Reykjavíkurborg - Styrkveitingar til einkarekinna leikskóla, jafnræðisregla stjórnsýsluréttar
Almenna málflutningsstofan
Sveinn Jónatansson, hdl.
Sigtúni 42
105 REYKJAVÍK
Reykjavík, 2. nóvember 2000
Tilvísun: FEL00080007/16-0000/GB/--
Með erindi dags. 2. ágúst sl. leitaði Sveinn Jónatansson hdl til félagsmálaráðuneytisins fyrir hönd þeirra Jóns Tryggva Jóhannssonar og Fjólu Kristjánsdóttur. Varðaði erindið meinta ólögmæta mismunun af hálfu Reykjavíkurborgar gagnvart íbúum Reykjavíkur við úthlutun styrkja til reksturs einkarekinna leikskóla.
Með bréfi dags. 9. ágúst sl. leitaði ráðuneytið umsagnar Reykjavíkurborgar vegna málsins. Umsögnin barst með bréfi dags. 5. september 2000.
I. Málavextir og málsrök málshefjenda.
Fram kemur í erindinu að málshefjendur eiga barn sem hefur nýlega hafið nám í einkareknum leikskóla. Er móðirin að hefja háskólanám en faðirinn er í fullu starfi. Hafa þau síðan í upphafi þessa árs verið í sambandi við Leikskóla Reykjavíkur og borgarlögmann vegna þess sem þau telja vera ólögmæta mismunun á milli foreldra sem eiga börn á einkareknum leikskólum og hinna sem eiga börn í leikskólum Reykjavíkurborgar. Mismununin liggi í því að á leikskólum Reykjavíkurborgar séu daggjöld lækkuð vegna barna þar sem annað foreldrið er í námi. Ekki sé hins vegar tekið tillit til slíkra aðstæðna varðandi styrki Reykjavíkurborgar til einkarekinna leikskóla. Telja þau að þarna eigi að gæta samræmis, enda séu styrkir til einkarekinna leikskóla ekkert annað en niðurgreiðslur frá viðkomandi sveitarfélagi sem hafi bein áhrif til lækkunar þeirra gjalda sem foreldrum væri annars gert að greiða.
Málshefjendur benda á að foreldrar sem eiga börn á leikskólum Reykjavíkurborgar njóti 28% afsláttar frá gjaldskrá ef annað foreldrið er í námi. Foreldrar sem eins háttar um njóti hins vegar engra sérstakra styrkja umfram foreldra þar sem bæði eru útivinnandi, ef börn þeirra eru á einkareknum leikskólum. Telja þau að í þessu felist skýr mismunun.
Einnig benda þau á að aðrir hópar foreldra, þ.e.a.s. foreldrar sem bæði eru í námi og einstæðir foreldrar, njóti sérkjara umfram aðra hópa. Nemi afsláttur frá almennri gjaldskrá u.þ.b. 49% frá almennri gjaldskrá Leikskóla Reykjavíkur, á meðan foreldrar þar sem einungis annað foreldri er í námi fái u.þ.b. 28% afslátt. Styrkir Reykjavíkurborgar til einkarekinna leikskóla vegna sömu hópa sé hins vegar u.þ.b. 77% hærri en hinn almenni styrkur. Eins og áður er enginn sérstakur styrkur veittur til einkarekinna leikskóla vegna barna foreldra þar sem einungis annað foreldri er í námi. Telja þau að í þessu felist verulegt ósamræmi sem feli í sér skýra mismunun.
Málshefjendur telja að framangreint gjaldskrár- og styrkjakerfi feli í sér skýlaust brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Óska þau eftir atbeina ráðuneytisins til að því verði komið í lögmætt horf.
II. Málsrök Reykjavíkurborgar
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að leikskólagjöld í leikskólum Reykjavíkurborgar skiptast í 3 flokka:
Almennt gjald 24.300 kr., sem gildir fyrir börn giftra foreldra og foreldra í sambúð.
Námsmannagjald 17.400 kr., sem gildir fyrir börn þar sem annað foreldra er í námi.
Forgangsgjald 12.400 kr., sem gildir fyrir börn einstæðra foreldra og börn foreldra sem báðir eru í námi.
Styrkir til einkarekinna leikskóla eru:
Lægri styrkur 19.200 kr., greiddur með börnum giftra foreldra og foreldra í sambúð, burt séð frá því hvort annað er í námi eða ekki.
Hærri styrkur 34.000 kr., greiddur með börnum einstæðra foreldra og börnum foreldra sem báðir eru í námi.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að samkvæmt 7. gr. laga um leikskóla nr. 78/1994 er sveitarfélögum skylt að reka leikskóla í viðkomandi sveitarfélagi. Hvergi í lögum er hins vegar lögð sú skylda á sveitarfélög að tryggja öllum sem þess æskja leikskólavistun eða þá þjónustu sem í henni felst. Af því leiði að það stríði ekki gegn lögum um leikskóla eða öðrum lögum, þótt ekki takist að anna eftirspurn eftir leikskólarýmum í borginni. Styrkveitingar Reykjavíkurborgar til einkarekinna leikskóla séu því ekki byggðar á þeirri forsendu að borginni sé það skylt, þar sem henni hafi ekki tekist að anna eftirspurn eftir leikskólarými. Því síður sé að finna í lögum ákvæði sem bindi fjárhæð eða hlutfall rekstrarstyrkja tilteknu lágmarki eða sjónarmiðum, svo sem að sveitarfélagi beri að greiða úr sameiginlegum sjóðum sama hlutfall og greitt er vegna leikskóla sveitarfélags.
Varðandi jafnræði aðila segir Reykjavíkurborg að þess sé gætt að allir einkareknir leikskólar sitji við sama borð og njóti sömu styrkja. Þeir hafi síðan ákvörðunarvald um hvernig styrkjunum er ráðstafað, að því tilskildu að ráðstöfunin sé til reksturs leikskólanna. Bendir borgin á að sveitarfélögum beri hvorki skylda til að sjá til þess að einkaaðilar geti sett á stofn eigin rekstur né að greiða einkaaðilum rekstrarstyrki. Reykjavíkurborg sé því í sjálfs vald sett hvort og þá hversu háa rekstrarstyrki hún greiðir til einkarekinna leikskóla. Styrkveitingar til einkarekinna leikskóla séu ekki meðal skylduverkefna sveitarfélags og verði ekki séð með hvaða hætti félagsmálaráðuneytið ætti að láta málið til sín taka á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
III. Álit ráðuneytisins
Í máli þessu er ekki deilt um hvort rekstraraðilum einkarekinna leikskóla sé mismunað með mismunandi fjárframlögum. Eins og fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar er þess gætt að styrkupphæðir séu hinar sömu til allra einkarekinna leikskóla. Reynir því ekki á ákvæði samkeppnislaga við meðferð málsins, en um þann þátt vísast til ákvörðunar samkeppnisráðs frá 12. júní 1998, í máli nr. 19/1998, sem var staðfest með úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 24. ágúst 1998, í máli nr. 11/1998.
Lög um leikskóla nr. 78/1994 hafa ekki að geyma ákvæði um skólaskyldu barna á leikskólaaldri, sbr. hins vegar 1. gr. grunnskólalaga nr. 66/1995. Af því má gagnálykta að lög um leikskóla leggja ekki þá skyldu á hendur sveitarfélaga að þau skuli tryggja öllum börnum á leikskólaaldri leikskólarými. Engu að síður leggja lögin þá skyldu á sveitarfélög að þau vinni að því að fjölga leikskólarýmum, sbr. 8. gr. laganna sem er svohljóðandi:
“Sveitarfélög skulu ekki sjaldnar en á tveggja ára fresti meta þörf fyrir leikskólarými. Á grundvelli þess mats verði gerð áætlun til þriggja ára í senn um uppbyggingu leikskóla í viðkomandi sveitarfélagi og skal við gerð hennar höfð hliðsjón af heildarhagsmunum sveitarfélagsins. Endurskoða skal áætlunina á tveggja ára fresti. Áætlun um uppbyggingu leikskóla skal send menntamálaráðuneytinu.”
33. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 kveður raunar fastar að orði:
"Sveitarstjórnir skulu eftir föngum tryggja framboð á leikskólarými. Til þess að sú þjónusta verði í sem bestu samræmi við þarfir barna í sveitarfélaginu skal það láta fara fram mat á þörfinni eigi sjaldnar en á tveggja ára fresti."
Í 7. gr. leikskólalaga kemur fram að bygging og rekstur leikskóla skal vera á kostnað og í umsjón sveitarstjórna og sjá þær um framkvæmd þessara laga, hver í sínu sveitarfélagi, þeim er skylt að hafa forustu um að tryggja börnum dvöl í góðum leikskóla. Öðrum aðilum en sveitarfélögum er heimilt að reka leikskóla að fengnu samþykki viðkomandi sveitarstjórnar. Lögin hafa hins vegar ekki að geyma nein ákvæði sem skylda sveitarfélög til að styrkja rekstur einkarekinna leikskóla.
Til að koma til móts við þá foreldra sem ekki fá pláss í leikskólum Reykjavíkurborgar hefur Reykjavíkurborg farið þá leið að ákveða styrki til einkarekinna leikskóla. Með þessari framkvæmd telur borgin sig hafa gengið lengra en lög um leikskóla mæla fyrir um og að við þær aðstæður veiti 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 félagsmálaráðuneytinu því engan rétt til að grípa til þeirra úrræða sem því standa til boða samkvæmt greininni.
Eins og máli því sem hér er til úrlausnar er háttað liggur ekki fyrir formleg stjórnsýslukæra. Þar sem borgarstjórn Reykjavíkur hefur auk þess ekki fjallað um málið lítur ráðuneytið svo á að í erindi málshefjenda felist einungis beiðni um álit ráðuneytisins á framkvæmd styrkveitinga til einkarekinna leikskóla. Jafnframt bendir ráðuneytið á að menntamálaráðuneytið fer með málefni leikskóla. Það heyrir því undir það ráðuneyti að ákvarða hvort sveitarfélög hafi brotið gegn skyldum sínum um uppbyggingu leikskóla.
Á hinn bóginn telur ráðuneytið rétt að árétta, með vísan til bréfs forsætisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 14. júlí 2000, að mál er varða eftirlit með fjárstjórn sveitarfélaga, þ.m.t. varðandi gjaldskrár og styrkveitingar, heyra undir félagsmálaráðuneytið, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, og ákvæði IV. kafla sömu laga. Gildir þar einu hvort um er að ræða skylduverkefni sveitarfélaga eða málefni sem þau taka upp af eigin frumkvæði. Þar sem deiluefnið í því máli sem hér um ræðir varðar meint brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, í tengslum við styrkveitingar úr borgarsjóði, telur ráðuneytið því ótvírætt að sá þáttur málsins geti átt undir úrskurðarvald og eftirlitshlutverk þess. Í áliti þessu verður því eingöngu fjallað um þann þátt málsins.
Hin meinta mismunun sem málshefjendur telja sig beitta í þessu máli byggist í fyrsta lagi á því að þau eru ekki jafn sett og foreldrar sem eiga börn á leikskólum Reykjavíkurborgar, þar sem annað foreldri er í námi. Foreldar í þeirri aðstöðu fá afslátt af leikskólagjöldum, en sambærilegur styrkur stendur ekki til boða þeim foreldrum sem eiga börn á einkareknum leikskólum.
Í öðru lagi benda málshefjendur á að foreldrar sem eiga börn á einkareknum leikskólum greiða í reynd mismunandi há gjöld, í hlutfalli við styrkgreiðslur frá Reykjavíkurborg. Þannig greiði Reykjavíkurborg tæplega tvöfalt hærri styrk með börnum einstæðra foreldra og foreldra sem báðir eru í námi. Hér sé í reynd ekki um annað en niðurgreiðslur að ræða og telja málshefjendur að með þessum styrkgreiðslum skapist ósamræmi sem feli í sér skýra mismunun gagnvart öðrum hópum foreldra.
Fram kemur í álitsgerð borgarlögmanns til leikskólaráðs, dags. 2. maí 2000, að núverandi tilhögun rekstrarstyrkja til einkarekinna leikskóla byggir á samþykkt stjórnar Dagvistar barna frá 15. janúar 1997. Tekur borgarlögmaður fram að Reykjavíkurborg hafi engar heimildir til að ákveða gjaldskrár einkarekinna leikskóla, né að hafa áhrif á hvaða hópar njóti sérkjara við kaup á þjónustu þeirra, en að væntanlega hafi fjárhæð rekstrarstyrkja bein eða óbein áhrif á gjaldskrár. Telur hann því að núverandi fyrirkomulag styrkveitinga Reykjavíkurborgar til einkarekinna leikskóla leiði væntanlega til þess að einstæðir foreldrar og foreldrar sem bæði eru í námi njóti lægri leikskólagjalda á einkareknum leikskólum í krafti hærri styrkja borgarinnar vegna þessara hópa.
Engin gögn eða útreikningar hafa verið lögð fram í máli þessu af hálfu Reykjavíkurborgar sem sýna ástæður þess að einstæðum foreldrum og foreldrum sem báðir eru í námi er veitt hærri niðurgreiðsla/styrkur en öðrum hópum foreldra. Ráðuneytið telur þó ekki ástæðu til að kalla eftir frekari gögnum hvað þetta atriði varðar, þar sem telja verður að sú flokkun sem stuðst er við hljóti að byggja á því að þessir hópar hafi almennt minni tekjumöguleika en aðrir hópar foreldra. Telur ráðuneytið þar af leiðandi að ekki sé hægt að véfengja að það sé út af fyrir sig málefnalegt að veita þessum hópum sérstakan fjárhagslegan stuðning. Verður því ekki fallist á þau rök málshefjenda, að foreldrar þar sem annað er í námi en hitt í launaðri vinnu eigi rétt á sömu fjárhæð og fyrrgreindir hópar.
Eftir stendur þá það misræmi sem málshefjendur hafa bent á, að leikskólarými fyrir börn foreldra þar sem annað er í námi er sérstaklega niðurgreitt á leikskólum Reykjavíkurborgar, en ekki á einkareknum leikskólum. Telja málshefjendur að þar sé um að ræða skýrt brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, enda sé um að ræða sama hóp foreldra, sem sé mismunað eftir því hvort börn þeirra eru á einkareknum leikskóla eða á leikskólum Reykjavíkurborgar.
Í áður tilvitnaðri álitsgerð borgarlögmanns til leikskólaráðs bendir borgarlögmaður m.a. á að hann teldi eðlilegra og málefnalegra að sömu reglur gildi um styrkveitingar til einkarekinna leikskóla og um niðurgreiðslur til almennu leikskólanna. Því væri að hans mati eðlilegra að sömu hópar foreldra og njóta nú aukinna niðurgreiðslna samkvæmt gjaldskrá almennu leikskólanna njóti sambærilegra styrkveitinga hjá einkareknu leikskólunum. Um þessa tilhögun hafi Reykjavíkurborg hins vegar sjálfsákvörðunarrétt.
Á þetta sjónarmið fellst ráðuneytið. 78. gr. stjórnarskrárinnar felur í sér að sveitarfélög njóta sjálfsforræðis í eigin málefnum. Ekkert í lögum skyldar sveitarfélög til að veita styrki til einkarekinna leikskóla. Ef sveitarfélög ákveða að veita slíka styrki er þeim það engu að síður heimilt, að gættu jafnræði aðila. Í því máli sem hér er til umfjöllunar hefur Reykjavíkurborg sett reglur sem miða að því að þeir hópar sem eins er ástatt um sitji við sama borð. Er því greiddur almennur styrkur vegna allra annarra barna á einkareknum leikskólum en barna einstæðra foreldra og foreldra sem bæði eru í námi. Engu að síður liggur fyrir í málinu að einkareknum leikskólum er heimilt að ráðstafa styrkjunum á þann hátt sem þeir telja réttast. Þannig getur Reykjavíkurborg einungis haft óbein áhrif á gjaldskrár einkarekinna leikskóla. Endanleg gjaldskrárákvörðun, þ.á m. varðandi það hvort einstakir hópar foreldra greiði lægra gjald en aðrir hópar, er hins vegar tekin af stjórnendum hinna einkareknu leikskóla.
Enda þótt bæði málshefjendur og borgarlögmaður hafi bent á að einn ákveðinn hópur foreldra, þ.e. þar sem einungis annað foreldrið er í námi, njóti ekki sambærilegra styrkveitinga á einkareknum leikskólum eins og á leikskólum Reykjavíkurborgar, telur ráðuneytið því, með vísan til alls framanritaðs, að í því felist ekki brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar tekur ráðuneytið undir þau rök borgarlögmanns að þar sem tengsl eru milli styrkfjárhæða og gjaldskrárákvarðana, geti skapast óeðlilegt misræmi. Eðlilegra kann því að vera að Reykjavíkurborg beiti sér fyrir því að foreldrar þar sem annað er í námi njóti einnig sérstakrar fyrirgreiðslu á einkareknum leikskólum. Ráðuneytið telur engu að síður að í núverandi fyrirkomulagi styrkveitinga til einkarekinna leikskóla felist hvorki brot á ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 né stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Beðist er velvirðingar á að dregist hefur að svara erindinu vegna starfsmannaskipta í ráðuneytinu.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)