Grímsnes- og Grafningshreppur - Réttur íbúa sveitarfélags til ferðaþjónustu fatlaðra skv. 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992

Sólheimum

801 SELFOSS

Með erindi, dags. 4. apríl sl., barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá Jóhönnu Þorsteinsdóttur, f.h. G. sem er vistmaður á Sólheimum, varðandi synjun starfsmanna Grímsnes- og Grafningshrepps um að veita G. ferðaþjónustu á heilsugæslustöð.

Í erindinu kemur fram að þann 25. janúar sl. óskaði Þjónustumiðstöð Sólheima eftir akstri á vegum ferðaþjónustu fatlaðra í Grímsnes- og Grafningshreppi fyrir kæranda vegna forðasprautu sem kærandi þarf að fá mánaðarlega vegna fötlunar sinnar í heilsugæslustöðinni í Laugarási. Erindinu var ekki svarað. Segir kærandi að sambærilegum erindum sem íbúar á Sólheimum hafi beint til sveitarfélagsins hafi ávallt verið hafnað, m.a. með vísan til gildandi reglna sveitarfélagsins um ferðaþjónustu fatlaðra. Vísar kærandi í því sambandi til bréfs félagsmálastjóra til umboðsmanns kæranda, dags. 6. mars 2001.

Kærandi gerir kröfu um að ráðuneytið geri forsvarsmönnum Grímsnes- og Grafningshrepps ítarlega grein fyrir skyldum þeirra skv. 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, og að ráðuneytið hafi eftirlit með framkvæmd ferðaþjónustu fatlaðra í sveitarfélaginu þannig að tryggt verði að kærandi fái þá ferðaþjónustu sem hún á rétt á lögum samkvæmt.

Með bréfi, dags. 18. apríl sl., óskaði ráðuneytið eftir umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps um málið og var veittur frestur til 14. maí sl. til að skila umsögninni. Umsögn barst með bréfi dags. 5. júní sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní sl., var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Umsögn kæranda barst með bréfi, dags 10. júlí sl.

I. Um kæruheimild til ráðuneytisins

Samkvæmt lögum nr. 59/1992 er framkvæmd þjónustu við fatlaða að stærstum hluta falin svæðisskrifstofum um málefni fatlaðra sem lúta yfirstjórn félagsmálaráðuneytisins. Ákveðin verkefni, nánar til tekið ferðaþjónusta og liðveisla, eru þó falin sveitarfélögum. Fram kemur í greinargerð með lögunum að tilgangur þess að fela sveitarfélögum ákveðin verkefni samkvæmt lögunum sé m.a. að auka ábyrgð sveitarfélaga á framkvæmd málaflokksins. Rétt er að taka fram að sveitarfélög hafa einnig með höndum ýmsa þjónustu við fatlaða á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991.

Samkvæmt 3. gr. laga um málefni fatlaðra fer félagsmálaráðherra með yfirstjórn málefna fatlaðra. Er ótvírætt að unnt er, á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að skjóta ákvörðunum svæðisskrifstofa málefna fatlaðra til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Beina kæruheimild er hins vegar ekki að finna í lögunum til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga til ráðuneytisins. Þar sem sveitarstjórnir eru sjálfstæð stjórnvöld, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, getur ráðuneytið ekki talist æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögum og á 26. gr. stjórnsýslulaga því ekki við í því máli sem hér er til umfjöllunar. Af sömu ástæðu verður kæruheimild ekki byggð á ákvæðum laga nr. 59/1992.

Hugsanlegt er að byggja megi málskotsrétt á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, sem veitir ráðuneytinu úrskurðarvald um ýmis vafaatriði, sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Það sem helst mælir með að heimila kæranda málskot á grundvelli þess ákvæðis er að mál hennar varðar réttindi samkvæmt ákvæðum laga og alþjóðasamninga sem Ísland er skuldbundið af. Ber íslenskum stjórnvöldum því sérstök skylda til að tryggja að kærandi njóti jafnræðis og að hún eigi þess kost að fá ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps endurskoðaðar af til þess bæru stjórnvaldi. Á móti mælir að umrætt ákvæði sveitarstjórnarlaga hefur almennt verið túlkað þröngt og hefur því fyrst og fremst verið beitt varðandi ágreiningsmál um framkvæmd sveitarstjórnarlaga og laga um kosningar til sveitarstjórna.

Eins og kröfugerð kæranda er háttað telur ráðuneytið að unnt sé að leysa úr málinu á grundvelli eftirlitshlutverks ráðuneytisins skv. 3. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, og reynir því ekki á hvort kæruheimild sé fyrir hendi í málinu. Niðurstaða ráðuneytisins felur því í sér álit þess um þær skyldur sem hvíla á Grímsnes- og Grafningshreppi gagnvart kæranda, á grundvelli laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992.

II. Málsrök kæranda

Kærandi vísar til þess að Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra á Suðurlandi hafi metið þörf kæranda til endurgjaldslausrar ferðaþjónustu á vegum Grímsnes- og Grafningshrepps skv. 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, þ.e. vegna sértækrar þjónustu sem veitt er einstaklingum vegna fötlunar þeirra. Það sé mat Svæðisskrifstofunnar að ferðir kæranda á heilsugæslustöð til að fá geðlyf í forðasprautuformi teljist „önnur sértæk þjónusta fyrir fatlaða“, í skilningi fyrrgreinds ákvæðis, sbr. bréf Svæðisskrifstofu dags. 4. apríl sl.

Kærandi vísar til þess að réttur og þörf fatlaðra til sambærilegra lífskjara við aðra þjóðfélagsþegna í samfélaginu sé viðurkenndur. Í 1. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, segi að markmið laganna sé að tryggja fötluðum jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa þeim skilyrði til að lifa eðlilegu lífi. Þá sé í 42. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, kveðið á um skyldu félagsmálanefndar, í umboði sveitarstjórnar, að vinna að því að fötluðum séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þjóðfélagsþegna og einnig sé í greininni kveðið á um skyldu félagsmálanefndar til að skapa fötluðum skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins.

Kærandi vísar til þess að réttur manna til lífskjara sem nauðsynleg eru til verndar heilsu og vellíðan sé tryggður í 25. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu Þjóðanna og í 12. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem fullgiltur var af Íslands hálfu árið 1979, sé kveðið á um skyldu samningsaðila til að skapa skilyrði sem tryggja öllum sjúkum sjúkraþjónustu og sjúkrameðferð. Í þessu sambandi sé einnig rétt að minna á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar þar sem kveðið sé á um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Telur kærandi, með vísan til þess sem að framan er rakið, að framkvæmd Grímsnes- og Grafningshrepps á ferðaþjónustu fatlaðra brjóti gegn fyrirmælum 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, ábyrgð sveitarfélagsins á þjónustu við fatlaða samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga og ákvæðum alþjóðasáttmála. Ferðir kæranda í heilsugæslustöðina í Laugarási séu hluti af nauðsynlegri læknismeðferð vegna fötlunar. Beiðni hennar um akstur sé því beiðni um sértæka þjónustu vegna fötlunar, sem óumdeilt sé að sveitarfélaginu sé skylt að standa straum af skv. 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra. Því sé óheimilt að hafna beiðni kæranda með vísan til reglna sveitarfélagsins sem settar hafi verið skv. 1. mgr. 35. gr. sömu laga. Í því sambandi vísar kærandi til bréfa félagsmálaráðuneytisins frá 2. maí 1996, 7. september 1999 og 10. febrúar 1995.

Í viðbótarathugasemdum kæranda, dags. 10. júlí sl., er lögð áhersla á að fatlaðir sem búa utan stofnana og vistheimila njóta þjónustu viðkomandi sveitarfélaga og að þjónustusamningar við félagsmálaráðuneytið eða fjárveitingar úr ríkissjóði geti ekki leyst sveitarfélagið undan skyldu sinni. Akstursþjónusta sem sveitarfélagið bjóði íbúum Sólheima upp á sé með öllu óviðunandi og ekki í samræmi við nútímalífshætti, hvort heldur fatlaðra eða ófatlaðra. Sveitarfélagið hafi þannig árum saman vikið sér undan skyldu sinni að veita umrædda þjónustu með sambærilegum hætti og önnur sveitarfélög. Grundvallaratriði sé að einstaklingum sé ekki mismunað vegna búsetu og fötlunar og að kærandi fái notið sambærilegrar þjónustu og aðrir fatlaðir á Íslandi.

III. Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps

Í umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps, dags. 5. júní sl., er kröfum kæranda í máli þessu hafnað. Tekur sveitarfélagið að vísu undir það mannúðarsjónarmið að fatlaðir einstaklingar skuli njóta sambærilegra lífskjara á við aðra þegna samfélagsins. Það mál sem hér er til umfjöllunar snúist hins vegar ekki um það hvort kærandi eigi rétt til þeirrar þjónustu sem hann krefst heldur úr hvaða vasa hins opinbera beri að greiða fyrir þjónustuna. Vísar sveitarfélagið til þess að árlega sé veitt háum fjárhæðum á fjárlögum til Sólheima til að sjá um að tryggja lífskjör þeirra fötluðu einstaklinga sem þar dveljast. Telur það að stofnunin fái fjárhæð sem nemi 3.282.051 kr. á hvern fatlaðan einstakling, en að auki greiðist væntanlega örorkulífeyrir hvers einstaklings, 611.880 kr. á ári, til umsjónaraðilans, sem er Sjálfseignarstofnunin Sólheimar. Sjálfseignarstofnunin beri þannig fulla ábyrgð á því að mannréttindi skjólstæðinga hennar séu tryggð enda fái hún samtals 3.893.931 kr. af opinberu fé með hverjum vistmanni, auk þess sem stofnunin njóti margvíslegra styrkja og framlaga frá einstaklingum og félagasamtökum.

Grímsnes- og Grafningshreppur telur að tilgangur laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, sé fráleitt sá að kveða á um verkaskiptingu sveitarfélaga og ríkis, heldur að tryggja fötluðum mannsæmandi lífskjör. Með framlögum sínum til Sólheima tryggi ríkisvaldið velferð þeirra 39 einstaklinga sem dvelja á Sólheimum. Þau ákvæði laganna sem leggja skyldur á sveitarfélagið geti ekki átt við í þessu tilviki nema sveitarfélagið fái hluta af því framlagi sem nú renni óskert til sjálfseignarstofnunarinnar. Telur sveitarfélagið að sjálfseignarstofnunin hafi gengið fram í því að allir 39 einstaklingarnir hafi lögheimili að Sólheimum, að öllum líkindum í þeim tilgangi að ná fé af sveitarfélaginu til að greiða fyrir hluta af þeim verkefnum sem fjármunum sem varið er til Sólheima er ætlað að greiða fyrir. Þetta sé hins vegar afar ósanngjarnt og óeðlilegt enda flytjist þessir fötluðu einstaklingar til Sólheima og gerist skjólstæðingar sjálfseignarstofnunarinnar, einungis í þeim tilgangi að njóta þeirrar þjónustu sem þar er veitt. Sveitarfélagi þar sem aðeins búi 328 íbúar geti ekki verið ætlað að standa undir rekstri sjálfseignarstofnunarinnar með þessum hætti. Vísar sveitarfélagið í því sambandi til orða í bréfi félagsmálaráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 8. ágúst 1997, um rekstrarfyrirkomulag á Sólheimum, en þar segir m.a.:

„Af 39 fötluðum íbúum á Sólheimum bjuggu 22 í félagslegum íbúðum og 17 á sambýlum þegar þjónustusamningur ráðuneytisins og Sólheima var undirritaður. Vegna sérstöðu Sólheima voru engar forsendur til að ætla að Grímsneshreppur gæti veitt íbúum í félagslegu íbúðunum þá heimaþjónustu sem þörf væri á. Því var framkvæmt almennt mat á þörf allra íbúa á Sólheimum fyrir þjónustu og er því mati lýst í fylgiskjali 1 með samningnum. Eins og þar kemur fram var með þessu þjónustumati metin þörf allra íbúa fyrir umönnun og stuðning utan dagvinnutíma virka daga. Hvað þetta mat varðar og þá fjárhæð sem ætluð er til þjónustunnar hefur enginn ágreiningur verið milli ráðuneytisins og Sólheima.“

Með vísan til þessara orða telur sveitarfélagið að framlagi ríkisins samkvæmt fjárlögum sé ætlað að greiða fyrir þá þjónustu sem fatlaðir eigi rétt á að þessu leyti. Þó að það væri á ýmsan hátt óeðlilegt og óheppilegt að hafa umsjón með þessum fötluðu einstaklingum á mörgum höndum væri samt sem áður auðvelt fyrir sveitarfélagið að annast þau verkefni sem lög um málefni fatlaðra kveða á um að hvíli á sveitarfélaginu, ef sá hluti framlaga ríkisins sem nauðsynlegur er til að standa undir þeim verkefnum rynni óskertur til sveitarfélagsins. Svo hefur ekki verið til þessa en forsvarsmenn sveitarfélagsins telja að ef til þess kemur þurfi að semja um það við ríkisvaldið hverju sinni hvað þessi þjónusta eigi að kosta og hvernig greiðslur sem vistmönnum á Sólheimum eru ætlaðar skuli skiptast milli sveitarfélagsins og sjálfseignarstofnunarinnar. Grímsnes- og Grafningshreppur telur jafnframt að ef þess verði óskað geti sveitarfélagið tekið að sér öll þau verkefni á Sólheimum sem nú eru í höndum sjálfseignarstofnunarinnar, enda renni þá öll fjárframlög óskert til þess.

Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er því haldið fram að það þurfi að vera miklu sýnilegra hvernig staðið er að ráðstöfun þeirra geysilegu fjármuna sem ríkisvaldið ver til reksturs Sólheima og eftirlit þurfi að vera skilvirkara en verið hefur. Vegna þeirrar óvissu sem nú ríkir um það hvernig þessum fjármunum skuli ráðstafað og þeirrar leyndar sem að vissu leyti hvílir yfir fjármunalegri starfsemi Sólheima, telur sveitarfélagið að þessir fjármunir sem eiga að ganga til umsjónar með þeim 39 einstaklingum sem dveljast að Sólheimum, myndu nýtast betur og réttur yrði síður brotinn á hinum fötluðu einstaklingum, ef í samningi milli ríkisvaldsins og rekstaraðilans væri skilgreint nákvæmlega hvernig fjármununum skuli varið.

Af hálfu sveitarfélagsins er því þannig haldið fram að raunveruleg ástæða kæru þessarar sé sú að Sólheimar hafi ekki rækt skyldur sínar við kæranda, heldur þess í stað bent á lagagreinar þar sem þessar skyldur eru lagðar á sveitarfélagið og vísað þeim eða aðstandendum þeirra á að leita til þess. Telur sveitarfélagið að ef í samningi milli ríkisins og Sólheima væri að finna nákvæmari skilgreiningar um að þetta verkefni tilheyrði Sólheimum hefði sjálfseignarstofnunin ekki reynt að skjóta sér undan því með þeim hætti sem raun ber vitni. Í þessu sambandi bendir Grímsnes- og Grafningshreppur á að mikilvægt er að jafnræði sé með sveitarfélögum þannig að skyldur þeirra séu ævinlega þær sömu. Í Mosfellsbæ sé rekið dvalarheimilið Skálatún og segir sveitarfélagið að sér sé kunnugt um að þar greiði bærinn engin framlög vegna ferðaþjónustu eða liðveislu vistmanna. Beri því við úrlausn málsins að líta til þess hvort sveitarfélög greiði almennt fyrir ferðaþjónustu skv. 1. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, vegna vistmanna stofnana sem fá framlög af fjárlögum líkt og Sólheimar.

Loks bendir Grímsnes- og Grafningshreppur á að það sé skoðun sveitarfélagsins að það væri fallið til sparnaðar að bjóða umsjón með þessum 39 einstaklingum út enda myndi þá í útboðsgögnum vera skilgreint nákvæmlega hver verkefni umsjónaraðilans væru.

IV. Álit ráðuneytisins

Í máli þessu er deilt um rétt geðfatlaðs einstaklings til mánaðarlegrar ferðaþjónustu frá heimili sínu á heilsugæslustöð. Fyrir liggur álit Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Suðurlandi og viðkomandi heilsugæslulæknis þar sem staðfest er að umræddur einstaklingur þarf á forðasprautu að halda mánaðarlega til að geta lifað eðlilegu lífi. Er óumdeilt að kærandi þarf á bifreið og bílstjóra að halda til að komast leiðar sinnar. Einungis er því deilt um hvort kærða, Grímsnes- og Grafningshreppi, ber að annast þjónustuna og standa straum af þeim kostnaði sem af henni hlýst.

Í umsögn kærða er ekki að finna efnislegar athugasemdir við mál þetta heldur er þar einungis fjallað um fjárhagsmálefni Sólheima, sem er sjálfseignarstofnun. Telur kærði að þar sem Sólheimar fái á ári hverju háar fjárhæðir úr ríkissjóði beri sjálfseignarstofnuninni sjálfri að veita umrædda þjónustu.

Á ofangreint sjónarmið verður ekki fallist. Þegar lög skylda stjórnvöld til að sinna ákveðnum verkefnum geta þau ekki borið fyrir sig skort á fjármagni til að sinna a.m.k. lágmarksþjónustu á því sviði sem um er að ræða. Samkvæmt 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, ber Grímsnes- og Grafningshreppi ótvíræð skylda til að veita fötluðum íbúum sínum ferðaþjónustu á þjónustustofnanir skv. 1.–4. tölul. laganna og vegna annarrar sértækrar þjónustu. Samkvæmt áliti Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra fellur þjónusta sú sem kærandi þarfnast undir hugtakið „önnur sértæk þjónusta“ við fatlaða. Hefur því mati ekki verið mótmælt af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps.

Af málflutningi Grímsnes- og Grafningshrepps er helst að sjá að sveitarstjórn sé ekki kunnugt um að í 1. mgr. 51. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að greiða ferðir fatlaðra til og frá þjónustustofnunum skv. 1.–4. tölul. 9. gr. og vegna annarrar nauðsynlegrar þjónustu, sem veitt er fötluðum sérstaklega. Deilur sveitarfélagsins við Sólheima og/eða ríkið um fjárveitingar til málefna fatlaðra mega því ekki og geta ekki staðið í vegi fyrir því að einstaklingum sem á ferðaþjónustu þurfa að halda verði veitt þjónusta skv. 2. mgr. 35. gr. laganna. Þá telur ráðuneytið að efasemdir sem fram koma í umsögn sveitarfélagsins, um réttmæti þess að fatlaðir íbúar Sólheima eigi lögheimili að Sólheimum, eigi sér ekki stoð í lögum, sbr. greinargerð með 3. mgr. 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1991.

Ferðir kæranda á heilsugæslustöðina í Laugarási í þeim tilgangi að fá mánaðarlega forðasprautur eru henni nauðsynlegar og teljast þær því ótvírætt vera þjónusta sem Grímsnes- og Grafningshreppi er skylt að láta í té skv. 2. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992. Er því hér með lagt fyrir Grímsnes- og Grafningshrepp, með vísan til 3. gr. sömu laga, að bæta tafarlaust úr þeim skorti á þjónustu sem kærður hefur verið til ráðuneytisins í þessu máli.

V. Niðurstaða

Grímsnes- og Grafningshreppi er skylt að veita kæranda, G., ferðaþjónustu einu sinni í mánuði vegna ferða á Heilsugæslustöðina í Laugarási.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)