Mosfellsbær - Málsmeðferð við lóðaúthlutun, úthlutunarreglum breytt afturvirkt, meðalhófsregla, jafnræðisregla
Egill Helgason 17. apríl 2001 FEL01020039/1001
Arnartanga 83
270 MOSFELLSBÆR
Hinn 17. apríl var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 10. febrúar sl., barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Egils Helgasonar á hendur bæjarstjórn Mosfellsbæjar. Óskar kærandi eftir að ráðuneytið skeri úr um lögmæti ákvarðana bæjarstjórnar um lóðaúthlutun við Svöluhöfða og Súluhöfða, sem teknar voru á bæjarstjórnarfundi 27. desember 2000. Verði úrskurður ráðuneytisins á þann veg að bæjarstjórn Mosfellsbæja hafi ekki verið heimilt að miða hæfi umsækjenda við tímalengd búsetu þeirra í bæjarfélaginu, fer kærandi fram á að lóðaúthlutunin verði dæmd ómerk, farið verði að nýju yfir hæfi umsækjenda og lóðaúthlutun við Svölu- og Súluhöfða fari fram að nýju.
Áður höfðu ráðuneytinu borist erindi frá Unni Þormóðsdóttur og Axel Eiríkssyni vegna sama máls. Erindi kæranda var kynnt bæjarstjórn Mosfellsbæjar í símbréfi 13. febrúar sl. og var þar gefinn kostur á því að bæjarstjórn gæfi eina umsögn um öll þrjú málin. Umsögn bæjarstjórnar, dags. 27. febrúar, barst ráðuneytinu þann 28. febrúar. Með bréfi ráðuneytisins sama dag var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum sínum í málinu, teldi hann þess þörf. Hann hefur ekki nýtt sér þann rétt sinn.
Ráðuneytið óskaði í rafpósti sem sendur var 2. apríl sl. eftir viðbótarupplýsingum frá kæranda og voru þær upplýsingar sendar ráðuneytinu samdægurs.
I. Málavextir
Málavöxtum er lýst á svohljóðandi hátt í umsögn kærða (útdráttur):
„Auglýsing um fyrirhugaða lóðaúthlutun birtist í Morgunblaðinu þann 27. ágúst 2000. Auglýsingin er orðuð með almennum hætti, og þar er ekki að finna upplýsingar um þau skilyrði, sem umsækjendur þurftu að uppfylla til að eiga kost á úthlutun lóðar. Hins vegar segir í auglýsingunni að umsóknareyðublöð ásamt byggingar- og skipulagsskilmálum og gjaldskrá liggi frammi á afgreiðslu Mosfellsbæjar. Samkvæmt auglýsingunni var alls um að ræða lóðir fyrir 39 íbúðir.
Á bakhlið umsóknareyðublaðsins er að finna „Reglur Mosfellsbæjar um úthlutanir lóða fyrir íbúðarhúsnæði”. Þær eru svohljóðandi:
1. Einstaklingar, sem sækja um lóðarúthlutun, skulu leggja fram greiðslumat frá fjármálastofnun, sem er viðurkennd af Íbúðalánasjóði til að annast greiðslumat um greiðslugetu, fyrir væntanlega fjárfestingu. Sé umsækjandi í hjónabandi eða skráðri sambúð er heimilt að leggja fram sameiginlegt greiðslumat.
2. Umsækjendur skulu vera fjárráða og fullnægja skilyrðum laga um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, nr. 19/1966.
3. Umsækjandi og maki/sambúðaraðili hans skulu ekki vera í vanskilum við bæjarsjóð né með önnur opinber gjöld í vanskilum og skulu leggja fram staðfestingu innheimtumanns ríkissjóðs þar að lútandi.
4. Hafi umsækjandi eða maki/sambúðaraðili hans, áður fengið lóð úthlutað eða verið lóðarhafi í bæjarfélaginu er heimilt að taka mið af reynslu bæjarfélagsins af umsækjanda eða maka/sambúðaraðila hans, sem lóðarhafa.
5. Sé sótt um lóð í nafni lögaðila er umsókn metin með tilliti til upplýsinga um fjárhagsstöðu umsækjanda og fyrri byggingarverkefni, sbr. reglur um úthlutanir lóða fyrir atvinnuhúsnæði.
6. Ófullnægjandi eða ranglega útfyllt umsókn getur valdið því að umsókn sé ekki tekin til greina. Komi í ljós eftir lóðarúthlutun að lóðarhafi hafi gefið rangar upplýsingar vegna lóðarumsóknar er heimilt að afturkalla lóðarúthlutun.
7. Lóð er úthlutað á nafn eins aðila.
8. Óheimilt er að framselja lóð áður en sökklar hafa verið steyptir að viðlagðri afturköllun lóðarúthlutunar.
Þá segir á umsóknareyðublaðinu ofan við undirskrift umsækjenda:
Umsækjandi hefur kynnt sér ofangreindar reglur, skipulags- og byggingarskilmála fyrir hverfið og samþykkir að hlíta þeim.
Alls bárust 262 umsóknir frá 230 aðilum um lóðirnar. Þar sem fjöldi umsækjenda var mun meiri en falar lóðir þótti bæjarstjórn Mosfellsbæjar ljóst að setja yrði verklags- eða viðmiðunarreglur við úrvinnslu umsókna við þessa lóðaúthlutun til viðmiðunar um hverjir umsækjenda teldust koma til álita við úthlutun. Drög að slíkum viðmiðunarreglum lágu fyrir þann 20. desember 2000, og voru svohljóðandi:
1. Umsækjandi eða maki hans hafi átt lögheimili í Mosfellsbæ ´90, ´95 og í dag.
2. Umsækjandi og maki hafi eigi fengið úthlutað og þegið lóðarúthlutun fyrir íbúðarhúsnæði sl. 10 ár.
3. Umsækjandi og maki séu í skilum við bæjarsjóð og stofnanir hans.
4. Umsækjandi hafi lagt fram fullnægjandi umsókn. Til að umsókn teljist fullnægjandi þarf hún að vera útfyllt eins og umsóknareyðublað segir til um þ.m.t. að veita upplýsingar um tekjur, eignir og skuldir skv. síðasta skattframtali auk upplýsinga um fjárhæð greiðslumats.
5. Einstaklingar eru eingöngu metnir hæfir um einbýlis- og parhúsalóðir.
Drög þessi voru lögð fram á 316. fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar þann 27. desember 2000 og var hún samþykkt með fjórum atkvæðum gegn þremur. Þá var á fundinum gengið til atkvæða um útdráttarreglur, en drög að þeim lágu fyrir fyrr þennan dag. Voru drögin samþykkt með fjórum atkvæðum, en ekki er ástæða til að geta efnis þeirra reglna hér. Sama dag og á grundvelli reglnanna dró starfsmaður Mosfellsbæjar í viðurvist fulltrúa sýslumannsembættisins úr hópi þeirra umsækjenda sem taldir voru uppfylla öll skilyrði, en þeir voru alls 64.”
II. Málsrök kæranda
Kærandi kveðst sl. haust hafa sótt um auglýstar lóðir nr. 7, 13 og 15 við Svöluhöfða sem auglýstar voru til úthlutunar sl. sumar. Með kæru sinni lagði kærandi fram tvö fylgibréf. Nr. 1 eru “reglur Mosfellsbæjar um úthlutanir lóða fyrir íbúðarhúsnæði” og nr. 2 eru “viðmiðunarreglur vegna mats á hæfum umsækjendum (einstaklingum) um lóðir við Svölu- og Súluhöfða sem dregið verður um”, sem bæjarstjórn samþykkti 27. desember 2000. Gerir kærandi athugasemd við samþykkt síðarnefndu reglnanna, eða nánar til tekið 1. tölulið þeirra reglna, sem hann kveður hafa leitt til þess að kærandi, sem átt hefur lögheimili í Mosfellsbæ frá árinu 1998, hafi ekki talist hæfur umsækjandi. Umsóknir þeirra umsækjenda sem töldust hæfir umsækjendur samkvæmt viðmiðunarreglunum fóru í svokallaðan útdráttarpott, og úr honum var dregið eftir ákveðnum reglum um hver hlyti hvaða lóð.
Eins og áður sagði hefur kærandi ekki nýtt sér rétt sinn til þess að koma að athugasemdum við umsögn kærða. Verður það á engan hátt túlkað svo að hann fallist á þau sjónarmið sem þar er lýst. Tekur ráðuneytið því sjálfstæða afstöðu til málsraka kærða sem rakin eru hér að neðan.
Málsrök kærða:
Í umsögn kærða kemur fram að ekki hafa verið settar hér á landi reglur um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verði raunar ekki séð að löggjafinn hafi sérstaklega falið sveitarstjórnum það verkefni að úthluta byggingarlóðum. Í ljósi áratuga venju og með hliðsjón af ákvæðum 1. mgr. 1. gr., 7. gr. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 telur kærði þó ekki vafa á því að sveitarfélög hafa almenna heimild til úthlutunar lóða, líkt og til ráðstöfunar annarra fjárhagslegra hagsmuna sinna. Einnig bendir kærði á að í 1. mgr. 1. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 17/1996 er gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi slíka úthlutun á forræði sínu. Þá vitnar kærði til 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og fleiri ákvæða sömu laga, 1. mgr. 5. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 94/1976, sbr. 5. gr. laga nr. 47/2000 og telur að af þeim megi ráða að lóðaúthlutun sé á meðal verkefna sveitarfélaga samkvæmt lögum.
Kærði kveðst hafa kannað óformlega hvaða reglur önnur sveitarfélög hafa sett sér um úthlutun byggingarlóða. Leiddi sú könnun í ljós að sveitarfélög telja sig hafa allrúmar heimildir þegar ákvörðun er tekin um úthlutun byggingarlóða. Hafa sum þeirra sett sér viðmiðunarreglur en þær eru jafnan afar rúmar og takmarka ekki með neinum afgerandi hætti það vald sem sveitarfélögin telja sig hafa við mat á því hverjir skuli hljóta lóðir. Telur kærði að við mat á því hvaða kröfur verði gerðar til málsmeðferðar Mosfellsbæjar í því máli sem hér er til umfjöllunar megi hafa hliðsjón af því almenna viðhorfi sem kærði telur að ríki hjá nágrannasveitarfélögum Mosfellsbæjar í þessum málaflokki.
Kærði telur að Mosfellsbær hafi haft almenna heimild til að úthluta lóðum sveitarfélagsins og setja vinnureglur og viðmiðanir í því efni. Þar sem ekki er að finna í settum lögum reglur um meðferð þess valds verði að telja að ákvörðun um úthlutun ráðist af frjálsu mati bæjarstjórnar. Hún sé þó bundin af þeim almennu reglum sem gilda um töku stjórnvaldsákvarðana sveitarfélaga, einkum ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærði telur að umsækjendum um lóðir megi vera ljóst að möguleiki þeirra á að fá úthlutað lóð ræðst af fjölda umsækjenda um viðkomandi lóðir. Þeir geti því aldrei treyst á að fá úthlutað lóð, þrátt fyrir að umsókn og fylgigögn séu að öllu leyti fullnægjandi, enda er ljós að endanleg úthlutun getur ráðist af mati viðkomandi sveitarstjórnar og/eða hlutkesti. Telur kærði að ekki geti talist óeðlilegt að sveitarstjórn ákveði hvaða umsóknir teljist fullnægjandi. Er þá eðlilegt að sveitarstjórn setji sér viðmiðunarreglur til að styðjast við. Við slíkt val verður sveitarstjórn vitaskuld að gæta jafnræðis umsækjenda svo sem kostur er og málefnalegra sjónarmiða. Þá telur kærði að þrátt fyrir að umsækjendur geti aldrei treyst á að fá úthlutað lóð sé eðlilegt og sanngjarnt að umsækjendur geti fyrirfram gert sér nokkra grein fyrir möguleikum sínum í þeim efnum. Er þá haft í huga að umsækjendur kunna að leggja í kostnað við gerð umsóknar og öflun fylgigagna með henni, svo sem greiðslumats o.fl.
Kærði telur að þær reglur sem fram komu á bakhlið umsóknareyðublaðs og líta má á sem grunnreglur, eða lágmarksskilyrði, hafi getað gefið umsækjendum réttmætar væntingar um að þar væru tæmandi talin þau skilyrði sem útilokað gætu umsækjendur frá úthlutun. Að sama skapi hafi þeir umsækjendur sem uppfylltu skilyrði haft réttmætar væntingar um að þeir sætu við sama borð og aðrir umsækjendur sem einnig uppfylltu skilyrðin. Hann viðurkennir að eftir á að hyggja hefði farið betur á því, og verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, að birta hinar breyttu viðmiðunarreglur þegar í upphafi ferlisins, og að geta þess þá þegar að við mat á möguleikum umsækjenda yrði höfð, eða hugsanlega höfð, hliðsjón af því hvort (og hversu lengi) þeir hefðu búið eða átt lögheimili í Mosfellsbæ. Umsækjendur hefðu þá haft tækifæri til að taka ákvörðun, byggða á réttum forsendum um möguleika sína við lóðaúthlutun, um hvort þeir skiluðu inn umsókn. Sá misbrestur verði þó ekki talinn vera þess eðlis að varði ógildi ákvörðunar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um skilyrði sem umsækjendur urðu að uppfylla og úthlutun lóða. Varði hann einungis aðdraganda úthlutunar umræddra lóða, en ekki úthlutun lóðanna sem slíkra, eða efni ákvörðunar að baki henni. Hafi sá ágalli væntanlega eingöngu valdið því að fleiri sóttu um en ella hefði verið, en ekki haft áhrif á endanlega niðurstöðu málsins.
Kærði bendir á hinn bóginn á að við auglýsingu um úthlutun lóða sé aldrei ljóst um fjölda umsækjenda. Því sé ekki sanngjarnt að gera kröfu til þess að sveitarfélög bindi hendur sínar í upphafi með setningu úthlutunarreglna, á þann hátt að ekki verði settar frekari viðmiðunarreglur. Ennfremur segir kærði að í undangengnum lóðaúthlutunum hafi ekki komið upp sérstök vandamál þótt sömu úthlutunarreglur og fram komu á umsóknareyðublöðum hafi verið í gildi. Þótt bæjaryfirvöld hafi haft ákveðnar grunsemdir um að mikil eftirspurn kynni að vera eftir umræddum lóðum þá bjuggust þau ekki við svo mikilli eftirspurn sem raun varð á. Verði að hafa þessa staðreynd í huga við umfjöllun málsins.
Kærði heldur því fram að þegar endanlegur fjöldi umsókna lá fyrir hafi bæjarstjórn Mosfellsbæjar ekki átt annan kost en að setja þrengri úthlutunarreglur en þær sem settar voru í upphafi og að hún hafi því ekki verið bundin af þeim reglum sem prentaðar voru á bakhlið umsóknareyðublaðs. Óánægja hefði jafnvel orðið meiri hefðu bæjaryfirvöld ákveðið að hafna öllum umsóknum, setja nýjar viðmiðunarreglur og auglýsa síðan að nýju eftir umsóknum.
Um það hvort jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin bendir kærði á að þegar fjöldi umsækjenda um byggingarlóðir fer fram úr fjölda lóða komi að meginstefnu tveir möguleikar til greina. Annars vegar er sá möguleiki að láta hlutkesti ráða valinu algjörlega. Hinn möguleikinn er sá, að sveitarstjórn taki ákvörðun um hverjir fá lóðirnar í sinn hlut að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Einnig er hægt að sameina þessa tvo möguleika, líkt og bæjaryfirvöld gerðu, með því að velja þá umsækjendur sem uppfylltu öll skilyrði og láta hlutkesti eða útdrátt skera síðan úr þeirra í milli. Einungis fyrsti möguleikinn feli í sér fullt jafnræði allra umsækjenda.
Kærði telur eðlilegt að sveitarfélög veiti innansveitarfólki forgang við úthlutun lóða, enda hefur það fólk átt þátt í uppbyggingu sveitarfélagsins. Með viðmiðunarreglum sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar setti voru aðrir umsækjendur en þeir sem áttu lögheimili í Mosfellsbæ árin 1990, 1995 og 2000 útilokaðir frá möguleikanum á úthlutun lóðar. Það sé því ljóst að ekki var fullt jafnræði með umsækjendum, þar sem utanbæjarfólk átti augljóslega enga möguleika á úthlutun lóðar. Komi þar í fyrsta lagi til skoðunar hvort jafnræðis hafi verið gætt milli innanbæjarfólks annars vegar og utanbæjarfólks hins vegar en einnig hvort gætt hafi verið jafnræðis milli innanbæjarfólks innbyrðis.
Því verði að skoða hvort til grundvallar umræddu skilyrði hafi legið málefnaleg sjónarmið sem heimili frávik frá meginreglunni um jafnræði borgaranna. Kærði telur að af ákvæðum 2. og. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 megi ráða að sveitarfélögum sé rétt að láta íbúa sína njóta forgangs að einhverju marki, enda hafi sveitarfélögin fyrst og fremst skyldum að gegna gagnvart eigin íbúum. Hagsmunir sveitarfélagsins og einstakra íbúa þess séu órjúfanleg heild og mikilvægt sé að sveitarfélagið leggi traustan grundvöll að áframhaldandi búsetu íbúanna innan sveitarfélagsins. Húsnæðismál íbúanna skipti þar ekki minnstu máli. Íbúarnir hafi aukin heldur átt sinn þátt í að leggja grundvöll að starfsemi sveitarfélagsins og megi telja eðlilegt að þeir njóti ávaxta þess umfram aðra. Þá megi telja að nokkur hluti umsækjenda sé ungt fólk sem hafi hug á að stækka við sig með stækkandi fjölskyldu. Mikilvægt sé hverju sveitarfélagi að gera vel við þennan hóp, enda megi segja að þar sé að finna vaxtarbrodd sveitarfélagsins. Fleiri þætti megi nefna sem rök fyrir því að sveitarfélag veiti innansveitarfólki forgang við úthlutun lóða, svo sem almenna ánægju og samkennd íbúa sveitarfélagsins, hagsmuni barna í sveitarfélaginu af því að geta áfram umgengist sömu vini og gengið í sama skóla, þrátt fyrir búferlaflutning, o.fl.
Kærði telur að hugsanlega hefði mátt útfæra búsetuskilyrði það sem sett var í viðmiðunarreglur Mosfellsbæjar með öðrum hætti en gert var, t.d. að miða við heildafjölda þeirra ára sem viðkomandi hefði búið í Mosfellsbæ á ákveðnu árabili, t.a.m. síðastliðin fimm eða tíu ár. Bæjarstjórn fór hins vegar þá leið að notast við nokkurs konar 5 ára stikkprufur, þ.e. að telja þá eina uppfylla öll skilyrði sem búið höfðu í bænum árin 1990, 1995 og 2000. Kærði telur að þessi viðmiðunarregla hafi ekki verið til þess fallin í öllum tilvikum að láta þá íbúa njóta þess sem lengst höfðu búið í sveitarfélaginu, enda kunni umsækjendur að hafa dottið út úr umsóknarferlinu þrátt fyrir langan búsetutíma hafi þeir flutt tímabundið úr bænum eitthvert fyrrnefndra ára. Þá kunni að vera að aðrir hafi notið góðs af reglunni þrátt fyrir styttri búsetutíma í árum talið en aðrir. Hér verði þó að líta til þess að viðmiðunarregla þessi var ekki sett fyrirfram til að hygla tilteknum umsækjendum umfram aðra. Þrátt fyrir að skilyrðið hafi verið nokkuð tilviljanakennt verði ekki talið að með því hafi verið brotin jafnræðisregla milli íbúa Mosfellsbæjar innbyrðis. Varði í því sambandi mestu að allir íbúar Mosfellsbæjar voru settir undir sömu hlutlægu regluna, sem breyttist ekki í meðförum sveitarstjórnar frá því er hún kom fyrst fram sem tillaga.
Kærði telur einnig vert að benda á að ekki sé víst að önnur viðmiðunarregla hefði leitt til sanngjarnari niðurstöðu í öllum tilvikum. Þannig megi t.a.m. hugsa sér einstaklinga sem hefðu búið í sveitarfélaginu í áratugi en flutt á brott fyrir fáum árum og óskað eftir því að flytjast aftur til bæjarins. Ómögulegt verði að teljast að koma í veg fyrir slík tilvik en þeim mun meira skipti að viðmiðunarreglur séu gegnsæjar, hlutlægar og skýrar og að þær gildi jafnt fyrir alla umsækjendur án þess að þær séu sniðnar fyrirfram fyrir tiltekinn hóp þeirra. Telur kærði að færa megi málefnaleg rök fyrir þeirri viðmiðunarreglu sem lögð var til grundvallar í umrætt sinn.
Með vísan til þess að sú leið sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar ákvað að fara hafi byggst á málefnalegum rökum, og að nauðsynlegt hafi verið að setja frekari viðmiðunarreglur sem fólu í sér frekari skilyrði gagnvart umsækjendum en gert var ráð fyrir í upphafi, telur kærði að ekki hafi verið gengið á svig við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar í þessu máli. Telur kærði því að hvorki setning viðmiðunarreglnanna né ákvörðum bæjarstjórnar um úthlutun lóðanna sé ógildanleg, enda hafi ekki verið slíkir meinbugir á reglunum eða málsmeðferðinni að varði ógildingu. Er það skoðun kærða að umrædd lóðaúthlutun hafi farið fram með eins eðlilegum, sanngjörnum og málefnalegum hætti og unnt var miðað við þær aðstæður sem uppi voru. Lóðaúthlutunin verði því talin fullgild þegar á málið er litið í heild sinni.
Einnig telur kærði rétt að hafa í huga hagsmuni þeirra sem fengu úthlutað lóð, og hafa e.t.v. þegar hafið ráðstafanir í framhaldi af því. Viðkomandi aðilar hafi verið í góðri trú um rétt sinn og kunni að vera viðurhlutamikið að skerða nú augljósa hagsmuni þeirra með ógildingu fyrri ákvörðunar um lóðaúthlutun Mosfellsbæjar og endurúthlutun lóðanna. Hagsmunir þeirra sem fengu úthlutað lóð í góðri trú séu enda meiri og skýrari en óljósir hagsmunir heildarinnar af því að fá ákvörðunina ógilta.
Að lokum ítrekar kærði að þótt betra hefði verið, og í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, að birta umræddar viðmiðunarreglur þegar í upphafi máls, varði sá misbrestu einungis aðdraganda úthlutunar umræddra lóða, en ekki úthlutunina sjálfa, eða efni ákvörðunarinnar að baki henni. Hafi þessi ágalli á birtingu viðmiðunarreglnanna því væntanlega einungis valdið því að fleiri sóttu um en ella hefði verið, en hann hafi ekki haft áhrif á endanlega niðurstöðu málsins.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Um kæruheimild
Eins og fram kemur í umsögn kærða, og að framan er rakið, er ekki til að dreifa ákvæðum í lögum sem fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Fellst ráðuneytið á þann skilning kærða að úthlutun byggingarlóða sé einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Má í því sambandi benda á að í 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, var að finna upptalningu á helstu verkefnum sveitarfélaga og er úthlutun byggingarlóða ekki þar á meðal. Þeirri upptalningu var þó ekki ætlað að vera tæmandi og verður að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Jafnframt telur ráðuneytið að ákvörðun um úthlutun byggingarlóða sé stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Ráðuneytið hefur ekki kannað ítarlega hvaða reglur gilda almennt hjá sveitarfélögum um lóðaúthlutun en telur ekki ástæðu til að rengja þá fullyrðingu kærða að þær reglur séu almennt rúmar. Ráðuneytið telur þó ljóst að reglur sveitarfélaga eru mismunandi hvað þetta varðar og að fullyrðingar kærða bendi einnig til þess að ekki sé unnt að styðjast við réttarvenjur í því máli sem hér er til umfjöllunar. Verður því eingöngu fjallað um mál þetta út frá þeim meginreglum stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnarlaga sem aðilar hafa vitnað til í málinu.
Þær stjórnsýsluákvarðanir bæjarstjórnar Mosfellsbæjar sem kærðar eru til ráðuneytisins eru annars vegar sú ákvörðun að breyta svonefndum „reglum Mosfellsbæjar um úthlutanir lóða fyrir íbúðarhúsnæði”, sem voru prentaðar á bakhlið umsóknareyðublaðs um lóðaúthlutun, og hins vegar sú ákvörðun að úthluta til einstaklinga 24 auglýstum einbýlis- og parhúsalóðum á grundvelli þeirra reglna. Báðar ákvarðanirnar voru teknar á bæjarstjórnarfundi sem haldinn var 27. desember sl.
Kæruheimild byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Kæra barst ráðuneytinu hinn 13. febrúar sl., sem er innan kærufrests.
B. Um heimild bæjarstjórnar Mosfellsbæjar til að breyta viðmiðunarreglum
Kærandi hefur verið búsettur í Mosfellsbæ frá árinu 1998. Í gögnum málsins liggur frammi listi yfir 108 einstaklinga sem uppfylltu skilyrði sem sett voru í svokölluðum „reglum Mosfellsbæjar um úthlutanir lóða fyrir íbúðarhúsnæði”. Vegna breyttra reglna var kærandi hins vegar útilokaður frá sjálfri úthlutuninni, líkt og 49 utanbæjarmenn og 18 aðrir íbúar Mosfellsbæjar. Í erindi kæranda er einungis fjallað um þá breytingu frá fyrri reglum að sett var skilyrði um að umsækjendur skyldu hafa átt lögheimili í Mosfellsbæ árin 1990, 1995 og 2000, sbr. 1. tl. hinna nýju reglna. Rétt er þó að benda á að í 2. tl. er sett regla um að „umsækjandi og maki hafi ekki fengið úthlutað og þegið lóðarúthlutun fyrir íbúðarhúsnæði sl. 10 ár”, og í 5. tl. er kveðið á um að „einstaklingar eru eingöngu metnir hæfir um einbýlis- og parhúsalóðir”. Bæði þessi ákvæði fela í sér breytingu frá eldri reglum, en hafa ekki verið gagnrýnd sérstaklega af kæranda og telur ráðuneytið ekki ástæðu til frekari umfjöllunar um þau hér.
Rök kærða fyrir hinum breyttu reglum eru fyrst og fremst þau að bæjarstjórnin hafi staðið frammi fyrir miklum vanda, þar sem ekki hafi verið til reglur um hvernig standa ætti að lóðaúthlutun, þegar fjöldi umsækjenda væri umfram eftirspurn eftir byggingarlóðum. Í undangengnum lóðaúthlutunum hafi engin slík vandamál verið til staðar og hafi u.þ.b. helmingi lóða þá verið úthlutað til utanbæjarmanna. Telur kærði að nauðsyn hafi borið til að þrengja úthlutunarreglur frá því sem áður var auglýst og að óánægja hefði jafnvel orðið meiri ef bæjaryfirvöld hefðu fremur ákveðið að hafna öllum umsóknum og auglýsa síðan að nýju eftir umsóknum, samkvæmt nýjum viðmiðunarreglum. Einnig telur kærði að umsækjendum hafi mátt vera ljóst að hinar auglýstu viðmiðunarreglur væru ekki tæmandi, þar sem ekki væri að finna í þeim reglur um hvernig ætti að velja á milli þeirra umsækjenda sem fullnægðu grunnskilyrðum, og að möguleikar þeirra hlytu að ráðast af fjölda umsókna.
Ráðuneytið getur út af fyrir sig fallist á að bæjarstjórn varð að taka ákvörðun um með hvaða hætti hún ætti að gera upp á milli þeirra umsækjenda sem uppfylltu öll grunnskilyrði. Eins og kærði bendir á verður jafnræði umsækjenda í slíkum tilvikum best tryggt með hlutkesti. Aðrar aðferðir kunna þó einnig að vera leyfilegar, svo sem að setja frekari verklagsreglur, sem kunna að tryggja samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Við setningu slíkra reglna verður þó, að mati ráðuneytisins, að gæta mikils hófs og verða reglurnar almennt að rúmast innan þeirra skilyrða sem sett voru í upphafi. Þá telur ráðuneytið að slíkar reglur megi ekki afnema eða takmarka verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita við úrlausn hvers máls. Auk þess er það grundvallarskilyrði að slíkar reglur séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2487/1998 (SUA 1999:259).
Það er skoðun ráðuneytisins að regla sem sett er eftir að umsóknarfrestur rennur út og leiðir til þess að stór hluti umsækjenda er útilokaður frá úthlutun lóða, á grundvelli sjónarmiða sem hvergi er minnst á í áður auglýstum úthlutunarreglum, geti ekki talist standast framangreindar kröfur stjórnsýsluréttar. Ákvörðun kærða um búsetuskilyrði getur því með engu móti talist rúmast innan þess svigrúms sem bæjaryfirvöld kunna að hafa haft til að bregðast við ófyrirséðum aðstæðum, svo sem ef eftirspurn eftir lóðum reyndist umfram framboð. Slík ákvörðun verður því að skoðast sem afturvirk stjórnsýsluákvörðun, sem felur í sér breytingu frá eldri ákvörðun, og hafði hún auk þess verulega íþyngjandi réttaráhrif fyrir hluta umsækjenda. Slíkar breytingar eru almennt óheimilar nema einungis sé um leiðréttingar að ræða, eða ef fyrri ákvörðun er ekki komin til vitundar aðila, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Verður þá enn fremur, eins og áður sagði, að gæta þess að breytingar gangi ekki lengra en þörf krefur.
Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið að ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 27. desember sl., um að setja nýjar viðmiðunarreglur um lóðaúthlutun, stríði í verulegum atriðum gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 12. og 23. gr. þeirra laga, og ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.
C. Um jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar
Í 65. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að allir skulu vera jafnir fyrir lögum, án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Upptalning í ákvæðinu er ekki tæmandi, eins og ráða má af niðurlagsorðum þess. Telur ráðuneytið ótvírætt að mismunun á grundvelli búsetu geti einnig fallið undir það bann sem sett er í ákvæðinu.
Þrátt fyrir afdráttarlaust orðalag ákvæðisins hefur jafnræðisregla 65. gr. verið túlkuð svo, að unnt sé að réttlæta mismunun ef hún er reist á lögmætum sjónarmiðum, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000. Jafnframt er þá gerð sú krafa að mismunun sé nauðsynleg, að það úrræði sem beitt er sé til þess fallið að uppfylla þau markmið sem stefnt er að, og að vægari úrræði nægi ekki til að ná sama markmiði.
Í umsögn kærða er viðurkennt að ekki hafi verið fullt jafnræði með umsækjendum þar sem regla sú sem deilt er um í máli þessu hafi augljóslega útilokað utanbæjarfólk frá úthlutun lóða. Þessi mismunun telur kærði þó að hafi verið heimil, enda byggist hún á málefnalegum sjónarmiðum. Telur kærði að samkvæmt sveitarstjórnarlögum hafi sveitarfélög fyrst og fremst skyldum að gegna gagnvart eigin íbúum, sbr. 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Sé sveitarfélögum því rétt að láta íbúa sína njóta forgangs að einhverju marki.
Ráðuneytið telur að það megi vissulega til sanns vegar færa að hlutverk sveitarfélaga samkvæmt lögum sé fyrst og fremst að gæta hagsmuna byggðarlagsins og þess fólks sem þar býr. Þá ber að hafa í huga að í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um rétt sveitarfélaga til að ráða sjálf eigin málefnum, eftir því sem lög ákveða. Þessi sjónarmið vegast á við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem síðarnefnda ákvæðið kveður á um grundvallarmannréttindi telur ráðuneytið hafið yfir allan vafa að þegar ákvæði almennra laga, eða önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, fara í bága við það beri að víkja þeim ákvæðum til hliðar nema ríkar ástæður leiði til annarrar niðurstöðu.
Hvað varðar nauðsyn þess að setja umræddar reglur hefur kærði fyrst og fremst borið því við að engar reglur hafi verið til um hvernig bregðast ætti við því þegar umsækjendur væru fleiri en þær lóðir sem voru til úthlutunar. Ráðuneytið hefur þegar fallist á að bæjarstjórn hafi í því tilviki verið heimilt að taka ákvörðun um hvernig staðið yrði að sjálfri úthlutuninni. Kærða hefur hins vegar ekki tekist að sýna fram á að nauðsyn hafi borið til þess að útiloka stóran hluta umsækjenda frá úthlutun. Vægari úrræði, þar sem lítil eða jafnvel engin mismunun hefði átt sér stað, voru tvímælalaust fyrir hendi. Til úthlutunar fyrir einstaklinga voru 24 lóðir og þegar farið hafði verið yfir umsóknir voru 108 umsóknir metnar gildar. Telur ráðuneytið að kærði hafi ekki sýnt fram á hvaða skaði hefði hlotist af því fyrir íbúa bæjarfélagsins hefði verið ákveðið að draga úr umræddum 108 umsóknum. Telur ráðuneytið því að ekki hafi borið brýna nauðsyn til að setja hið umdeilda skilyrði um búsetu í Mosfellsbæ, eins og kærði heldur fram.
Í umsögn kærða er fjallað um jafnræði í tvennum skilningi. Annars vegar jafnræði íbúa Mosfellsbæjar innbyrðis og hins vegar jafnræði utanbæjarmanna gagnvart íbúum Mosfellsbæjar. Vegna þess máls sem hér er til umfjöllunar er í meginatriðum einungis þörf á að fjalla hér um fyrra tilvikið þar sem kærandi er búsettur í Mosfellsbæ. Um síðara tilvikið er hins vegar ítarlega fjallað í úrskurði ráðuneytisins vegna kæru Axels Inga Eiríkssonar gegn Mosfellsbæ.
Eins og fram kemur í umsögn kærða er vafasamt að sú leið sem bæjarstjórn kaus hafi í raun verið vel til þess fallin að tryggja það að allir rótgrónir íbúar Mosfellsbæjar sætu við sama borð. Hefur kærði því ekki sýnt fram á að skilyrðið hafi verið hentugt til að ná því markmiði að tryggja réttláta niðurstöðu við lóðaúthlutun, eins og áður er rakið. Þá telur ráðuneytið, eins og áður er komið fram, að skilyrðið hafi verið of strangt. Telur ráðuneytið að kærandi, sem hefur verið búsettur í Mosfellsbæ, hafi ekki mátt vænta þess að verða útilokaður frá lóðaúthlutun á grundvelli sjónarmiða um búsetu sem ekki var getið um í auglýstum reglum. Bar nauðsyn til að kynna slík sjónarmið í upphafi úthlutunar. Þetta láðist kærða að gera og telur ráðuneytið, eins og rakið er að framan, að ekki hafi verið heimilt, eftir að umsóknarfrestur rann út, að tilgreina skilyrði af því tagi sem hér er til umfjöllunar. Er þá einkum litið til þess að skilyrðið átti sér enga stoð í áður auglýstum viðmiðunarreglum og gekk það langt umfram það sem umsækjendur máttu vænta.
Enn fremur telur ráðuneytið vafasamt að það standist ákvæði laga og alþjóðasamninga, sem Íslendingar eru bundnir af, að setja svo ströng skilyrði um búsetu sem gert var í þessu máli. Telur ráðuneytið verulegar líkur á að slíkt búsetuskilyrði stríði gegn ákvæðum laga um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, nr. 47/1993, sbr. einnig lög nr. 19/1966, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 697/1995, enda felur það í sér óbeina mismunun gagnvart erlendum ríkisborgurum.
Telur ráðuneytið því, samkvæmt framansögðu, að kærði hafi ekki sýnt fram á að reglan um búsetuskilyrði sem sett var á bæjarstjórnarfundi 27. desember 2000 geti talist gegnsæ, hlutlæg eða skýr, eins og kærði heldur fram. Þvert á móti er það niðurstaða ráðuneytisins að með setningu umrædds skilyrðis hafi bæjarstjórn Mosfellsbæjar farið langt út fyrir þær heimildir sem hún hafði til að ákveða hvernig staðið skyldi að úthlutun lóðanna. Þá telur ráðuneytið að umsækjendum, sem uppfylltu auglýst lágmarksskilyrði, hafi ekki mátt vera ljósar ástæður þess að skilyrðið var sett, eins og sést af þeim fjölda erinda sem borist hafa ráðuneytinu vegna þessa máls og að með því hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því að telja vinnubrögð bæjarstjórnar Mosfellsbæjar í þessu máli verulega ámælisverð.
D. Um kröfu um ógildingu lóðaúthlutunar
Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið að þær viðmiðunarreglur, sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar setti á bæjarstjórnarfundi 27. desember sl., hafi í veigamiklum atriðum brotið gegn helstu meginreglum stjórnsýsluréttar, um jafnræði aðila, bann við afturvirkni stjórnvaldsákvarðana og meðalhóf við töku stjórnvaldsákvarðana. Er því óhjákvæmilegt að taka afstöðu til þess hvaða réttaráhrif þeir ágallar hafi á stjórnsýsluákvörðun bæjarstjórnar á sama fundi, um að úthluta lóðum á grundvelli hinna umdeildu viðmiðunarreglna.
Kærandi hefur farið fram á að ráðuneytið úrskurði að ákvörðun um lóðaúthlutun verði ógilt og að kveðið verði á um að lóðaúthlutun skuli fara fram að nýju. Kærði hefur hins vegar lagt áherslu á að þeir umsækjendur sem fengu úthlutað lóðum hafi af því mikla hagsmuni að ákvörðun bæjarstjórnar standi óhögguð. Viðkomandi aðilar hafi verið í góðri trú um rétt sinn og kunni að vera viðurhlutamikið að skerða nú augljósa hagsmuni þeirra með ógildingu lóðaúthlutunar og endurúthlutun lóðanna. Hagsmunir þessara aðila séu meiri og skýrari en óljósir hagsmunir heildarinnar af því að fá ákvörðun bæjarstjórnar fellda úr gildi.
Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað eru byggingarframkvæmdir ekki hafnar á lóðum við Súluhöfða og Svöluhöfða. Jarðvegsvinna er hins vegar hafin á öllum raðhúsalóðum við Arnarhöfða og hafa byggingarframkvæmdir þegar hafist á tveimur þeirra. Í því máli sem hér er til umfjöllunar er einvörðungu deilt um lóðir við Svöluhöfða. Samkvæmt upplýsingum frá bæjarritara hafa allir lóðarhafar gengið frá greiðslu byggingargjalda og væntanlega hafa umræddir aðilar einnig lagt í kostnað við teikningar o.fl.
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru bornar. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er þó að á henni séu verulegir formgallar. Í því máli sem hér er til umfjöllunar verður einnig að meta hvaða réttaráhrif ógilding ákvörðunar um lóðaúthlutun kann að hafa á einstaklinga sem ekki eru aðilar að kærumáli þessu. Eins og kærði hefur bent á hafa þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum af því mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin standi óhögguð, enda hafa þeir þegar lagt í nokkurn kostnað vegna undirbúnings framkvæmda. Þá er ótalinn annar kostnaður og óþægindi sem viðkomandi einstaklingar kunna að verða fyrir ef lóðaúthlutun yrði ógilt. Ekki hefur verið sýnt fram á annað en að þessir aðilar hafi verið í góðri trú um rétt sinn. Telur ráðuneytið af þessum sökum ekki unnt að ógilda ákvörðun um lóðarúthlutun, þrátt fyrir að framkvæmdir séu enn ekki hafnar á hinum umdeildu lóðum.
Verður því að hafna kröfu kæranda, Egils Helgasonar, um að ákvörðun um lóðaúthlutun sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar tók á fundi sínum þann 27. desember 2000, verði ógilt. Ráðuneytið á ekki úrskurðarvald um önnur úrræði sem kæranda kunna að standa til boða, svo sem um skaðabætur eða efndir in natura, ef sá möguleiki er fyrir hendi. Í ljósi þess að alvarlegir hnökrar voru á málsmeðferð bæjarstjórnar Mosfellsbæjar umrætt sinn beinir ráðuneytið þeim tilmælum til kærða, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að hafnar verði viðræður við kæranda og aðra umsækjendur sem uppfylltu skilyrði um lóðarúthlutun samkvæmt eldri reglum en var meinað að taka þátt í úthlutun umræddra lóða. Leiði þær viðræður ekki til þess að fundin verði lausn á málinu sem báðir aðilar geta sætt sig við er kæranda bent á rétt hans til að höfða mál fyrir dómstólum.
ÚRSKURÐARORÐ
Svonefndar „viðmiðunarreglur vegna mats á hæfum umsækjendum (einstaklingum) um lóðir við Svölu- og Súluhöfða, sem dregið verður um”, sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar samþykkti 27. desember 2000, eru andstæðar ákvæðum 65. gr. stjórnarskrárinnar, 11., 12. og 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og góðum stjórnsýsluháttum.
Hafnað er kröfu kæranda, Egils Helgasonar, um að ráðuneytið ógildi ákvörðun um lóðaúthlutun sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar tók á fundi sínum 27. desember 2000.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)