Mál nr. 9/2004
Ár 2004, þriðjudaginn 2. desember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 9/2004
B gegn Siglingastofnun Íslands
I. Aðild kærumáls og kröfur.
Með stjórnsýslukæru, dags 21. maí 2004, kærði A f.h. B (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Siglingastofnunar Íslands, (hér eftir nefnd kærða), frá 27. mars 2004 þar sem hafnað er umsókn kæranda um breytingu á afli aðalvélar C.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kærði annist breytingu á afli aðalvélar skipsins C.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu og komu til skoðunar við úrlausn málsins:
1) Stjórnsýslukæra dags. 21. maí 2004.
2) Bréf vélasviðs Heklu til Siglingstofnunar dags. 19. desember 2003.
3) Bréf B til Siglingstofnunar dags. 22. janúar 2004.
4) Bréf B til Siglingastofnuanr dags. 13. febrúar 2004.
5) Bréf Siglingastofnunar til B dags. 16. febrúar 2004.
6) Bréf vélasviðs Heklu til Siglingastofnunar dags. 23. mars 2004.
7) Bréf Siglingstofnunar til vélasviðs Heklu dags. 27. mars 2004.
8) Ljósrit með upplýsingum um vélar og staðla frá Caterpillar.
9) Bréf ráðuneytisins til B. dags. 7. júní 2004.
10) Bréf ráðuneytisins til Siglingastofnunar Íslands dags. 18. júní 2004.
11) Afrit úr málaskrá ráðuneytisins, beiðni Siglingastofnunar sem barst ráðuneytinu símleiðis, um frekari frest til að skila umsögn um kæruna. Veittur frestur til 1. ágúst 2004.
12) Bréf ráðuneytisins til Siglingastofnunar dags. 19. ágúst 2004 þar sem ítrekuð er fyrri beiðni um umsögn.
13) Umsögn Siglingastofnunar dags. 27. ágúst 2004.
14) Bréf ráðuneytisins til B þar sem gefinn er kostur á umsögn um álit Siglingastofnunar, dags. 3. september 2004.
15) Tölvupóstur B til ráðuneytisins, þar sem óskað er eftir frekari fresti til að skila umsögn, dags. 21. september 2004. Í svarpósti ráðuneytisins er veittur frestur til 12. október 2004.
16) Bréf B til ráðuneytisins þar sem veitt er umsögn um álit Siglingastofnunar, dags. 12. október 2004.
17) Afrit af bréfi véladeildar Heklu til Siglingastofnunar , dags. 20. september 2004.
18) Bréf ráðuneytisins til Siglingstofnunar þar sem óskað er álits á efni bréfs Véladeildar Heklu til stofnunarinnar, dags. 14. október 2004.
19) Bréf Siglingastofnunar til ráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2004.
20) Tölvupóstur til Staðlaráðs Íslands, dags. 9. nóvember 2004.
21) Bréf Staðlaráðs Íslands til samgönguráðuneytisins, dags. 30. nóvember 2004.
II. Málsmeðferð.
Reglugerðin, nr. 610/2003, sem um er deilt í máli þessu fjallar um eftirlit og skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa og þar eru talin þau skilyrði sem uppfylla þarf til að fá skráðu aflið aðalvélar breytt. Reglugerðin er sett með stoð í 5. mgr. 3. gr. laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum, 4. gr. laga nr. 115/1985 um skráningu skipa auk laga nr. 113/1984 um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða. Skv. 3. tl. 3. gr. laga nr. 6/1996 er Siglingastofnun Íslands falið að annast framkvæmd nefndra laga og er heimilt að kæra ákvarðanir hennar til samgönguráðuneytisins skv. 26. gr. laga nr. 37/1993. Kæran uppfyllir jafnframt skilyrði 27. gr. sömu laga um kærufrest og er því tæk til úrskurðar.
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
III. Málsatvik.
Í desember 2003 fól kærandi véladeild Heklu að afla nauðsynlegra gagna þ. á m. samþykkis kærðu til að breyta skráðu afli aðalvélar skipsins C. Kærandi óskaði þess sama með bréfi til kærðu dags. 22. janúar 2004 og þann 13. febrúar 2004 ítrekaði kærandi beiðni sína. Með bréfi til kæranda dags. 16. febrúar 2004 hafnaði kærða erindi kæranda þar sem framlögð gögn uppfylltu ekki skilyrði 4. gr. reglugerðar nr. 610/2003. Véladeild Heklu, sem er innflytjandi vélarinnar, óskaði eftir svörum við nokkrum spurningum frá kærðu með bréfi dags. 21. mars 2004. Þar er m.a. spurt hvort DIN 6170 staðall sé ekki sambærilegur við ISO 3046. Í svari kærðu frá 27. mars 2004 kemur fram sú afstaða kærðu ?að það sé ekki í hennar verkahring að sýna fram á að tilteknir staðlar séu sambærilegir, sú skylda hvíli á umsækjanda að leggja fram næg gögn um slíkt". Kærandi kvartaði, með bréfi til samgönguráðuneytisins, yfir þessari ákvörðun kærðu og er það stjórnsýslukæran sem hér er til umfjöllunar.
Ráðuneytið óskaði umsagna aðila um deiluefnið. Aðilar málsins óskuðu báðir eftir aukafresti til að skila umsögnum og var orðið við því. Álit kæranda á umsögn kærðu barst ráðuneytinu 12. október 2004. Það álit ásamt afriti af bréfi véladeildar Heklu til kærðu varð tilefni til frekari gagnaöflunar af hálfu ráðuneytisins sem lauk með bréfi Staðlaráðs Íslands dags 30. nóvember 2004.
Reglugerð nr. 610/2003 um eftirlit og skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa var gefin út í samgönguráðuneytinu í júlí 2003. Eins og nafnið ber með sér fjallar hún um eftirlit og skráningu á afli aðalvéla auk þess sem hún setur skilyrði og reglur um framkvæmd þess, þegar eigandi skips óskar eftir að breyta skráðu afli aðalvélar.
Ágreiningur aðila í máli þessu snýr að því hvort kærandi hafi með framlögðum gögnum sýnt fram á að smíðastaðall vélar hans, DIN 6270 sé sambærilegur ISO 3046 en það telur kærða að sé forsenda þess að henni sé heimilt að breyta skráðu afli aðalvélar skv. 4. gr. reglugerðar nr. 610/2003. Vél kæranda var smíðuð 1979 en á þeim tíma var miðað við marga mismunandi staðla við smíði véla. Á níunda áratugnum voru staðlar samræmdir í Evrópu og til varð svonefndur ISO staðall 3046. Eins og sjá má á málskjölum nr. 2-8 fóru nokkrar bréfaskriftir og símtöl fram á milli aðila málsins. Lyktir þeirra samskipta urðu þau að með bréfi 27. mars 2004 hafnaði kærða beiðni kæranda með þeim rökum að ekki væri sýnt fram á af hans hálfu að staðallinn sem vél hans var smíðuð eftir, þ.e. DIN 6270 væri sambærilegur ISO 3046.
IV. Málsástæður og rök kæranda.
Kærandi byggir mál sitt fyrst og fremst á því að hann hafi með viðunandi gögnum sýnt fram á að smíðastaðall vélar hans DIN 6270 sé sambærilegur ISO staðli 3046 og þar af leiði að kærðu sé skylt skv. reglugerð 610/2003 að verða við beiðni hans um breytingu á afli vélarinnar. Fram kemur í máli kæranda að mikil munnleg samskipti hafi átt sér stað á milli aðila málsins á tímabilinu frá desember 2003 fram á vor, auk þeirra skriflegu sem liggja fyrir í málinu. Bendir kærandi á að samskipti aðila hafi aðallega gengið út það að kærða óskaði meiri og frekari gagna af hans hálfu. Kærandi bendir á að vél hans hafi verið framleidd hjá Caterpillar-vélarverksmiðjunum á áttunda áratug síðustu aldar og samkvæmt viðurkenndum staðli þess tíma, DIN 6270. Eftir að ISO staðallinn kom til hafi Caterpillar framleitt vélar sínar samkvæmt báðum þessum stöðlum, hvort sem um er að ræða ný eða eldri módel vélarinnar, og þannig hljóti staðlarnir að vera sambærilegir.
Kærandi hefur lagt fram máli sínu til stuðnings, afrit af bréfaskiptum véladeildar Heklu sem er innflytjandi Caterpillar véla hér á landi og og kærðu. Kærandi telur að í þeim gögnum upplýsi framleiðandi vélarinnar um mælingar á henni og samanburð á hinum ýmslu stöðlum.
Kærandi telur því að með framlagningu þessara gagna hafi hann uppfyllt öll skilyrði reglugerðar nr. 610/2003 um að fá afli vélar sinnar breytt eftir sínum óskum.
Að lokum tekur kærandi fram, að þar sem hann sé ómenntaður á tæknisviðinu beri kærðu að færa fullnægjandi rök fyrir því að gögnin séu ófullnægjandi og gera skýra grein fyrir því hvað á vanti. Telur hann svo ekki hafa verið gert og bendir í því sambandi á, að tæknifróðir menn á hans vegum hjá véladeild Heklu hafi ekki áttað sig á því hvaða skilyrði reglugerðarinnar eru óuppfyllt.
V. Málsástæður og rök kærðu.
Í máli kærðu kemur fram að hún telur að kæranda og umboðsmönnum hans hafi láðst að leggja fram viðhlítandi gögn um að DIN 6270-staðalinn sem vél hans er smíðuð eftir og ISO 3046 séu sambærilegir. Kærða bendir á, að það sé skilyrði skv. reglugerðinni að mæla skráð afl véla skv. ISO 3046 staðli. Því sé nauðsynlegt til að hægt sé að verða við beiðni kæranda að fyrir liggi óvéfengjanleg gögn um hvaða eldri staðlar séu sambærilegir ISO 3046 skv. 4. gr. reglugerðarinnar. Kærða bendir á, að hún hafi lagt í all mikla vinnu við að leita upplýsinga um þetta efni, m.a. átt fund og símtöl við Staðlaráð Íslands. Á þeim vettvangi kom fram, að upplýsingar um hvort DIN 6270 og ISO 3046 séu sambærilegir liggja ekki fyrir hér á landi. Fyrirspurn hafi verið send DIN en svar hefur ekki borist. Jafnframt tekur kærða fram, að hún hafi þráfaldlega bent kæranda á, að leita til framleiðenda umræddra véla eftir yfirlýsingu um hvaða staðlar voru notaðir við mælingar þegar þær voru framleiddar og að hvaða leyti þeir séu sambærilegir við ISO 3045.
Að lokum tekur kærða fram að ferlið við að sýna fram á að staðlarnir séu sambærilegir sé bæði flókið og tímafrekt og geti tæpast verið hlutverk eða á valdi opinberrar ríkisstofnunar að skera úr um slíkt.
VI. Álit og niðurstaða ráðuneytis.
Álitaefnið í máli þessu er hvort breyta megi skráðu afli vélar skips skv. 6. gr. reglugerðar nr. 610/2003, þegar vél hefur verið smíðuð samkvæmt öðrum staðli en ISO 3046, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.
Kærða synjaði beiðni kæranda um breytingu á skráðu vélarafli skips hans, sem hefur smíðastaðalinn DIN 6170, með þeim rökum að honum hafi ekki tekist að leggja fram næg gögn um, með hvaða hætti unnt sé að mæla afl vélarinnar skv. staðlinum ISO 3046, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Undir rekstri málsins hefur kærða ítrekað óskað eftir betri og ítarlegri upplýsingum frá kæranda um smíðastaðal vélarinnar, enda hvílir sú skylda skv. 3. gr. reglugerðarinnar á umsækjanda um réttindi eða fyrirgreiðslu að afla þeirra gagna sem nauðsynleg eru hverju sinni að mati kærðu. Ráðuneytið telur að 3. gr. reglugerðarinnar geti ekki vikið til hliðar þeirri meginreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, að stjórnvald ber ábyrgð á að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun var tekin.1 Ráðuneytið telur því að kærðu hafi borið að afla nægjanlegra upplýsinga til að byggja á ákvörðun, um það hvort vél kæranda væri tæk til breytinga. Má í þessu sambandi líta til Hrd. 21.01.93: en þar var ákvörðun hreppsnefndar varðandi forkaupsrétt með þeim rökum að hreppsefndin hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. stjórnsýslurétti og lagt viðhlítandi grundvöll að ákvörðuninni áður en hún var tekin.
Í 6. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að kærða skuli hafa eftirlit, eða annar aðili sem hún samþykkir, með breytingum á vél sem leiðir til breytingar á skráðu vélarafli. Í 8. gr. er kveðið á um að óheimilt sé að gera breytingar á aðalvélum og búnaði sem hefur áhrif á afl þeirra án samþykkis kærðu. Þetta vald leggur ríka ábyrgð á kærðu um að gæta jafnræðis í ákvörðunum um fyrirgreiðslu þá sem reglugerðin mælir fyrir um. Í 4. gr. reglugerðarinnar er mælt svo fyrir að skráð afl véla skuli mælt samkvæmt ISO-staðli 3046. Greinina verður að túlka með tilliti til 11. gr. stjórnsýslulaga um jafnræði. Það var ekki tilgangur reglugerðar nr. 610/2003 að mismuna skipaeigendum varðandi möguleika þeirra á að fá skráðu afli vélar breytt, eftir því hvaða staðli eða stöðlum þær kunna að hafa verið smíðaðar. Tilgangurinn er að afl véla sé skráð með öruggum og samhæfðum hætti. Ekki þykir unnt að túlka 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar þröngt, þannig að rétturinn til breytinga á skráðu afli aðalvéla sé bundinn einum staðli. Jafnræðisreglan er grundvallarregla sem er að finna í 65. gr. stjórnarskrár íslenska lýðveldisins. Fái eigendur skipsvéla sem framleiddar voru undir öðrum stöðlum ekki notið þeirrar fyrirgreiðslu sem reglugerðin mælir fyrir um stríðir það gegn jafnræðisreglunni og leiðir til íþyngjandi niðurstöðu. Má í þessu sambandi benda á álit Umboðsmanns Alþingis 1990:180, þar sem hann taldi túlkun sjávarútvegsráðuneytisins á heimild til flutnings hluta aflamarks báta á árunum 1988-1990 stæðist ekki. Vísaði umboðsmaður til þess að lögskýring sem leiddi til slíks aðstöðumunar yrði að eiga skýra og ótvíræða stoð í lögunum sjálfum.
Niðurstaða kærðu er byggð á því að kærandi hafi ekki með viðhlítandi gögnum sýnt fram á að hægt sé að mæla afl vélar hans svo sambærilegt sé, við mælingu skv. ISO staðli, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Ráðuneytið telur í ljósi skyldleika þessara staðla og þeirrar staðreyndar að DIN staðlar eru stór þáttur í grunni ISO staðlanna að unnt sé að mæla breytingu á afli vélar kæranda í samræmi við markmið reglugerðarinnar.
Það er því álit ráðuneytisins að kærðu beri að finna lausn á því með hvaða hætti afli vélar kæranda verði breytt og það skráð með löglegum hætti í íslenska skipaskrá skv. 9. tl. 4. gr. laga nr. 115/1985 um skráningu skipa.
Samkvæmt ofangreindum sjónarmiðum leggur ráðuneytið það hér með fyrir kærðu að hafa eftirlit með umbeðnum breytingum á afli vélar skipsins C í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 610/2003.
ú r s k u r ð a r o r ð:
Krafa B um að Siglingastofnun Íslands afgreiði beiðni hans um aflbreytingu á aðalvél C er tekin til greina.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Sigurbergur Björnsson
1 Í greinargerð með 10. gr. stjórnsýslulaganna segir: ? Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felst hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of."