Hafnarfjarðarkaupstaður - Ákvörðun sveitarstjórnar um að úthluta lóðum í stað þess að selja þær hæstbjóðendum, frávísun
Ágúst Þór Gunnarsson
8. júlí 2005
FEL05040035/1001
Suðurvangi 17
220 HAFNARFJÖRÐUR
Hinn 8. júlí 2005 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 10. apríl 2005, kærði Ágúst Þór Gunnarsson lóðaúthlutun Hafnarfjarðarkaupstaðar í 4.
áfanga Vallahverfis. Kærandi fer fram á að ráðuneytið ógildi lóðaúthlutunina og hlutist til um að lóðirnar
verði boðnar út og seldar hæstbjóðanda.
Erindi kæranda var sent kærða, Hafnarfjarðarkaupstað, til umsagnar með bréfi, dags. 1. júní 2005.
Umsögn kærða er dagsett 27. júní 2005. Aðallega krefst kærði þess að kærunni verði vísað frá
ráðuneytinu en til vara hefur kærði rakið sjónarmið sín varðandi efnishlið málsins.
I. Málavextir og rök kærða fyrir frávísunarkröfu
Mál þetta varðar ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar um fyrirkomulag úthlutunar á 46
einbýlishúsalóðum á Völlum, 4. áfanga. Dregið var úr umsóknum á fundi bæjarstjórnar er fram fór 22.
mars 2005. Um úthlutunina giltu reglur sem samþykktar voru í bæjarstjórn 19. mars 2002. Í fundargerð
bæjarstjórnar frá 22. mars kemur m.a. fram að þeir umsækjendur sem dregnir voru út þurfa að leggja
fram staðfestingu um greiðslugetu fyrir fjárfestingu í húsnæði af þeirri stærð sem umsækjandi hyggst
byggja. Einbýlishúsalóðum er ekki úthlutað til endursölu og ber lóðarhafa að skila lóðinni aftur til
Hafnarfjarðarkaupstaðar ef aðstæður hans breytast og hann ætlar ekki að nýta lóðina til íbúðar.
Að mati kærða er kæran ekki tæk til meðferðar þar sem úrskurðarvald ráðuneytisins skv. 103. gr.
sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, nái aðeins til ýmissa vafaatriða sem upp kunna að koma við framkvæmd
sveitarstjórnarmála en ekki til atriða sem byggi á frjálsu mati sveitarstjórna. Í þessu tilviki sé kærð
ákvörðun bæjarstjórnar um að úthluta byggingarlóðum með útdrætti í stað þess að selja þær
hæstbjóðendum. Sú ákvörðun byggist á frjálsu mati bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar sem ekki sé
hægt að kæra vegna stjórnarskrárvarins sjálfstæðis sveitarfélaganna í landinu.
Einnig bendir kærði á að kærandi sé ekki aðili að málinu og njóti hann því ekki heimildar til að kæra
úthlutun á umræddum byggingarlóðum, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem hann
var ekki meðal umsækjenda um lóðirnar. Ekki sé hægt að fallast á að allir Íslendingar 18 ára og eldri geti
verið aðilar kærumáls þegar bæjarstjórn Hafnarfjarðar úthlutar lóðum og þá sé heldur ekki hægt að
einskorða þá kæruheimild við Hafnfirðinga þar sem ekki séu um að ræða þá hagsmuni að hægt sé að
fallast á það. Að áliti kærða séu þeir einir aðilar máls og njóti kæruheimildar sem sóttu um umræddar
lóðir og nái sá kæruréttur aðeins til þess hvort formhlið hinnar kærðu ákvörðunar standist
sveitarstjórnarlög og stjórnsýslulög.
II. Niðurstaða um frávísunarkröfu
Eins og að framan er rakið varðar kæruefnið ákvörðun um að láta fara fram útdrátt um ráðstöfun
byggingarlóða fyrir 46 einbýlishús í Vallahverfi, 4. áfanga, frekar en að úthluta lóðunum til
hæstbjóðenda að undangengnu útboði. Krafa kæranda um að ráðuneytið ógildi lóðaúthlutunina byggist á
þeirri forsendu að um sé að ræða stjórnsýsluákvörðun sem sé kæranleg til ráðuneytisins skv. 103. gr.
sveitarstjórnarlaga. Í umræddu lagaákvæði er kveðið á um að félagsmálaráðuneytið skuli úrskurða um
ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í því felst heimild fyrir
ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru bornar.
Ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum sem fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutunar
sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum
sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega
hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Jafnframt hefur ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu í fyrri úrskurðum að ákvörðun um úthlutun
byggingarlóða sé stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum
stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt sveitarstjórnarlögum.
Allmörg sveitarfélög hafa sett reglur um lóðaúthlutun en þær reglur eru mismunandi og í a.m.k.
einhverjum tilvikum er þeim einungis ætlað að gegna leiðbeinandi hlutverki þegar kemur að ákvörðun
um úthlutun. Þegar málsmeðferð við slíka úthlutun er borin undir ráðuneytið á grundvelli kæruheimildar
103. gr. sveitarstjórnarlaga takmarkast úrskurðarvald ráðuneytisins við athugun á því hvort meginreglum
sveitarstjórnar- og stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt. Í ljósi þessa tekur ráðuneytið einkum til skoðunar þá
þætti málsins sem varða meint brot gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem um jafnræði
umsækjenda og skyldu stjórnvalda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.
Í þessu máli liggur fyrir að kærandi var ekki á meðal umsækjenda um byggingarlóð við úthlutun 46
einbýlishúsa í 4. áfanga Vallarhverfis. Aðild hans að kærumáli er varðar úthlutun lóðanna getur því ekki
byggt á því að hann eigi beina hagsmuni af að fá hnekkt þeirri stjórnsýsluákvörðun sem um er deilt í
málinu, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, enda á hann ekki einstaklegra, beinna og lögvarinna
hagsmuna að gæta um niðurstöðu málsins. Í erindi kæranda eru hins vegar færð fram þau rök að
umræddar byggingarlóðir séu sameign allra bæjarbúa og eigi allir að njóta góðs af en ekki fáir útvaldir.
Verði hin kærða ákvörðun ekki ógilt sé ljóst að verið sé að færa 100-150 milljónir króna af sameiginlegri
eign bæjarbúa til fárra útvaldra. Telur kærandi að í því felist brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.
Kröfu um aðild sína að kærumálinu byggir kærandi því augljóslega á því að hann sé íbúi
Hafnarfjarðarkaupstaðar og sú ráðstöfun sem þarna sé um að ræða skipti hann máli til jafns við aðra
bæjarbúa.
Í úrskurðum ráðuneytisins varðandi ábyrgð Reykjavíkurborgar á lánveitingum til Landsvirkjunar vegna
Kárahnjúkavirkjunar frá 7. apríl 2003 var fjallað um slíka almenna aðild íbúa sveitarfélags að
stjórnsýslukæru. Þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu, með vísan til langrar venju sem myndast
hefði um málskot á grundvelli sveitarstjórnarlaga, að túlka bæri kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga
rýmra en kærði í málinu taldi rétt að gera. Yrði meðal annars að hafa í huga að ákvarðanir sveitarstjórna
gætu haft margháttuð áhrif fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags án þess að ávallt væri unnt að benda á
einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga af því að fá tiltekinni ákvörðun hnekkt. Þetta gæti
átt við um ýmsar meiriháttar ákvarðanir er varða fjárhag sveitarfélags, og taldi ráðuneytið ótvírætt að
allir íbúar sveitarfélags hefðu af því lögvarða hagsmuni að sveitarstjórn rýrði ekki svo fjárhag
sveitarsjóðs með ákvörðunum sínum að sveitarfélag gæti ekki áfram rækt lögbundin verkefni sín. Einnig
benti ráðuneytið á að réttur íbúa til að leita til ráðuneytisins þegar þeir teldu ákvarðanir sveitarstjórnar
fara í bága við ákvæði laga væri einn af hornsteinum lýðræðis á sveitarstjórnarstigi. Varhugavert væri að
túlka þann rétt of þröngt því við það minnkaði það aðhald sem íbúar gætu veitt sveitarstjórn. Með vísan
til þessa og þeirrar venju sem myndast hefði um málskotsrétt íbúa sveitarfélaga til ráðuneytisins væru
ekki skilyrði til að fallast á kröfu Reykjavíkurborgar um að vísa stjórnsýslukærunni frá ráðuneytinu.
Í framangreindum úrskurði var deilt um lögmæti ákvörðunar sem fól í sér ábyrgðarskuldbindingu
Reykjavíkurborgar vegna lánveitinga til Landsvirkjunar. Tók ráðuneytið eingöngu afstöðu til þess hvort
hin kærða ákvörðun færi í bága við 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga en fjallaði ekki að öðru leyti um
efni hinnar kærðu ákvörðunar. Telja verður úrskurðinn fordæmisgefandi um málskotsrétt almennings til
ráðuneytisins en hann verður að skýra með hliðsjón af því að hin kærða ákvörðun varðaði skuldbindingu
sem gat mögulega haft slík áhrif á fjárhag sveitarfélagsins að það skerti möguleika þess til að rækja
lögskyld verkefni sín.
Að mati ráðuneytisins eiga sömu rök ekki við um hina kærðu ákvörðun í þessu máli. Um er að ræða
ráðstöfun á lóðum í eigu Hafnarfjarðarkaupstaðar sem hafa umtalsvert markaðsvirði en þó ekki meira en
svo að ákvörðunin mun ekki hafa veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélagsins. Verður aðild kæranda þegar af
þeirri ástæðu ekki byggð á því að hin kærða ákvörðun sé svo mikilsháttar að allir íbúar sveitarfélagsins
hafi af því lögvarða hagsmuni að fá henni hnekkt.
Val um það hvort lóðir séu seldar hæstbjóðanda eða úthlutað samkvæmt útdrætti til þeirra sem sækja um
byggingarlóð er ótvírætt á forræði kjörinna fulltrúa í bæjarstjórn. Í umsögn Hafnarfjarðarkaupstaðar er
bent á að báðar aðferðirnar hafi kosti og galla. Fulltrúar í bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar eru kjörnir
til að taka ákvarðanir um málefni bæjarins og er réttur sveitarfélaga til að ráða eigin málefnum, í
samræmi við ákvæði laga, staðfestur í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í ljósi þessa er það niðurstaða
ráðuneytisins að ákvörðun bæjarstjórnar um að úthluta byggingarlóðum samkvæmt hlutkesti til
umsækjenda um lóðirnar sæti ekki málskoti til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Verður því að vísa stjórnsýslukærunni frá ráðuneytinu.
Rétt er að taka fram að íbúar sveitarfélaga eiga þess kost að vekja athygli ráðuneytisins á ákvörðunum
sveitarstjórna sem þeir telja orka tvímælis og óska eftir því að ráðuneytið framkvæmi athugun á
grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið hefur ritað kæranda bréf vegna þessa máls þar sem
fram kemur sú afstaða ráðuneytisins að málið gefi ekki tilefni til þess að láta slíka athugun fara fram.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Stjórnsýslukæru Ágústs Þórs Gunnarssonar varðandi lóðaúthlutun í 4. áfanga Vallahverfis í Hafnarfirði
er vísað frá ráðuneytinu.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)
Samrit:
Hafnarfjarðarkaupstaður