Sveitarfélagið Árborg - Framkvæmd útdráttar, reglur sveitarfélags um úthlutun byggingarlóða
Málflutningsskrifstofan
17. ágúst 2005
FEL05050035/1001
Óskar Sigurðsson hdl.
Austurvegi 6
800 Selfossi
Hinn 17. ágúst 2005 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með bréfi, dags. 24. maí 2005, kærði Óskar Sigurðsson hdl., f.h. G.J. verktaka ehf., Spóarima 8,
Selfossi, Þórðar og Einars byggingaverktaka ehf., Gagnheiði 5, Selfossi, Eggerts og Péturs ehf.,
Heiðarbrún 20, Stokkseyri, KJ Verktaka slf., Réttarholti 5, Selfossi, Eðalhúsa ehf., Gagnheiði 42,
Selfossi, G.S. Húsasmíði ehf., Grenigrund 15, Selfossi, Árbyggs ehf., Kirkjuvegi 16, Selfossi,
J.Á. Verktaka ehf., Gagnheiði 28, Selfossi, Allt bygginga ehf., Þykkvaflöt 1, Eyrarbakka,
Byggingafélagsins Laska ehf., Bakkatjörn 7, Selfossi, og Á.K. húsa ehf., Löngumýri 17, Selfossi,
þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Árborgar að hafna athugasemdum áðurgreindra
aðila varðandi úthlutun parhúsa- og raðhúsalóða í Suðurbyggð B á Selfossi og að lóðaúthlutun
skuli fara fram óbreytt. Jafnframt var gerð krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu
ákvörðunar.
Með bréfi, dags. 2. júní 2005, tilkynnti ráðuneytið lögmanninum að litið væri svo á að þar sem
endanleg ákvörðun um úthlutun lægi ekki fyrir væri málið ekki tækt sem stjórnsýslukæra en að
ákveðið hefði verið að taka málið til athugunar á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr.
45/1998. Með bréfi, dags. 2. júní 2005, var leitað umsagnar Sveitarfélagsins Árborgar. Umsögn
Sigurðar Sigurjónssonar hrl., f.h. sveitarfélagsins, barst með bréfi, dags. 22. júní 2005. Umsögnin
var send Óskari Sigurðssyni hdl. með bréfi, dags. 11. júlí 2005, og gefinn kostur á að gera
athugasemdir við hana. Athugasemdir bárust með bréfi, dags. 18. júlí 2005. Með bréfi, dags. 21.
júlí 2005, var sveitarfélaginu boðið að gera athugasemdir við athugasemdir lögmannsins auk
þess sem óskað var frekari upplýsinga um undirbúning ákvörðunarinnar. Sama dag bárust
ráðuneytinu með símbréfi athugasemdir kærða, dags. 20. júlí 2005, við þá málsmeðferð
ráðuneytisins sem að ofan er lýst. Var athugasemdum kærða svarað með bréfi, dags. 3. ágúst
2005.
Með erindi, dags. 27. júlí 2005, kærði Óskar Sigurðsson hdl., f.h. sömu aðila og áður eru nefndir,
hér eftir nefndir kærendur, þá ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 21. júlí 2005,
að úthluta parhúsa- og raðhúsalóðum í Suðurbyggð B á Selfossi. Á áðurgreindum fundi sínum
staðfesti bæjarráð fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 12. júlí 2005 en á þeim fundi
var lóðunum úthlutað í samræmi við útdrátt. Sveitarfélagið Árborg er í úrskurði þessum ýmist
nefnt kærði eða sveitarfélagið.
Í kærunni er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að staðfest verði að útdráttur og
úthlutun parhúsa- og raðhúsalóða í Suðurbyggð B hafi ekki verið í samræmi við 2. og 6. gr.
reglna um úthlutun lóða í sveitarfélaginu sem samþykktar voru á fundi bæjarráðs Árborgar 25.
nóvember 2004 og staðfestar á fundi bæjarstjórnar 22. desember 2004. Jafnframt krefjast
kærendur þess að útdráttur fari fram að nýju og þess verði þá gætt að fyrrgreindum reglum sé
fylgt við framkvæmd útdráttarins. Þá er þess einnig krafist að kveðinn verði upp úrskurður um
frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Með bréfum, dags. 28. júlí 2005, tilkynnti ráðuneytið aðilum að málið yrði sett í farveg 103. gr.
sveitarstjórnarlaga um úrskurðarvald ráðuneytisins. Jafnframt var synjað kröfu kærenda um
frestun réttaráhrifa með eftirfarandi rökstuðningi:
„Í 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, með síðari breytingum, segir að sveitarfélög skuli sjálf
ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Félagsmálaráðuneytið er því ekki æðra
stjórnvald gagnvart sveitarfélögum landsins í skilningi stjórnsýsluréttar. Af því leiðir að
sérstaklega þarf að mæla fyrir um stjórnsýslusamband milli sveitarfélaga og ráðherra í lögum. Í
102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er mælt fyrir um eftirlitshlutverk og
úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins.
Það er meginregla stjórnsýsluréttar að stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar,
sbr. einnig 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í sveitarstjórnarlögum er ekki lögfest heimild sem
svarar til heimildar 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga til að fresta réttaráhrifum kærðrar
ákvörðunar. Ráðuneytið hefur því ekki lagaheimild til að verða við umræddri kröfu um að
úrskurða um bann við því að bindandi lóðaúthlutun fari fram í samræmi við hina kærðu
ákvörðun bæjarráðs þar til úrskurður um kæruna að öðru leyti liggur fyrir. Má um þetta vísa til
allmargra eldri úrskurða ráðuneytisins, m.a. úrskurðar vegna lóðaúthlutunar í Mosfellsbæ frá
17. apríl 2001 (mál nr. FEL01010084). Er því synjað kröfu yðar þess efnis að framkvæmd
úthlutunar lóðanna verði stöðvuð nú þegar og að félagsmálaráðuneytið kveði þegar í stað upp
úrskurð um það atriði.“
Hinn 4. ágúst 2005 bárust ráðuneytinu athugasemdir kærða, dags. 28. júlí 2005, við áðurnefndar
athugasemdir kærenda, dags. 18. júlí 2005, og voru þær sendar kærendum með bréfi, dags. 5.
ágúst 2005. Með símtali sama dag óskaði ráðuneytið nánari upplýsinga hjá kærða um
ákvörðunartöku varðandi úthlutun parhúsalóða til einstaklinga.
Umsögn kærða, dags. 5. ágúst 2005, vegna kæru frá 27. júlí 2005, auk umbeðinna upplýsinga,
bárust ráðuneytinu með símbréfi hinn 8. ágúst 2005. Umsögnin var send kærendum með símbréfi
næsta dag og bárust athugasemdir þeirra, dags. 10. ágúst 2005, með símbréfi hinn 11. sama
mánaðar. Athugasemdirnar voru sendar kærða með símbréfi sama dag. Athugasemdir kærða,
dags. 11. ágúst 2005, bárust ráðuneytinu með símbréfi þann dag og voru þær sendar kærendum.
I. Málavextir
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Árborgar hinn 11. janúar 2005 var lögð fram fyrirspurn
vegna lóðaúthlutunar í Suðurbyggð B á Selfossi. Skipulags- og byggingarfulltrúa var samkvæmt
fundargerð falið að leggja fram tillögur að framkvæmd lóðaúthlutunar.
Á fundi í nefndinni hinn 22. febrúar 2005 var lögð fram og samþykkt eftirfarandi tillaga um
framkvæmd lóðaúthlutunar í Suðurbyggð B, Selfossi:
„Skipulags- og byggingarnefnd samþykkir að auglýsa lóðir í Suðurbyggð B, aðrar en
fjölbýlishúsalóðir skv. gildandi úthlutunarreglum að viðbættum eftirfarandi atriðum:
*Aðilar með sama lögheimili teljast sem einn umsækjandi.
*Sé umsækjandi á vanskilaskrá Lánstrausts er heimilt að ógilda umsóknina.
Formanni skipulags- og byggingarnefndar og skipulags- og byggingarfulltrúa falið að semja
auglýsinguna.“
Á fundi nefndarinnar hinn 25. apríl 2005 var dregið um parhúsa- og raðhúsalóðir í Suðurbyggð
B.
Með bréfi til skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins, dags. 4. maí 2005, gerði lögmaður
kærenda athugasemdir fyrir þeirra hönd við fyrrnefndan útdrátt á grundvelli þess að um væri að
ræða brot á 2. og 6. gr. reglna um úthlutun lóða í sveitarfélaginu.
Erindið var lagt fram á fundi nefndarinnar hinn 10. maí 2005 og úthlutun umræddra lóða
jafnframt frestað. Með bréfi Sigurðar Sigurjónssonar hrl., f.h. skipulags- og byggingarnefndar
Árborgar, dags. 17. maí 2005, sem barst kærendum hinn 24. sama mánaðar, var athugasemdum
kærenda hafnað og jafnframt bent á að ákvörðun um lóðaúthlutun væri kæranleg til
félagsmálaráðuneytis.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 12. júlí 2005 var lóðunum úthlutað í samræmi við
útdrátt. Bæjarráð Sveitarfélagsins Árborgar staðfesti úthlutunina á fundi sínum hinn 21. júlí
2005. Enginn kærenda hlaut lóð í umræddri úthlutun.
II. Málsástæður kærenda
Varðandi kröfu um frestun réttaráhrifa benda kærendur á að miklir hagsmunir séu í húfi fyrir þá.
Þeir telja að hin kærða ákvörðun fái ekki staðist að lögum og sé haldin margvíslegum ágöllum.
Tilgangslaust sé að fjalla um málið verði gengið frá lóðaúthlutun á meðan á því stendur.
Einungis sé hægt að tryggja hagsmuni kærenda svo viðunandi sé með því að stöðva
lóðaúthlutunina til bráðabirgða meðan beðið er endanlegrar efnisniðurstöðu málsins. Þá sé ljóst
að sveitarfélagið muni ekki bíða sérstakt tjón við slíka frestun. Vísað er til 29. gr. stjórnsýslulaga,
nr. 37/1993, og almennra reglna stjórnsýsluréttarins um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar.
Í áðurgreindu bréfi kærenda til skipulags- og byggingarnefndar Árborgar, dags. 4. maí 2005, er
skýrt með hvaða hætti kærendur telja að útdráttur og úthlutun umrætt sinn brjóti gegn 2. og 6. gr.
reglna sveitarfélagsins um úthlutun lóða.
Fram kemur að skv. 6. gr. sé það meginregla að parhúsum, raðhúsum og fjölbýlishúsum skuli
úthlutað til framkvæmdaaðila eða með öðrum orðum að framkvæmdaaðilar hafi forgang við
úthlutun slíkra lóða en einstaklingar gangi fyrir við úthlutun einbýlishúsalóða skv. 5. gr.
reglnanna. Einnig sé heimilt að úthluta parhúsalóðum til einstaklinga ef um er að ræða
sameiginlega umsókn um báðar íbúðirnar á lóðinni. Af þessu leiði að þegar nægilega margir
framkvæmdaaðilar séu til staðar gangi þeir fyrir og komi þá ekki til þess að unnt sé að beita
undantekningarheimildinni varðandi úthlutun parhúsalóða til einstaklinga. Tilgangurinn sé
augljóslega sá að tryggja að verktakar sem starfi á þessu sviði og skapi þannig fjölda manns
atvinnu gangi fyrir við úthlutun slíkra lóða. Einungis þannig geti þeir áfram tryggt atvinnu sem
og afkomu fyrirtækja sinna. Einungis þeir framkvæmdaaðilar komi til greina sem hafi það að
markmiði að byggja og selja fasteignir til þriðja aðila.
Varðandi brot á 2. gr. segir að samkvæmt henni skuli einungis draga úr gildum umsóknum en
dregið hafi verið úr þeim öllum. Reglurnar geri ráð fyrir að umsóknir séu yfirfarnar og að síðan
sé dregið úr gildum umsóknum, sbr. b-lið 2. gr. reglnanna þar sem segir að ef fjöldi gildra
umsókna sé meiri en fjöldi auglýstra lóða skuli dregið um umsækjendur. Í orðalaginu felist
augljóslega að þetta þurfi að meta áður en dregið er og þar með að dregið sé úr gildum
umsóknum. Yfirfara verði umsóknir til að vita hvaða umsóknir séu gildar. Á þessu hafi verið
misbrestur samkvæmt upplýsingum kærenda. Umsóknir hafi ekki verið yfirfarnar eða lagt mat á
hvort/hvaða umsóknir teldust gildar. Af svari nefndarinnar megi ráða að hún hafi metið „gildar
umsóknir“ fleiri en fjöldi lóða sem í boði var. Samkvæmt þessu hafi nefndin metið hvort
umsóknirnar væru gildar fyrir útdráttinn en engu að síður dregið úr öllum umsóknum. Hér sé um
slíkan annmarka að ræða sem einn og sér nægi til ógildingar á útdrætti sveitarfélagsins.
Kærendur telja að sú túlkun skipulags- og byggingarnefndar á reglunum sem fram komi í bréfi,
dags. 17. maí 2005, sé ekki í samræmi við orðalag þeirra. Afstaða nefndarinnar, sem fram komi í
fyrrnefndu bréfi, standist hvorki fyrirmæli úthlutunarreglna né kröfur um góða stjórnsýsluhætti.
Úthlutun til einstaklinga sé undantekning frá meginreglunni og ætli sveitarfélagið að nýta sér þá
undanþágu verði það að gera grein fyrir því fyrir fram og rökstyðja þá ákvörðun.
Það skipti miklu máli fyrir verktaka, sem sækja um í trausti þess að meginreglunni sé fylgt, að
ekki sé gefið út eftir á eftir hvaða leikreglum skuli farið. Einnig megi benda á að það séu
einstaklingar sem standi að fyrirtækjunum og hefðu þeir getað hagað sínum umsóknum í
samræmi við það ef ekki var ætlunin að fylgja reglunum.
Í athugasemdum við umsögn sveitarfélagsins frá 22. júní 2005 er meðal annars bent á að af hálfu
sveitarfélagsins sé ekki svarað fyrirspurn ráðuneytisins varðandi allar ákvarðanir um tilhögun
úthlutunar parhúsa- og raðhúsalóða heldur einungis vísað til úthlutunarreglna sveitarfélagsins. Í
áðurnefndu bréfi skipulags- og byggingarnefndar, dags. 17. maí 2005, komi fram að 6. gr.
reglnanna feli í sér meginreglu um úthlutun parhúsa- og raðhúsalóða til verktaka en úthlutun til
einstaklinga sé undantekning frá þeirri meginreglu. Við útdrátt parhúsalóða hafi sveitarfélagið
ákveðið að nýta sér undantekningarheimildina. Í umsögninni sé hins vegar ekki gerð grein fyrir
þeirri ákvörðun. Ítrekað er það sjónarmið að ætli sveitarfélagið að nýta sér umrædda undanþágu
verði það að gera grein fyrir því fyrir fram og rökstyðja þá ákvörðun. Af umsögn sveitarfélagsins
sé ekki hægt að ráða að slík ákvörðun hafi verið tekin þrátt fyrir yfirlýsingar um hið gagnstæða.
Framkvæmdin hafi því ekki verið í samræmi við 6. gr. reglnanna.
Gerðar eru athugasemdir við þá túlkun sveitarfélagsins á reglunum að aðeins skuli metið form
umsókna fyrir útdrátt en efnisskilyrði könnuð eftir á. Þessi túlkun eigi sér ekki stoð í
úthlutunarreglunum. Draga eigi úr gildum umsóknum, þ.e. umsóknum sem uppfylla bæði formog
efniskröfur.
Í athugasemdum kærenda við umsögn sveitarfélagsins frá 5. ágúst 2005 eru ítrekuð fyrri
sjónarmið og bent á að sameiginlegur skilningur liggi fyrir hjá aðilum málsins um túlkun 6. gr.
úthlutunarreglnanna, þ.e. að ákvæðið feli í sér þá meginreglu að parhúsa- og raðhúsalóðum skuli
úthlutað til verktaka en úthlutun parhúsalóða til einstaklinga sé undantekning.
Sveitarfélagið hafi sett sér sínar eigin úthlutunarreglur, samþykktar af bæjarstjórn og birtar, sbr.
9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Reglurnar séu því hluti stjórnsýslureglna,
stjórnvaldsfyrirmæli sveitarfélagsins og bindandi fyrir sveitarfélagið. Komi beinlínis fram í
reglunum að þær gildi um úthlutun lóða í sveitarfélaginu og að skipulags- og byggingarnefnd
geti sett sér ítarlegri reglur um framkvæmd þeirra en það hafi ekki verið gert svo kunnugt sé.
Fyrir fram séu því ljós þau sjónarmið sem hlutaðeigandi stjórnvöld ætli að byggja afstöðu sína á,
sem og ákvarðanir, og séu liður í því að leggja grundvöll að því að málefnalegra sjónarmiða sé
gætt við úthlutun lóða í sveitarfélaginu sem og jafnræðis borgaranna.
Að mati kærenda sé því um að ræða brot á bindandi stjórnvaldsfyrirmælum sveitarfélagsins sem
og meginreglum stjórnsýsluréttar um vandaða málsmeðferð. Þá sé sveitarfélagið einnig bundið af
málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við afgreiðslu þessara mála og ákvæði þeirra
hafi einnig verið brotin við afgreiðslu málsins, sbr. einkum 11., 14. og 20. gr. laganna.
Varðandi þá skoðun kærða að ráðuneytið geti ekki ógilt hina kærðu ákvörðun þótt hún yrði talin
brjóta gegn þeim fyrirmælum sem sveitarfélagið hefur sjálft sett sér um úthlutun lóða er bent á að
það sé lögbundið hlutverk félagsmálaráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana
sveitarfélaga sem teljast til „sveitarstjórnarmálefna“ í merkingu 1. mgr. 103. gr. laga nr. 45/1998
á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af
lögum. Óumdeilt sé að kærendur hafi nægjanlegra hagsmuna að gæta.
Talið hafi verið að í úrskurðarvaldi ráðuneytisins felist vald til þess að fella, að ákveðnum
skilyrðum uppfylltum, ólögmætar ákvarðanir sveitarfélaga úr gildi. Rétt sé að vekja athygli á því
að þótt sjálfsstjórn sveitarfélaga sé tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, leiði það eitt
og sér ekki til þess að sveitarstjórnir komist hjá því að ráðuneytið taki mál til umfjöllunar og
ógildi hugsanlega ákvörðun þess. Hafa verði í huga sjónarmið um réttaröryggi borgaranna og um
möguleika þeirra til að fá úrlausnir stjórnvalda, þ.á m. sveitarfélaga, endurskoðaðar af óháðum
og hlutlausum aðila.
Því er hafnað af hálfu kærenda að úrskurður ráðuneytisins frá 8. júlí 2005 varðandi
Hafnarfjarðarkaupstað hafi fordæmisgildi í máli þessu.
III. Málsástæður kærða
Í bréfi skipulags- og byggingarnefndar Árborgar, dags. 17. maí 2005, til kærenda er
athugasemdum þeirra við útdrátt lóða í bréfi, dags. 4. maí 2005, svarað. Fram kemur varðandi
meint brot gegn 6. gr. reglnanna að sú meginregla sem fram komi í 1. mgr. 6. gr. sé ekki án
undantekninga. Með samanburðarskýringu á 1. og 2. mgr. 6. gr. megi ráða að sveitarfélaginu sé
heimilt að víkja frá meginreglunni og úthluta parhúsalóðum til einstaklinga sé um að ræða
sameiginlega umsókn um báðar íbúðir á lóðinni. Við útdráttinn hafi sveitarfélagið nýtt sér þessa
heimild.
Varðandi meint brot gegn 2. gr. úthlutunarreglna er bent á að í 1. málsl. b-liðar 2. gr. segi að ef
fjöldi gildra umsókna um auglýstar lóðir sé meiri en fjöldi lóða sem í boði sé skuli dregið um
umsækjendur. Við umrædda úthlutun hafi sveitarfélagið metið það svo að fjöldi gildra umsókna
væri augljóslega mun meiri en fjöldi lóða sem í boði væri.
Með bréfi ráðuneytisins til kærða, dags. 2. júní 2005, var óskað umsagnar um erindið.
Sérstaklega var óskað eftir því að gerð yrði grein fyrir öllum ákvörðunum um tilhögun úthlutunar
parhúsa- og raðhúsalóða sem máli kynnu að skipta varðandi niðurstöðu málsins. Bent var á að í
fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 22. febrúar 2005 væri bókuð ákvörðun um
framkvæmd úthlutunar og óskað eftir því að upplýst yrði hvort skrifleg gögn hafi legið fyrir um
þá ákvörðun umfram það er greini í bókun nefndarinnar við 14. lið í fundargerð. Þá var óskað
eftir rökstuðningi sveitarfélagsins fyrir því hvernig það samræmdist reglum um úthlutun
byggingarlóða að raðhúsalóðum væri úthlutað til einstaklinga. Að lokum var óskað eftir
upplýsingum um fjölda umsókna og hvaða mat hafi verið lagt á umsóknir, bæði fyrir og eftir að
útdráttur fór fram þann 25. apríl 2005.
Í umsögn kærða segir að um tilhögun úthlutunar parhúsa- og raðhúsalóða fari að gildandi reglum
um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Árborg. Samkvæmt upplýsingum frá Sveitarfélaginu Árborg
hafi engin skrifleg gögn legið fyrir um tilgreinda ákvörðun umfram það er greini í bókun
nefndarinnar. Varðandi úthlutun raðhúsalóða segir að það samræmist ekki úthlutunarreglum að
úthluta þeim til einstaklinga. Það hafi ekki verið gert og standi ekki til að gera.
Varðandi síðasta atriðið, fjölda umsókna og það mat sem lagt var á þær fyrir og eftir útdrátt, er
bent á að gera verði greinarmun á annars vegar lóðaútdrætti og hins vegar lóðaúthlutun.
Lóðaútdráttur sé aðeins hluti af því ferli sem eigi sér stað við úthlutun lóða samkvæmt
umræddum reglum. Til þess að lóðaúthlutun teljist gild verði skipulags- og byggingarnefnd að
samþykkja hverja umsókn fyrir sig. Ákvarðanir nefndarinnar taki síðan ekki formlegt gildi fyrr
en við samhljóða staðfestingu bæjarráðs en að öðrum kosti með staðfestingu bæjarstjórnar.
Í reglum um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Árborg sé gerður áskilnaður um ákveðin
formskilyrði sem þurfi að vera uppfyllt svo að umsókn teljist vera gild. Þannig segi í 2. málsl. aliðar
2. gr.: „Séu ekki veittar tilskyldar upplýsingar í viðkomandi reiti eyðublaðsins telst umsókn
ógild.“ Í a-lið 3. gr. segi enn fremur: „Umsóknir teljast því aðeins gildar að þær hafi borist á rétt
útfylltum þar til gerðum eyðublöðum, áður en auglýstur umsóknarfrestur rennur út.“
Lagt hafi verið mat á það hvort einhverjar af þeim 5.195 umsóknum sem bárust uppfylltu ekki
þessi skilyrði áður en útdráttur fór fram hinn 25. apríl sl. Voru 490 umsóknir taldar ógildar og
því ekki meðal þeirra umsókna sem dregið var úr. Þær umsóknir sem bárust eftir að auglýstur
umsóknarfrestur rann út hafi heldur ekki verið meðal þeirra.
Sveitarfélagið hafi túlkað ákvæði sinna eigin úthlutunarreglna á þann hátt að aðeins væri dregið
úr þeim umsóknum sem teldust uppfylla framangreind formskilyrði. Ekki hafi verið metið fyrir
fram hvort umsækjendur væru hæfir til að hljóta endanlega úthlutun. Slík ráðstöfun verði að
teljast eðlileg í ljósi þess að útdráttur sé aðeins hluti af því ferli sem eigi sér stað við úthlutun
lóða.
Eftir útdráttinn þann 25. apríl sl. hafi öllum þeim sem dregnir voru út verið sent bréf þar sem
óskað var eftir nánari upplýsingum um ákveðin atriði sem máli skipta við mat á því hvort þeir
aðilar teljist uppfylla efnisskilyrði umræddra úthlutunarreglna um hæfi til að njóta endanlegrar
úthlutunar.
Í bréfi kærða, dags. 28. júlí 2005, segir, varðandi spurningu ráðuneytisins um hvort skrifleg gögn
hafi legið til grundvallar við ákvörðun um framkvæmd lóðaúthlutunar á fundi skipulags- og
byggingarnefndar hinn 22. febrúar 2005, að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi lagt fram
munnlegar tillögur um framkvæmd úthlutunar á fundi nefndarinnar hinn 25. janúar 2005. Þar
hafi þær verið ræddar en afgreiðslu frestað til næsta fundar. Tillögurnar hafi enn verið ræddar á
fundi nefndarinnar hinn 8. febrúar 2005 en afgreiðslu frestað til næsta fundar. Hinn 22. febrúar
hafi málið verið afgreitt í nefndinni.
Varðandi athugasemdir kærenda er meðal annars bent á að bréf sveitarfélagsins, dags. 17. maí
2005, sé ekki hluti af úthlutunarreglum sveitarfélagsins heldur komi þar fram ákveðin
lögskýringarsjónarmið varðandi þær reglur. Einnig er bent á að undantekningarheimild í 2. mgr.
6. gr. reglnanna, til þess að úthluta parhúsalóðum til einstaklinga, hafi verið kærendum að fullu
kunn enda reglurnar birtar. Kærendur hafi því ekki getað vænst þess að slíkum lóðum yrði
einungis úthlutað til framkvæmdaaðila.
Varðandi það að nægilegt sé að meta form umsókna fyrir útdrátt er bent á að ekki sé í lögum að
finna ákvæði sem með beinum hætti fjalli um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga.
Lóðaúthlutun sveitarfélaga fari því fram á grundvelli almennra valdheimilda sveitarstjórna til að
ráða fjárhagslegum málefnum sveitarfélags, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga. Hins
vegar sé ákvörðun um úthlutun stjórnsýsluákvörðun og sveitarstjórnir því bundnar af
málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu valds síns. Slík ákvörðun verði
að auki að vera studd málefnalegum rökum og með henni verði að vera stefnt að lögmætu
markmiði.
Til að gera framkvæmdarferlið sem að baki slíkri ákvörðun liggur sem gegnsæjast hafi
sveitarfélagið sett sér úthlutunarreglur. Ekki sé hægt að fallast á túlkun kærenda á 2. gr.
reglnanna þess efnis að aðeins verði dregið úr þeim umsóknum sem uppfylli bæði form- og
efniskröfur reglnanna. Skoða verði reglurnar í heild sinni. Í reglum um úthlutun lóða í
Sveitarfélaginu Árborg sé gerður áskilnaður um ákveðin formskilyrði sem þurfi að vera uppfyllt
svo að umsókn teljist vera gild, samanber áður tilvitnaðan 2. málsl. a-liðar 2. gr. og a-lið 3. gr.
Síðan séu í reglunum gerðar ákveðnar efniskröfur til hæfis umsækjenda til að njóta endanlegrar
úthlutunar. Mat á hæfi til endanlegrar úthlutunar sé í höndum sveitarfélagsins sjálfs. Til að matið
sé stutt málefnalegum rökum áskilji sveitarfélagið sér fullan rétt til þess að óska eftir nánari
upplýsingum um ákveðin atriði og hafi það verið gert.
Lóðaútdráttur sé aðeins hluti af ferlinu við lóðaúthlutun og ekkert í reglunum mæli fyrir um að
sveitarfélagið leggi mat á hæfi umsækjenda til að hljóta úthlutun áður en dregið er. Aðeins sé
gerð krafa um að umsóknir séu gildar og það ráðist af framangreindum ákvæðum. Umsókn geti
því verið gild þótt umsækjandi sé á síðari stigum framkvæmdarferils ekki talinn hæfur til að
hljóta lóðarúthlutun. Málsmeðferð sveitarfélagsins hafi því verið í fullu samræmi við reglur þess
um lóðaúthlutun.
Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 5. ágúst 2005, í tilefni af kæru, dags. 27. júlí 2005, kemur fram
að engin sérstök ákvörðun um að úthluta parhúsalóðum til einstaklinga hafi verið tekin af hálfu
sveitarfélagsins. Litið hafi verið svo á að einstaklingar gætu fengið úthlutað parhúsalóðum svo
lengi sem þeir uppfylltu önnur efnisleg skilyrði reglnanna. Réttur til slíkrar úthlutunar komi skýrt
fram í 2. mgr. 6. gr. reglnanna og hafi verið kærendum að fullu ljós enda reglurnar birtar. Þá hafi
slíkum lóðum verið úthlutað til einstaklinga í fyrri lóðaúthlutunum sveitarfélagsins. Ekkert í
málsmeðferð sveitarfélagsins nú hafi bent til þess að breyting yrði þar á.
Kærði telur að ekki sé tilefni til þess að ákvörðun bæjarráðs Árborgar um úthlutun parhúsa- og
raðhúsalóða verði felld úr gildi. Til þess að ráðuneytið geti fellt ákvörðun sveitarfélags úr gildi
þurfi að vera á henni verulegir formgallar. Í þessu máli sé ekki um formgalla að ræða og hvað þá
að þeir séu verulegir. Sveitarfélagið sé aðeins bundið við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga
við lóðaúthlutanir. Sveitarfélagið hafi sett sér reglur í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og sé
þeim ætlað að vera til leiðbeiningar við mat sveitarfélagsins sjálfs um hvernig staðið skuli að
lóðaúthlutun. Reglunum sé ekki ætlað að vera tæmandi. Sveitarfélagið hafi áskilið sér fullan rétt
til að rannsaka nánar hvort umsækjendur uppfylli ákveðin efnisleg skilyrði reglnanna um hæfi til
að hljóta úthlutun. Slík athugun á þeim sem dregnir hafi verið út í umræddri úthlutun hafi leitt í
ljós að þeir væru allir hæfir til að hljóta úthlutun og hafi því fengið úthlutað. Í kröfugerð kærenda
sé því ekki haldið fram að sveitarfélagið hafi brotið málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eða
sveitarstjórnarlög heldur aðeins sínar eigin úthlutunarreglur. Slík kröfugerð geti aldrei leitt til
þess að ákvörðun sveitarfélagsins um úthlutun verði úrskurðuð ógild nema þá að niðurstaða
ráðuneytisins verði að með því hafi sveitarfélagið brotið gegn málsmeðferðarreglum
stjórnsýsluréttar eða sveitarstjórnarlögum. Bent er á hina skýru hagsmuni þeirra sem fengið hafa
lóðum úthlutað að umrædd ákvörðun standi óhögguð.
Varðandi það að útdráttur og úthlutun hafi ekki verið í samræmi við umræddar reglur
sveitarfélagsins telur kærði að ráðuneytið hafi ekki heimild til að kveða upp úrskurð þess efnis.
Ráðuneytið geti aðeins úrskurðað um hvort brotið hafi verið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar
eða sveitarstjórnarlögum og eigi því að vísa kröfugerð sem þessari frá. Vísað er til úrskurðar
félagsmálaráðuneytisins frá 8. júlí 2005 varðandi úthlutun lóða í Hafnarfjarðarkaupstað.
Varðandi kröfu um að útdráttur skuli fara fram að nýju telur kærði að ráðuneytið hafi ekki
heimild til að kveða upp úrskurð í samræmi við kröfuna. Vísað er til 78. gr. stjórnarskrárinnar og
1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga um sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga. Ráðuneytið hafi hvorki
heimild til að breyta ákvörðun sem sveitarfélag hafi tekið né til að taka nýja ákvörðun eða kveða
á um að sveitarfélagi sé skylt að taka nýja ákvörðun.
Í athugasemdum kærða, dags. 11. ágúst 2005, er meðal annars mótmælt þeim skilningi sem
kærendur leggja í 6. gr. reglnanna og að sá skilningur sé sameiginlegur aðilum. Segir að
sveitarfélagið hafi aldrei ætlað annað en að úthluta parhúsalóðum jafnt til einstaklinga sem
framkvæmdaaðila og telji sig hvorki brjóta eigin úthlutunarreglur né lög með því.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Úrskurðarvald ráðuneytisins
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, fer félagsmálaráðuneytið með úrskurðarvald
um ýmis vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna enda séu málefnin ekki falin öðrum
stjórnvöldum til úrskurðar að lögum. Það er því lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um
lögmæti ákvarðana sveitarfélaga, sem teljast til „sveitarstjórnarmálefna“ í merkingu 1. mgr. 103.
gr. laga nr. 45/1998, á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema
annað verði leitt af lögum. Í úrskurðarvaldi ráðuneytisins felst vald til þess að fella ólögmætar
ákvarðanir sveitarfélaga úr gildi, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Úthlutun byggingarlóða er einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem löggjafinn
hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Ráðuneytið hefur talið að með vísan til venju og
eðlis máls sé þó ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og
þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr.
sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Lóðaúthlutun telst því til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103.
gr. sveitarstjórnarlaga og í því ljósi telur ráðuneytið ótvírætt að það eigi úrskurðarvald um
lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar í máli því sem hér er til umfjöllunar.
Eins og fram hefur komið synjaði ráðuneytið kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu
ákvörðunar með bréfi, dags. 28. júlí 2005.
B. Málsmeðferð sveitarfélagsins við úthlutun lóða
Í máli þessu er deilt um túlkun reglna um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Árborg, sem
samþykktar voru á fundi bæjarráðs Árborgar 25. nóvember 2004 og staðfestar á fundi
bæjarstjórnar 22. desember 2004, og að hve miklu leyti þær séu bindandi fyrir sveitarfélagið.
Í erindisbréfi skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Árborgar segir um umboð og
hlutverk hennar að skipulags- og byggingarnefnd Árborgar sé skipuð af bæjarstjórn Árborgar og
fari í umboði bæjarstjórnar með þau skipulags- og byggingarmál sem henni eru falin eins og
nánar sé kveðið á um í erindisbréfinu. Ákvarðanir nefndarinnar taki formlega gildi við samhljóða
staðfestingu bæjarráðs en að öðrum kosti með staðfestingu bæjarstjórnar.
Í a-lið umræddra reglna, sem bera heitið „almennar reglur“, segir meðal annars: „Við úthlutun
lóða skal Skipulags- og byggingarnefnd fylgja eftirfarandi reglum:“ Umræddar reglur voru, eins
og fram hefur komið, samþykktar á fundi bæjarráðs Árborgar 25. nóvember 2004 og staðfestar á
fundi bæjarstjórnar 22. desember sama ár. Ráðuneytið telur því ótvírætt að umræddar reglur séu
bindandi við úthlutun lóða í sveitarfélaginu.
Þau ákvæði reglnanna sem um ræðir eru eftirfarandi:
2. grein
a). Umsóknir skulu berast Skipulags- og byggingarfulltrúa á þar til gerðum eyðublöðum sem
skulu fyllt út skv. fyrirskrift. Séu ekki veittar tilskyldar upplýsingar í viðkomandi reiti
eyðublaðsins telst umsókn ógild. Komi í ljós eftir lóðarúthlutun að lóðarhafi hafi veitt rangar og
eða villandi upplýsingar vegna lóðarumsóknar er heimilt að afturkalla lóðarúthlutun.
b). Ef fjöldi gildra umsókna um auglýstar lóðir er meiri en fjöldi lóða sem í boði eru skal dregið
um umsækjendur. Úrdráttur skal fara fram á reglulegum fundum skipulags- og
byggingarnefndar Árborgar að viðstöddum fulltrúa frá sýslumannsembættinu á Selfossi. Ef
ástæða þykir til, t.d. ef fjöldi umsókna er verulegur, er Skipulags- og byggingarnefnd heimilt að
halda sérstakan fund til úrdráttar.
6. grein
Lóðum fyrir parhús, raðhús eða fjölbýlishús skal að jafnaði úthlutað til framkvæmdaaðila sem
hafa það að markmiði að selja eignirnar til þriðja aðila. Hjón, sambýlisfólk eða starfsmenn
framkvæmdaaðila skoðast sem einn umsóknaraðili.
Heimilt er að úthluta parhúsalóðum til einstaklinga ef um er að ræða sameiginlega umsókn um
báðar íbúðir á lóðinni.
Í fyrsta lagi er deilt um hvaða umsóknir teljast gildar, en í b-lið 2. gr. reglnanna segir að sé fjöldi
gildra umsókna um auglýstar lóðir meiri en fjöldi lóða sem í boði er skuli dregið um
umsækjendur. Í 3. gr. umræddra reglna kemur fram hvaða kröfur eru gerðar til umsækjenda
og/eða umsókna. Þar segir:
Eftirfarandi kröfur eru gerðar til umsækjenda og/eða umsókna:
a) Umsóknir teljast því aðeins gildar að þær hafi borist á rétt útfylltum þar til gerðum
eyðublöðum, áður en auglýstur umsóknarfrestur rennur út.
b) Umsækjendur skulu vera fjárráða og ekki vera í fjárhagslegum vanskilum við sveitarfélagið.
c) Umsækjendur skulu leggja fram skriflega staðfestingu frá banka eða lánastofnun um
greiðsluhæfi og möguleika á lánafyrirgreiðslu vegna fyrirhugaðrar húsbyggingar. Í auglýsingum
um byggingarlóðir eru tilgreind þau lágmarksviðmið sem viðhöfð eru á hverjum tíma. Til
hliðsjónar skal hafa fasteignarmat sambærilegs húsnæðis.
d) Umsækjandi og maki/sambúðaraðili hans teljast sem einn aðili.
e) Hafi umsækjandi þegar fengið úthlutað lóð án þess að hafa hafið framkvæmdir kemur
viðkomandi ekki til greina við úthlutun á nýjum lóðum.
Ráðuneytið telur að í ákvæði þessu sé gerður skýr greinarmunur á annars vegar umsóknum og
þeim formlegu kröfum sem gerðar eru til þeirra svo þær teljist gildar í merkingu umræddra
reglna, sbr. a-lið 3. gr., og hins vegar umsækjendum og efnislegum kröfum til þeirra. Það sé því í
fullu samræmi við umræddar reglur að útdráttur á grundvelli b-liðar 2. gr. reglnanna fari fram úr
þeim umsóknum sem uppfylla hin formlegu skilyrði skv. a-lið 3. gr. en síðan sé kannað hvort
umsækjendur sem dregnir hafa verið út uppfylli efnisleg skilyrði til að hljóta úthlutun.
Sérstaklega skal bent á að á sjötta þúsund umsóknir voru um umræddar lóðir. Það verður því
jafnframt að teljast fyllilega í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að ekki sé gengið lengra
varðandi mat á umsóknum en nauðsynlegt er í umræddu þrepi úthlutunarferlisins.
Í öðru lagi er deilt um heimild sveitarfélagsins til þess að úthluta parhúsalóðum til einstaklinga.
Tekið skal fram að í símtali við ráðuneytið hinn 2. ágúst 2005 staðfesti lögmaður kærenda að
ekki væru gerðar athugasemdir af hálfu kærenda við þær fullyrðingar kærða í umsögninni frá 22.
júní 2005 að raðhúsalóðum hafi ekki verið úthlutað til einstaklinga. Óumdeilt er því að
einstaklingar fengu ekki úthlutað raðhúsalóðum umrætt sinn.
Í 1. málslið 1. mgr. 6. gr. segir: „Lóðum fyrir parhús, raðhús eða fjölbýlishús skal að jafnaði
úthlutað til framkvæmdaaðila sem hafa það að markmiði að selja eignirnar til þriðja aðila.“
Ráðuneytið telur eðlilegt að skilja ákvæði þetta svo að það sé meginregla að úthluta skuli til
framkvæmdaaðila lóðum undir þær tegundir húsa sem nefndar eru í ákvæðinu. Þessi meginregla
sé þó ekki án undantekninga, samanber orðalagið „að jafnaði“. Heimild til þess að úthluta
parhúsalóðum til einstaklinga styðst auk þess við 2. mgr. 6. gr. en samkvæmt ákvæðinu eru ekki
önnur skilyrði fyrir því en að um sé að ræða sameiginlega umsókn um báðar íbúðir á lóðinni.
Ljóst er því að í umræddum reglum er gerður greinarmunur á því hvort um er að ræða lóð undir
parhús eða raðhús/fjölbýlishús. Með vísan til þess telur ráðuneytið að ekki verði gerðar sömu
kröfur til málsmeðferðar þegar sveitarfélagið víkur frá meginreglu 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. við
úthlutun parhúsalóða annars vegar og raðhúsa og fjölbýlishúsalóða hins vegar.
Einnig liggur fyrir að parhúsalóðum hefur áður verið úthlutað til einstaklinga. Með vísan til alls
þessa verður ekki fallist á það með kærendum að sveitarfélagið hafi átt að gera grein fyrir því
fyrir fram að ætlunin væri að nýta umrætt heimildarákvæði 2. mgr. 6. gr. reglnanna.
Með vísan til alls þess sem að ofan greinir er það því niðurstaða ráðuneytisins að útdráttur og
úthlutun parhúsa- og raðhúsalóða í Suðurbyggð B á Selfossi hafi verið í samræmi við reglur um
úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Árborg.
Þá telur ráðuneytið ekkert fram komið um að brotið hafi verið gegn 11., 14. eða 20. gr.
stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, né meginreglum stjórnsýsluréttar við umrædda úthlutun. Verður því
að hafna kröfum kærenda í málinu.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 21. júlí 2005, um úthlutun parhúsa- og raðhúsalóða í
Suðurbyggð B er gild.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Samrit: Sveitarfélagið Árborg