Mál nr. 19/2005

Ágreiningur um réttaráhrif áminningar og hvort hún skuli standa eða felld úr gildi.

Ár 2006, 10. maí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í stjórnsýslumáli nr. 19/2005 Bifreiðastjórafélagið Freyr gegn Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 21. nóvember 2005, kærði A hrl., fyrir hönd Bifreiðastjórafélagsins Freys, (hér eftir nefndur kærandi), þá ákvörðun Vegagerðarinnar (hér eftir nefnd kærði) frá 24. október 2005, að veita sér áminningu og gerir þær kröfur að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Kærði gerir þær kröfur að kröfu kæranda um ógildingu á áminningu verði hafnað og að áminningin standi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 21. nóvember 2005.

nr. 2. Bréf kærða til kæranda dags. 26. maí 2005.

nr. 3. Bréf kæranda til kærða dags. 24. júní 2005.

nr. 4. Bréf kærða til kæranda dags. 24. október 2005.

nr. 5. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 1. desember 2005.

nr. 6. Bréf kærða til ráðuneytisins dags. 16. desember 2005.

nr. 7. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 23. desember 2005.

nr. 8. Bréf C svf. og kæranda til ráðuneytisins dags. 26. desember 2005.

nr. 9. Tölvupóstur ráðuneytisins til kæranda dags. 14. febrúar 2006.

nr. 10. Tölvupóstur kæranda til ráðuneytisins, dags. 16. febrúar 2006.

nr. 11. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags 2. mars 2006.

nr. 12. Bréf kærða til ráðuneytisins, dags. 13. mars 2006.

II. Málsmeðferð

Framgreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik

Með bréfi, dags. 26. maí 2005, gerði kærði athugasemdir við útgáfu kæranda á akstursheimildum til handa B atvinnuleyfishafa í Keflavík. Athugasemdirnar byggðust á því að B hafði fengið undanþágu frá akstursheimildum frá byrjun árs 2003 til 26. maí 2005, samtals í 696 daga. Skiptust þessar akstursheimildir þannig: vegna veikinda 114 daga, vegna orlofs 45 daga og án skýringa 537 daga. Vegagerðin taldi að útgáfa þessara akstursheimilda bryti í bága við heimildir í útgáfu akstursheimilda skv. lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001.

Kærði skoraði á kæranda að gera úrbætur á útgáfu akstursheimilda með vísan til 13. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 og að afturkalla akstursheimild til handa B bifreiðastjóra sem væri án skýringa. Jafnframt óskaði kærði eftir því við kæranda að hann skilaði inn læknisvottorðum fyrir langtímaveika atvinnuleyfishafa til trúnaðarlæknis kærða. Með bréfi, dags. 24. júní 2005, mótmælti kærandi áskorunum kærða.

Með bréfi, dags. 24. október 2005, veitti kærði kæranda áminningu í ljósi þess að kærði taldi kæranda ekki hafa uppfyllt kröfur 14. gr. reglugerðar um leigubifreiðamál nr. 397/2003 varðandi form og efni undanþága. Kærði ítrekaði fyrri áskoranir sínar, að öðrum kosti kynni heimild til útgáfu undanþága fyrir kæranda að vera felld niður fyrirvaralaust. Þá skoraði kærði á kæranda að leggja fram skattframtal og launaseðla B svo að hægt væri að meta hvort hann hefði a.m.k þriðjung tekna sinna vegna starfa síns sem stöðvarstjóri C svf. Þetta var gert með vísan í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar, sem veitir heimild til þess að víkja frá 40 stunda vinnuviku ef leyfishafi hefur a.m.k þriðjung tekna sinna vegna starfs í þágu bifreiðastöðvar eða stéttarfélaga leigubifreiða.

Ekki liggur fyrir í málinu að kærandi hafi beint athugasemdum eða mótmælum að kærða eða svarað bréfi hans að öðru leyti. Þess í stað sendi kærandi ráðuneytinu stjórnsýslukæru, dags. 21. nóvember 2005, og krafðist ógildingar á áminningu.

Ráðuneytið bauð kærða að koma á framfæri athugasemdum með bréfi, dags. 1. desember 2005. Með bréfi, dags. 16. desember 2005, komu athugasemdir kærða fram. Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um sjónarmið kærða með bréfi dags. 23. desember 2005. Með tölvupósti, dags. 14. febrúar 2006, bauð ráðuneytið kæranda að koma á framfæri frekari athugasemdum, annars yrði kæran tekin til úrskurðar. Með tölvupósti, dags. 16. febrúar 2006, komu athugasemdir kæranda fram.

Með bréfi, dags. 2. mars 2006, var kærða gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við þau sjónarmið kæranda er komu fram í tölvupósti, dags 16. febrúar 2006. Með bréfi dags. 13. mars, bárust ráðuneytinu athugasemdir kærða.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi telur að honum hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en áminningin var veitt, þ.e. að ekki hefði verið kynnt hvaða viðurlögum stæði til að beita eða á hvaða grunni ætti að beita þeim. Það kæmi því niður á þeirri ákvörðun kærða, frá 24. október 2005, að veita sér áminningu. Í því ljósi bæri að fella áminninguna úr gildi.

Nánari sjónarmið kæranda komu fram í bréfi hans til kærða, dags. 24. júní 2005, sem er undanfari kærunnar. Með bréfinu mótmælti kærandi því harðlega að sér yrði gert að gera úrbætur á útgáfu akstursheimilda og að afturkalla þær heimildir, sem skráðar voru í gagnagrunninn án skýringa. Jafnframt mótmælti hann að lögbundin heimild sín til útgáfu akstursheimildanna yrði afturkölluð.

Í stjórnsýslukærunni fór kærandi fór yfir þróun löggjafarinnar á þessu sviði og vísaði meðal annars í reglugerðir er giltu til ársins 1989. Í reglugerðunum kom m.a fram að leyfishafa væri heimilt að fela öðrum að aka fyrir sig ef leyfishafi ynni í þágu Bifreiðastjórafélagsins Fylkis, bifreiðastöðva þeirra eða þeirra verkalýðssamtaka sem Bifreiðastjórafélagið Fylkir ætti aðild að.

Kærandi vísaði ennfremur í reglugerð nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar væru til leiguaksturs og í lög nr. 77/1989 um sama efni. Rakti hann tildrög þeirra breytinga sem áttu sér stað í reglugerðinni og í lögunum. En með téðum lögum var heimilt að veita leyfishafa tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar vegna: orlofs, veikinda eða annarra forfalla. Að lokum vísaði kærandi í undanþáguákvæði 2. mgr. 9. gr. núgildandi laga um leigubifreiðar nr. 134/2001.

Kærandi kveður það ávallt hafa verið túlkun þeirra, sem eftirlit hafa haft með framkvæmd laganna, að heimilt sé að veita undaþágu frá akstri eigin bifireiðar þegar viðkomandi bifreiðastjóri sinnir störfum á vegum stéttarfélags eða bifreiðastöðvar. Kærandi telur jafnframt að þegar skoðuð er saga þeirra lagareglna, sem um ræðir auk lögskýringargagna, sé ekkert sem veitir því viðhorfi kærða stoð að óheimilt sé að veita undanþágu vegna starfa í þágu bifreiðarstöðvar. Telur kærandi að um sé að ræða réttindi manna og/eða félaga þeirra sem ekki verða af þeim tekin nema með skýru lagaboði.

Kærandi telur að í ljósi þess að B bifreiðastjóri hafi starfað sem stöðvarstjóri hjá C svf. um árabil og gegnt framkvæmdastjórn félagsins sé heimilt að beita þeim undanþágum sem raktar eru að framan. Kærandi telur ennfremur að lög og reglur hafi ævinlega gert ráð fyrir þessari framkvæmd og hafi hún verið viðurkennd af hálfu yfirvalda um áratugaskeið.

Með tölvupósti, dags. 16. febrúar 2006, hafnaði kærandi því að undanþágur B frá akstri eigin bifreiðar hefðu verið án skýringa í 537 daga. Hélt kærandi því fram að í gagnagrunninum hefðu undanþágurnar fyrir téða 537 daga verið skráðar undir liðinn ,,annað? þar sem um störf í þágu bifreiðastjórafélagsins væri að ræða en tölvukerfið hafi ekki boðið upp á þann möguleika. Í ljósi þess telur kærandi að fullyrðing kærða sé röng og því hefði brostið grundvöll undir þeim ályktunum sem dregnar voru.

V. Málsástæður og rök kærða

Í umsögn kærða til ráðuneytisins, dags. 16. desember 2005, kom fram að samkvæmt ákvæði 4. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar beri kærða að tilkynna leigubifreiðastjórafélagi telji hann félagið hafa brotið gegn reglum um veitingu undanþága. Ennfremur að skora á félagið að gera úrbætur á því sem sé ábótavant að því viðlögðu, að ef ekki verði orðið við áskorun um úrbætur falli heimild félagsins til útgáfu undanþága úr gildi. Kærði telur að hin kærða áminning hafi verið veitt með heimild í umræddu ákvæði og samkvæmt því ákvæði sé kærða ekki skylt að veita bifreiðastjórafélagi tækifæri til andmæla áður en áminning er veitt. Hins vegar hafi sjónarmið kæranda legið fyrir í gögnum málsins með bréfi kæranda, dags. 24. júní 2005.

Þá kvað kærði að ekki verði séð að það hefði breytt einhverju þó að kæranda hefði á ný verið veitt tækifæri til andmæla þar sem það hefði væntanlega engu breytt um þá staðreynd sem fyrir lægi að kærandi hafi ekki farið að ákvæðum 14. gr. reglugerðar um leigubifreiðar varðandi form og efni.

Með hliðsjón af framangreindu var það álit kærða að hafna ætti kröfu kæranda um ógildingu áminningar.

Í athugasemdum kærða við umsögn kæranda, dags. 13. mars 2006, ítrekaði hann að kæranda hefði borið að gefa kærða efnislegar skýringar á því hvers vegna undanþága frá ákvæðum laga um leigubifreiðir var veitt. Þá benti kærði á að með áminningunni hefði kærandi ekki verið beittur raunverulegum viðurlögum heldur veitt viðvörun um að fara að tilteknum reglum og gerð grein fyrir því hvaða afleiðingar það gæti haft ef útaf yrði brugðið. Í ljósi þess mat kærði það svo að sjónarmið kæranda um andmælarétt ættu ekki við fyrr en endanleg ákvörðun um viðurlög yrði tekin, en ítrekaði þó að kæranda hefði allt að einu gefist kostur á að koma að andmælum í málinu, sbr., bréf til kærða, dags. 24. júní 2005 sem bar yfirskriftina ?andsvör við bréfi dags. 26. 05. 2005?.

Með bréfi, dags. 26. maí 2004, gerði kærði athugasemdir við útgáfu akstursheimilda kæranda til handa B bifreiðastjóra. Þær athugasemdir beindust einkum að því að B hefði fengið undanþágu frá akstursheimildum í 696 daga frá árinu 2003, þar af í 537 daga án skýringa.

Með bréfi, dags. 24. október 2004, benti kærði á að samkvæmt 14. gr. reglugerðar nr. 397/2003 bæri að tilgreina ýmis atriði í undanþágu, þ.á.m flokk undanþágu sem fæli í sér að tilgreina af hvað ástæðum hún væri veitt. Kærði taldi því að kærandi hefði ekki uppfyllt kröfur reglugerðarinnar varðandi form og efni undanþága til handa B.

Af hálfu kærða var á það bent að atvinnuleyfishafi skuli hafa leiguakstur að aðalatvinnu samkæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar. Kærði benti á að veita mætti leyfishafa undanþágur frá þessu meginskilyrði atvinnuleyfis af ástæðum sem tilgreindar væru í 2. mgr. að fengnum tillögum kærða og félaga leigubifreiðastjóra. Þessar reglur væru að finna í reglugerð nr. 397/2003 um leigubifreiðar.

Kærði fellst ekki á að undanþága verði byggð á öðrum atriðum en þeim sem greind eru í ákvæðum ofangreindra laga og nánar eru útfærð í reglugerð. Kærði telur að byggja verði á núgildandi ákvæðum laga og reglugerða um efnið en ekki þeim sem áður giltu. Þá er það mat kærða að af orðalagi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 verði ekki ráðið að heimilt sé að veita undanþágu frá nýtingu atvinnuleyfis vegna starfa fyrir bifreiðastöðvar og stéttarfélög.

Í ljósi þessa telur kærði því að takmörk séu fyrir því með hvaða hætti heimila megi frávik frá reglum um nýtingu atvinnuleyfis, sem ekki eiga sér skýra stoð í ákvæðum laga, þar sem um sé að ræða undantekningu frá almennum reglum laganna. Þurfa slík frávik að eiga sér stoð í ótvíræðum ákvæðum gildandi reglugerðar.

Þá benti kærði á að í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 397/2003 sé skilgreint nánar hvað felist í því að hafa akstur leigubifreiða að aðalatvinnu en þar er gert ráð fyrir að leyfishafi skuli stunda akstur að jafnaði eigi færri en 40 stundir á viku. Jafnframt benti kærði á að heimild sé til þess að víkja frá þessu í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar um er að ræða leiguakstur á svæðum með færri en 10.000 íbúa og hins vegar hjá leyfishöfum sem sannanlega geta sýnt fram á að þeir hafi a.m.k. þriðjung tekna sinna vegna starfa fyrir bifreiðastöðvar eða félög leigubifreiðastjóra

VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins

Ágreiningurinn í máli þessu snýst um hvort Vegagerðinni hafi verið heimilt að áminna bifreiðastjórafélag sem hún hafði áður framselt tiltekið vald til úthlutunar akstursleyfa til leigubifreiðaaksturs. Tilefni ,,áminningarinnar? var meint brot kæranda á lögum og reglugerðum er um úthlutanir gilda.

Það liggur fyrst fyrir að skera úr um eðli og réttaráhrif hinnar umdeildu áminningar. Hvorki í stjórnsýslulögum né í sérlöggjöf um leigubifreiðamál er getið um réttarúrræðið ,,áminningu.? Aftur á móti kveður 4. mgr. 13. gr. reglugerðar um leigubifreiðar á um að Vegagerðin skuli standa að beitingu eftirlits með því að bifreiðastjórafélög fari að lögum við útgáfu akstursheimilda. Hún er svohljóðandi:

?Telji Vegagerðin að bifreiðastjórafélag brjóti gegn reglum þeim er gilda um veitingu undanþágna ber henni að tilkynna viðkomandi félagi það ásamt áskorun um úrbætur. Verði ekki orðið við áskorun Vegagerðarinnar fellur heimild félagsins til útgáfu undanþágna niður. Vegagerðinni er þó heimilt að veita félagi leigubifreiðastjóra leyfið á ný ef fyrir liggur staðfesting á úrbótum?

Bréf kærða, frá 24. október 2005, verður talið uppfylla þær kröfur reglugerðarinnar að upplýsa kæranda um hvað kærði telur ábótavant ásamt áskorun um úrbætur. Ráðuneytið telur að notkunin á orðinu áminning hafi ekki sérstök réttaráhrif umfram þau að veita kæranda viðvörun um að kærði sjá sig knúinn til að draga til baka heimildir kæranda til útgáfu akstursheimilda hafi hann tilefni til að ætla að kærandi fari ekki að lögum. Minnt er á að áminning í íslenskum rétti hefur annars vegar þýðingu í refsimálum, þ.e. að samkvæmt almennum hegningarlögum er áminning með dómi vægasta tegund refsinga og hins vegar hefur áminning gildi samkvæmt lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, sem nauðsynlegur undanfari brottvikningar úr starfi. Hér er hvorugu þessu til að dreifa; af augljósum ástæðum eiga hegningarlögin ekki við en rétt er að geta þess að lögin um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna eru ekki talin gilda um réttarsamband Vegagerðarinnar og bifreiðastjórafélags sem fengið hefur leyfi til að gefa út akstursheimildir, sbr. 1. gr. laganna.

Í ljósi þess sem að ofan greinir og þar sem áminningin batt ekki enda á málið er ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða í skilningi stjórnsýslulaga.

Kærði fer með framkvæmd mála er varða leigubifreiðar, skv. 2. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001, en skv. 4. mgr. 9. gr. sömu laga getur kærði heimilað leigubifreiðastjórafélögum að annast afgreiðslu undanþágna, standist þau kröfur hennar. Með þessari heimild kærða til að framselja hluta af starfsheimildum sínum til bifreiðastjórafélaga er jafnframt sett ábyrgð á hendur honum til að hafa eftirlit með því að bifreiðastjórafélög fari að lögum og reglum og að sama skapi er tiltekið opinbert vald og ábyrgð falið bifreiðastjórafélagi. Ekki verður gert of lítið úr mikilvægi þess að félögin fari að lögum og sýni í hvívetna að þau séu traustsins verð. Ellegar falla heimildir þeirra niður samkvæmt áður tilvitnuðu reglugerðarákvæði.

Ráðuneytið telur að ákvæði laganna og reglugerðar um leigubifreiðar beri að skýra og beita í samræmi við stjórnsýslulögin. Þau hafa að geyma meginreglur um málsmeðferð í samskiptum stjórnvalda og borgaranna. Þótt kærandi hafi stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart kærða í máli þessu girðir það ekki fyrir að eðlilegt sé að kærði virði þær meginreglur í samskiptum sínum við kæranda. Ekki er deilt um að kærði skoraði á kæranda að gera úrbætur á starfsháttum sínum í samræmi við áður tilvitnað ákvæði 4. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar. Ekki hefur komið fram við úrvinnslu málsins að kærandi hafi gert kærða grein fyrir úrbótum eins og kveðið er á um í ákvæðinu og skorað var á hann að gera. Ráðuneytið lítur svo á að kærði hafi haft rökstudda ástæðu til að ætla að kærandi hafi brotið lög og reglugerð við úthlutun akstursheimilda til handa B og því hafi bréfaskipti aðila átt sér stað. Þá lítur ráðuneytið svo á að hin umdeilda áminning hafi haft sama gildi og viðvörun um að úthlutunarheimildir kæranda kynnu að verða afturkallaðar. Eðlilegra hefði verið fyrir kæranda að hreyfa andmælum við þeirri viðvörun en að kæra hana til ráðuneytisins, enda bindur hún ekki enda á málið og verður því kröfu kæranda um ógildingu áminningarinnar vísað frá ráðuneytinu sem stjórnsýslukæru. Komi hins vegar til þess að kærði taki ákvörðun um að svipta kæranda heimildum til úthlutunar akstursheimilda er sú ákvörðun kæranleg til ráðuneytisins.

Úrskurðarorð

Kröfu kæranda, Bifreiðastjórafélagsins Freys, um ógildingu áminningar kærða, Vegagerðarinnar, er vísað frá.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir