisins. Ráðuneytið telur engu að síður ótvírætt að málefni byggðasamlaga geta fallið undir úrskurðarvald ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í 82. gr. sveitarstjórnarlaga er gert ráð fyrir því að rekstur byggðasamlags byggist á frjálsum samningum milli aðildarsveitarfélaga en þó er tekið fram að í samningi skuli vera ákvæði um stjórn samlagsins og kjör fulltrúa til hennar, fjölda þeirra, kjörtímabil, varafulltrúa og annað sem máli skiptir í því sambandi. Jafnframt skal þar vera að finna ákvæði um hvenær stjórnarfundur er ályktunarhæfur og um umboð stjórnar til að skuldbinda sveitarsjóði. Þá skulu vera ákvæði um í hvaða tilvikum þörf er staðfestingar sveitarstjórna á samþykktum sem gerðar eru í stjórn byggðasamlags.
Í 4. mgr. 82. gr. er tekið fram að þar sem eigi er öðruvísi ákveðið í samþykktum byggðasamlags gilda eftir því sem við á meginreglur sveitarstjórnarlaga um meðferð mála, skyldur og réttindi stjórnarmanna, starfslið, meðferð fjármála og endurskoðun ársreikninga. Í 5. mgr. kemur fram að sveitarsjóðir bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að en innbyrðis skiptist ábyrgðin í hlutfalli við íbúatölu.
Í lögunum eru gerðar nokkuð ríkar formkröfur til breytinga á samþykktum byggðasamlaga og er áskilið að 2/3 hlutar sveitarstjórna staðfesti hana eða hún hafi verið samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu á starfssvæði byggðasamlags. Geta 2/3 hlutar stjórnarmanna krafist þess að slík atkvæðagreiðsla fari fram.
Í áliti ráðuneytisins frá 23. mars 1987 kemur fram sú túlkun á þágildandi sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, að byggðasamlög teljist vera stofnun sveitarfélags og sé sveitarstjórnum aðildarsveitarfélaga því heimilt að gangast í óskipta sjálfskuldarábyrgð fyrir skuldbindingum byggðasamlags, þótt ábyrgðin skiptist innbyrðis samkvæmt eignarhlutföllum. Þar sem ákvæði laga nr. 45/1998 eru að mestu óbreytt hvað varðar byggðasamlög telur ráðuneytið óhætt að líta svo á að fyrrgreint álit hafi nokkurt fordæmisgildi.
B. Um samþykktir Sorpstöðvar Suðurlands bs.
Aðila þessa máls greinir á um hvort samþykkt fyrir Sorpstöð Suðurlands bs., sem samþykkt var á aðalfundi 28. september 1995, uppfylli skilyrði 82. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur kærandi að þörf hafi verið á að gera sérstakan stofnsamning en kærði hefur bent á að byggðasamlagið hafi tekið við þeirri starfsemi sem það rekur af Sorpstöð Suðurlands og að stofnsamningur um rekstur hennar sé frá árinu 1981.
Kærði fullyrðir jafnframt að umrædd samþykkt uppfylli öll skilyrði sveitarstjórnarlaga og að aldrei hafi verið gert ráð fyrir að sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaganna þyrftu að staðfesta ákvarðanir stjórnar Sorpstöðvarinnar eða aðalfundar til þess að þær teldust bindandi fyrir byggðasamlagið. Það væri enn fremur til lítils að stofna byggðasamlag ef bera þyrfti ákvarðanir undir hvert og eitt sveitarfélag.
Ráðuneytið telur að fallast megi á það sjónarmið kærða að samþykktin frá 1995 geti í meginatriðum talist nægileg og að ekki þurfi að auki að gera kröfu um sérstakan stofnsamning um byggðasamlagið. Hins vegar telur ráðuneytið að samþykktin mætti vera fyllri og virðist ástæða að taka með miklum fyrirvara þeirri fullyrðingu kærða að eðlilegt sé að skilja samþykktina á þann veg, að aldrei geti komið upp tilvik þar sem skylt kunni að vera að bera ákvarðanir byggðasamlagsins undir sveitarstjórnir.
Þó fallast megi á það með kærða að í því felist nokkurt hagræði að ákvarðanir stjórnar og aðal- eða aukafunda byggðasamlagsins séu endanlegar, má ekki horfa fram hjá því að það eru sveitarsjóðir aðildarsveitarfélaganna sem bera endanlega ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum Sorpstöðvar Suðurlands bs. Verður því að telja eðlilegt að ákvarðanir sem vafi kann að leika á að séu í samræmi við hlutverk byggðasamlagsins, sbr. 4. gr. samþykktarinnar, skuli bornar undir sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaganna til staðfestingar, sbr. 2. mgr. 83. gr. sveitarstjórnarlaga. Einkum gildir þetta um ákvarðanir sem kalla á aukin útgjöld fyrir sveitarsjóði. Ef ákvörðun telst vera breyting á samþykktum verður jafnframt að koma til samþykki 2/3 hluta sveitarstjórna eða einfaldur meiri hluti í almennri atkvæðagreiðslu.
Einkum telur ráðuneytið að 8. gr. samþykktarinnar sé ekki fyllilega í samræmi við 2. mgr. 83. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem í fyrrgreinda ákvæðinu er gert ráð fyrir að staðfestingarvald sveitarstjórna aðildarsveitarfélaganna sé framselt til fulltrúa á aðalfundi. Sjöundi kafli sveitarstjórnarlaga hefur ekki að geyma nein ákvæði um kjör fulltrúa á aðalfundi byggðasamlaga en skv. 7. gr. samþykktarinnar á hvert sveitarfélag rétt á að tilnefna einn fulltrúa til setu á aðalfundi. Þetta telur ráðuneytið ekki óeðlilegt ákvæði en hins vegar verður vart séð að það fái staðist lög að í 8. gr. samþykktarinnar skuli kveðið á um að unnt sé að breyta samþykktum byggðasamlagsins á aðalfundi með samþykki 2/3 hluta atkvæðamagns. Virðist ótvírætt að slíkar breytingar eiga ekki að öðlast gildi fyrr en þær hafa verið staðfestar með þeim hætti sem kveðið er á um í 2. mgr. 83. gr. sveitarstjórnarlaga.
C. Um eignaraðild Sorpstöðvar Suðurlands bs. að Kjötmjöli ehf.
Eins og áður er komið fram greiddi Sveitarfélagið Ölfus á sínum tíma atkvæði gegn því að Sorpstöðin gerðist hluthafi í Kjötmjöli ehf. Sú ákvörðun var ekki kærð til ráðuneytisins og telur ráðuneytið af þeirri ástæðu að ekki séu rök til þess að fjalla sérstaklega um hvort sú ákvörðun hafi verið lögmæt eða hvort þátttaka í félaginu samræmist hlutverki Sorpstöðvar Suðurlands bs. samkvæmt samþykktum hennar eða ákvæðum laga. Telur ráðuneytið þó óhætt að taka undir þau sjónarmið kærða að með þátttöku í félaginu sé verið að leita umhverfisvænna leiða til förgunar sláturúrgangs, sem að sögn kærða nemur u.þ.b. 25% af öllum þeim úrgangi sem til fellur á starfssvæði Sorpstöðvarinnar.
Sömuleiðis telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um fyrri ákvarðanir um aukningu hlutafjár Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. Telur ráðuneytið þó rétt að taka fram að það telur að það skerði á engan hátt rétt kæranda til að skjóta hinni kærðu ákvörðun til ráðuneytisins nú, að fulltrúar kæranda hafa ekki gert athugasemdir við fyrri ákvarðanir um þátttöku í hlutafjáraukningu. Kemur fram í greinargerð kærða að eignarhlutur Sorpstöðvarinnar var í upphafi 20% og hefur byggðasamlagið tekið þátt í fyrri hlutafjáraukningum í samræmi við eignarhlut sinn, ef frá er talin hlutafjáraukning 26. júní 2000.
Að framan er rakið að mikil tengsl eru á milli Kjötmjöls ehf., Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga og Sorpstöðvar Suðurlands. Frá því í byrjun árs 2000 hefur framkvæmdastjórn Kjötmjöls ehf. verið í höndum Sorpstöðvar Suðurlands og reikningshald félagsins er á skrifstofu SASS. Einnig á formaður stjórnar Sorpstöðvarinnar sæti í stjórn Kjötmjöls ehf. Þrátt fyrir þessi tengsl er augljóst að Kjötmjöl ehf. er sjálfstæður lög- og skattaðili og með eigin fjárhag, auk þess sem eignaraðild Sorpstöðvar Suðurlands bs. í félaginu var aðeins 20,1% þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Félagið uppfyllir því ekki skilyrði til þess að teljast stofnun sveitarfélags, í skilningi b-liðar 60. gr. sveitarstjórnarlaga.
D. Um lögmæti ábyrgðarskuldbindinga Sorpstöðvar Suðurlands vegna Kjötmjöls ehf.
Í athugasemdum kæranda, dags. 12. febrúar 2002, er óskað eftir að ráðuneytið taki til sérstakrar skoðunar ábyrgðir sem byggðasamlagið hefur samþykkt vegna skuldbindinga Kjötmjöls ehf., sbr. fundargerð stjórnar Sorpstöðvarinnar dags. 9. febrúar 2000 og aukafulltrúafundar dags. 31. maí 2001. Þar sem um nýja kröfu var að ræða óskaði ráðuneytið í bréfi, dags. 26. febrúar 2002, eftir því að kærði tjáði sig sérstaklega um þetta atriði í viðbótarathugasemdum sínum.
Í svari kærða, dags. 13. mars 2002, kemur fram að á stjórnarfundi Sorpstöðvar Suðurlands sem haldinn var 9. febrúar 2000 var staðfest heimild til framkvæmdastjóra að ábyrgjast skammtímafjármögnun, fyrir hönd Sorpstöðvar, vegna Kjötmjöls ehf. Hér var um að ræða yfirdráttarskuld Kjötmjöls ehf. við Búnaðarbanka Íslands að fjárhæð 17 m.kr. og var undirrituð yfirlýsing um heimild til útfyllingar tryggingarvíxils vegna yfirdráttarláns, dags. 4. október 2000. Sorpstöð Suðurlands var skráð sem útgefandi tryggingavíxilsins, Kjötmjöl ehf. samþykkjandi og aðrir hluthafar í félaginu ábektu víxilinn. Í kjölfarið var síðan gerður samningur milli hluthafa um skipta ábyrgð þeirra vegna lánsins, yrði það ekki greitt að heild eða að hluta af hálfu félagsins. Ábyrgð Sorpstöðvarinnar var í samræmi við eignarhlut stöðvarinnar og takmarkaðist upphaflega við 5.440.000 kr. en er í dag töluvert lægri.
Kærði lýsir þeirri skoðun sinni að takmarkanir á starfsemi byggðasamlaga og fjárhagsmálefnum þeirra verði að koma skýrt fram í lögum. Í sveitarstjórnarlögum sé ekki mælt fyrir um takmörkun ábyrgðarveitingar af hálfu byggðasamlaga eða annarra stofnana sveitarfélaga í skilningi sveitarstjórnarlaga. Hér verði einnig að gæta þess að bæði stjórn og aðalfundur Sorpstöðvarinnar hafa veitt samþykki sitt fyrir umræddri skuldbindingu og þar með fulltrúar viðkomandi aðildarsveitarfélaga. Þá liggi líka fyrir að færi svo að gengið yrði að hluta Sorpstöðvar Suðurlands yrðu aðildarsveitarfélögin aldrei krafin um greiðslu framlaga vegna skuldarinnar.
Ráðuneytið telur ekki unnt að fallast á þennan skilning kærða á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998. Eins og áður er komið fram hefur ráðuneytið, í áliti frá 23. mars 1987, komist að þeirri niðurstöðu að byggðasamlög falli undir hugtakið stofnun sveitarfélags, í skilningi b-liðar 60. gr. og 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga, og er sveitarstjórnum af þeim sökum heimilt að ábyrgjast skuldbindingar byggðasamlaga. Ótvírætt er að stofnanir sveitarfélaga hafa ekki ríkari heimildir en sveitarstjórnir til að ganga í ábyrgðir, eins og kærði virðist þó halda fram. Þótt byggðasamlög heyri ekki undir eina ákveðna sveitarstjórn telur ráðuneytið að það girði ekki fyrir að sömu grundvallarsjónarmið gildi um þau. Skal í því sambandi bent á 4. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem meðal annars er kveðið á um að meginreglur sveitarstjórnarlaga gildi um meðferð fjármála byggðasamlaga, nema annað sé ákveðið í samþykktum byggðasamlags. Telur ráðuneytið að samþykkt fyrir Sorpstöð Suðurlands bs. hafi ekki að geyma nein þau ákvæði sem leitt gætu til þess að 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga gildi ekki um byggðasamlagið.
Til frekari stuðnings þeirri niðurstöðu er rétt að benda á að skv. 5. mgr. 82. gr. bera sveitarsjóðir einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að. Verður því að telja fráleitt að byggðasamlög hafi ríkari heimildir en aðrar stofnanir sveitarfélaga til að gangast í ábyrgðir fyrir aðra aðila. Eins og áður er komið fram telur ráðuneytið ótvírætt að Kjötmjöl ehf. er sjálfstæður lög- og skattaðili og getur ekki talist stofnun sveitarfélags, í skilningi b-liðar 60. gr. sveitarstjórnarlaga. Þegar af þeirri ástæðu er ljóst að ákvörðun stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands bs. um að veita félaginu ábyrgð vegna skammtímaskulda var andstæð 6. mgr. 73. gr. sömu laga. Síðar tilkomið samþykki aðalfundar byggðasamlagsins skiptir þar ekki máli og víkur ekki til hliðar afdráttarlausu orðalagi umrædds ákvæðis sveitarstjórnarlaga.
Tekið skal fram að ráðuneytið lítur svo á að ábyrgðarskuldbindingar verði einungis felldar úr gildi með dómi. Ákvörðun stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands bs. frá 9. febrúar 2000 verður því ekki felld úr gildi með úrskurði þessum, enda er kærufrestur skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga löngu liðinn. Ráðuneytið telur það hins vegar leiða af eðli máls og dómaframkvæmd, að ekki er unnt að ganga að Sorpstöð Suðurlands bs. vegna ábyrgða sem byggðasamlaginu var óheimilt að gangast í samkvæmt lögum, samanber t.d. dóm Hæstaréttar frá 14. október 1999 í máli nr. 168/1999. Er því jafnframt beint til stjórnar og eigenda byggðasamlagsins að ekki verði um frekari ábyrgðarloforð að ræða af hálfu Sorpstöðvar Suðurlands bs. til Kjötmjöls ehf. eða annarra aðila sem ekki falla undir ákvæði 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga.
E. Um heimild aukafundar byggðasamlagsins til að samþykkja hlutafjáraukningu
Kærandi hefur gert þá kröfu að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun aukafundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. sem haldinn var 3. október 2001, um að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 milljónir króna. Til vara er þess krafist að ráðuneytið úrskurði að umrædd ákvörðun byggðasamlagsins bindi ekki Sveitarfélagið Ölfus.
Eins og áður er komið fram leitaði ráðuneytið að eigin frumkvæði eftir sjónarmiðum kærða varðandi hugsanlegt vanhæfi þeirra sem að ákvörðuninni komu vegna tengsla þeirra við Kjötmjöl ehf. Telur ráðuneytið skýringar kærða vera fullnægjandi og fellst á að bæjarstjóri Árborgar, sem á sæti í stjórn Sorpstöðvarinnar og Kjötmjöls ehf., auk þess sem hann fór með atkvæði Sveitarfélagsins Árborgar á aukafundinum 3. október 2001, teljist ekki vanhæfur í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga til að taka þátt í atkvæðagreiðslu um hlutafjáraukningu í Kjötmjöli ehf.
Aðila greinir verulega á um hvort fjárhagslegar forsendur séu fyrir því að halda rekstri Kjötmjöls ehf. áfram, einkum í ljósi þess að Evrópusambandið hefur bannað innflutning afurða félagsins til aðildarríkja sinna vegna hættu á útbreiðslu kúariðu. Hafa báðir aðilar vísað til álits sérfræðinga um afkomuhorfur félagsins og ber sérfræðingum alls ekki saman hvað það varðar.
Í áliti ráðuneytisins frá 21. febrúar 2001, varðandi Raufarhafnarhrepp, var fjallað um heimildir sveitarfélaga til að fjárfesta í fyrirtækjum í samkeppnisrekstri. Telur ráðuneytið að þau grundvallarsjónarmið sem þar eru rakin eigi einnig við í því máli sem hér er til umfjöllunar. Eitt af þeim atriðum sem þar var lögð áhersla á var að aflað væri gagna varðandi mögulega áhættu af fjárfestingu og þær upplýsingar kynntar sveitarstjórnarmönnum áður en ákvörðun er tekin. Jafnframt má slík ákvörðun ekki skerða möguleika sveitarfélags á að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Er ljóst að aðila greinir á um hvort þessara atriða var gætt þegar ákvörðun var tekin á aukafundi Sorpstöðvar Suðurlands bs. að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 m.kr. Telur kærði að eignaraðild að Kjötmjöli ehf. sé í reynd þáttur í lögbundnu hlutverki Sorpstöðvarinnar og að afkomuhorfur félagsins séu nú góðar. Kærandi er á öndverðum meiði og bendir meðal annars á að hlutafjáraukningin muni leiða til hækkunar á gjaldskrá Sorpstöðvarinnar. Að auki telur kærandi að ákvörðun um hlutafjáraukningu hefði átt að bera undir allar sveitarstjórnir sem aðild eiga að rekstri Sorpstöðvarinnar.
Eins og áður er vikið að er ráðuneytið ósammála þeim fullyrðingum kærða að ekki sé skylt að bera neinar ákvarðanir stjórnar eða aðal-/aukafunda byggðasamlagsins undir viðkomandi sveitarstjórnir. Hefur ráðuneytið lýst þeirri skoðun að eðlilegt sé að ákvarðanir sem vafi kann að leika á að séu í samræmi við hlutverk byggðasamlagsins, sbr. 4. gr. samþykkta þess, skuli bornar undir sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaganna til staðfestingar. Ef ákvörðun telst vera breyting á samþykktum verði jafnframt að koma til samþykki 2/3 hluta sveitarstjórna eða vilji einfalds meiri hluti íbúa í almennri atkvæðagreiðslu.
Á hinn bóginn er ráðuneytið einnig ósammála þeirri staðhæfingu kæranda, sem fram kemur í minnisblaði lögmanns kæranda, dags. 19. október 2001, að 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga veiti ekki sveitarfélögum sjálfstæðar heimildir til athafna. Umrædd ákvæði eru svohljóðandi:
„Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.
Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.“
Ráðuneytið hefur margsinnis komist að þeirri niðurstöðu að framangreind ákvæði veiti sveitarfélögum sjálfstæðan rétt til athafna. Jafnframt telur ráðuneytið að 78. gr. stjórnarskrárinnar beri ekki að túlka á þann veg, sem kærandi heldur fram, að sveitarstjórnir skorti heimildir til að ráða til lykta málefnum sem ekki eru ákveðin með lögum. Er ljóst að sú túlkun myndi leiða til þess að heimildir sveitarfélaga til þátttöku í atvinnuþróun og nýsköpun yrðu afar takmarkaðar. Hins vegar getur ráðuneytið tekið undir það sjónarmið kæranda að heimildir sveitarstjórna til athafna án lagaheimildar ber að túlka af nokkurri varfærni.
Með vísan til þess að starfsemi Kjötmjöls ehf. felur í sér endurvinnslu úrgangs sem ella kæmi til kasta Sorpstöðvarinnar að urða, telur ráðuneytið ótvírætt að eignaraðild Sorpstöðvar Suðurlands bs. að félaginu geti flokkast sem sameiginlegt velferðarmál íbúa á starfssvæði byggðasamlagsins, sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Einnig má telja öruggt að endurvinnsla úrgangs getur flokkast sem verkefni sem varðar íbúa viðkomandi sveitarfélaga, í skilningi 3. mgr. sama ákvæðis. Hið lögfræðilega álitamál er því fyrst og fremst það hvort þörf var á staðfestingu aðildarsveitarfélaganna fyrir hinni kærðu ráðstöfun. Einnig telur ráðuneytið þó rétt að ganga úr skugga um hvort fullnægjandi gögn hafi legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og hvort sú ráðstöfun fjármuna byggðasamlagsins sem þar var ákveðin muni skerða getu þess til að sinna sínum lögbundnu verkefnum.
Á aukafundinum 3. október 2001 lýsti fulltrúi Sveitarfélagsins Ölfuss yfir andstöðu við hina kærðu ákvörðun. Jafnframt lagði fulltrúi Hveragerðisbæjar fram tillögu um ákveðin skilyrði fyrir hlutafjáraukningunni og að slitið yrði á tengsl milli Kjötmjöls ehf. og byggðasamlagsins. Loks lýsti fulltrúi Grímsnes- og Grafningshrepps þeirri skoðun að ekki væri grundvöllur fyrir áframhaldandi rekstri Kjötmjöls ehf. Tillaga um hlutafjáraukningu var samþykkt með atkvæðum fulltrúa 72,87% eignaraðila en andvígir voru fulltrúar 13,27% eignaraðila. Fulltrúar 11,94% eignaraðila sátu hjá en á fundinn vantaði fulltrúa 1,92% eignaraðila. Tveir fulltrúar skiluðu bókunum og var bókun fulltrúa kæranda svohljóðandi:
„Tengsl SASS, Sorpstöðvarinnar og Kjötmjöls ehf. eru í meira lagi óheppileg og því er allur réttur áskilinn til að láta kanna lögmæti fundarins, réttmæti samþykkta byggðasamlagsins vegna hlutafjáraukningarinnar og leita m.a. álits félagsmálaráðuneytisins um þessi atriði. Þá er einnig áskilinn réttur til að láta kanna aðkomu stjórnar og framkvæmdastjóra Sorpstöðvarinnar að rekstri, fjármögnun og hugsanlegum skuldbindingum vegna Kjötmjöls ehf.“
Ekki kemur fram í fundargerð að rætt hafi verið á fundinum hvort ástæða væri til að afla samþykkis allra sveitarstjórna fyrir ákvörðuninni, en þeirri skoðun virðist að minnsta kosti lýst í umræddri bókun. Áður hefur ráðuneytið lýst þeirri almennu skoðun sinni að eðlilegt sé að ákvarðanir sem vafi kann að leika á að séu í samræmi við hlutverk byggðasamlagsins, sbr. 4. gr. samþykkta þess, séu bornar undir sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaganna til staðfestingar. Til hins ber þó að líta, við meðferð þess máls sem hér er til umfjöllunar, að fyrri ákvarðanir byggðasamlagsins um málefni Kjötmjöls ehf. voru ekki bornar undir aðildarsveitafélögin. Telur kærði að ekki hafi verið gerðar athugasemdir varðandi lögmæti þeirra ákvarðana og hefur kærandi ekki andmælt þeirri fullyrðingu, þrátt fyrir að gögn málsins beri með sér að fulltrúi kæranda greiddi á árinu 1998 atkvæði gegn þeirri ákvörðun aðalfundar Sorpstöðvarinnar að gerast eignaraðili að Kjötmjöli ehf.
Ráðuneytið telur að huglægt mat fulltrúa eigenda hljóti í meginatriðum að ráða varðandi það hvort réttmætur vafi leiki á því hvort þörf sé á að bera ákvörðun undir allar sveitarstjórnir. Með vísan til þess að ráðuneytið hefur hafnað þeirri málsástæðu kæranda að þátttaka í Kjötmjöli ehf. falli ótvírætt utan hlutverks Sorpstöðvar Suðurlands bs., sbr. 4. gr. samþykkta byggðasamlagsins, telur ráðuneytið að það hafi því verið á valdi meiri hluta fulltrúa á aukafundi Sorpstöðvarinnar þann 3. október 2001, að ákveða hvort þörf væri á að bera hina kærðu ákvörðun undir sveitarstjórnir aðildarsveitarfélaganna. Verður því ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að aukafundur byggðasamlagsins hafi ekki haft vald til að taka hina kærðu ákvörðun.
Í gögnum málsins kemur fram að oddviti Sveitarfélagsins Ölfuss sendi endurskoðanda byggðasamlagsins bréf, dags. 26. september 2001, þar sem gerðar eru athugasemdir við framsetningu ársreiknings fyrir árið 2000. Skýringar endurskoðanda eru dags. 1. október 2001 og liggur ekki annað fyrir en að þær hafi borist oddvitanum fyrir aukafund byggðasamlagsins sem haldinn var 3. október 2001. Með vísan til þessa telur ráðuneytið að ekki hafi verið sýnt fram á annað en að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram um fjárhag og afkomuhorfur Kjötmjöls ehf. áður en hin kærða ákvörðun var tekin, þó svo að aðila greini á um túlkun þeirra gagna.
Loks telur ráðuneytið að ekki hafi verið sýnt fram á annað en að Sorpstöð Suðurlands bs. muni áfram geta sinnt þeirri þjónustu sem henni er falin, þrátt fyrir þá ráðstöfun fjármuna sem hin kærða ákvörðun felur í sér. Kaupin voru fjármögnuð af eigin fé byggðasamlagsins, sem var rekið með rúmlega 18 m.kr. hagnaði á árinu 2001, og virðist ljóst að þau munu ekki hafa mikil áhrif á reksturinn. Tekið skal fram að ráðuneytið telur ekki ástæðu til að fjalla um málsástæður aðila er lúta að áhrifum tilskipunar ráðs Evrópusambandsins nr. 1999/31/EB um urðun úrgangs, þar sem tilskipunin hefur ekki verið innleidd í lög hér á landi .
Með vísan til alls framangreinds verður ekki fallist á kröfu kæranda um að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun aukafundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. sem haldinn var 3. október 2001, um að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 milljónir króna.
Jafnframt telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á varakröfu kæranda, að ráðuneytið úrskurði að umrædd ákvörðun byggðasamlagsins bindi ekki Sveitarfélagið Ölfus. Samkvæmt 8. gr. samþykkta byggðasamlagsins ræður einfaldur meiri hluti atkvæða. Eins og áður er rakið var tillaga um hlutafjáraukningu samþykkt með atkvæðum fulltrúa 72,87% eignaraðila og telur ráðuneytið ekki fram komin í málinu neinar þær ástæður sem leitt geti til þess að kærandi verði ekki bundinn af þeirri samþykkt.
ÚRSKURÐARORÐ
Hafnað er kröfu kæranda, Sveitarfélagsins Ölfuss, að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun aukafundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. sem haldinn var 3. október 2001, um að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 milljónir króna.
Hafnað er kröfu kæranda, Sveitarfélagsins Ölfuss, að ráðuneytið úrskurði að ákvörðun aukafundar Sorpstöðvar Suðurlands bs. sem haldinn var 3. október 2001, um að auka hlutafé Sorpstöðvarinnar í Kjötmjöli ehf. um 20 milljónir króna, bindi ekki Sveitarfélagið Ölfus.
Ákvörðun stjórnar Sorpstöðvar Suðurlands bs., dags. 9. febrúar 2000, að gangast í ábyrgð fyrir yfirdráttarláni til Kjötmjöls ehf., fór í bága við 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
F. h. r.
Hermann Sæmundsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)
Samrit:
Óskar Sigurðsson hdl.