Akureyrarkaupstaður - Sala á námuréttindum í eigu sveitarfélags, jafnræðisregla

Akureyrarkaupstaður
18. maí 2005
FEL04050007/1001

Geislagötu 9

600 Akureyri

Miðvikudaginn 18. maí 2005 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður:

Með erindi Samkeppnisstofnunar, dags. 5. maí 2004, var erindi G.V. Grafna ehf., hér eftir

nefndar kærandi, dags. 19. febrúar 2004, framsent til félagsmálaráðuneytisins. Litið var svo á að

í erindi kæranda fælist að kærð væri ákvörðun og málsmeðferð Akureyrarkaupstaðar, hér eftir

nefndur kærði, við gerð samnings þar sem G. Hjálmarssyni hf. voru leigð námuréttindi í landi

Glerár. Erindi kæranda var vísað frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 28. júlí 2004, en endurupptekið

í kjölfar bréfs umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins, dags. 31. desember 2004. Með bréfi,

dags. 17. janúar 2005, var kæranda tilkynnt um endurupptöku málsins og óskað eftir nánari

röksemdum varðandi kæruefnið. Svar kæranda barst með bréfi, dags. 18. febrúar 2005, og var

upphaflegt erindi þar skýrt nánar. Með bréfi, dags. 22. febrúar 2005, óskaði ráðuneytið eftir

umsögn kærða vegna framkominnar kæru. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir afriti af minnisblaði

sviðsstjóra tækni- og umhverfissviðs, dags. 3. desember 2003, sem vitnað er til í bókun bæjarráðs

4. desember 2003. Umsögnin og umrædd gögn bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 21. mars

2005.

I. Kröfur

Ráðuneytið leggur þann skilning í erindi kæranda að þess sé krafist að málsmeðferð

Akureyrarkaupstaðar við gerð samnings, dags. 23. desember 2003, þar sem leigð voru út

námuréttindi á landspildu úr jörðinni Glerá o.fl., verði úrskurðuð ólögmæt. Um kæruheimild

vísast til 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Telur ráðuneytið verða að líta svo á að

stjórnsýslukæra hafi verið komin fram innan kærufrests enda var upphaflegt erindi kæranda til

Samkeppnisstofnunar meðhöndlað sem kæra til félagsmálaráðuneytisins.

II. Málavextir

Síðari hluta sumars 2003 átti kærandi hæsta tilboð í landspildu í landi Glerár. Óskað hafði verið

eftir tilboðum í landið af einkaaðilum sem það áttu. Næsthæsta boð í landið átti G. Hjálmarsson

hf. Kærandi og G. Hjálmarsson hf. eru verktakafyrirtæki sem starfa á Akureyri. Kærði átti

forkaupsrétt að landinu og tók til skoðunar hvort sá réttur yrði nýttur. Við undirbúning

ákvörðunar um nýtingu forkaupsréttar að landinu var af hálfu kærða leitað eftir viðsemjanda um

nýtingu malarnáms á umræddri landspildu.

Starfsmaður kærða hafði tvívegis samband við fyrirsvarsmann kæranda símleiðis þar sem rætt

var um hugsanlega leigu landspildunnar og eða námuréttinda hennar. Fór svo að kærði samdi

ekki við kæranda um leiguna. Eftir samningsumleitanir við kæranda hafði kærði samband við

fyrirtækið G. Hjálmarsson hf. og bauð fyrirtækinu leigu á námuréttindunum.

Á fundi bæjarráðs kærða 4. desember 2003 var tekin á dagskrá möguleg nýting forkaupsréttar

sveitarfélagsins á landspildu við Glerá auk þess sem drög að samkomulagi kærða og G.

Hjálmarssonar hf. voru kynnt. Bæjarráð samþykkti að ganga til samninga við landeiganda um

kaup á landspildunni auk þess sem samþykkt var að ganga til samninga við G. Hjálmarsson hf.

um malarnám o.fl.

Samningur við G. Hjálmarsson hf. var undirritaður 23. desember 2003 og var hann lagður fyrir

bæjarráð 8. janúar 2004. Í samningnum var auk leigu á námuréttindum kveðið á um að G.

Hjálmarsson hf. tæki að sér verklegar framkvæmdir við færslu vatnslagnar kærða innan

landspildunnar og frágang svæðisins.

Kærandi sendi símskeyti til kærða 20. janúar 2004 þar sem kynntar voru efasemdir kæranda um

að samningur kærða við G. Hjálmarsson hf. stæðist ákvæði samkeppnislaga, nr. 8/1993. Í

kjölfarið sendi kærandi til kærða ítarlegri greinargerð ásamt útreikningum á samkeppnisskaðandi

áhrifum leigusamningsins auk þess sem gerð var krafa um að sams konar samningur yrði gerður

við kæranda. Var erindi kæranda tekið fyrir í bæjarráði á fundi 5. febrúar 2004. Erindinu var

hafnað og var m.a. vísað til minnisblaðs bæjarlögmanns um réttarstöðu kærða, dags. 23. janúar

2004.

Með erindi, dags. 19. febrúar 2004, sendi kærandi kvörtun til Samkeppnisstofnunar þar sem á því

var byggt að samningur kærða og G. Hjálmarssonar hf. bryti gegn ákvæðum samkeppnislaga, nr.

8/1993. Niðurstaða athugunar Samkeppnisstofnunar var sú að stofnunin taldi skilyrði ekki

uppfyllt til þess að beitt yrði heimildum samkeppnisyfirvalda til að grípa til ráðstafana gagnvart

opinberum aðilum. Þá var það mat Samkeppnisstofnunar að umkvörtunarefni kæranda gæti átt

undir félagsmálaráðuneytið og var erindi kæranda því framsent til ráðuneytisins.

III. Málsrök aðila

Í erindi kæranda til Samkeppnisstofnunar, sem framsent var til ráðuneytisins, byggir kærandi

einkum á því að samningur kærða og G. Hjálmarssonar hf. hafi brotið gegn ákvæðum

samkeppnislaga, nr. 8/1993, einkum d-lið 2. mgr. 5. gr. og 10. gr. um bann við

samkeppnishamlandi aðgerðum.

Í bréfi kæranda til ráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2005, er sérstaklega gerð grein fyrir

málsrökum kæranda, til viðbótar málsrökum í upphaflegu erindi til Samkeppnisstofnunar. Þar

kemur fram að megininntak kæru byggi á því að kærði hafi ekki gætt jafnræðis í því að úthluta

takmörkuðum gæðum sem til staðar voru og kærði bauð fram. Málefnalegra sjónarmiða hafi ekki

verið gætt og mjög verið hrapað að því að gera umdeildan samning. Þá eru sjónarmið um

samkeppnishamlandi áhrif samningsins ítrekuð.

Í umsögn kærða kemur fram að ástæða fyrir beitingu forkaupsréttar við kaup á umræddri

landspildu hafi verið þeir hagsmunir sveitarfélagsins að með því móti yrði hægt að græða svæðið

upp og tryggja að það nýttist í framtíðinni áhugamönnum um akstursíþróttir.

Kærði heldur því fram að val á viðsemjendum vegna fyrirhugaðrar leigu á malarnámi svæðisins

hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Kærandi hafi verið hæstbjóðandi þegar landspildan

var auglýst og því réttlætismál að fyrst yrði rætt við kæranda um gerð samnings. Þegar fyrir lá að

samningar næðust ekki hafi verið rætt við G. Hjálmarsson hf. sem átt hafði næsthæsta boð í

landspilduna. G. Hjálmarsson hf. hafi gengist inn á skilyrði kærða fyrir leigu á námuréttindunum

og því hafi verið samið við hann, sbr. bókun bæjarráðs á fundi 4. desember 2003.

Þá byggir kærði á því hvað varðar samkeppnislög að lagaákvæði um samkeppnishamlandi

aðgerðir geti með engu móti átt við samning kærða við G. Hjálmarsson hf. enda hafi kæranda

staðið til boða samningur á sömu skilmálum. Þá geti einstakir liðir 10. gr. samkeppnislaga sem

kærandi vísar til ekki átt við um mál þetta.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, úrskurðar ráðuneytið um ýmis vafaatriði

sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæðið hefur verið túlkað á

þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er varða stjórnsýsluákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem

hafa áhrif á réttindi eða skyldur manna. Ákvarðanir sveitarstjórna sem eru eingöngu

einkaréttarlegs eðlis falla því almennt utan valdsviðs ráðuneytisins nema unnt sé að benda á brot

gegn meginreglum sveitarstjórnarlaga eða meginreglum stjórnsýsluréttar.

Gerð samninga um nýtingu lands eða hlunninda er ekki á meðal lögbundinna verkefna

sveitarfélaga og byggist slík samningagerð á einkaréttarlegum grundvelli. Þegar málsmeðferð við

gerð slíkra samninga er borin undir ráðuneytið á grundvelli kæruheimildar 103. gr.

sveitarstjórnarlaga takmarkast úrskurðarvald ráðuneytisins við athugun á því hvort

framangreindum meginreglum hafi verið fylgt. Í ljósi þessa tekur ráðuneytið einkum til skoðunar

þá þætti málsins sem varða meint brot gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og skyldu

stjórnvalda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.

Sjónarmið kæranda um brot á jafnræðisreglu byggja á því að við úthlutun þeirra takmörkuðu

gæða sem fólust í útleigu á námuréttindum á landspildu úr landi jarðarinnar Glerár hafi útboð

einkum getað tryggt að jafnræðis væri gætt. Í samræmi við athugasemdir kæranda og kærða telur

ráðuneytið óumdeilt að útleiga á námuréttindunum og þær verklegu framkvæmdir sem

viðsemjandi kærða tók að sér með umdeildum samningi hafi hvorki verið útboðskyldar

samkvæmt lögum um opinber innkaup, nr. 94/2001, né öðrum lagaákvæðum. Þrátt fyrir þessa

niðurstöðu bar kærða, sem er opinbert stjórnvald, að byggja á málefnalegum sjónarmiðum við

val á viðsemjanda samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar.

Ráðuneytið telur að sú tilhögun kærða að leita samninga við þau verktakafyrirtæki sem nýlega

höfðu gert kauptilboð í umrædda landspildu hafi m.a. byggt á fjárhagslegum sjónarmiðum um að

ná eins hagstæðum samningum og unnt væri um leigu á námuréttindunum og þeim verklegu

framkvæmdum sem málinu tengdust. Á grundvelli sömu sjónarmiða leitaði kærði samninga við

kæranda, sem var hæstbjóðandi í landspilduna þar sem námuréttindin voru, áður en leitað var til

þess aðila sem samningar náðust við. Ekki liggur nákvæmlega fyrir hvert efni samskipta kærða

og kæranda var en óumdeilt er að starfsmaður kærða kynnti kæranda helstu sjónarmið og

skilmála bæjarins um leigu á námuréttindum og meðfylgjandi verkframkvæmdir. Þá bera

athugasemdir aðila með sér að ekki hafi legið fyrir vísbendingar um grunn að samkomulagi eftir

síðara símtal starfsmanns kærða og fyrirsvarsmanns kæranda. Í kjölfarið hafi kærði hafið

viðræður við annan aðila.

Meginreglan um skyldu stjórnvalda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum er tengd

jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar og felur m.a. í sér að stjórnvöld velji milli aðila á grundvelli

lögmætra sjónarmiða. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem kærði tilgreinir að hafi ráðið við val á

þeim aðilum sem rætt var við, röð þeirra og annarra atvika málsins telur ráðuneytið ekki hafa

verið sýnt fram á annað en að málsmeðferð kærða hafi samræmst meginreglu stjórnsýsluréttar

um jafnræði og meginreglu um skyldu stjórnvalda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.

Ráðuneytið bendir þó á að málsmeðferð kærða, svo sem símtöl starfsmanns bæjarins við

kæranda, hafi auðveldlega getað valdið tortryggni sem komast hefði mátt hjá með formbundnari

málsmeðferð sveitarfélagsins, sérstaklega m.t.t. hagsmuna kæranda og atvika málsins að öðru

leyti. Formfastari málsmeðferð, t.a.m. fundir, hefði því samræmst betur sjónarmiðum um

vandaða stjórnsýsluhætti.

Varðandi ágreining aðila um meint brot kærða gegn ákvæðum samkeppnislaga, nr. 8/1993, er

vísað til þeirrar niðurstöðu Samkeppnisstofnunar að ekki sé tilefni til þess að grípa til ráðstafana

sem samkeppnisyfirvöldum eru heimilar á grundvelli samkeppnislaga gagnvart opinberum

aðilum. Ráðuneytið hefur ekki vald til að endurskoða þá afstöðu stofnunarinnar.

Með vísan til alls sem að framan er rakið fellst ráðuneytið ekki á kröfu kæranda um að

málsmeðferð kærða verði úrskurðuð ólögmæt.

Beðist er velvirðingar á því að vegna annríkis í ráðuneytinu hefur meðferð málsins tekið lengri

tíma en mælt er fyrir um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

ÚRSKURÐARORÐ

Málsmeðferð Akureyrarkaupstaðar við gerð samnings, dags. 23. desember 2003, þar sem leigð

voru út námuréttindi á landspildu úr jörðinni Glerá o.fl. er lögmæt.

F. h. r.

Guðjón Bragason (sign.)

G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)

Samrit:

Hreinn Pálsson hrl.

18. maí 2005 - Akureyrarkaupstaður - Sala á námuréttindum í eigu sveitarfélags, jafnræðisregla (PDF)