Mál nr. 1/2004

Þann 24. mars 2004 er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 1/2004

A gegn sýslumanninum í Kópavogi

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 28. janúar 2004, kærði B ehf., f.h A (kærandi) úrskurð sýslumannsins í Kópavogi, (hér eftir kærði), dags. 12. janúar 2004, til Dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, synjun kærða á endurnýjun ökuskírteinis fyrir aukin ökuréttindi. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið framsendi erindið 29. janúar 2004, til samgönguráðuneytisins skv. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en málaflokkurinn var fluttur til samgönguráðuneytisins með lögum nr. 132/2003 um breytingu á umferðarlögum 59/1987 sbr. og reglugerð nr. 3/2004 um stjórnaráð Íslands.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Kærandi krafðist þess í upphafi að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi og kæranda verði veitt tímabundin réttindi til að aka hópferðabifreið. Í andmælum féll kærandi síðan frá kröfu til aksturs hópferðabifreiða. Skilja verður málatilbúnað kæranda þannig að hann krefjist endurveitingar aukinna ökuréttinda til annars aksturs en hópferðaaksturs. Kærði krefst staðfestingar á fyrri úrskurði.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Ofangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er að finna í 1. mgr. 26. gr. sömu laga. Áður hefur verið gerð grein fyrir helstu gögnum málsins. Leitað var til sýslumannsins í Kópavogi um frekari gögn eða rökstuðning fyrir ákvörðuninni sem bárust ráðuneytinu 16. febrúar sl. Kæranda var gefinn kostur á því að koma á framfæri athugasemdum við svari sýslumannsins. Þær athugasemdir bárust 25. febrúar sl. Nokkur dráttur hefur orðið á afgreiðslu málsins vegna anna í ráðuneytinu.

III. Málsatvik

Þann 20. október 2002 varð kærandi sem hefur haft akstur að atvinnu í rúma tvo áratugi fyrir slysi sem leiddi til missis sjónar á vinstra auga. Samkvæmt vottorði C læknis sem liggur fyrir í málinu gekkst kærandi þegar undir aðgerð vegna augnskaðans og ítrekað síðan vegna sjónhimnuloss. Samkvæmt niðurstöðu vottorðsins er ljóst að þrátt fyrir þrjár meiriháttar skurðaðgerðir á vinstra auga var sjónskerpa undir lögblindumörkum við síðustu skoðun og ljóst að sjónskerðing verði mjög mikil og sennilegt að vinstra augað verði undir lögblindumörkum. Ekki er þó ljóst hversu mikil sjónskerðingin verður endanlega.

Við afgreiðslu umsóknar um endurnýjun ökuréttinda þann 12. nóvember 2002, fékk kærandi útgefið bráðabirgðaskírteini hjá sýslumanninum í Kópavogi, sem honum var gert að framlengja mánaðarlega. Þann 1. október 2003 fór kærði þess á leit við kæranda að hann legði fram frekari gögn varðandi umsókn sína um aukin ökuréttindi. Þau gögn voru send kærða þann 24. október 2003 ásamt læknisvottorði þar sem gerð var grein fyrir sjón og batahorfum. Í þeim kom fram að ekki væri tímabært að kveða endanlega upp úr um sjón kæranda en skv. vottorðinu hafði kærandi ekki náð tilskilinni lágmarkssjón á vinstra auga. Óskað var eftir framlengingu á bráðabirgðaakstursheimild í hálft ár á meðan beðið væri niðurstöðu varðandi þróun sjónarinnar á vinstra auga. Tekið var fram að kærandi óskaði ekki eftir heimild til að aka hópferðabíl eða aka með farþega gegn gjaldi.

Með bréfi kærða dags. 12. janúar 2004 var ósk kæranda um endurnýjun ökuskírteinis fyrir aukin ökuréttindi hafnað, með úrskurði. Niðurstaðan var rökstudd með því að kærandi uppfyllti ekki lengur þær lágmarkskröfur um sjón sem gerðar eru til þeirra sem sem sækja um aukin ökuréttindi skv. 53. gr. reglugerðar 501/1997 um ökuskírteini.

Kærandi kærði úrskurðinn til samgönguráðuneytisins þann 28. janúar 2004.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi telur að málsmeðferð kærða hafi ekki verið í samræmi við III. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl), með vísan til þess að honum hafi verið veitt ökuskírteini til bráðabirgða án sérstakra athugasemda og þess að ekki var óskað eftir læknisvottorði fyrr en 11 mánuðum síðar. Ákvörðun um að svipta kæranda auknum ökuréttindum hafi fyrst verið tekin í kjölfar þess að kærði lagði fram þau gögn sem óskað var eftir. Ákvörðunin sé brot á meðalhófsreglu 12. gr. ssl. þar sem ekki hafi verið fyrr verið talin þörf á að svipta kæranda þessum réttindum. Kærði telur að kærða hafi verið rétt og skylt að óska eftir frekari gögnum strax í nóvember 2002 ef þau hefðu átt að hafa úrslitaáhrif um ákvarðanatöku málsins í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. ssl.

Þá vísar kærandi til þess að ákvörðun sýslumannsins byggi á kröfum II. viðauka reglugerðar 501/1997 um ökuskírteini, sem fjalli um lágmarkskröfur um líkamlegt og andlegt hæfi til að stjórna ökutæki. Þau gögn sem sem kærandi hafi lagt fram breyti engu um þá staðreynd að kærandi uppfylli ekki þær kröfur sem þar eru gerðar um sjón. Samkvæmt læknisvottorðinu sé ekki tímabært að kveða upp úr um endanlega útkomu um sjón kæranda eða afdrif augans, en þrátt fyrir það hafi kærði tekið ákvörðun um að svipta kæranda auknum ökurétti á þessum tímapunkti.

Kærandi telur ákvörðunina afar íþyngjandi í sinn garð sem hefur haft lífsviðurværi sitt undir þeim réttindum sem hér séu í húfi og skerðing þeirra sé andstæð 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sbr. 13. gr. laga nr. 97/1995.

Að lokum telur kærandi að ákvörðunin hafi verið óvönduð þar sem ekki hafi verið litið til þess að samkvæmt læknisvottorði hafi ekki verið útséð hver áhrif slyssins verða endanlega á sjónina. Þá byggi ákvörðunin ekki á traustum grunni þar sem sama stjórnvaldið hafði um alllangt skeið ekki séð ástæðu til að svipta kæranda þessum réttindum en kaus að gera það síðar þrátt fyrir að ekki lá þá fyrir endanlegt mat á sjón kærða. Af þessum sökun sé ákvörðunin jafnframt ómálefnaleg og ekki í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna og því ólögmæt.

V. Málsástæður og rök kærðu

Í úrskurði sínum bendir kærði á að í viðauka II með reglugerð 501/1997 um ökuskírteini séu sett lágmarksskilyrði um sjón þeirra sem sækja um útgáfu eða endurnýjun ökuskírteinis. Í gögnum sem fylgdu umsókn kæranda um endurnýjun ökuskírteinisins kom fram að þeim lágmarks kröfum um sjón sem gerðar eru fyrir hóp 2, þ.e. þá sem sækja um aukin ökuréttindi sbr. upptalningu réttindaflokka í 53. gr. reglugerðarinnar, sé ekki fullnægt og því hafi verið nauðsynlegt að synja um endurnýjun ökuskírteinisins.

Í greinargerð vegna þessa máls bendir kærði á að markmið reglugerðar 501/1997 um ökuskírteini, þar sem gerðar eru lágmarkskröfur um sjón ökumanna eru til þess að vernda borgarana fyrir ökumönnum sem ekki búi yfir nauðsynlegri færni til að stjórna ökutækjum. Ekki verði hægt að ná því markmiði með vægari aðferð en að neita þeim einstaklingum sem ekki uppfylla lágmarksákvæði reglugerðarinnar um útgáfu ökuskírteinis. Ákvörðunin um að synja kæranda um endurnýjun ökuskírteinis fyrir aukin ökuréttindi var nauðsynleg til að ná þessu lögmæta markmiði og því hafi ekki verið unnt að ná með vægara móti.

Þá fjallar kærði um þá málsvörn kæranda að ekki hafi verið tímabært að svipta kæranda réttindunum þar sem ekki hafi legið fyrir endanlegt mat á sjón hans. Kærði bendir á að samkvæmt læknisvottorðinu sé hugsanlegt að sjón kæranda batni í framtíðinni en að úrskurður kærða taki mið af sjón kæranda í dag. Úrskurðurinn taki ekki á því hvort rétt sé að gefa út slíkt skírteini í framtíðinni ef sjón kæranda batnar þannig að hún nái að uppfylla lágmarksákvæði áðurnefndrar reglugerðar.

Kærði fellst á hluta þeirrar gagnrýni sem fram kemur í stjórnsýslukærunni þ.e. að embætti sýslumannsins hafi of lengi látið viðgangast að kærandi æki um með bráðabirgðaheimild til aksturs. Hann viðurkennir að eðlilegra hefði verið að úrskurða í málinu um leið og vottorð frá augnlækni lá fyrir. Kærði bendir jafnframt á að sú umdeilanlega ákvörðun að gefa út ítrekað bráðabirgðaheimild hafi í raun verið ívilnandi fyrir kæranda.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir læknisvottorð um sjón kæranda frá 26. september 2003. Ekki hefur verið lagt fram nýrra læknisvottorð um bætt eða breytt ástand sjónar kæranda og verður því byggt á vottorðinu frá september 2003 sbr. III. kafli hér að framan.

Samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 57/1960 um ökukennslu, próf ökumanna o.fl., var heimilt að leyfa manni próftöku þótt hann væri blindur á öðru auga eða sjónskerpa sé minni en 6/24 á því ef hitt augað er óskemmt og með eigi minni sjónskerpu en 6/9 með eða án gleraugna enda hefði umsækjandi verið með skerta sjón í meira en hálft ár. Þetta gilti þó ekki um próf til aksturs leigubifreiða til mannflutninga, fólksbifreiða fyrir fleiri en 16 farþega eða vörubifreiða, skráðar fyrir 5 smálesta farm eða meira. Þetta próf, utan að aka fólksbifreið fyrir fleiri en 16 farþega gegn gjaldi, var áður nefnt meirapróf en er nú í reglum nefnt próf til aukinna ökuréttinda. Reglugerð nr. 57/1960 var leyst af hólmi 13. desember 1983 af reglugerð nr. 787/1983 og er tilvitnað ákvæði þar óbreytt, sbr. 4. gr. þeirrar reglugerðar.

Í gildandi reglugerð um ökuskírteini nr. 501/1997, II. viðauka, er ákvæðið breytt og mótast af ákvæðum í tilskipun ráðsins frá 29. júlí 1991 um ökuskírteini (91/439/EBE, sbr. meðfylgjandi texta úr tilskipuninni á íslensku).

Í viðauka II í reglugerðinni er ökumönnum skipt í tvo hópa:

Í hópi 2 eru ökumenn með aukin ökuréttindi (áður meirapróf) þ.m.t. kærandi. Mun strangari kröfur eru gerðar til ökumanna í hópi 2 en í hópi 1.

Kröfur varðandi sjón ökumanna í hópi 2:

Sá sem sækir um útgáfu eða endurnýjun ökuskírteinis skal hafa sjónskerpu, eftir atvikum með sjónglerjum, sem nemur a.m.k. 0,8 á öðru auga og a.m.k. 0,5 á hinu. Ef sjóngler eru notuð til að ná þessari sjónskerpu skal óleiðrétt sjónskerpa á hvoru auga vera a.m.k. 0,05; að öðrum kosti verður lágmarkssjónskerpan (0,8 og 0,5) að nást annaðhvort með því að leiðrétta með gleraugum sem eru ekki sterkari en plús eða mínus átta ljósbrotseiningar eða með snertilinsum (óleiðrétt sjón = 0,05). Sjónglerin mega ekki valda óþægindum. Hvorki má gefa út né endurnýja ökuskírteini ef umsækjandinn eða ökumaðurinn hefur ekki eðlilegt sjónsvið með báðum augum saman eða ef viðkomandi er haldinn tvísýni."

Samkvæmt 55. gr. reglugerðarinnar þar sem fjallað er um útgáfu fullnaðarskírteinis og endurnýjun ökuskírteinis þarf umsækjandi að láta fylgja umsókn heilbrigðisyfirlýsing/læknisvottorð, sbr. a- og b-lið 2. mgr. 3. gr.

Þá er í 53. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, ákvæði um heimild lögreglustjóra til að afturkalla ökuréttindi ef hlutaðeigandi fullnægir ekki lengur skilyrðum til að öðlast ökuskírteini, samsvarandi heimildarákvæði var að finna í 27. gr. eldri laga nr. 40/1968.

Af þessu má ráða að skilyrði þess að fá meiraprófsréttindi, nú aukin ökuréttindi, samkvæmt þeim reglum sem gilt hafa hér á landi í rúmlega 40 ár, er m.a. að umsækjandi hafi sjón á báðum augum. Þetta eru ófrávíkjanlegar reglur og ekki verða gerðar vægari kröfur hvað þetta varðar þar sem stjórnvöld hér á landi eru bundin af ákvæðum í tilskipunar EBE 91/439, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 7/94.

Þá má benda á dóm Hæstaréttar frá 7. febrúar 2002 í málinu Ákæruvaldið gegn Steingrími Guðjónssyni nr. 330/2001. Banaslys varð þegar farþegabifreið fór út af brúnni yfir Hólsselskíl á Hólsfjöllum. Í ljós kom að ökumaðurinn hafði verulega skerta sjón á öðru auga og uppfyllti ekki skilyrði reglugerðarinnar um sjón. Hann var í kjölfarið sviptur auknum ökuréttindum.

Sýslumaðurinn í Kópavogi viðurkennir að málsmeðferðinni við veitingu bráðabirgðaskírteinisins í upphafi hafi verið ábótavant. Reyndar verður að telja, í ljósi þess að reglur um sjón á báðum augum eru ófrávíkjanlegar, að það hafi ekki verið heimilt að veita bráðabirgðaskírteini eins og hér stóð á.

Ekki verður fallist á það sjónarmið kæranda að sviptingin feli í sér brot á meðalhófi eins og reglum er háttað né að hún feli í sér íþyngjandi ákvörðun með þeim hætti að hún sé andstæða 75. gr. stjórnarskrárinnar enda sæta þau réttindi eða frelsi ýmsum takmörkunum. Þessu frelsi verða þó aðeins sett takmörk með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Þau skilyrði eru til staðar m.a. í 48. og 53. gr. umfl. Það eru ótvírætt hagsmunir almennings að gera strangar kröfur um hæfi ökumanna stórra flutningabíla þ.m.t. að þeir hafi sjón á báðum augum.

Það er niðurstaða ráðuneytisins að sýslumanninum í Kópavogi hafi borið að synja kæranda um útgáfu ökuskírteinis til aukinna ökuréttinda þar sem hann uppfyllti ekki settar lágmarkskröfur um sjón til útgáfu þess.

ú r s k u r ð a r o r ð

Úrskurður sýslumannsins í Kópavogi er staðfestur.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir

Viðhengi: Fylgiskjal 1