Reykjavíkurborg - Úthlutun styrkja til tónlistarskóla, jafnræðisregla
Tónskóli Hörpunnar
15. júlí 2005
FEL04110041/1001
Kjartan Eggertsson, skólastjóri
Bæjarflöt 17
112 REYKJAVÍK
Hinn 15. júlí 2005 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi, dags. 17. nóvember 2004, sendi Kjartan Eggertsson, f.h. forráðamanna Tónskóla
Hörpunnar, hér eftir nefndur kærandi, félagsmálaráðuneytinu stjórnsýslukæru þar sem þess var
krafist að ráðuneytið legði fyrir Reykjavíkurborg, hér eftir nefnd kærði, að framfylgja nú þegar
reglum þeim sem borgin setti um gerð þjónustusamninga við tónlistarskólana 18. febrúar 2003
og uppfylla þar með fyrirmæli samkeppnisráðs um að mismuna ekki tónlistarskólum.
Þess er krafist að ákvörðun Reykjavíkurborgar, sem fram kom í tilkynningu með tölvubréfi,
dags. 9. júní 2004, til allra tónlistarskóla og birtist kæranda með úthlutun til hans með
þjónustusamningi frá 7. október 2004, verði felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að
endurúthluta styrkjum til tónlistarskóla borgarinnar í samræmi við samþykkt og reglur
Reykjavíkurborgar frá 18. febrúar 2003 og ákvæði laga um jafnrétti og málefnalega stjórnsýslu.
Kæran var send kærða til umsagnar með bréfi, dags. 14. desember 2004. Umsögn kærða er
dagsett 11. janúar 2005. Meðfylgjandi umsögninni var lögfræðiálit Sigurðar Líndals og álit
lögfræðinganna Eggerts B. Ólafssonar og Tómasar Jónssonar, dags. 23. apríl 2004. Umsögnin,
ásamt fylgiskjölum, var send kæranda og bárust athugasemdir hans ráðuneytinu með bréfi, dags.
20. janúar 2005. Umsögnin var send Reykjavíkurborg til upplýsingar með bréfi, dags. 26. janúar
2005.
Kærandi átti tvo fundi með starfsmanni félagsmálaráðuneytis, þann 24. febrúar og 2. mars 2005,
til að skýra mál sitt frekar. Þar var kæranda bent á að kæran væri vanreifuð að því leyti að þar
kæmi ekki fram hvaða ákvörðun kærða væri kærð til ráðuneytisins og hvers væri krafist. Var
kæranda leiðbeint um að erindið væri ekki hæft til úrskurðar skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr.
45/1998. Til að svo gæti orðið þyrfti málshefjandi að senda framhaldserindi til ráðuneytisins þar
sem útfært væri hvaða ákvörðun kærða væri skotið til ráðuneytisins og hver kröfugerðin væri.
Með erindi kæranda til ráðuneytisins, dags. 3. mars 2005, er efni upphaflegrar stjórnsýslukæru
nánar afmarkað, vísað til 103. gr. sveitarstjórnarlaga og tekið fram að kærð sé ákvörðun
fræðsluráðs Reykjavíkur um að fresta framkvæmd samþykktar Reykjavíkurborgar um
fyrirkomulag tónlistarfræðslu frá 18. febrúar 2003. Var sú ákvörðun kynnt skólastjórum
tónlistarskóla með tölvubréfi, dags. 9. júní 2004, undirrituðu af Atla Guðmundssyni, ráðgjafa í
tónlistarfræðslu. Krafist er að framangreind ákvörðun fræðsluráðs Reykjavíkur frá 9. júní 2004
verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að endurúthluta styrkjum til tónlistarskóla
borgarinnar í samræmi við ofangreinda samþykkt, ákvæði laga um jafnrétti og málefnalega
stjórnsýslu.
Með bréfi ráðuneytisins til borgarlögmanns, dags. 4. mars 2005, voru lagðar fram nokkrar
spurningar þar sem óskað var frekari skýringa á málinu. Jafnframt var áðurnefnt bréf kæranda,
frá 3. mars 2005, sent borgarlögmanni til kynningar.
Athugasemdir borgarlögmanns, dags. 28. apríl 2005, bárust ráðuneytinu samdægurs og voru þær
sendar kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. maí 2005.
I. Málavextir.
Málavextir koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum málsins.
Kærandi sneri sér til Samkeppnisstofnunar með erindi, dags. 29. desember 2000, þar sem kvartað
var yfir mismunun sem kærandi taldi sig sæta í samanburði við aðra tónlistarskóla. Málinu lauk
með áliti samkeppnisráðs frá 27. júní 2001, en þar beindi samkeppnisráð þeim tilmælum til
kærða að endurskoða framkvæmd styrkveitinga á grundvelli laga um fjárhagslegan stuðning við
tónlistarskóla, nr. 75/1985, þannig að hún mismuni ekki þeim sem starfa á viðkomandi markaði
og verði í samræmi við markmið samkeppnislaga (álit nr. 4/2001).
Þann 27. janúar 2002 sneri kærandi sér til félagsmálaráðherra með stjórnsýslukæru vegna
„framkomu Reykjavíkurborgar gagnvart Tónskóla Hörpunnar í viðleitni skólans við að fá að
njóta sambærilegra rekstrarstyrkja og aðrir tónlistarskólar í borginni“. Úrskurður setts
félagsmálaráðherra, dags. 2. september 2002, fól í sér að ákvörðun fræðsluráðs Reykjavíkur um
að synja kæranda um styrk á grundvelli laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr.
75/1985, fari ekki í bága við lög. Ekki var heldur talið að farið hafi verið gegn jafnræðisreglu í
tengslum við málið. Því voru ekki efni til að ógilda ákvörðun fræðsluráðs Reykjavíkur.
Með erindi, dags. 18. október 2002, sneri kærandi sér á ný til Samkeppnisstofnunar og óskaði
eftir því að stofnunin tæki upp álit sitt, nr. 4/2001, vegna meintrar mismununar af hálfu kærða í
styrkveitingum til tónlistarskóla, þar sem kærði hafi ekki orðið við þeim tilmælum sem þar komu
fram.
Þann 18. febrúar 2003 voru samþykktar í borgarráði Reykjavíkurborgar reglur um fyrirkomulag
tónlistarfræðslu. Reglurnar eru þrenns konar, þ.e. samþykkt um fyrirkomulag tónlistarfræðslu,
ferill eða vinnureglur við gerð þjónustusamninga vegna tónlistarkennslu í Reykjavík og loks
viðmiðunarreglur vegna þjónustusamninga Reykjavíkurborgar við tónlistarskóla. Skyldu nýir
þjónustusamningar samkvæmt reglunum taka fyrst gildi haustið 2003.
Samkeppnisráð lauk máli kæranda með áliti, dags. 5. júní 2003. Niðurstaðan var sú að
samkeppnisráð taldi að með þeim reglum sem kærði setti í febrúar 2003 hafi kærði farið að
tilmælum þeim sem fram komu í áliti ráðsins nr. 4/2001. Samkeppnisráð taldi aftur á móti
ámælisvert hversu langur tími leið frá því að álit ráðsins nr. 4/2001 var birt 27. júní 2001 þar til
kærði varð við tilmælum ráðsins og setti viðmiðunar- og vinnureglur í febrúar 2003 (álit nr.
17/2003).
Í greinargerð fræðsluráðs Reykjavíkur frá haustinu 2003, sbr. skjalið „Tónlistarskólar. Úthlutun
styrkja til þeirra“, dags. 4. september 2003, segir svo í tengslum við viðmiðunarreglur
Reykjavíkurborgar frá febrúar 2003 að tvö meginmarkið hafi verið höfð að leiðarljósi við gerð
reglnanna, þ.e. „að settar yrðu reglur sem ekki mismunuðu þeim sem starfa á viðkomandi
markaði (sbr. álit Samkeppnisráðs nr. 4/2001), og að gæta þess að fjárveiting til þessa
málaflokks haldist innan ramma fjárhagsáætlunar“. Í greinargerðinni sagði jafnframt: „Næsta
vor verði úthlutað til skólanna eftir nýjum reglum innan ramma fjárveitinga til tónlistarskóla.“
Haustið 2003 gerði Reykjavíkurborg þjónustusamning við alla tónlistarskóla í borginni til
bráðabirgða til eins árs. Með þeirri úthlutun var skólastjórum tilkynnt að þeir skólar sem voru að
fá úthlutun í fyrsta sinn fengju fjárframlag með lágmarksnemendafjölda samkvæmt reglunum,
þ.e. með 50 nemendum.
Þann 16. apríl 2004 tilkynnti Fræðslumiðstöð Reykjavíkur skólastjórum tónlistarskóla að allir
nemendur tónlistarskóla skyldu sækja um skólavist á miðlægum skráningarvef borgarinnar.
Þann 9. júní 2004 tilkynnti Fræðslumiðstöð Reykjavíkur að tónlistarskólunum yrði úthlutað til
bráðabirgða „90% af því sem þeir höfðu á síðasta ári“, en 10% skyldi ráðstafað samkvæmt
eftirspurn.
Kærandi ásamt skólastjóra Gítarskóla Íslands rituðu fræðsluráði Reykjavíkur bréf, dags. 29. júlí
2004, þar sem mótmælt var efni tilkynningarinnar frá 9. júní 2004 um 90% úthlutun til
tónlistarskólanna af því sem þeir höfðu á síðasta ári. Segir svo í bréfi skólastjóranna að þau
áform séu í engu samræmi við fyrri yfirlýsingar borgaryfirvalda og að þeir vænti þess að frá
þeim verði horfið og þjónustusamningar gerðir við skólana í samræmi við tilmæli
samkeppnisyfirvalda.
Með bréfi, dags. 5. ágúst 2004, veitti menntamálaráðuneytið Tónskóla Hörpunnar sérstaka
samþykkt til rekstrar tónlistarskóla skv. 5. tölul. 1. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við
tónlistarskóla, nr. 75/1985.
Með bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur til kæranda, dags. 9. ágúst 2004, kemur fram að þar
sem komið hefðu upp vandkvæði hjá tónlistarskólunum varðandi skráningu nemenda í miðlægt
skráningarkerfi borgarinnar hafi verið ákveðið að á næsta skólaári verði úthlutun miðuð við að
hver tónlistarskóli fái tryggingu fyrir sem nemur allt að 90% af nemendafjölda síðasta skólaárs.
Þetta sé gert til að skólunum sé ekki haldið í of mikilli óvissu á sama tíma og þeir séu að
skipuleggja starf næsta vetrar. Þeim 10% sem á vanti verði síðan úthlutað þegar ljósar liggi fyrir
hver verði aðsókn að einstökum skólum.
Í málinu liggur fyrir skjal frá kærða frá haustinu 2004, „Tónlistarskólar, nemendafjöldi og
fjárframlög 2004“, en þar kemur fram að kærandi fái úthlutað fyrir 58 nemendur af 126.
Þann 7. október 2004 var gerður tónlistarskólasamningur milli Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur
og kæranda í samræmi við framangreint skjal frá Reykjavíkurborg um að skólinn fengi úthlutun
með 58 nemendum af 126.
II. Málsástæður og lagarök kæranda.
Sjónarmið kæranda koma fram í stjórnsýslukæru, dags 17. nóvember 2004, athugasemdum
kæranda við umsögn borgarlögmanns, dags. 20. janúar 2005, og á tveimur fundum í
félagsmálaráðuneyti, þann 24. febrúar og 2. mars 2005.
Kærandi bendir á að mikil aðsókn er að tónlistarnámi í Reykjavík og tónlistarskólar hafi því
sprottið upp vegna mikillar eftirspurnar. Tónlistarskólar borgarinnar séu frá ýmsum tímum.
Þegar ný hverfi í borginni byggjast upp, eins og Grafarvogshverfi, er eftirspurn eftir
tónlistarnámi fyrir börn mikil. Tónskóli Hörpunnar hafi starfað í sex ár, en fyrst fengið
fjárframlag frá Reykjavíkurborg haustið 2003 eftir fjögurra ára starfsemi.
Kærandi leggur áherslu á að kærði hafi ekki framfylgt eigin reglum frá febrúar 2003 við úthlutun
til kæranda haustið 2004. Þær reglur hafi verið settar í samræmi við forsendur í áliti
samkeppnisráðs nr. 4/2001 um að mismuna ekki tónlistarskólunum. Í greinargerð fræðsluráðs
Reykjavíkur frá 4. september 2003 komi fram hverjar séu forsendur reglnanna. Þar segir svo: „Í
febrúar staðfesti borgarráð nýjar viðmiðunarreglur um gerð þjónustusamninga við
tónlistarskóla. Tvö meginmarkmið voru höfð að leiðarljósi: að settar yrðu reglur sem ekki
mismunuðu þeim sem starfa á viðkomandi markaði (sbr. álit samkeppnisráðs nr. 4/2001), og að
gæta þess að fjárveiting til þessa málaflokks haldist innan ramma fjárhagsáætlunar.“ Kærandi
tekur fram að hér hafi verið um að ræða fyrstu reglur sem kærði setji sér um tónlistarskólana, en
þær tvær úthlutanir sem átt hafi sér stað eftir setningu reglnanna, þ.e. haustið 2003 og 2004, hafi
ekki verið í samræmi við þær. Báðar úthlutanirnar hafi verið til bráðabirgða til að bjarga málum
frá ári til árs í stað þess að farið væri eftir reglunum frá febrúar 2003. Við úthlutun haustið 2003
hafi skólastjórum verið tilkynnt að þeir skólar sem væru að fá úthlutun í fyrsta sinn fengju
fjárframlag með lágmarksnemendafjölda samkvæmt reglunum, þ.e. með 50 nemendum, en þá
hafi nemendur Tónskóla Hörpunnar verið 110. Kærandi hafi fallist á að una því þar sem um
bráðabirgðafyrirkomulag væri að ræða. Síðan hafi Fræðslumiðstöð Reykjavíkur tilkynnt þann 9.
júní 2004 að næsta úthlutun yrði einnig til eins árs og þá miðað við 90% af fyrri úthlutun. Það er
sú ákvörðun sem kærð er eins og áður hefur komið fram.
Kærandi bendir á að ákvörðun fræðsluráðs Reykjavíkur, sem fram hafi komið í tilkynningu til
tónlistarskólanna frá 9. júní 2004 um að fresta ákvörðunum varðandi nýjar reglur um
tónlistarskóla og úthluta til bráðabirgða 90% af því sem tónlistarskólar höfðu á síðasta ári, hafi
komið misjafnlega niður á skóla eftir því hvað þeir hafi fengið úthlutað oft. Tónskóli Hörpunnar,
sem er sex ára gamall skóli og hafi einungis fengið tvær úthlutanir frá Reykjavíkurborg, haustið
2003 og 2004, sé því í annarri stöðu gagnvart úthlutunum en skólar sem hafi verið lengur að
störfum og fengið úthlutanir fyrr. Kærandi bendir á að við fyrri úthlutunina haustið 2003 hafi
skólanum verið greiddur lágmarksstyrkur fyrir 50 nemendur, án tillits til fjölda nemenda.
Forsendur fyrir þeirri úthlutun hafi verið þær að sú úthlutun skyldi aðeins gilda í eitt ár og þá
væri skólum sem væru að fá úthlutun í fyrsta sinn skammtaður lágmarksstyrkur þar sem ekki
hefði gefist tími til að koma reglunum í framkvæmd. Ætlunin væri að þær skyldu koma að fullu
til framkvæmda haustið 2004. Skólastjórar þessara skóla hafi því ákveðið, haustið 2003, að una
þessu og aðhafast ekkert í eitt ár. Þegar í ljós hafi komið að næsta úthlutun, haustið 2004, var
ákveðin 90% af fyrri úthlutun, þ.e. 90% af lágmarksúthlutun til skóla kæranda, hafi mismunun
milli skóla verið staðreynd. Til stuðnings þessu leggur kærandi fram eftirfarandi töflu:
Skóli Nemendafjöldi Nemendafjöldi sem nýtur Framlag miðað við
haustið 2003 styrks haustið 2004 nemendafjölda fyrra árs
Allegro 51 55 102%
Do re mi 141 104 74%
Domus Vox 76 53 70%
FÍH 200 179 89%
Nýi söngsk. 72 62 86%
Nýi Tónlsk. 177 164 93%
Suzukitónlsk. 130 132 101%
Söngsk. í R. 137 126 91%
Tónlsk. Árb. 83 83 100%
Tónlsk. í Graf. 177 163 92%
Tónlsk. í R. 164 154 94%
Tónmsk. R. 250 228 91%
Tónsk. Eddu B. 164 151 92%
Tónsk. Gr. í Gr. 51 53 104%
Tónsk. Sigursv. 578 525 91%
Gítarsk. Ísl.1) 151 62 41%
Tónsk. Hörp.1) 110 58 53%
1) Fengu úthlutun í fyrsta sinn haustið 2003.
Kærandi telur að hin kærða ákvörðun, þ.e. úthlutun til hans í október 2004, sé í fyrsta lagi ekki í
samræmi við reglur kærða frá febrúar 2003 né þær forsendur sem bjuggu að baki reglunum. Í
öðru lagi samræmist úthlutunin ekki grundvallarreglum stjórnsýslulaga um jafnræði. Það að
ákveða úthlutun 90% af fjárhæð fyrra árs, án tillits til þess að þá hafði skóli kæranda fengið sína
fyrstu úthlutun sem var lágmarksúthlutun án tillits til nemendafjölda, sé augljóslega andstæð
jafnræðisreglu og ómálefnalega að verki staðið. Hin kærða ákvörðun hafi þannig falið í sér að
kærði skammtaði kæranda fjármagn til kennslu 58 nemenda þó ljóst væri að á þeim tíma væru
nemendur skólans 126. Aðrir skólar hafi fengið styrk með nánast öllum sínum nemendum. Kærði
hafi með þessu valdið kæranda fjárhagslegu tjóni. Kærandi hafi þá þegar ráðið kennara til starfa
miðað við þau fyrirheit sem gefin höfðu verið og skólinn ákvarðað námsgjöld miðað við sömu
forsendur. Kærandi búi því enn við það að honum og nemendum hans sé mismunað af hálfu
kærða. Kærandi tekur fram að í máli þessu hafi það vafist mjög fyrir kærða „að mæla
raunverulega eftirspurn“. Sú staðhæfing sé furðuleg í því ljósi að á hverju hausti liggi fyrir
hversu mörg börn greiði skólagjöld í skólann sinn og því þurfi ekki annað en að telja nemendur í
hverjum skóla og leggja saman.
Kærandi heldur því fram að samkeppnisstaða skólans við að veita góða þjónustu á lægsta verði
hafi verið skert og ljóst að kærði hafi ítrekað brotið þá reglu sem getið er um í áliti
samkeppnisráðs frá 27. júní 2001, en þar segir: „keppinautum er ómögulegt að keppa á
jafnræðisgrunni nema að þeir búi við sömu samkeppnisskilyrði, en hluti af því er að vita
fyrirfram við hvaða hlutlæga mælikvarðar Reykjavíkurborg styðst við úthlutun styrkja.“
Í athugasemdum kæranda við umsögn kærða ítrekar hann að kæran fjalli einungis um þær reglur
sem kærði hafi sett í febrúar 2003, en ekki farið eftir. Þær reglur hafi verið settar til að uppfylla
fyrirmæli samkeppnisráðs í áliti nr. 4/2001. Þær reglur hafi ekki verið felldar úr gildi og engar
aðrar reglur verið settar í staðinn. Í reglunum sé kveðið á um að tónlistarskóli þurfi að hafa að
lágmarki 50 nemendur, en kærði noti þessa 50 nemenda viðmiðun sem hámark við úthlutun til
nýrra skóla. Ekkert standi í reglunum um hlutfallslegar skerðingar og þeir útreikningar og
viðmiðanir sem kærði geri séu alfarið reikningsaðferðir kærða og ekki í samræmi við forsendur
reglnanna sem eru fyrirmæli samkeppnisráðs í áliti nr. 4/2001. Þá mótmælir kærandi því að
kærði hafi í samráði við forráðamenn tónlistarskóla ákveðið að endurskoða reglurnar. Umrætt
samráð hafi aðeins verið haft við fáa útvalda skóla og enn hafi ekkert orðið úr því að setja aðrar
reglur eða breyttar reglur. Því hafi ákvörðun kærða í júní 2004 um að úthlutun fyrir skólaárið
2004/2005 yrði miðuð við 90% af fjölda nemenda úr Reykjavík, sem notið höfðu styrks árið
áður, verið brot á reglum kærða. Þá mótmælir kærandi athugasemd kærða þar sem hann segir að
það sé alrangt hjá kæranda að aðrir skólar hafi haustið 2004 fengið styrk með nánast öllum sínum
nemendum. Því til staðfestingar bendir kærandi á töflu frá Fræðslumiðstöð Reykjavíkur um
nemendafjölda haustið 2003 og fjárframlög haustið 2004 sem sýni fram á að fullyrðing hans sé
rétt, samanber töflu framar í þessum úrskurði.
Þá bendir kærandi á að kærði hafi þegar tekið Tónskóla Hörpunnar inn á styrktarkerfið sitt og því
skipti ekki máli lögfræðiálit sem borgin aflaði þess efnis að hún getið hafnað að taka inn nýja
skóla. Þá tekur kærandi fram að vangaveltur kærða um það hvort í áliti samkeppnisráðs felist
fyrirmæli eða tilmæli eða hvort samkeppnisráð hafi lagaheimild til afskipta af málefnum
Reykjavíkurborgar komi máli þessu ekki við. Reykjavíkurborg hafi þegar sett reglur samkvæmt
áliti samkeppnisráðs og málið snúist um að hún hafi ekki farið eftir þeim.
Að lokum tekur kærandi fram að hann sé ekki að fara fram á að kærði leggi meira fé í
málaflokkinn en gert er nú, heldur sé það dreifing fjármagnsins sem málið snúist um, þ.e.
jafnræði milli skólanna innbyrðis.
III. Málsástæður og lagarök kærða.
Sjónarmið kærða koma fram í svari hans við spurningum ráðuneytisins, dags. 11. janúar 2005, og
umsögn, dags. 28. apríl 2005.
Kærði tekur fram að samkvæmt lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985,
beri tónlistarskólum að uppfylla ákveðin skilyrði. Viðmiðunarreglur borgarinnar byggi á
framangreindum lögum og þar eru sett nánari skilyrði um styrkveitingar, meðal annars um gerð
þjónustusamninga. Í viðmiðunarreglunum komi meðal annars fram að tónlistarskóli þurfi að hafa
að lágmarki 50 nemendur sem stundi nám til viðurkenndra áfangaprófa samkvæmt aðalnámskrá
tónlistarskóla. Þegar nýir tónlistarskólar hafi fengið þjónustusamning í fyrsta sinn eftir að
viðmiðunarreglurnar tóku gildi haustið 2003 hafi úthlutun til þeirra verið miðuð við þennan
lágmarksnemendafjölda. Á móti hafi nemendafjöldi þeirra skóla sem fyrir voru verið skertur
hlutfallslega sem þessu nemur, en fjárveiting til málaflokksins gerði ekki ráð fyrir aukningu.
Þá tekur kærði fram að ákveðið hafi verið að endurskoða fyrrnefndar viðmiðunarreglur frá
febrúar 2003. Starfshópur hafi verið skipaður til verksins og áttu þar sæti fulltrúi frá
forráðamönnum tónlistarskóla, stéttarfélagi tónlistarmanna, ásamt fulltrúa úr skólanefndum
tónlistarskóla, fulltrúa Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur og óháðum aðila sem var formaður
hópsins. Starfshópurinn hafi skilað tillögu að nýjum reglum í mars 2004 þar sem meðal annars
hafi verið gert ráð fyrir að lágmarksnemendafjöldi hvers skóla yrði hækkaður úr 50 í 150. Ekki
hafi í reglunum verið gert ráð fyrir að veita fámennari skólum styrk. Tillögurnar hafi verið lagðar
fyrir fræðsluráð Reykjavíkur á fundi 25. maí 2004, en þar hafi verið gerð athugasemd við
ákvæðið um 150 nemenda lágmarkið og dregið í efa að það stæðist jafnræðisreglur. Í framhaldi
hafi verið ákveðið að leita álits lögfræðinga um hvort Reykjavíkurborg væri heimilt að setja
lágmarkið svo hátt. Í ágúst 2004 hafi borginni borist álit Sigurðar Líndals þar sem fram komi að
hann telji að borginni sé heimilt að binda styrk við tiltekinn lágmarksnemendafjölda. Í
millitíðinni hafi verið talið nauðsynlegt að draga úr rekstraróvissu tónlistarskólanna því þeir
þyrftu að skipuleggja komandi skólaár með ákveðnum fyrirvara. Í júní 2004 hafi skólunum því
verið tilkynnt að úthlutun fyrir skólaárið 2004/2005 yrði miðuð við 90% af fjölda nemenda úr
Reykjavík sem notið höfðu styrks árið áður og þeim 10% sem eftir voru yrði úthlutað á
grundvelli eftirspurnar þegar hún lægi fyrir.
Í október 2004 hafi legið fyrir að eftirspurn um pláss í tónlistarskólunum í Reykjavík var 3.831
nemandi. Fjárveiting hafi nægt til að tryggja skólavist fyrir 2.509 nemendur. Á grundvelli 90%
reglunnar hafi verið búið að tryggja þeim skólum sem fyrir voru í kerfinu úthlutun fyrir 2.380
nemendur. Þá hafi verið tekin ákvörðun um að bæta við tveimur nýjum skólum með 50
nemendur hvor. Til ráðstöfunar hafi því verið fjármagn fyrir 29 nemendur sem dreift yrði til
skólanna á grundvelli eftirspurnar. Þar af hafi kærandi fengið 8 nemendur. Þeir skólar sem hafi
starfað lengst og byggt upp góða kennsluaðstöðu fengu af þessum sökum greiðslu fyrir færri
nemendur en áður. Kærandi hafi hins vegar fengið aukningu.
Loks er því mótmælt sem alröngu sem fram komi hjá kæranda að kærði hafi skammtað skólanum
fyrir 58 nemendur þótt ljóst væri að nemendur væru 126 og aðrir skólar fengið styrk með nánast
öllum sínum nemendum. Kærði bendir á að eins og lýst hafi verið áður sótti 3.831 nemandi um
skólavist í tónlistarskólunum, en aðeins 2.509 fengu samþykkta fjárúthlutun. Það sé því ljóst að
1.322 nemendur hafi ekki fengið samþykkta fjárúthlutun. Hins vegar sé líklegt að ýmsir
tónlistarskólar hafi tekið inn einhverja af þeim nemendum sem ekki fengu úthlutanir, samanber
það sem fram komi í kæru.
Að lokum tekur kærði fram að samkvæmt lögfræðiáliti frá Lögfræðistofu Reykjavíkur sé vafa
undirorpið hvort samkeppnislög taki til fræðslustarfsemi á vegum einkarekinna tónlistarskóla.
Þar við bætist að enda þótt talið yrði að starfsemi tónlistarskóla falli undir samkeppnislög þá
virðist samkeppnisráð skorta lagaheimild fyrir áliti sínu nr. 4/2001 og afskiptum af lögmætum
stjórnvaldsathöfnum Reykjavíkurborgar á sviði fjárveitinga til tónlistarskóla.
Í umsögn kærða frá 28. apríl 2005, þar sem spurningum ráðuneytisins frá 8. mars 2005 er svarað,
kemur eftirfarandi helst fram: Úthlutun Reykjavíkurborgar, 90% af úthlutun haustsins 2003, sem
tilkynnt hafi verið tónlistarskólum í júní 2004 og komið hafi fram í úthlutun til kærða í október
2004, hafi að mati kærða algerlega samræmst þeim reglum sem settar höfðu verið, þ.e. „ekkert í
reglunum mæli gegn því að úthlutun hafi ekki átt að vera með þeim hætti sem hún var“. Kærði
tekur fram að í áliti samkeppnisráðs hafi áhersla verið lögð á að úthlutunarreglur væru skýrar.
Með því að gefa út yfirlýsingu í júní 2004 um að skólunum yrði tryggð fjárveiting fyrir 90% af
nemendafjölda fyrra árs og að afgangi fjárveitingar yrði skipt á grundvelli eftirspurnar, hafi verið
gefin skýr skilaboð um hvernig úthlutunin færi fram.
Um það hvort úthlutun Reykjavíkurborgar til Tónskóla Hörpunnar haustið 2004 teldist vera í
samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga tekur kærði fram að nýir tónlistarskólar þurfi að
uppfylla ákveðin skilyrði til að eiga rétt á styrk frá Reykjavíkurborg. Þeir skólar sem uppfylli
skilyrðin geti fengið styrk fyrir 50 nemendur fyrsta árið samkvæmt reglum borgarinnar frá
febrúar 2003. Þessi aðferð lækki fjárveitingu til annarra tónlistarskóla miðað við að fjármagn til
málaflokksins í heild sinni sé óbreytt. Nýir skólar fái því ákveðið forskot á kostnað eldri skóla.
Eftir fyrsta árið hafi þeir verið settir undir sama hatt og þeir sem fyrir voru. Þessi regla sé að áliti
kærða í fullu samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, aðilum sé ekki mismunað nema á
grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem skýrt komi fram í settum úthlutunarreglum. Öll
sambærileg mál séu leyst á grundvelli reglunnar.
Að lokum svarar kærði spurningu ráðuneytisins um úthlutun næsta árs svo að ráðgert sé að beita
sömu reglu og gert hafi verið við úthlutun 2004, þó þannig að hlutfallið 90% verði 95%. Það
þyki nauðsynlegt til að tryggja skólum ákveðið starfsöryggi. Tónlistarskólar leggi mikið
fjármagn fram til að byggja upp kennsluaðstöðu, til kaupa á hljóðfærum og öðrum tækjum og
taki þá mið af þeim fjölda nemenda sem sækist eftir námi hjá þeim. Miklar sveiflur í úthlutun
milli ára geti gert skólunum mjög erfitt fyrir rekstrarlega. Hafa beri þó í huga að aldrei sé
úthlutað fé fyrir fleiri nemendur en í raun stundi nám í hverjum skóla fyrir sig.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Eins og rakið er í málavöxtum hér að framan leitaði kærandi til Samkeppnisstofnunar í lok
desember 2000 og kvartaði yfir mismunun sem hann taldi sig beittan af hálfu kærða í samanburði
við aðra tónlistarskóla. Á þeim tíma hafði kærandi ekki fengið úthlutun frá kærða. Málinu lauk
með áliti samkeppnisráðs þar sem þeim tilmælum var beint til kærða að endurskoða framkvæmd
styrkveitinga á grundvelli laga nr. 75/1985 (álit nr. 4/2001).
Þann 18. febrúar 2003 setti Reykjavíkurborg reglur um fyrirkomulag tónlistarfræðslu og
vinnureglur við gerð þjónustusamninga vegna tónlistarkennslu.
Mál þetta er þannig til komið að það var með úthlutun Reykjavíkurborgar til Tónskóla
Hörpunnar samkvæmt þjónustusamningi þeirra á milli frá 7. október 2004, sem kæranda varð
endanlega ljóst hvernig tilhögun Reykjavíkurborgar um styrkveitingu haustið 2004 yrði háttað.
Aðferð Reykjavíkurborgar við úthlutun fyrir árið 2004 var kynnt öllum tónlistarskólum 9. júní
2004. Stjórnsýsluákvörðun í máli þessu felst því í framangreindri úthlutun til kærða sem fram
kemur í þjónustusamningi frá 7. október 2004. Ráðuneytið tekur fram að kærði hefur ekki
andmælt því að félagsmálaráðuneytið taki á máli þessu sem málefni sveitarfélags skv. 103. gr.
sveitarstjórnarlaga og ber þannig ekki fyrir sig að samningurinn milli hans og kæranda frá 7.
október 2004 sé einkaréttarlegs eðlis.
Kærufrestur í málinu telst því frá 7. október 2004 og er upphafleg stjórnsýslukæra frá 17.
nóvember 2004, með nánari útfærslu með bréfi, dags. 3. mars 2005, fram komin innan þriggja
mánaða kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Erindið er því tækt til úrskurðar skv.
103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Krafa kæranda er að úthlutun sú sem birtist kæranda í þjónustusamningi milli hans og kærða frá
7. október 2004 verði felld úr gildi og kærða gert að endurúthluta styrkjum til tónlistarskóla
borgarinnar í samræmi við samþykkt og reglur Reykjavíkurborgar, ákvæði laga um jafnrétti og
málefnalega stjórnsýslu.
Ráðuneytið afmarkar meðferð sína í máli þessu við stjórnsýslulög og óskráðar meginreglur
stjórnsýsluréttar. Samkeppnishlið málsins heyrir undir samkeppnisyfirvöld. Í áliti
samkeppnisráðs, nr. 4/2001, segir svo um hlutverk ráðsins: „Markmið samkeppnislaga er að efla
virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta
þjóðfélagsins. Markmiði þessu skal náð með því að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og
takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri, vinna gegn óréttmætum viðskiptaháttum, skaðlegri
fákeppni og samkeppnishömlum og auðvelda aðgang nýrra keppinauta að markaðnum.
Samkvæmt d-lið 2. mgr. 5. gr. laganna er það hlutverk samkeppnisráðs að gæta þess að aðgerðir
opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera
samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra keppinauta að markaði.“
Með vísan til framangreinds tekur ráðuneytið ekki afstöðu til þeirra þátta málsins er varða
hugsanlegt brot kærða á samkeppnislögum.
Með hliðsjón af framansögðu varðar mál þetta þá efnislegu niðurstöðu Reykjavíkurborgar sem
fram kemur í úthlutun borgarinnar til Tónskóla Hörpunnar í þjónustusamningi þeirra á milli frá
7. október 2004 og hvort sú niðurstaða hafi verið í samræmi við reglur Reykjavíkurborgar frá 18.
febrúar 2003, ákvæði laga um jafnrétti og málefnalega stjórnsýslu.
A. Lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla.
Um rétt tónlistarskóla til fjárframlaga frá sveitarfélögum gilda lög um fjárhagslegan stuðning við
tónlistarskóla, nr. 75/1985. Þar eru tilgreind þau skilyrði sem skóli þarf að fullnægja til að geta
talist tónlistarskóli í skilningi laganna, þar á meðal að skólinn hafi hlotið sérstakt samþykki
menntamálaráðuneytis og jafnframt samþykki viðkomandi sveitarstjórnar ef skólinn er rekinn af
öðrum aðila, svo og að í skólanum séu a.m.k. 30 nemendur sem stundi nám til viðurkenndrar
prófraunar, sbr. 1. gr. laganna.
Tónlistarskólar geta eins og áður kom fram ýmist verið reknir af sveitarfélögum eða öðrum
aðilum. Sé tónlistarskóli rekinn af öðrum aðila skal hann njóta styrks samkvæmt ákvæðum
laganna, enda fullnægi hann þeim kröfum laganna sem gerðar eru til reksturs slíks skóla, sbr. 3.
gr. Í 10. gr. laganna segir síðan svo: „Tónlistarskólar, sem eigi eru reknir af sveitarfélögum,
skulu fá greiddan úr sveitarsjóði launakostnað kennara og skólastjóra í samræmi við
rekstraráætlun og þær breytingar sem verða á launatöxtum í samræmi við framangreinda
kjarasamninga. Greiðsla skal fara fram mánaðarlega samkvæmt nánara samkomulagi milli
skólastjórnar og sveitarstjórnar.“ Þetta þýðir að greiðsla sveitarfélags til tónlistarskóla markast
af rekstraráætlun, þ.e. áætluðu kennslumagni, og greiðist mánaðarlega samkvæmt
þjónustusamningi milli aðila. Í athugasemdum við 10. gr. frumvarps til laganna segir um skyldur
sveitarfélaga um greiðslu til tónlistarskóla í eigu annars aðila að gengið sé „út frá því að
sveitarfélög greiði tónlistarskólum í eigu þriðja aðila allan launakostnað vegna kennslu
mánaðarlega í samræmi við samþykkt kennslumagn og kjarasamninga“.
Samkvæmt 11. gr. laganna skulu tónlistarskólar innheimta skólagjöld sem er ætlað að standa
undir öðrum kostnaði við skólareksturinn en launakostnaði kennara og skólastjóra, að svo miklu
leyti sem sá kostnaður er ekki borinn af öðrum aðilum.
Með hliðsjón af framansögðu markast skylda sveitarfélags til að styrkja tónlistarskóla sem rekinn
er af öðrum aðila af því kennslumagni sem samþykkt er af hálfu sveitarstjórnar.
Um fyrirkomulag þetta samkvæmt lögum nr. 75/1985 segir svo í áliti samkeppnisráðs nr. 4/2001:
„Núverandi styrkjafyrirkomulag er þess valdandi að samkeppnisstaða einkarekinna
tónlistarskóla er ekki sú sama enda þótt skólarnir séu að keppa á sama markaði, þ.e. markaði
fyrir tónlistarkennslu grunnskólabarna. Rekstrarkostnaður þeirra er að flestu leyti sambærilegur
nema hvað varðar launakostnað kennara. Reykjavíkurborg greiðir þann launakostnað í formi
styrkja til þeirra tónlistarskóla sem njóta fjárhagslegs stuðnings á grundvelli laga nr. 75/1985 á
meðan keppinautar eins og kvartandi sem ekki nýtur styrkja verður að taka tillit til
launakostnaðar kennara við verðlagningu á þjónustu sinni til nemenda, þ.e. grunnskólabarna.
Keppinautum er ómögulegt að keppa á jafnræðisgrunni nema að þeir búi við sömu
samkeppnisskilyrði en hluti af því er að vita fyrirfram við hvaða hlutlæga mælikvarðar
Reykjavíkurborg styðst við úthlutun styrkja.
Umrætt styrkjafyrirkomulag er til þess fallið að skapa samkeppnislegt ójafnræði milli keppinauta
í skilningi samkeppnislaga. Ljóst er að Reykjavíkurborg er bæði rétt og skylt að gæta þess að
fjárhagslegur stuðningur við tónlistarskóla fari ekki úr böndum. Samkeppnisráð fær hins vegar
ekki séð að nauðsynlegt sé að útiloka tiltekna tónlistarskóla frá fjárhagslegum stuðningi til að
stemma stigu við auknum kostnaði á þessu sviði. Ákvörðun um fjárframlög til tónlistarskóla á
grundvelli laga nr. 75/1985 er alfarið í höndum borgarráðs og hefur það alla möguleika til að
takmarka kostnað á þessu sviði. Ákvæði laga um fjárstuðning við tónlistarskóla eru einnig skýr
hvað varðar skilyrði til styrkveitingar. ... Fjöldi styrkþega, þ.e. tónlistarskóla, ætti ekki að hafa
áhrif á kostnað Reykjavíkurborgar þar sem um fyrirfram samþykkt kennslumagn væri að ræða
heldur myndi heildarstyrkfjárhæð eða kennslustundir, dreifast á alla tónskóla sem uppfylla
skilyrði laga nr. 75/1985. Styrkur til hvers skóla myndi þá ráðast af heildarstyrkfjárhæðinni og
fjölda styrkþega.“ Í framhaldi af þessu beindi samkeppnisráð þeim tilmælum til
Reykjavíkurborgar að hún endurskoði framkvæmd styrkveitinga á grundvelli laga nr. 75/1985
þannig að hún mismuni ekki þeim skólum sem starfa á viðkomandi markaði.
B. Reglur Reykjavíkurborgar um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla sem reknir eru af
öðrum aðila en sveitarfélagi.
Borgarráð Reykjavíkurborgar samþykkti þann 18. febrúar 2003 „samþykkt um fyrirkomulag
tónlistarnáms í Reykjavík“, „feril eða vinnureglur við gerð þjónustusamninga vegna
tónlistarkennslu í Reykjavík“ og „viðmiðunarreglur vegna þjónustusamnings Reykjavíkurborgar
við tónlistarskóla“. Voru þetta fyrstu reglur sem Reykjavíkurborg setti um úthlutun til
tónlistarskóla.
Í vinnureglunum kemur meðal annars fram að ákveðin fjárhæð sé til ráðstöfunar árlega, að gerð
verð reikniformúla um kostnað á einstaklinga í tónlistarnámi sem taki mið af mismunandi stigum
í námi. Jafnframt verði forsendur þjónustusamninga útbúnar þar sem meðal annars komi fram
fjöldi nemenda í borginni sem styrktir verða á hverju skólastigi fyrir sig, aldurskipting nemenda,
dreifing almenns tónlistarnáms í borgarhlutum o.fl.
Í greinargerð fræðsluráðs Reykjavíkur frá 4. september 2003 segir að tvö meginmarkmið hafi
verið höfð að leiðarljósi þegar hinar nýju viðmiðunarreglur um gerð þjónustusamnings við
tónlistarskóla voru samdar, þau „að settar yrðu reglur sem ekki mismunuðu þeim sem starfa á
viðkomandi markaði (sbr. álit samkeppnisráðs nr. 4/2001), og að gæta þess að fjárveiting til
þessa málaflokks haldist innan ramma fjárhagsáætlunar“.
Í áliti samkeppnisráðs nr. 17/2003 segir svo um framangreindar viðmiðunarreglur
Reykjavíkurborgar: „telur samkeppnisráð að með þessum viðmiðunarreglum og vinnureglum
hafi Reykjavíkurborg farið að tilmælum þeim sem fram koma í áliti ráðsins nr. 4/2001.“
Við vinnslu þessa úrskurðar óskaði ráðuneytið eftir nánari skýringum kærða um stöðu
framangreindra reglna Reykjavíkurborgar. Þar kom fram það sjónarmið borgarinnar að reglurnar
væru vinnureglur sem beitt væri við framkvæmd á úthlutun styrkja til tónlistarskóla. Reglurnar
væru eðli málsins samkvæmt í stöðugri endurskoðun miðað við þann ramma sem borginni væru
settar með fjárframlögum til málaflokksins. Reglurnar væru opnaðar á hverju ári fyrir nýjum
skólum. Aðalatriðið væri að mati kærða að beitt væri málefnalegu sjónarmiði við úthlutun á þeim
afmörkuðu fjármunum sem borgin hefði til tónlistarskóla. Þannig væri málefnalegt af borginni að
taka inn nýja skóla og jafnframt málefnalegt að nýir skólar fari ekki um leið í sama flokk og
skólar sem reknir hafa verið lengi og hafi ákveðnar væntingar til styrkveitinga sem nýir skólar
geti ekki haft. Frá sjónarhóli kærða væri aðalatriðið að takmarka aðgengi að afmörkuðum
fjárveitingum til tónlistarskóla á hlutlægan hátt.
C. Úthlutun Reykjavíkurborgar til kæranda með samningi 7. október 2004.
Þegar Tónskóli Hörpunnar fékk úthlutun í fyrsta sinn haustið 2003 hafði skólastjórum nýrra
skóla verið tilkynnt að þeir sem væru að fá úthlutun í fyrsta sinn fengju fjárframlag með
lágmarksnemendafjölda samkvæmt reglunum frá febrúar 2003, þ.e. með 50 nemendum. Á þeim
tíma voru nemendur Tónskóla Hörpunnar 110.
Þann 9. júní 2004 var tónlistarskólum í Reykjavík tilkynnt að þeir fái til bráðabirgða úthlutað
90% af því sem þeir höfðu á síðasta ári en 10% yrði ráðstafað samkvæmt eftirspurn.
Við úthlutun til kæranda í annað sinn með þjónustusamningi, dags. 7. október 2004, var kæranda
á ný úthlutað fyrir lágmarksfjölda nemenda, þ.e. fyrir 50 nemendur, að viðbættum 8 samkvæmt
10% reglunni, alls 58 nemendur. Nemendur skólans voru þá alls 126. Um úthlutunina segir kærði
svo í umsögn sinni frá 28. apríl 2005: „Tilvitnuð ákvörðun samræmist algerlega þeim reglum
sem settar höfðu verið, þ.e.a.s. ekkert í reglunum mæli gegn því að úthlutun hafi ekki átt að vera
með þeim hætti sem hún var. Í umræddu áliti Samkeppnisráðs var lögð áhersla á að
úthlutunarreglur væru skýrar. Með því að gefa út yfirlýsingu um að skólunum yrði tryggð
fjárveiting fyrir 90% af nemendafjölda fyrra árs og afgangi fjárveitingar yrði skipt á grundvelli
eftirspurnar var verið að gefa skýr skilaboð um hvernig úthlutun færi fram.“ Jafnframt segir svo í
umsögn kærða: „Nýir tónlistarskólar þurfa að uppfylla ákveðin skilyrði til að eiga rétt á styrk frá
Reykjavíkurborg. Uppfylli þeir skilyrðin geta þeir fengið styrk fyrir 50 nemendur fyrsta árið skv.
áðurnefndum reglum frá 2003. Þetta lækkar fjárveitingu til annarra tónlistarskóla samsvarandi
miðað við að heildarfjármagn sé óbreytt til málaflokksins. Nýir skólar fá því ákveðið forskot á
kostnað eldri skóla. Eftir fyrsta árið eru þeir hins vegar settir undir sama hatt og þeir sem fyrir
eru. Þessi regla er að okkar áliti í fullu samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Aðilum er
ekki mismunað nema á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem skýrt koma fram í settum
úthlutunarreglum. Öll sambærileg mál eru leyst á grundvelli reglunnar.“
Að mati kærða er hér byggt á málefnalegu og hlutlægu sjónarmiði með úthlutun til nýrra skóla
miðað við eldri skóla. Sama regla gildir um nýja skóla innbyrðis og með því sé jafnræðisreglu
stjórnsýsluréttar fullnægt. Kærði telur ekki mögulegt að skilgreina hvað átt sé við með nýjum
skólum, það ráðist af fjárhagsramma sem Reykjavíkurborg hefur hverju sinni til tónlistarskóla.
Nýir tónlistarskólar njóta styrks með lágmarksfjölda nemenda, þ.e. 50 nemendum, auk framlags
samkvæmt 10% reglunni, ekki aðeins fyrsta árið, heldur meðan heildarfjárframlag til
málaflokksins leyfir ekki meira.
Meginefni máls þessa er það hvort úthlutun sú með 58 nemendum, sem kærandi fékk frá kærða
með þjónustusamningi frá 7. október 2004, sé í andstöðu við lög eða reglur. Þau lög og reglur
sem koma til athugunar eru: Lög um fjárhagslegan stuðning til tónlistarskóla, nr. 75/1985,
stjórnsýslulög nr. 37/1993, einkum jafnræðisregla, meginreglur stjórnsýsluréttar um málefnalega
málsmeðferð og reglur Reykjavíkurborgar sem samþykktar voru í borgarráði 18. febrúar 2003.
Ráðuneytið telur að finna megi að nokkrum atriðum varðandi stjórnsýslu Reykjavíkurborgar við
veitingu fjárstyrks til kæranda í máli þessu. Er þar fyrst að nefna hversu óljós staða reglna
Reykjavíkurborgar frá 18. febrúar 2003 er. Frá sjónarhóli kæranda eiga reglurnar að tryggja
öllum skólum, jafnt yngri sem eldri, sams konar stöðu og leggur kærandi þar mikið upp úr þeim
reglum sem og greinargerð fræðsluráðs frá 4. september 2003 um markmiðið með reglunum.
Kærði telur hins vegar að reglurnar séu eingöngu vinnureglur eða „innanhússreglur“ sem enginn
réttur verði byggður á, enda hafi reglurnar verið óbirtar. Þær séu eðli sínu samkvæmt í stöðugri
endurskoðun með hliðsjón af ákvörðunum borgarstjórnar um fjárframlög til málaflokksins á
fjárhagsáætlun fyrir hvert ár og þriggja ára áætlun. Að mati ráðuneytisins hníga ýmis rök til þess
að endurskoða þurfi lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, en frá þeim
tíma hafa ríkari kröfur verið gerðar um vandaða stjórnsýslu og skýrleika í störfum hennar. Í því
ljósi er sérlega brýnt að reglur sveitarfélags um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla sem
rekinn er af þriðja aðila séu skýrar og gagnsæjar og að staða þeirra gagnvart aðilum utan og
innan stjórnkerfisins sé ekki vafa undirorpin.
Í öðru lagi er aðfinnsluvert að ekki liggur fyrir skýr skilgreining á því hvað átt sé við með nýjum
tónlistarskólum í málsmeðferðinni, þ.e. tónlistarskólum sem eru að fá sínar fyrstu úthlutanir. Sú
staða er af hálfu kærða eingöngu skýrð út frá heildarfjárframlögum til málaflokksins.
Tvennt framangreint býður upp á mismunandi skilning kæranda og kærða á grundvallaratriðum á
borð við jafnræði og mismunun og getur ekki talist nægilega skýr og vönduð stjórnsýsla. Gera
verður þá kröfu til stjórnvalds að reglur séu það skýrar að þær veki ekki væntingar borgaranna
sem ekki eru í samræmi við tilgang stjórnvaldsins með setningu reglnanna og markmið þeirra.
Þá bendir ráðuneytið á að tilkynning fræðsluráðs Reykjavíkur frá 9. júní 2004 sem tekur til
úthlutunar haustið 2004, þar á meðal úthlutunar til kærða í annað sinn, er óljós hvað varðar nýju
skólana og ekki liggur fyrir í gögnum málsins bókun eða samþykkt frá fræðsluráði, borgarráði
eða borgarstjórn sem býr að baki tilkynningunni, enda þótt eftir því hafi verið leitað af hálfu
ráðuneytisins.
Þrátt fyrir framangreinda ágalla á stjórnsýslu og málsmeðferð Reykjavíkurborgar í þessu máli,
telur ráðuneytið að ekki sé unnt með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum að staðhæfa að um brot á
lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, stjórnsýslulögum, reglum
Reykjavíkurborgar eða meginreglum stjórnsýsluréttar hafi verið að ræða við hina kærðu úthlutun
sem fram kom í þjónustusamningi aðila 7. október 2004. Lög um fjárhagslegan stuðning við
tónlistarskóla gera ráð fyrir að tónlistarskólar sem reknir eru af öðrum en sveitarfélagi skuli njóta
styrks samkvæmt ákvæðum laganna, sbr. 1. mgr. 3. gr., en í niðurlagi málsgreinarinnar segir að
sveitarstjórn taki „afstöðu til þess hvort hún fallist á greiðslur til skólans úr sveitarsjóði“. Gert er
því ráð fyrir tilteknum sjálfsstjórnarrétti sveitarfélaganna að þessu leyti, sbr. einnig 78. gr.
stjórnarskrárinnar og 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Áður hefur verið fundið að óskýrleika Reykjavíkurborgar hvað varðar stöðu reglna þeirra sem
samþykktar voru í febrúar 2003, en að mati ráðuneytisins verður ekki talið að reglurnar hafi
sömu stöðu og bindandi reglur eða reglugerðir sem settar eru af stjórnvöldum, eftir atvikum
staðfestar af æðra stjórnvaldi og síðan birtar með lögformlegum hætti. Verður því að fallast á það
sjónarmið kærða að um viðmiðunarreglur sé að ræða sem sætt geti reglulegri endurskoðun í
tengslum við þá fjármuni sem til ráðstöfunar eru ár hvert samkvæmt fjárhagsáætlun
sveitarfélagsins. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að lög nr. 75/1985 og
reglur Reykjavíkurborgar frá 18. febrúar 2003 veiti kæranda ekki nægilegt haldreipi til að byggja
mál sitt á og vísast til þess sem að framan er rakið um það efni.
Við úthlutun fjármagns til tónlistarskóla árið 2004 gilti sama regla fyrir þá skóla sem hlotið
höfðu styrk árið á undan. Að því leyti var jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins fylgt af hálfu
Reykjavíkurborgar. Hvað varðar meinta mismunun milli nýrra skóla og eldri telur ráðuneytið
ástæðu til að benda á að með vísun til þeirra laga og reglna sem tónlistarskólar falla undir verður
að telja að sveitarfélögin hafi umtalsvert sjálfstæði við það að meta og ákveða á hvern hátt
styrkveitingar hefjast til nýrra tónlistarskóla og hver staða þeirra sé gagnvart eldri skólum.
Viðmiðun Reykjavíkurborgar um að heildarfjármagn til málaflokksins ráði því með hverjum
hætti nýir skólar fái styrki geti því almennt ekki talist andstætt jafnræðisreglu eða meginreglunni
um málefnalega málsmeðferð, enda fái nýir skólar sömu málsmeðferð innbyrðis. Að því er
varðar spurningu um hvort fjárstyrkur kærða til nýrra tónlistarskóla í samanburði við eldri skóla
samræmist samkeppnislögum, svo sem í tengslum við meinta hindrun við að nýr aðili komist inn
á samkeppnismarkað, er ljóst að ráðuneytið hefur ekki um það atriði úrskurðarvald, heldur
samkeppnisyfirvöld, sbr. lög nr. 44/2005.
Að öllu framangreindu virtu er niðurstaða ráðuneytisins sú að ekki séu forsendur til að ógilda
ákvörðun kærða um fjárstyrk til kæranda sem fram kemur í samningi milli aðila 7. október 2004.
Uppkvaðning þessa úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og jafnframt hefur
gagnaöflun verið tímafrek.
ÚRSKURÐARORÐ
Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið ógildi ákvörðun Reykjavíkurborgar um fjárstyrk til
Tónskóla Hörpunnar sem fram kemur í samningi milli aðila 7. október 2004.
F. h. r.
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)
15. júlí 2005 - Reykjavíkurborg - Úthlutun styrkja til tónlistarskóla, jafnræðisregla (PDF)