Reykjavíkurborg - Réttur einkarekinna tónlistarskóla til styrkveitinga, jafnræðisregla

Tónskóli Hörpunnar 2. september 2002 FEL 02010054

Kjartan Eggertsson

Bæjarflöt 17

Reykjavík

Ár 2002, mánudaginn 2. september er kveðinn upp af settum félagsmálaráðherra svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

I.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytis, dags. 27. janúar 2002, sem barst ráðuneytinu 29. janúar 2002, lagði Tónskóli Hörpunnar fram stjórnsýslukæru vegna „framkomu Reykjavíkurborgar gagnvart Tónskóla Hörpunnar í viðleitni skólans við að fá að njóta sambærilegra rekstrarstyrkja og aðrir tónlistarskólar í borginni.“

II.

Málavextir eru þeir að kærandi málsins, Tónskóli Hörpunnar, hóf starfsemi sína í september 1999. Með bréfi til borgarstjórans í Reykjavík og fræðsluráðs hinn 15. október sama ár óskaði kærandi eftir fjárstyrk frá Reykjavíkurborg á sömu forsendum og aðrir tónlistarskólar borgarinnar. Með bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur hinn 19. október s.á. var bent á að umsóknum skyldi skilað inn á sérstökum eyðublöðum, sem kærandi gerði hinn 29. október 1999. Hinn 21. febrúar 2000 tilkynnti fræðsluráð að ekki hefði verið unnt að verða við erindi kæranda.

Með bréfi, dags. 11. mars 2000, óskaði kærandi eftir samþykki borgarstjórnar Reykjavíkur í samræmi við 1. gr. laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Með bréfi dags. sama dag óskaði kærandi eftir sambærilegu samþykki menntamálaráðherra. Með bréfi menntamálaráðuneytis, dags. 24. maí 2000, var tilkynnt að ráðuneytið gæti ekki veitt samþykki sitt, þar sem samþykki sveitarstjórnar þyrfti að liggja fyrir áður en tónlistarskóli gæti hlotið samþykki menntamálaráðuneytis.

Með bréfi kæranda til borgarstjóra, dags. 12. mars 2000, var þess óskað að borgarstjórn tæki þegar til endurskoðunar ákvörðun Fræðsluráðs Reykjavíkur frá 21. febrúar s.á. um að verða ekki við erindi kæranda um rekstrarstyrk. Fram kom í bréfinu að ekki hefði komið fram að upplýsingar hefði vantað í umsókn skólans og að enginn rökstuðningur hefði verið í bréfi fræðsluráðs. Þá kom fram að kærandi teldi það brot á jafnræðisreglu að veita kæranda ekki rekstrarstyrk. Erindi þessu var vísað til fræðslustjóra hinn 24. mars 2000. Með bréfi fræðslustjóra, dags. 10. apríl 2000, var umsókn kæranda hafnað. Fram kom í bréfinu að fræðsluráð úthlutaði styrkjum til ýmissa verkefna einu sinni á ári. Að þessu sinni hefði ráðinu borist umsóknir um styrki, sem hefðu verið langt umfram þá fjárhæð sem fræðsluráð hefði haft til ráðstöfunar.

Með bréfi kæranda til Fræðsluráðs Reykjavíkur, dags. 29. ágúst 2000, óskaði hann eftir því að gerður yrði tilraunasamningur við skólann um breytta kennsluhætti, með það að leiðarljósi að fleiri börn fengju notið tónlistarkennslu. Gerði samningurinn m.a. ráð fyrir að Fræðslumiðstöð Reykjavíkur myndi greiða kæranda rekstrarstyrk í samræmi við 10. gr. laga nr. 75/1985. Með bréfi fræðsluráðs til kæranda, dags. 7. september 2000, kom fram að ekki væri unnt að verða við erindi kæranda að svo stöddu, þar sem starfsáætlun fræðslumiðstöðvarinnar gerði hvorki ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla, né væri til fjármagn í fjárhagsáætlun til að auka styrki til tónlistarskóla.

Hinn 18. október 2000 óskaði kærandi eftir því við fræðsluráð, að ráðið tæki formlega fyrir við undirbúning fjárhagsáætlunar næsta árs, bréf það, er skólinn sendi ráðinu hinn 29. ágúst það ár um tilraunasamning við skólann. Í bréfi fræðsluráðs til kæranda, dags. 31. október 2000, kom fram að starfsáætlun fræðslumála fyrir árið 2001 gerði ekki ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla. Ennfremur var upplýst að fræðsluráð veitti styrki til málefna er vörðuðu skólamál og var umsóknarfrestur tilgreindur.

Kærandi sótti hinn 16. nóvember s.á. um rekstarstyrk til fræðsluráðs. Fram kom í umsókninni að kærandi hefði leitað eftir fjárveitingum frá borginni á sama grundvelli og aðrir tónlistarskólar. Í starfsáætlun fræðslumála fyrir árið 2001 væri ekki gert ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla, samkvæmt bréfi frá fræðslustjóra, dags. 31. október 2000, og að skólanum hefði verið bent á að sækja um styrk af þessum lið fræðsluráðs.

Haustið 2000 gerðu Fræðslumiðstöð Reykjavíkur og ÍTR þjónustusamning við kæranda um tónlistarkennslu forskólabarna í 1. bekk Ölduselsskóla, sem skyldi gilda frá 10. október 2000 til 31. desember 2000. Samskonar samningur var gerður um tónlistarkennslu forskólabarna í 1. bekk Fella- og Breiðholtsskóla sem skyldi gilda frá 1. september 2000 til 31. desember 2000.

Hinn 29. desember 2000 lagði kærandi fram kvörtun til Samkeppnisstofnunar vegna meintrar mismununar Reykjavíkurborgar við styrkveitingar til tónlistarskóla. Í áliti samkeppnisráðs nr. 4/2001 frá 27. júní 2001, var þeim tilmælum beint til Reykjavíkurborgar að endurskoða framkvæmd styrkveitingar á grundvelli laga nr. 75/1985, þannig að borgin myndi ekki mismuna þeim sem störfuðu á viðkomandi markaði. Samkeppnisráð taldi að núverandi styrkjafyrirkomulag væri þess valdandi að samkeppnisstaða einkarekinna tónlistarskóla, sem ekki nytu styrkja, væri ekki sú sama, enda þótt skólarnir kepptu á sama markaði. Rekstrarkostnaður skólanna væri að flestu leyti sambærilegur nema hvað varðar launakostnað kennara. Þannig greiddi Reykjavíkurborg launakostnað kennara í þeim skólum sem hún styrkti á grundvelli laga nr. 75/1985 á meðan keppninautar, sem ekki nytu styrkja, yrðu að taka tillit til launakostnaðar kennara við verðlagningu á þjónustu sinni. Þá kom fram í áliti samkeppnisráðs að keppinautum væri ómögulegt að keppa á jafnræðisgrunni nema þeir byggju við sömu samkeppnisskilyrði, en hluti af því væri að vita fyrirfram við hvaða mælikvarða Reykjavíkurborg styddist við úthlutun styrkja. Samkeppnisráð taldi styrkjafyrirkomulagið til þess fallið að skapa samkeppnislegt ójafnræði milli keppninauta í skilningi samkeppnislaga. Þá sagði: „Ljóst er að Reykjavíkurborg er bæði rétt og skylt að gæta þess að fjárhagslegur stuðningur við tónlistarskóla fari ekki úr böndum. Samkeppnisráð fær hins vegar ekki séð að nauðsynlegt sé að útiloka tiltekna tónlistarskóla frá fjárhagslegum stuðningi til að stemma stigu við auknum kostnaði á þessu sviði.“ Þá kom fram að ákvörðun um fjárframlög til tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985 væri alfarið í höndum borgarráðs sem hefði alla möguleika til að takmarka kostnað á þessu sviði. Ennfremur sagði: „Ákvæði laga um fjárstuðning við tónlistarskóla eru einnig skýr hvað varðar skilyrði til styrkveitingar og er að mati samkeppnisráðs sérstaklega brýnt að samræmi sé í því hvernig ákvæðunum er framfylgt m.a. að almennt sé gengið eftir því að umsækjendur um styrki sendi inn greinargerð um fyrirhugaða stofnun tónlistarskóla þannig að borgaryfirvöld geti farið yfir þær greinargerðir og metið þær skv. hlutlægum gagnsæjum reglum.“ Um almenna styrki Fræðsluráðs Reykjavíkur taldi samkeppnisráð að ekkert í gögnum málsins benti til þess að ómálefnaleg sjónarmið hefðu ráðið ferðinni þegar kvartanda var ekki veittur almennur rekstrarstyrkur Fræðsluráðs Reykjavíkur. Um væri að ræða styrki sem veittir væru til ýmissa málaflokka en ekki eingöngu tónskóla. Samkeppnisráð taldi þannig að ekki hefði verið sýnt fram á að einum tónlistarskóla hefði verið veitt samkeppnislegt forskot með slíkum styrkveitingum fram yfir aðra.

Með bréfi hinn 2. ágúst 2001 til Fræðsluráðs Reykjavíkur og borgarráðs, ítrekaði kærandi ósk um að fá fund með fræðsluráði og borgarfulltrúum í byrjun ágústmánaðar til að ræða samkomulag við kæranda í ljósi álits samkeppnisráðs vegna kvörtunar skólans til ráðsins. Með bréfi fræðsluráðs frá 17. ágúst 2001 var kæranda boðið á fund í Ráðhúsi Reykjavíkur hinn 22. ágúst 2001 til að ræða erindi skólans.

Í bréfi til fræðsluráðs um áramót 2001/2002 óskaði kærandi eftir formlegu svari við umsókn skólans um styrk úr borgarsjóði, dags. 16. nóvember 2000. Ennfremur óskaði hann í öðru bréfi til fræðsluráðs um áramótin 2001/2002 eftir upplýsingum um endurskoðun mála vegna tilmæla samkeppnisráðs til Reykjavíkurborgar. Í síðargreinda bréfinu er tiltekið að á fundi forsvarsmanna Tónskóla Hörpunnar með fulltrúum borgarráðs í ágúst 2001 hafi komið fram að verið væri að endurskoða málefni tónlistarskólanna í samráði við lögfræðideild borgarinnar og að skólinn myndi fá fregnir af því á næstu 10 til 14 dögum.

III.

Hinn 29. janúar 2002 barst félagsmálaráðuneytinu stjórnsýslukæra Tónskóla Hörpunnar, dags. 27. janúar 2002, vegna framkomu Reykjavíkurborgar gagnvart Tónskóla Hörpunnar í viðleitni skólans við að fá að njóta sambærilegra rekstrarstyrkja og aðrir tónlistarskólar í borginni.

Þá hafði félagsmálaráðuneytinu borist kæra Sigrúnar Birgisdóttur og Ásgeirs Erlendar Ásgeirssonar, dags. 9. janúar 2002, vegna „þeirrar mismununar sem viðgengst hjá Reykjavíkurborg gagnvart börnum í tónlistarnámi í Reykjavík.“ Fram kemur í þeirri kæru að kærendur eigi barn sem stundi tónlistarnám við Tónskóla Hörpunnar.

Hinn 8. febrúar 2002, var iðnaðar- og viðskiptaráðherra settur til að fjalla um og úrskurða í kæru Tónskóla Hörpunnar, þar eð félagsmálaráðherra vék sæti við meðferð málsins, á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gögn málsins bárust iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu hinn 14. febrúar 2002. Samkvæmt ákvörðun iðnaðar- og viðskiptaráðherra unnu starfsmenn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis að undirbúningi málsins í hendur seturáðherra. Þar sem málsatvik og lagarök skörðust í ofangreindum tveimur málum var ákveðið að fjalla um þau samhliða í ráðuneytinu.

Með bréfi setts félagsmálaráðherra, dags. 11. mars 2002, var Reykjavíkurborg kynnt framkomin kæra, skipun seturáðherra og fyrirhuguð tilhögun við vinnslu málsins. Gögn málsins sem bárust með kærunni voru send til kynningar. Ennfremur var þess óskað að Reykjavíkurborg léti ráðuneytinu í té öll önnur gögn sem málinu tengdust. Jafnframt var óskað eftir áliti Reykjavíkurborgar á málinu og þá sérstaklega svara við tilteknum spurningum sem fram komu í bréfinu. Athugasemdir Reykjavíkurborgar bárust með bréfi dags. 16. apríl s.á. ásamt fylgigögnum.

Hinn 19. apríl 2002 var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um bréf Reykjavíkurborgar, dags. 16. apríl og fylgigögn. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 24. apríl 2002.

Reykjavíkurborg var veitt tækifæri til að gera athugasemdir við síðastnefnd bréf kæranda, með bréfi, dags. 30. apríl. Athugasemdir Reykjavíkurborgar bárust með bréfi, dags. 17. maí 2002.

Með bréfi, dags. 22. maí, var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Reykjavíkurborgar í bréfi, dags. 17. maí 2002. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 24. maí 2002.

Með bréfi, dags. 27. maí 2002 sendi Reykjavíkurborg drög að tillögum nefndar um fyrirkomulag tónlistarnáms í borginni og reglur um skiptingu fjármagns til tónlistarskóla. Kæranda voru send gögn þessi, með bréfi, dags. 3. júní 2002. Athugasemdir kæranda vegna þess bárust með bréfi, dags. 5. júní 2002.

Hinn 17. júlí 2002 tilkynnti ráðuneytið málsaðilum að gagnaöflun væri lokið í málinu, en vegna anna og sumarleyfa myndi dragast að úrskurður yrði kveðinn upp í málinu fram í miðjan ágúst – mánuð, sbr. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

IV.

Í bréfi sínu, dags. 27. janúar 2002, setur kærandi fram kröfur sínar með svofelldum hætti:

„1. Skólinn óskar eftir að félagsmálaráðuneytið úrskurði hvort Reykjavíkurborg hafi brotið stjórnsýslulög í samskiptum sínum við skólann með því að svara ekki umsókn um samþykki borgarinnar frá 11. mars árið 2000.

Skólinn óskar eftir að félagsmálaráðuneytið úrskurði hvort Reykjavíkurborg hafi brotið stjórnsýslulög í samskiptum sínum við skólann með því að gera skólanum að sanna sig, en leggja ekki fram leiðbeiningar eða kröfur þar um, sem skólinn geti unnið eftir.

(Greinargerð 1).

2. Skólinn óskar eftir því að félagsmálaráðuneytið úrskurði hvort Reykjavíkurborg sé heimilt að hafa að engu tilmæli Samkeppnisráðs frá 27. júlí 2001. (Greinargerð 2).

3. Skólinn óskar eftir að félagsmálaráðuneytið skyldi Reykjavíkurborg að veita Tónskóla Hörpunnar sambærilega rekstrarstyrki og aðrir tónlistarskólar njóta. Krafa skólans er um 5.290 m.kr. styrk fyrir haustönn 2001 og 10.580 m.kt. fyrir árið 2002. (Greinargerð 3).

4. Skólinn óskar eftir því að félagsmálaráðuneytið geri Reykjavíkurborg skylt að bæta skólanum tjón sem hann hefur orðið fyrir fram á haustið 2001, að upphæð 11.086 m.kr. (Greinargerð 4).“

Varðandi fyrsta kröfulið kveður kærandi að Reykjavíkurborg hafi gefið til kynna að skólinn myndi njóta rekstrarstyrkja í formi fastra fjárframlaga, en hann þyrfti að uppfylla ákveðin skilyrði. Skólinn hafi án árangurs, reynt að fá fram hjá Reykjavíkurborg hvaða skilyrði þetta væru. Borgarfulltrúar hafi fullyrt að enginn spurning væri um að skólinn ætti að njóta styrkja eins og aðrir tónlistarskólar, þetta væri einungis spurning um tíma. Einnig hafi skólanum verið bent á, af borgarstjóra og formanni Fræðsluráðs Reykjavíkur, að skólinn þyrfti að sanna sig. Skólinn hafi engin svör fengið við þeim spurningum hvað hann þurfi að sanna og hafi Reykjavíkurborg ekki bent skólanum á eða leiðbeint honum um slíkar sannanir eða kröfur. Af þessum sökum hafi skólinn orðið fyrir tjóni.

Varðandi annan kröfulið bendir kærandi á að það hafi verið tilmæli samkeppnisráðs sumarið 2001 að Reykjavíkurborg endurskoðaði framkvæmd styrkveitinga til tónlistarskólanna svo að hún mismunaði ekki skólunum. Í kjölfarið hafi formaður Fræðsluráðs Reykjavíkur lýst því yfir í fjölmiðlum að verið væri að endurskoða þessi mál. Borgarstjórn hafi haft tækifæri til að endurskoða styrkveitingar frá því síðastliðið sumar og því hefði mátt ætla að breytingartillögur hefðu komið fram við gerð fjárhagsáætlunar þessa árs. Það hafi Reykjavíkurborg ekki gert og af þeim sökum valdið kæranda tjóni sem hún beri ábyrgð á.

Um þriðja kröfulið tekur kærandi fram að hann hafi á fundi með Reykjavíkurborg, hinn 22. ágúst 2001, lagt fram uppkast af samningi, sem sé sambærilegur þeim samningum sem gerðir hafa verið við þá tónlistarskóla sem notið hafa lægstra rekstrarstyrkja.

Varðandi fjórða kröfulið tekur kærandi fram að hann hafi í ágúst 2001, eftir að álit samkeppnisráðs lá fyrir, reynt að ná samkomulagi við Reykjavíkurborg um skaðabætur fyrir árin 1999, 2000 og fram á haust 2001, sem hann geri nú kröfu um.

V.

Eins og áður sagði bárust athugasemdir Reykjavíkurborgar við framkomna kæru með bréfi, dags. 16. apríl 2002, ásamt fylgigögnum. Í umsögn borgarlögmanns er í fyrstu vikið að kröfugerð kæranda. Telur borgarlögmaður með tilvísun til skýringarrits Sambands íslenskra sveitarfélaga með sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 að 103. gr. sveitarstjórnarlaga taki til hinna formlegu atriða við töku ákvarðana innan sveitarfélaga en ekki til efnisinnihalds þeirra og almennt taki úrskurðarvald ráðuneytisins aðeins til stjórnvaldsákvarðana sveitarfélaga. Jafnframt er vísað til þess að í sama skýringarriti komi fram að félagsmálaráðuneytið eigi aðeins úrskurðarvald samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga þegar slíkt vald sé ekki fengið öðrum ráðuneytum með lögum.

Þá segir í umsögn borgarlögmanns: „Í lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 er víða kveðið á um aðkomu menntamálaráðuneytisins að málefnum tónlistarskóla. Þannig skal menntamálaráðherra staðfesta reglugerð um tónlistarskóla sem sveitarfélög setja á stofn og aðrir aðilar sem setja á stofn tónlistarskóla ber að senda greinargerð um stofnun tónlistarskóla til menntamálaráðuneytisins, sbr. 2. og 3. gr. laganna. Samkvæmt 12. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 fer menntamálaráðuneytið með faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu. Með hliðsjón af þessum ákvæðum, einkum 12. gr. laganna, verður að líta svo á að menntamálaráðuneytið fari samkvæmt lögunum með úrskurðarvald um málefni tónlistarskóla. Endanlegar ákvarðanir sveitarstjórnar um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985 sæta því kæru til menntamálaráðuneytis.“ Borgarlögmaður telur því að vísa beri stjórnsýslukæru kæranda frá félagsmálaráðuneytinu.

Borgarlögmaður víkur síðan að kröfum kæranda, með eftirfarandi hætti: „Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skulu sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum. Af ákvæðum þessum leiðir, að eftirlit stjórnvalda ríkisins með stjórnsýslu sveitarfélaga verður að byggjast á lagaheimild. Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 fela í sér mjög almenna lagaheimild fyrir eftirliti ríkisins með stjórnsýslu sveitarfélaga sem felst í því að kanna hvort sveitarstjórn gegni skyldum sínum í samræmi við lög og framfylgi lögbundnum verkefnum sínum. Af framangreindu verður því að líta svo á að ráðuneytið geti ekki, á grundvelli kæruheimildarinnar í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 úrskurðað um skyldur Reykjavíkurborgar í ljósi álits samkeppnisráðs nr. 4/2001 eða kveðið á um að borgin skuli veita Tónskóla Hörpunnar sambærilega rekstrarstyrki og veittir eru öðrum tónlistarskólum í Reykjavík.“ Þá er því ennfremur haldið fram að með hliðsjón af inntaki 103. gr. sveitarstjórnarlaga beri ráðuneytinu að vísa stjórnsýslukæru kæranda frá, enda sé með engu móti unnt að líta svo á að ráðuneytið geti á grundvelli framangreindrar kæruheimildar skyldað sveitarfélagið til að greiða skaðabætur vegna meints og ósannaðs tjóns Tónskóla Hörpunnar. Að mati Reykjavíkurborgar bresti ráðuneytið allar heimildir til þess að úrskurða um skaðabótaskyldu sveitarfélaga enda séu skaðabótakröfur vegna tiltekinna athafna eða athafnaleysis einkaréttarlegar kröfur.

Um styrkveitingar til tónlistarskóla segir í umræddu bréfi: „Í ljósi hinnar ríku greiðsluskyldu ríkis og sveitarfélaga í rekstri tónlistarskóla er með lögum nr. 75/1985 leitast við að skerpa verulega á skilyrðum fyrir stofnun tónlistarskóla sem njóta á styrkja á grundvelli laganna og tryggja rétt ríkis og sveitarfélaga til að ákveða hvort nýr skóli njóti styrkja samkvæmt lögum nr. 75/1985, sbr. 1. og 3. gr. laganna. Af ákvæðum laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og ummælum greinargerðar með lögunum verður því ráðið að sveitarfélög hafa sjálfsákvörðunarrétt um veitingu samþykkta fyrir tónlistarskóla enda getur slíkt samþykki eftir atvikum falið í sér að sveitarfélagið standi straum af stórum hluta rekstrarkostnaðar viðkomandi skóla, sbr. 10. gr. laganna.“

Í umsögn borgarlögmanns kemur ennfremur eftirfarandi fram: „Eins og fram kemur í fskj. nr. 8 í meðfylgjandi stefnumörkun Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur um rekstur tónlistarskóla og skólahljómsveita í Reykjavík njóta nú 14 tónlistarskólar styrkja frá Reykjavíkurborg skv. lögum nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Af þessum 14 skólum voru 7 þeirra starfræktir við gildistöku laga nr. 75/1985 en samkvæmt 5. gr. laganna héldu þeir tónlistarskólar sem hlotið höfðu styrki fyrir gildistöku þeirra, staðfestingu sinni samkvæmt lögunum. Rétt er að benda á að Reykjavíkurborg annast rekstur tónlistarskólans á Klébergi á Kjalarnesi en hann er einn þeirra 14 tónlistarskóla sem njóta framangreindra styrkja. Á undanförnum 17 árum hefur því Reykjavíkurborg samþykkt að veita 6 nýjum tónlistarskólum sem reknir eru af öðrum aðilum en sveitarfélaginu fjárhagslegan stuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Við fjölgun tónlistarskóla hefur Reykjavíkurborg haft staðsetningu skólanna í huga og hefur stefna borgarinnar verið sú að setja aukið fjármagn í tónlistarskóla sem eru í nýrri hverfum borgarinnar en flestir eldri skólanna voru staðsettir í eldri hverfunum. Þeir skólar sem nú njóta framangreindra styrkveitinga uppfylla skilyrði 1. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985. Þeir skólar sem hlotið hafa samþykki fyrir styrkveitingum eftir gildistöku laga nr. 75/1985 leituðu allir eftir fjárhagslegum stuðningi Reykjavíkurborgar þegar þeir voru stofnaðir. Þessir skólar komust að jafnaði ekki strax á föst fjárframlög frá Reykjavíkurborg heldur nutu þeir styrkveitinga fræðsluráðs (áður skólaskrifstofa Reykjavíkurborgar) en fluttust svo yfir á föst fjárframlög eftir því sem gert var ráð fyrir í starfs- og fjárhagsáætlun til fræðslumála. Þannig kemur t.d. fram á ofangreindu fskj. nr. 8, sem unnið er úr ársskýrslu fræðslumála árið 1998, að á miðju ári 1998 hafi þrír tónlistarskólar flust af styrkveitingum fræðsluráðs yfir á föst framlög en það voru Nýi-Músikskólinn, Tónskólinn Do-Re-Mi og Söngskólinn Hjartansmál. Það verður hins vegar ekki séð að Reykjavíkurborg hafi formlega samþykkt viðkomandi tónlistarskóla, sbr. 3. gr. laga nr. 75/1985. Þar sem hér skiptir hins vegar máli er að viðkomandi tónlistarskólar voru ekki teknir inn á föst framlög fyrr en Reykjavíkurborg treysti sér til að standa undir þeirri fjárhagslegu skuldbindingu sem felst í slíkri ákvörðun sveitarfélags samkvæmt lögum nr. 75/1985.

Í þessu sambandi vill Reykjavíkurborg benda á að fleiri þættir hafa áhrif á, að Tónskóli Hörpunnar hefur hingað til verið synjað um fjárhagslegan stuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Stuðningur við almennu tónlistarskólana eru ekki einu skuldbindingar Reykjavíkurborgar á sviði tónlistarmenntunar. Þannig eru starfandi skólahljómsveitir í öllum fjórum þjónustuhverfum borgarinnar en Fræðslumiðstöð Reykjavíkur annast rekstur þessara hljómsveita. Þá hefur á undanförnum árum verið unnið að framtíðarstefnumótun fræðslumiðstöðvar í málefnum tónlistarmenntunar. Árið 1998 gerði fyrirtækið Rekstur og Ráðgjöf ehf. úttekt á þessum málaflokki og lagði fram ýmsar tillögur og ábendingar. Á grundvelli þeirra var svo unnin stefnumörkun Reykjavíkurborgar um rekstur tónlistarskóla og skólahljómsveita í Reykjavík og dags. er í apríl 1999. Á bls. 6-8 í stefnumörkuninni er fjallað um tónlistarskóla og styrki til þeirra en þar er sérstaklega tekið fram að ekki verði gerðir þjónustusamningar (föst rekstrarframlög) við nýja skóla, hvorki hverfisskóla né sérhæfða skóla að svo stöddu. Af stefnumörkuninni verður jafnframt ráðið að megináherslur fræðslumiðstöðvar á sviði tónlistarmenntunar lúta einkum að eflingu forskóla tónlistarskóla innan veggja grunnskóla. Í samræmi við þessa stefnumörkun hefur enginn nýr tónlistarskóli hlotið styrki á grundvelli laga 75/1985 frá því á miðju ári 1998.“

Í umfjöllun borgarlögmanns um álit samkeppnisráðs nr. 4/2001, segir: „Afstaða Reykjavíkurborgar hefur, með hliðsjón af lagasjónarmiðum, lögskýringargögnum, tilgangi og tilurð laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, verið sú að greiða beri fyrir allan kennslukostnað kennara og skólastjóra í samræmi við samþykkt kennslumagn enda sé með slíku fyrirkomulagi best tryggður grundvöllur að rekstri viðkomandi skóla og þar með viðhlítandi tónlistarnámi. Með hliðsjón af áliti samkeppnisráðs mun Reykjavíkurborg hins vegar gera breytingar á núverandi styrkjafyrirkomulagi innan þeirra marka sem lög nr. 75/1985 heimila. Ljóst má vera að um grundvallarbreytingar verður að ræða enda felur álit samkeppnisstofnunar það í sér að styrkir til tónlistarskóla verði fleiri og lægri sem kalla á breytingar á núverandi rekstrargrundvelli tónlistarskóla.“ Þá kemur fram að Reykjavíkurborg hafi hafist handa við undirbúningsvinnu að breyttri stefnumörkun varðandi styrkjakerfi til tónlistarskóla strax eftir að álit samkeppnisráðs lá fyrir. Borgarráð hafi hinn 15. janúar 2002 skipað þriggja manna nefnd til þess að gera tillögur um fyrirkomulag tónlistarnáms í borginni og semja reglur um skiptingu fjármagns til tónlistarskóla. Nefnd þessi hafi ekki lokið störfum en stefnt sé að því að leggja tillögur fyrir borgarráð í maí 2002.

Hvað varðar málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna erindis kæranda mótmælir borgarlögmaður því að stjórnsýslulög hafi verið brotin við meðferð á bréfi kæranda frá 11. mars 2000. Ekki sé unnt að líta svo á að athafnaleysi Reykjavíkurborgar við að leggja fram sérstakar leiðbeiningar eða kröfur sem Tónskóli Hörpunnar gæti unnið eftir, séu brot á stjórnsýslulögum. Tekið er fram að af erindum Tónskóla Hörpunnar hafi verið ljóst að fyrirsvarsmaður skólans hafi þekkt vel það fyrirkomulag og leikreglur sem fram koma í lögum nr. 75/1985. Kæranda hafi mátt vera ljóst að lögin geri ráð fyrir þeim sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaga að ákveða hvort tónlistarskóli sé styrktur á grundvelli laganna. Reykjavíkurborg hafi metið það svo með hliðsjón af erindum kæranda og lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla að kæranda hafi verið kunnar þær kröfur sem gerðar séu til tónlistarskóla sem njóta styrkja á grundvelli laga nr. 75/1985. Leiðbeiningarskylda hafi þannig ekki verið brotin þar sem umræddar kröfur hafi komið fram í settum lögum sem vísað hafi verið til í erindum kæranda.

Fram kemur að erindi kæranda frá 11. mars 2000, þar sem óskað var eftir sérstöku samþykki borgarstjórnar Reykjavíkur, hafi ekki verið svarað. Reykjavíkurborg hafi hins vegar ítrekað bent Tónskóla Hörpunnar á, t.d. í svarbréfum hinn 7. september og 31. október 2000, að ekki standi til á næstunni að styrkja fleiri tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985. Reykjavíkurborg hafi því tekið afstöðu til þess hvort styrkja skuli kæranda á grundvelli laga nr. 75/1985 og þar með erindisins frá 11. mars 2000.

Í bréfi ráðuneytisins frá 11. mars 2002 var óskað sjónarmiða Reykjavíkurborgar vegna bréfs fræðslustjóra til kæranda hinn 21. febrúar 2000, og þá sérstaklega með tilliti til þess að þar kom hvorki fram rökstuðningur né upplýsingar um kæruleiðir. Í umsögn borgarlögmanns bendir hann á að í stjórnsýslukæru hafi hvorki verið gerðar kröfur eða athugasemdir við þetta svarbréf fræðslustjóra né við málsmeðferð á erindi kæranda frá 12. mars 2000. Í þessu tiltekna bréfi hafi umsókn kæranda um rekstrarstyrk af almennum styrktarframlögum fræðsluráðs fyrir árið 2000 verið hafnað. Kærandi hafi óskað eftir endurskoðun þeirrar ákvörðunar með bréfi til borgarstjóra hinn 12. mars. 2000, þrátt fyrir að ákvörðun fræðsluráðs hafi ekki verið rökstudd og upplýsingar um kæruheimildir ekki veittar. Í erindi tónskólans frá 12. mars 2000 komi ekki fram að þar sé verið að kæra synjun fræðsluráðs, en í erindinu sé hins vegar vakin athygli borgarstjórnar á því að rökstuðning skorti fyrir höfnun á beiðni skólans um rekstrarstyrki. Af afgreiðslu skrifstofu borgarstjórnar, dags. 24. mars 2000, verði ráðið að erindi kæranda hefur ekki verið meðhöndlað sem stjórnsýslukæra heldur vísað til meðferðar fræðslustjóra. Með því hafi fræðslustjóra verið gefinn kostur á að bæta úr annmörkum á afgreiðslu á styrkbeiðni Tónskóla Hörpunnar en í rökstuddu bréfi fræðslustjóra, dags. 10. apríl 2000 hafi erindi Tónskóla Hörpunnar frá 12. mars 2000 verið svarað.

Þá er í umsögn borgarlögmanns að finna umfjöllun um spurningu ráðuneytisins um stjórnskipulag Reykjavíkurborgar m.t.t. kæruleiða á ákvörðunum Fræðsluráðs Reykjavíkur. Segir þar: „Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. samþykkta fyrir Fræðsluráð Reykjavíkur fer ráðið í umboði borgarstjórnar með yfirstjórn skólamála í Reykjavík. Í 4. mgr. 1. gr. samþykktanna er svo kveðið á um að fræðsluráð fari með málefni tónlistarskóla, sbr. lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985. Í 12. gr. laga nr. 75/1985 segir að menntamálaráðuneytið fari með faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu. Af þessu verður ráðið að ákvarðanir fræðsluráðs um málefni tónlistarskóla eru endanlegar innan stjórnskipulags Reykjavíkurborgar en ákvarðanir fræðsluráðs um málefni tónlistarskóla eru hins vegar kæranlegar til menntamálaráðuneytisins.“

Að síðustu er í umsögn borgarlögmanns vikið að jafnræðissjónarmiðum. Segir þar: „Það er skoðun Reykjavíkurborgar að lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 feli ekki í sér að unnt sé að setja á stofn tónlistarskóla og skuldbinda þannig sveitarfélög til greiðslu á tilteknu kennslumagni ef skilyrði laganna eru að öðru leyti uppfyllt. Slík niðurstaða felur jafnframt í sér að þeir tónlistarskólar sem nú njóta styrkja á grundvelli laganna þurfa að sæta því að breyta rekstraráætlunum sínum ef nýr tónlistarskóli sem uppfyllir skilyrði laga nr. 75/1985 er stofnaður í Reykjavík. Slíkur skýringarkostur er ekki aðeins í andstöðu við lögskýringargögn og orðalag laga nr. 75/1985 heldur er hann einnig í andstöðu við sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og sjálfsforræði þeirra á tekjustofnum sínum.“

Að lokum kemur fram í umsögn borgarlögmanns að það sé álit Reykjavíkurborgar að synjun á beiðnum kæranda um styrkjagreiðslur á grundvelli laga nr. 75/1985 byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Reykjavíkurborg geri því þá kröfu að ráðuneytið hafni öllum kröfum kæranda og staðfesti ákvarðanir borgarinnar.

VI.

1.

Mál þetta varðar málsmeðferð og efnislega niðurstöðu Reykjavíkurborgar vegna umsókna Tónskóla Hörpunnar um styrki.

Reykjavíkurborg heldur því fram að máli þessu beri að vísa frá félagsmálaráðuneytinu, þar sem það sé með réttu menntamálaráðuneytið sem eigi að fara með málið.

Félagsmálaráðuneytið fer með málefni sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins gagnvart sveitarfélögum er nánar skilgreint í 102. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem fram kemur að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Með greininni er félagsmálaráðuneytinu falið vald til að fjalla um ákvarðanir sveitarstjórna, veita þeim áminningu og skora á þær að bæta úr vanrækslunni ef sveitarstjórnir vanrækja skyldur sínar, sbr. 2. mgr. 102. gr. laganna. Þá er félagsmálaráðuneytinu falið úrskurðarvald um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Menntamálaráðuneyti fer með málefni tónlistarskóla samkvæmt 1. mgr. 10. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá skal ráðuneytið fara með faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 75/1985 eru verkefni menntamálaráðuneytisins í því sambandi m.a. yfirstjórn námsskrár- og námsefnisgerðar, samræming náms, prófa og réttinda er þau veita, aðstoð varðandi ráðningar kennara, ráðgjöf varðandi gerð starfs- og fjárhagsáætlana skóla, upplýsingamiðlun og erlend samskipti.

Af 1. mgr. 2. gr. og 102. gr. sveitarstjórnalaga verður ráðið að meginreglan sé sú að málefni sveitarfélaga falli undir félagsmálaráðuneytið, nema slíkt sé sérstaklega undanskilið í lögum. Þá heyrir almennt eftirlit með fjárstjórn sveitarfélaga, þ.m.t. styrkveitingar, undir félagsmálaráðuneytið skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Gildir þar einu hvort um sé að ræða skylduverkefni sveitarfélaga eða málefni sem þau taka upp af eigin frumkvæði. Hið sama gildir um mat á því hvort málsmeðferð sveitarstjórna sé í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. 102. gr. sveitarstjórnalaga. Í ljósi framangreinds verður að telja að túlka beri valdssvið menntamálaráðuneytisins gagnvart sveitarfélögum þröngt.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til fjárhagslegs stuðnings Reykjavíkurborgar á grundvelli laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og málsmeðferð Reykjavíkurborgar í máli kæranda. Þannig er ekki deilt um faglega umsjón eða eftirlit með tónlistarkennslu í máli þessu sem fellur undir verksvið menntamálaráðuneytisins, sbr. 12. gr. laga nr. 75/1985. Þar sem framangreind ákvæði sem mæla fyrir um verkefni menntamálaráðuneytisins lúta einungis að faglegum þáttum varðandi tónlistarskóla, verður að telja að mál er varðar fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og málsmeðferð í tengslum við það falli ekki undir menntamálaráðuneytið. Þvert á móti verður að telja að málið falli undir félagsmálaráðuneyti, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í ljósi ofangreinds er því kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun máls hafnað.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal bera fram stjórnsýslukæru innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að óski aðili eftir endurupptöku máls innan kærufrests rofni kærufresturinn. Að vissum skilyrðum uppfylltum er stjórnvöldum þó heimilt að taka kæru til meðferðar að liðnum kærufresti, en þó aldrei ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 28. gr. sömu laga.

Eins og fram hefur komið, óskaði kærandi fyrst formlega eftir rekstrarstyrk á grundvelli laga nr. 75/1985 með bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 15. október 1999. Þeirri umsókn var endanlega hafnað með bréfi Fræðslustjóra Reykjavíkur, dags. 10. apríl 2000. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2000, óskaði kærandi eftir að gerður yrði við hann tilraunasamningur um breytta kennsluhætti. Gerði meðfylgjandi uppkast að samningi m.a. ráð fyrir að Fræðslumiðstöð Reykjavíkur myndi greiða kæranda rekstrarstyrk í samræmi við 10. gr. laga nr. 75/1985. Í bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur, dags. 7. september 2000, var vísað til bréfs kæranda, dags. 29. ágúst s.á. og tekið fram að ekki væri unnt að verða við erindinu. Hinn 18. október 2000 óskaði kærandi eftir að Fræðsluráð Reykjavíkur tæki formlega fyrir bréf kæranda, dags. 29. ágúst 2000, við undirbúning fjárhagsáætlunar næsta árs. Því erindi var svarað með bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur, dags. 31. október 2000, þar sem vísað var til erindis kæranda og tekið fram að í starfsáætlun fræðslumála fyrir árið 2001 væri ekki gert ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla. Kærandi lagði síðan fram kvörtun til samkeppnisráðs hinn 29. desember 2000. Í áliti samkeppnisráðs nr. 4/2001 frá 27. júní 2001, var þeim tilmælum beint til Reykjavíkurborgar að „endurskoða framkvæmd styrkveitingar á grundvelli laga nr. 75/1985 þannig að hún mismuni ekki þeim sem starfa á viðkomandi markaði og verði í samræmi við markmið samkeppnislaga.“ Í kjölfar álitsins átti kærandi fundi með Reykjavíkurborg. Um áramótin 2001-2002 sendi kærandi Reykjavíkurborg bréf þar sem hann óskaði eftir að fá að vita um endurskoðun mála vegna tilmæla samkeppnisráðs til Reykjavíkurborgar. Ekki verður séð að kærandi hafi fengið svar við því erindi.

Af ofangreindu er ljóst að kærandi fékk endanlegt svar við styrkumsókn sinni frá 15. október 1999 hinn 10. apríl 2000. Þá fékk hann endanlegt svar við erindi sínu um tilraunasamning hinn 31. október 2000. Kæra barst félagsmálaráðuneytinu hins vegar ekki fyrr en 29. janúar 2002, en þá var meira en ár liðið frá framangreindum ákvörðunum. Kærandi bar ekki fram erindi á ný við Reykjavíkurborg fyrr en eftir álit samkeppnisráðs var komið fram, eða eftir 27. júní 2001. Þó svo að litið væri á málarekstur kæranda gagnvart Reykjavíkurborg eftir að álit samkeppnisráðs var gefið út sem beiðni um endurupptöku, er ljóst að sú beiðni kom fram eftir að þriggja mánaða kærufrestur var útrunninn vegna ofangreindra erinda. Því er ekki unnt að taka ofangreindar ákvarðanir frá 10. apríl og 31. október 2000, og málsmeðferð vegna þeirra, til endurskoðunar í máli þessu, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Hins vegar sendi kærandi bréf hinn 11. mars 2000 þar sem hann óskaði eftir samþykki Reykjavíkurborgar, sbr. 1. gr. laga nr. 75/1985. Viðurkennt er í bréfi borgarlögmanns, dags. 16. apríl 2002, að því erindi hafi ekki verið svarað. Þar sem kærufrestur miðast við birtingu ákvörðunar, er ljóst að ráðuneytinu er heimilt að taka kæru vegna erindisins, dags. 11. mars 2000, til efnismeðferðar, sbr. 1. mgr. og 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

3.

i.

Kærandi óskar í fyrsta lagi eftir að félagsmálaráðuneyti úrskurði hvort Reykjavíkurborg hafi brotið stjórnsýslulög í samskiptum sínum við skólann með því að svara ekki umsókn um samþykki borgarinnar frá 11. mars árið 2000. Jafnframt óskar skólinn eftir að félagsmálaráðuneyti úrskurði hvort Reykjavíkurborg hafi brotið stjórnsýslulög í samskiptum sínum við skólann með því að gera skólanum að sanna sig, en leggja ekki fram leiðbeiningar eða kröfur þar um, sem skólinn geti unnið eftir.

Kærandi sótti um samþykki Reykjavíkurborgar, á grundvelli 1. gr. laga nr. 75/1985, með bréfi, dags. 11. mars 2000. Téð erindi miðaði augljóslega að því að hljóta styrk frá Reykjavíkurborg á grundvelli laga nr. 75/1985, þar sem samþykki skv. 1. gr. laganna er forsenda þess að tónlistarskólar uppfylli skilyrði þeirra.

Í bréfi borgarlögmanns, dags. 16. apríl sl., kemur fram að þó svo að erindi kæranda, dags. 11. mars 2000, hafi ekki verið svarað hafi Reykjavíkurborg ítrekað bent Tónskóla Hörpunnar á, t. d. í svarbréfum hinn 7. september og 31. október 2000, að ekki standi til á næstunni að styrkja fleiri tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985. Reykjavíkurborg hafi því tekið afstöðu til þess hvort styrkja skuli Tónskóla Hörpunnar á grundvelli laga nr. 75/1985 og þar með erindisins frá 11. mars. Í ljósi þessara orða lítur ráðuneytið svo á að Reykjavíkurborg hafi tekið ákvörðun um að synja erindi kæranda frá 11. mars 2000 með því að synja honum um styrk skv. lögum nr. 75/1985, en að sú ákvörðun hafi ekki verið birt honum.

Með hliðsjón af ofangreindu og gögnum málsins að öðru leyti skilur ráðuneytið framangreinda kæru svo, að kærandi krefjist ógildingar á synjun Fræðsluráðs Reykjavíkur á styrk á grundvelli laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan styrk við tónlistarskóla honum til handa og að ráðuneytið taki málsmeðferð Reykjavíkurborgar í tengslum við málið til skoðunar.

Um rétt tónlistarskóla til fjárhagslegs styrks úr sveitarsjóði gilda lög nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Samkvæmt 3. gr. laganna hafa aðrir aðilar en sveitarfélög heimild til að koma á fót tónlistarskóla og geta með samþykki sveitarstjórnar fengið styrk að undangenginni sérstakri málsmeðferð. Í ákvæðinu segir, að tónlistarskóli sem rekinn er af þriðja aðila skuli áður en hann hefur starfsemi senda greinargerð um fyrirhugaða stofnun til viðkomandi sveitarfélags og menntamálaráðuneytis, fyrir 15. apríl, ásamt rekstraráætlun og drögum að starfsreglum fyrir skólann. Sveitarstjórn skuli að lokum fjalla um greinargerðina og taka afstöðu til þess hvort fallist verði á greiðslur til skólans úr sveitarsjóði. Í 1. gr. laga nr. 75/1985 er að finna tæmandi talningu í 5 tölul. á þeim skilyrðum sem skóli þarf að uppfylla til að teljast tónlistarskóli samkvæmt lögunum. Í 5. tölul. 1. gr. er gert ráð fyrir sérstöku samþykki menntamálaráðuneytis og jafnframt samþykki viðkomandi sveitarstjórnar sé skólinn rekinn af þriðja aðila. Í II. kafla laganna er fjallað um rekstur tónlistarskóla. Fram kemur í 8. gr. að tónlistarskólar sem reknir eru af þriðja aðila skuli senda áætlun um kennslu á næsta fjárhagsári til viðkomandi sveitarstjórnar eigi síðar en 1. maí ár hvert. Sveitarstjórn skuli taka afstöðu til áætlunar skólans og gera samkomulag við skólastjórn um kennslu og starfsmannahald fyrir 1. júlí ár hvert, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Í 10. gr. er kveðið á um að tónlistarskólar, sem eigi eru reknir af sveitarfélögum skulu fá greiddan úr sveitarsjóði launakostnað kennara og skólastjóra í samræmi við rekstraráætlun.

Framangreind lög nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla leystu af hólmi eldri lög sama efnis nr. 22/1975. Í fyrstu grein þeirra laga var mælt fyrir um sambærileg skilyrði þess að tónlistarskóli uppfyllti skilyrði laganna, eins og gert er í gildandi lögum. Þó var ekki kveðið á um sérstakt samþykki menntamálaráðuneytisins og viðkomandi sveitarstjórnar, eins og gert er í 5. tölul. 1. gr. núgildandi laga.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 75/1985 kemur fram að því sé ætlað að lagfæra þau atriði sem hafi verið gagnrýnd við lög nr. 22/1975. Meðal þeirra hafi verið að lítil takmörk væru sett fyrir því hve marga tónlistarskóla unnt væri að stofna sem ættu rétt á styrkgreiðslu úr ríkissjóði og frá viðkomandi sveitarfélagi. Einnig hafi verið gagnrýnt að hið opinbera hafi haft takmörkuð áhrif á námsframboð og kennslumagn, þrátt fyrir næstum ótakmarkaða greiðsluskyldu. Engar ákveðnar reglur hafi gilt um það með hvaða hætti tónlistarskólar hlytu opinbera staðfestingu við stofnun. Ákvæði 5. tölul. 1. gr. væri ætlað að taka af tvímæli um, að til þess að tónlistarskólar öðluðust fullan rétt sem viðurkenndir tónlistarskólar, þyrfti að koma til samþykki viðkomandi yfirvalda. Telja yrði nauðsynlegt að þeir aðilar sem standa ættu straum af stærstum hluta rekstrarkostnaðar, hefðu óumdeildan rétt í málinu.

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um veitingu styrks til tónlistarskóla er einhliða ákvörðun hennar um réttindi viðkomandi tónlistarskóla sem tekin er í skjóli þess valds sem felst í lögum nr. 75/1985 og öðrum almennum valdheimildum sveitarstjórna. Því ber Reykjavíkurborg að fara að stjórnsýslulögum við meðferð slíkra mála, sbr. 1. gr. laga nr. 37/1993.

Í ljósi ofangreindrar umfjöllunar um forsögu laga nr. 75/1985 og skýringar á 1. og 3. gr. þeirra, verður að telja að kærandi eigi ekki skilyrðislausan rétt til samþykkis og styrks Reykjavíkurborgar á grundvelli laga nr. 75/1985. Skiptir í því sambandi ekki máli hvort tónlistarskólinn standist skilyrði 1.-4. tl. 1. gr. laganna. Er slík skýring á ákvæðinu og í samræmi við 9. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem mælt er fyrir um, að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélags, hún hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf. Því ræður samþykki sveitarstjórnar úrslitum um hvort styrkbeiðandi hljóti styrk til reksturs tónlistarskóla samkvæmt 3. gr., sbr. 5. tölul. 1. gr. laga nr. 75/1985. Við slíka ákvörðun ber sveitarstjórn að fara að stjórnsýslulögum, eins og áður er vikið að. Þarf hún því að gæta þess að ákvörðunin hafi lagastoð, sé ekki í andstöðu við jafnræðisreglur stjórnsýslu- og stjórnarskipunarlaga og sé að öðru leyti byggð á lögmætum sjónarmiðum.

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að neita kæranda um styrk á grundvelli laga nr. 75/1985 hefur verið studd þeim rökum að starfsáætlun fræðslumiðstöðvar geri ekki ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla og að ekki sé til fjármagn til að auka styrki til tónlistarskóla frá því sem þá var, sbr. bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur, dags. 7. september 2000 og 31. október 2000. Þá kemur fram í bréfi borgarlögmanns, dags. 16. apríl 2000, að fleiri þættir hafi haft áhrif á að kæranda hafi verið synjað um fjárhagslegan stuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Nefnt er m.a. að megináhersla fræðslumiðstöðvar á sviði tónlistarmenntunar lúti að eflingu forskóla tónlistarskóla, innan veggja grunnskóla, og að í samræmi við stefnumörkun Reykjavíkurborgar um rekstur tónlistarskóla og skólahljómsveita í Reykjavík frá apríl 1999 hafi enginn nýr tónlistarskóli hlotið styrki á grundvelli laga nr. 75/1985 frá því á miðju ári 1998.

Áður eru rakin markmið laga nr. 75/1985 um að veita sveitarstjórnum víðtækari rétt til að samþykkja eða synja tónlistarskólum um styrk þannig að þær geti með nánari hætti rækt fjárstjórnarhlutverk sitt. Í ljósi þeirra markmiða verður að ætla að sjónarmið um fjárskort og töku ákvörðunar um að samþykkja ekki styrkveitingar til fleiri tónlistarskóla vegna þess séu, eins og hér stendur á, málefnanleg. Þá verður að telja að önnur þau sjónarmið sem rakin hafa verið, um dreifingu tónlistarskóla og eflingu forskóla tónlistarskóla, séu lögmæt. Í bréfi borgarlögmanns, dags. 16. apríl 2002, kemur fram að sex nýjum tónlistarskólum, sem reknir eru af öðrum aðilum en sveitarfélaginu, hafi verið veittur fjárhagslegur stuðningur eftir að lög nr. 75/1985 tóku gildi og að ekki verði séð að Reykjavíkurborg hafi formlega samþykkt viðkomandi tónlistarskóla, sbr. 3. gr. laga nr. 75/1985. Hins vegar hefur hvergi komið fram í málinu að umsókn kæranda til Reykjavíkurborgar hafi verið synjað, þar sem hún hafi borist of seint eða hafi ekki verið studd viðhlítandi gögnum. Því verður ekki séð að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn jafnræðisreglu hvað þetta atriði varðar. Loks hefur ekki komið fram í málinu að mismunandi sjónarmiðum hafi verið beitt við mat á kæranda annars vegar og þeim sex tónlistarskólum sem hlotið hafa samþykki Reykjavíkurborgar á grundvelli laga nr. 75/1985 eftir gildistöku laganna hins vegar.

Að framansögðu virtu er ekki unnt að verða við kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar um synjun á veitingu styrks á grundvelli laga nr. 75/1985, þar sem ekki verður talið að synjunin hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Það athugast hins vegar að í bréfi borgarlögmanns, dags. 16. apríl 2002, kemur fram að ekki verði séð að Reykjavíkurborg hafi formlega samþykkt þá tónlistarskóla sem nú njóta styrkja skv. lögum nr. 75/1985, sbr. 3. gr. laganna. Því er ljóst að málsmeðferð Reykjavíkurborgar á erindum vegna styrkja skv. lögum nr. 75/1985 hefur ekki verið í samræmi við málsmeðferðarreglur laganna. Slík vanræksla hefur þó ekki áhrif á gildi ákvörðunar Reykjavíkurborgar gagnvart kæranda.

Kærandi hefur einnig haldið því fram í málinu að Reykjavíkurborg hafi ekki gætt að stjórnsýslulögum við meðferð málsins, sérstaklega með því að svara ekki erindi kæranda, dags. 11. mars 2000.

Eins og áður er komið fram hefur Reykjavíkurborg ekki svarað erindi kæranda frá 11. mars 2000, en telja verður að Reykjavíkurborg hafi tekið ákvörðun um að synja erindinu, sbr. bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur, dags. 7. september og 31. október 2000. Reykjavíkurborg bar að birta ákvörðun sína vegna erindis kæranda, dags. 11. mars 2000, með formlegum hætti í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er unnt að líta svo á að í svarbréfum Reykjavíkurborgar, dags. 7. september og 31. október 2000, felist birting á ákvörðun borgarinnar vegna erindis kæranda 11. mars 2000, þar sem í þeim bréfum er sérstaklega vísað til annarra bréfa kæranda og að engu vikið að 1. gr. laga nr. 75/1985, sem vitnað var til í bréfi kæranda, dags. 11. mars 2000. Það er því niðurstaðan, að Reykjavíkurborg hafi farið gegn 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins.

Í erindi kæranda, dags. 11. mars 2000, er farið fram á samþykki Reykjavíkurborgar, sbr. 5. tölul. 1. gr. laga nr. 75/1985. Skoða verður það erindi í samhengi við fyrri erindi kæranda, dags. 15. október 1999 og 12. mars 2000, þar sem hann óskaði eftir fjárstyrk frá Reykjavíkurborg á sömu forsendum og aðrir tónlistarskólar borgarinnar, svo og erindi hans frá 29. ágúst 2000 og 18. október 2000 um tilraunasamning við skólann. Af framangreindum gögnum virðist ljóst, að kæranda hafi skort leiðbeiningar á styrkjafyrirkomulagi borgarinnar til tónlistarskóla og hvaða skilyrðum þurfi að fullnægja í hverju tilfelli. Þá virðist kæranda ekki hafa verið kunnugt um 3. gr. laga nr. 75/1985 og hvaða málsmeðferð bæri að viðhafa skv. lögum nr. 75/1985. Í ljósi skyldu stjórnvalda til að veita aðila stjórnsýslumáls nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar í málum er varða starfssvið þess, sbr. 1. mgr. 7 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður að telja að annmarkar hafi verið á meðferð Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda hvað þetta varðar.

Niðurstaðan er því sú, að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja kæranda um styrk á grundvelli laga nr. 75/1985 hafi verið lögmæt. Skortur á birtingu ákvörðunar og leiðbeiningarskyldu varðar ekki ógildi ákvörðunar.

ii.

Annar liður í kvörtun kæranda lýtur að hvort Reykjavíkurborg sé heimilt að hafa að engu tilmæli samkeppnisráðs. Í þessu sambandi verður að líta til þess, að umræddum tilmælum var beint til Reykjavíkurborgar í áliti samkeppnisráðs frá 27. júní 2001 nr. 4/2001. Álitið var byggt á d-lið 2. mgr. 5. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 og fól því ekki í sér bindandi fyrirmæli til Reykjavíkurborgar. Einnig er til þess að líta að samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skulu sveitarfélögin sjálf ráða málefnum sínum á eigin ábyrgð. Að þessu virtu verður ekki talið að Reykjavíkurborg hafi brotið rétt á kæranda hvað þetta varðar.

iii.

Kærandi fer í þriðja lagi fram á að félagsmálaráðuneyti skyldi Reykjavíkurborg að veita Tónskóla Hörpunnar sambærilega rekstrarstyrki og aðrir tónlistarskólar njóta.

Félagsmálaráðuneytið hefur á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga eingöngu heimild til að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarstjórnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga. Ákvæðið er að því leyti þrengra en leiðir af heimild æðri stjórnvalds til að taka nýja efnisákvörðun í stað ákvörðun lægra setts stjórnvalds þegar um er að ræða stjórnsýslukæru samkvæmt VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur ráðuneytið því ekki heimild til að taka nýja efnisákvörðun, í stað þeirrar sem tekin var af Reykjavíkurborg og um er fjallað í máli þessu. Af þessu leiðir að óhjákvæmilegt er að vísa þriðja lið í kæru kæranda frá.

iv.

Í fjórða lagi óskar kærandi eftir að félagsmálaráðuneyti geri Reykjavíkurborg skylt að bæta skólanum tjón sem hann hefur orðið fyrir fram á haustið 2001, að upphæð 11.086 m. kr.

Eins og framan greinir hefur félagsmálaráðuneyti einungis heimild til að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarstjórnar, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Því verður ekki hjá því komist að vísa framangreindri kröfu kæranda frá, enda er um að ræða einkaréttarlega kröfu á milli aðila sem félagsmálaráðuneytið hefur ekki heimild til að úrskurða um. Það er hlutverk dómstóla að skera úr um hvort athafnir eða athafnaleysi Reykjavíkurborgar hafi valdið kæranda skaðabótaskyldu tjóni.

4.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaðan að ákvörðun Fræðsluráðs Reykjavíkur um að synja kæranda um styrk á grundvelli laga nr. 75/1985 fari ekki í bága við lög. Þá verður ekki séð að farið hafi verið gegn jafnræðisreglu í tengslum við málið. Því eru ekki efni til að ógilda umrædda ákvörðun. Hins vegar er í verulegum atriðum fundið að málsmeðferð Reykjavíkurborgar í tengslum við málið, sem verður þó ekki talið valda ógildi ákvörðunarinnar. Í samræmi við 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga beinir ráðuneytið því til Reykjavíkurborgar að tilkynna kæranda um ákvörðun vegna erindis hans frá 11. mars 2000, í samræmi við það sem að ofan greinir.

úrskurðarorð:

Ákvörðun Fræðsluráðs Reykjavíkur um að synja Tónskóla Hörpunnar

um styrk á grundvelli laga nr. 75/1985 stendur óhögguð.

Valgerður Sverrisdóttir (sign.)

Þorgeir Örlygsson (sign.)