Sveitarfélagið X - Upphaf kærufrests, leiðbeiningarskylda stjórnvalda
Lögmenn 23. ágúst 2001 FEL00050087
Gestur Jónsson, hrl.
Mörkinni 1
108 REYKJAVÍK
Með erindi, dags. 13. júní 2001, óskaði Gestur Jónsson hrl. eftir því fyrir hönd A að ráðuneytið tæki til efnislegrar meðferðar stjórnsýslukæru A á hendur sveitarfélaginu X., dags. 25. maí 2000. Kæru þessari var vísað frá ráðuneytinu með úrskurði 26. júní 2000 með vísan til þess að kærufrestur væri liðinn. Í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 29. maí 2001, var þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að kæran yrði tekin til meðferðar á ný kæmi fram beiðni um það. Taldi umboðsmaður að ráðuneytinu hefði láðst að gefa kæranda kost á að koma að sjónarmiðum sínum áður en málinu var vísað frá. Einnig taldi umboðsmaður að skilyrði undantekningarheimildar 1. töluliðar 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hafi verið uppfyllt til að víkja frá kærufresti skv. 27. gr. sömu laga.
Erindi kæranda er tvíþætt. Í fyrsta lagi er kærð meint ólögmæt uppsögn kæranda úr stöðu félagsmálastjóra í sveitarfélaginu X frá og með 1. júní 1999. Í öðru lagi er kærð ákvörðun bæjarstjórnar X frá 14. desember 1999 um að veita kæranda ekki starf forstöðumanns Félagsþjónustunnar í X. Krefst hún þess að báðar ákvarðanir verði lýstar ólögmætar.
Með bréfi dags. 21. júní sl. óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarfélagsins X um málið. Einnig var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um hvort heimilt væri að taka málið til efnislegrar meðferðar, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 21. júní sl.
Áður en unnt er að taka málið til efnislegrar meðferðar er nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort kæran sé of seint fram komin. Eins og áður segir komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu, með áliti dags. 29. maí sl., að annmarkar hefðu verið á frávísunarúrskurði ráðuneytisins frá 26. júní sl. Í áliti umboðsmanns er ekki tekin endanleg afstaða til þess hvort skylt sé að taka málið til efnislegrar meðferðar heldur eru þar rakin þau lagasjónarmið sem ráðuneytinu ber að leggja til grundvallar þegar tekin er afstaða til þess hvort frestur til að leggja fram kæru til ráðuneytisins er liðinn. Einnig er rétt að taka fram að álit umboðsmanns er ekki bindandi fyrir ráðuneytið og ber því að taka sjálfstæða afstöðu til þess hvort lagaskilyrði eru uppfyllt til að víkja frá hinum almenna þriggja mánaða kærufresti sem lögmæltur er í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
I. Sjónarmið aðila
Í bréfum ráðuneytisins til aðila, dags. 21. júní sl. var einkum leitast við að upplýsa hvort og með hvaða hætti kærandi hefði verið upplýstur um þær stjórnsýsluákvarðanir sem deilt er um í málinu. Einnig voru aðilar inntir álits á því hvort kæranda hefði verið leiðbeint um um kæruleiðir í málinu. Loks óskaði ráðuneytið eftir afstöðu kæranda til þess hvaða sjónarmið hann teldi að leitt gætu til þess að miða beri upphaf kærufrests við annað tímamark en þær dagsetningar er kæranda barst vitneskja um hinar kærðu ákvarðanir eða aðrar ástæður sem heimilað gætu ráðuneytinu að víkja frá ákvæði 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um þriggja mánaða kærufrest.
Umsögn sveitarfélagsins X um framangreind atriði er dags. 27. júlí sl. Þá bárust ráðuneytinu viðbótarathugasemdir kærða, dags. 15. ágúst sl. Segir kærði að kæranda hafi verið tilkynnt um uppsögn úr starfi félagsmálastjóra á fundi með bæjarstjóra og bæjarlögmanni 27. maí sl. Þá hefur kærði lagt fram minnisblað fundar sem kærandi átti með forstöðumanni starfsmannahalds sveitarfélagsins X degi eftir uppsögnina. Var þar bókað að kærandi hefði hug á að leita réttar síns með aðstoð lögmanns. Ekki er að sjá af minnisblaðinu að kæranda hafi verið leiðbeint um kæruleiðir í málinu en fram kemur í umsögn kærða að háttsettur embættismaður sveitarfélags hljóti að þekkja grundvallarréttindi sín og gera sér grein fyrir að unnt er að skjóta til félagsmálaráðuneytisins álitaefnum sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmála. Geti kærandi því ekki borið fyrir sig vanþekkingu hvað þetta varðar.
Jafnframt hefur kærði lagt fram afrit bréfs frá ráðningarstofu, dags. 20. desember 1999, þar sem kæranda er tilkynnt sú ákvörðun bæjarstjórnar frá 14. desember 1999 að veita honum ekki stöðu forstöðumanns Félagsþjónustunnar í X. Allir þeir umsækjendur sem ekki fengu starfið fengu sams konar bréf. Ekki er í bréfinu að finna leiðbeiningar um kæruleiðir. Hins vegar bendir kærði á að á þessum tíma naut kærandi lögmannsaðstoðar.
Frásögn kæranda, sem fram kemur í umsögn dags. 31. júlí sl., er samhljóða umsögn kærða að því er varðar tilkynningu uppsagnar hennar. Var henni afhent uppsagnarbréf á fundi með bæjarstjóra og bæjarlögmanni þann 27. maí 1999. Engin umræða fór fram en bæjarstjóri las bréfið og bauð kæranda að tjá sig um málið sem hún þáði ekki. Bæjarlögmaður tók ekki til máls á fundinum. Kærandi segir að sig reki ekki minni til að hafa fengið tilkynningu um að umsókn hennar um starf forstöðumanns Félagsþjónustunnar í X hafi verið synjað. Í hvorugu tilvikinu kveðst kærandi hafa hlotið leiðbeiningar af hálfu starfsmanna sveitarfélagsins X um að hún gæti kært ákvarðanirnar til félagsmálaráðuneytisins. Hafi hún ekki áttað sig á að sá möguleiki væri fyrir hendi.
Kærandi telur að engu skipti að hún hafi notið ráðgjafar lögmanns á þeim tíma sem er að ræða. Hagsmunir hennar af að fá úrlausn ráðuneytisins séu eftir sem áður fyrir hendi. Varðandi fyrri ákvörðunina segir kærandi ástæðu þess að ekki hafi verið hafist handa um aðgerðir af hálfu kæranda hafi verið að kærandi hafi viljað bíða þar til greiðslu 12 mánaða biðlauna lyki. Einnig verði að taka tillit til þeirra aðstæðna að um var að ræða niðurlagningu stöðu kæranda og til stóð að ráða í hina nýju stöðu. Þar sem kærandi hugðist sækja um stöðuna hefði ekki verið vænlegt fyrir hana að kæra fyrri ákvörðunina til ráðuneytisins.
Þá telur kærandi að veigamiklar ástæður mæli með því að ráðuneytið taki kæruna til efnislegrar meðferðar, þar sem um sé að ræða verulega íþyngjandi og ólögmæta ákvörðun þar sem konu er sagt upp störfum og hún ekki látin njóta jafnræðis með starfslokasamningi við starfslok líkt og karlkyns starfsbræður hennar hjá bænum. Að auki lét kærði hjá líða að taka afstöðu til þess hvort veita ætti kæranda forgang við ráðningu í hina nýju stöðu á grundvelli ótvíræðs forgangsréttarákvæðis í reglum um réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélagsins X.
Að því er fyrri ákvörðunina snertir telur kærandi að miða beri upphaf kærufrests við 28. maí 1999, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga. Hafi lokadagur kærufrests verið einu ári síðar, að viðbættum þeim tíma sem leið á meðan sveitarfélagið X fjallaði um endurupptöku málsins, þ.e. frá 21. júlí 1999 til 19. ágúst sama ár. Samkvæmt því verði að telja að síðasti dagur kærufrests hafi verið 24. júní 2000, sbr. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, en 27. maí 2000, verði ekki fallist á að fyrrgreint ákvæði eigi við í málinu.
Að því er síðari ákvörðunina snertir telur kærandi ekki unnt að benda á upphafsdag kærufrests þar sem ákvörðunin hefur enn ekki verið tilkynnt kæranda, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, em þar segir að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun.
II. Niðustaða ráðuneytisins um kærufrest
Samkvæmt því sem að framan greinir er ljóst að við hvoruga hinna kærðu ákvarðana var þess gætt af hálfu sveitarfélagsins X að leiðbeina kæranda um málskotsrétt hennar til ráðuneytisins og kærufrest. Ekki verður fallist á það með kærða að þetta hafi ekki verið nauðsynlegt vegna þess að kæranda hafi mátt vera ljós sá réttur vegna reynslu sinnar af stjórnsýslustörfum. Hins vegar telur ráðuneytið að með hliðsjón af því að kærandi naut lögmannsaðstoðar við lausn sinna mála hafi hugsanlega ekki hvílt jafn rík leiðbeiningarskylda á kærða og ella hefði verið. Er ráðuneytið að þessu leyti ósammála áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. maí 2001, þar sem þeirri skoðun er lýst að þetta atriði hafi enga þýðingu. Ráðuneytið telur á hinn bóginn að það atriði eitt og sér hafi ekki úrslitaþýðingu um það hvort heimilt sé að víkja frá þriggja mánaða kærufresti skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Ágreiningslaust virðist að varðandi fyrra kæruefnið hafi ákvörðun um uppsögn verið tilkynnt kæranda á fundi 27. maí 1999. Kærufrestur byrjaði því að líða 28. maí 1999, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem kæran barst ráðuneytinu 26. maí 2000 er ljóst að 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga stendur því ekki í vegi að kæran verði tekin til meðferðar, enda var ekki liðið ár frá tilkynningu uppsagnar þar til kæran barst ráðuneytinu. Ágreiningur er hins vegar um hvort þau atvik sem greinir í 1. mgr. 28. gr. laganna eigi við um erindi kæranda, þ.e. hvort afsakanlegt hafi verið að kæran barst svo seint eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
Í fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis er bent á að nokkur réttaróvissa hafi ríkt um túlkun 103. gr. sveitarstjórnarlaga og gildissvið stjórnsýslulaga í málum sem ráðuneytið fær til úrlausnar. Auk þess hafi ekki verið við þekkta réttarframkvæmd að styðjast. Mun umboðsmaður þar vera að vísa til þess að með bréfi dags. 2. júlí 1999 óskaði umboðsmaður skýringa ráðuneytisins á því hvaða heimildir ráðuneytið hefði til að kveða upp úrskurði í starfsmannamálum sveitarfélaga, s.s. varðandi lögmæti uppsagna og ákvarðana um ráðningar í stöður. Svar ráðuneytisins var að þessi mál heyrðu undir úrskurðarvald ráðuneytisins, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 13. júlí sama ár. Þar er þó tekið undir að nokkur óvissa kunni að ríkja um ýmis mál er lúta að starfsmannahaldi sveitarfélaga, m.a. eftir brottfall laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, nr. 38/1954.
Í kjölfar bréfs ráðuneytisins ákvað umboðsmaður að senda ráðuneytinu til úrskurðar nokkurn fjölda mála sem honum höfðu borist til meðferðar, enda væru kæruleiðir ekki tæmdar fyrr en ráðuneytið hefði fjallað um málin, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997. Er því ótvírætt, að mati ráðuneytisins, að á þeim tíma er ákvörðun var tekin um að segja kæranda upp starfi sínu hjá sveitarfélaginu X ríkti veruleg réttaróvissa um kæruleiðir í slíkum málum. Verður að virða þessa óvissu kæranda í hag og telur ráðuneytið því að fyrra kæruefnið geti fallið undir 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Að auki telur ráðuneytið að þau sjónarmið sem kærandi hefur sett fram varðandi vafa um það hvort kærandi ætti forgang til annars starfs hjá sveitarfélaginu X geti einnig fallið undir fyrrgreint ákvæði stjórnsýslulaga. Verði því að telja afsakanlegt að kæra barst ekki til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því ákvörðun um uppsögn var tilkynnt kæranda, þrátt fyrir að á þeim tíma hafi hún notið lögmannsaðstoðar.
Að því er síðara kæruefnið varðar eru aðilar ósammála um hvort kæranda hafi verið tilkynnt um ákvörðun bæjarstjórnar um að veita henni ekki starf forstöðumanns Félagsþjónustunnar í X. Hefur kærandi lýst því yfir að sig reki ekki minni til að hafa fengið tilkynningu um þá ákvörðun. Kærði hefur hins vegar lagt fram afrit bréfs frá ráðningarþjónustu sem hann kveður hafa verið sent öllum umsækjendum sem ekki hlutu stöðuna. Það bréf virðist þó einungis hafa verið sent í almennum pósti og stendur því fullyrðing gegn fullyrðingu um það hvort kæranda hafi borist tilkynningin.
Eftir sem áður telur ráðuneytið ljóst að skort hafi á af hálfu kærða að gæta leiðbeiningarskyldu sinnar varðandi kæruheimild til ráðuneytisins, kærufrest og rétt kæranda til að krefjast rökstuðnings. Verður því að telja að seinna kæruefnið geti einnig fallið undir 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga og því hafi verið afsakanlegt að kæra barst ráðuneytinu ekki innan hins lögmælta þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði stjórnsýslulaga hafa ekki að geyma leiðbeiningarreglur um hve langt má víkja frá þriggja mánaða kærufrestinum, að öðru leyti en því að að í 2. mgr. 28. gr. er tekið fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Ekki virðist þó útilokað að vísa beri frá kæru sem berst innan árs frá tilkynningu enda þótt undantekningarákvæði 1. mgr. 28. gr. eigi við, ef unnt er að sýna fram á að aðili hafi sýnt af sér tómlæti eftir að honum mátti vera ljóst hvaða málskotsleiðir stóðu honum til boða.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar telur ráðuneytið að ekki sé unnt að fullyrða um að kærandi hafi sýnt af sér slíkt tómlæti. Þær skýringar sem veittar hafa verið af hálfu kæranda benda til að kærandi hafi gert sér vonir um að ná ásættanlegri niðurstöðu við sveitarfélagið X með samningum. Það hefur ekki gengið eftir og meðal annars var kæranda synjað um ráðningu í stöðu forstöðumanns Félagsþjónustu X. Að virtum öllum aðstæðum telur ráðuneytið óheimilt að svipta kæranda málskotsrétti enda er með öllu óljóst frá hvaða tíma kæranda mátti vera ljóst að unnt var að kæra ákvarðanir sveitarfélagsins X til ráðuneytisins. Hefur ráðuneytið því tekið þá ákvörðun að fallast á að taka erindi kæranda frá 25. maí 2000 til meðferðar.
III. Niðurstaða
Fallist er á að taka til meðferðar kæru A á hendur sveitarfélaginu X vegna ákvörðunar bæjarstjórnar X um að segja henni upp stöðu félagsmálastjóra.
Fallist er á að taka til meðferðar kæru A á hendur sveitarfélaginu X vegna ákvörðunar bæjarstjórnar X um að veita henni ekki stöðu forstöðumanns Félagsþjónustu X.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)