Mál nr. 13/2006

Þann 26 . september 2006 er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í stjórnsýslumáli nr. 13/2006 A ehf. gegn undanþágunefnd.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 14. júlí 2006, kærði B, framkvæmdastjóri A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun undanþágunefndar (hér eftir nefndur kærði), að hafna kröfu útgerðar um undanþágu fyrir C (hér eftir nefndur umsækjandi), til tímabundinnar afleysingar sem 1. stýrimaður á skipinu D.

Kærandi krefst þess að undanþága fyrir C til tímabundinnar afleysingar sem 1. stýrimaður á skipinu D verði veitt.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu og komu til skoðunar við úrlausn þess:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 14. júlí 2006. -Afrit af umsókn um undanþágu, dags. 13. júní 2006. -Yfirlýsing C um fyrirhugað nám, dags. 19. júní 2006. -Bréf F til undanþágunefndar, dags. 10. júlí 2006.

Nr. 2. Beiðni ráðuneytisins um umsögn undanþágunefndar, dags. 14. júlí 2006.

Nr. 3. Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2006. -Bréf undanþágunefndar til kæranda, dags. 13. júlí 2006. -Útprentun úr lögskráningarkerfi, dags. 14. júlí 2006. -Útprentun úr skipaskrá, dags. 17. júlí 2006.

Nr. 4. Beiðni ráðuneytisins til kæranda um umsögn, dags. 20. júlí 2006.

Nr. 5. Umsögn kæranda um ákvörðun undanþágunefndar, dags. 2. ágúst 2006. -Afrit atvinnuskírteinis A - skipstjórnarmanna, útg. 14. júní 2006.

Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til undanþágunefndar, dags. 17. ágúst 2006.

Nr. 7. Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 22. ágúst 2006.

Nr. 8. Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 8. september 2006.

Nr. 9. Afrit millifærslu v/gr.í Fjöltækniskóla Íslands ehf.,dags. 11. september 2006.

II. Málsmeðferð

Kært er á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, með síðari breytingum. Ofangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og er því tæk til úrskurðar.

III. Málsatvik

Kærða barst umsókn um undanþágu til starfa á fiskiskipum og öðrum skipum en farþegaskipum og flutningaskipum, dags. 13. júní 2006, sbr. 21. gr. laga nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum og 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2004, um störf stýrimanna.

Sótt var um undanþágu fyrir C, til starfa sem 1. stýrimaður á skipinu D, sem er 195/247 brl./bt skip, gert út af A. Umsækjandi óskaði eftir undanþágu frá 13. júní 2006 til 31. ágúst 2006.

Undanþágunefnd tók málið til umfjöllunar 13. júlí 2006. Nefndin tók ákvörðun um höfnun umsóknar með bréfi, dags. þann sama dag.

Gagnaöflun telst lokið auk þess sem málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er það hér með tekið til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Máli sínu til stuðnings bendir kærandi á að umsækjandi hafi nú þegar 30 tonna réttindi auk þess sem hann hafi starfað um borð á móti stýrimanni og sem vaktformaður. Þá hafi hann starfað hjá útgerðinni með hléum í sjö ár. Bendir kærandi á að umsækjandi hafi mikla reynslu af sjómennsku og þekking hans á tækjum og búnaði umrædds skips sé góð. Kærandi bendir jafnframt á að umsækjandi hafi skráð sig til náms í Fjöltækniskóla Íslands.

Fram kemur í kæru að leitað hafi verið eftir afleysingarmanni í starfið en enginn fengist. Einnig bendir kærandi á að útgerðin reki fiskvinnslu og að reksturinn muni verða fyrir skakkaföllum reynist ekki unnt að gera skipið út vegna skorts á stýrimanni.

Kærandi bendir jafnframt á að umsækjandi hafi áður starfað samkvæmt undanþágu frá undanþágunefnd, þ.e. á skipinu E.

Að lokum óskar kærandi eftir því að úr verði skorið um það hvort til sé millistigið 80 brl. réttindi til skipstjórnar en samkvæmt upplýsingum frá Fjöltækniskóla Íslands séu slík réttindi ekki til. Eingöngu sé um að ræða 30 brl. réttindi og 200 brl. réttindi eftir eitt stig og fari síðan hækkandi.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði telur ekki heimilt að veita umsækjanda undanþágu sem yfirstýrimaður á umræddu skipi með vísan til 5. gr. starfsreglna undanþágunefndar nr. 417/2004, án frekari rökstuðnings, sbr. bréfi kærða til kæranda, dags. 13. júlí 2006.

Röksemdir kærða koma fram í bréfi kærða til ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2006. Þar segir m.a. að ekki sé heimilt að veita umsækjanda undanþágu sem yfirstýrimanni á umræddu skipi, samkvæmt 5. gr. starfsreglna undanþágunefndar nr. 417/2004 þar sem umsækjandi uppfyllir hvorugt þeirra skilyrða sem áskilin eru í greininni. Umsækjandi hafi hvorki lokið námi til viðkomandi réttinda eins og áskilið er í a-lið 2. mgr. 5. gr. né hefur hann næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi sem krafist er á umrætt skip. Þá bendir kærði á að réttindin sem krafist er á skipið séu 200 brl. skipstjórnarréttindi en næstu réttindi fyrir neðan þau séu 80 brl. Umsækjandi hafi hins vegar einungis 30 brl. réttindi.

Kærði fjallar því næst um undanþágu umsækjanda til að gegna starfi yfirstýrimanns á skipinu E, á árunum 2001 og 2002 en skipið er 59 brl. Við veitingu þeirrar undanþágu var unnt að beita reglu b-liðar 2. mgr. 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2004, þar sem umsækjandi hafði næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi sem þurfti á umrætt skip.

Að lokum bendir kærði á að yfirlýsing umsækjanda um fyrirhugað nám í Fjöltækniskóla Íslands hafi ekkert gildi við ákvörðun um réttindi til skipstjórnar auk þess sem siglingatími hans hafi verið skoðaður eins og venja er við afgreiðslur undanþága.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

Álitaefnið í máli þessu snýst um það hvort veita megi umsækjanda undanþágu til starfa á umræddu skipi samkvæmt 21. gr. laga nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum og 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2004, um störf stýrimanna.

Umrætt skip er 195/247 brl./bt að stærð og krefst því 200 brl. skipstjórnarréttinda (1. stig) til skipstjórnar skv. 5. gr. laga nr. 112/1984, með síðari breytingum.

Undantekningu frá framangreindri meginreglu er að finna í 21. gr. laga nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að veita manni undanþágu til skipstjórnar, sem ekki hefur til þess nægileg réttindi og fullnægir ekki skilyrðum laganna, um takmarkaðan tíma, ef skortur er á mönnum með nægileg réttindi til skipstjórnar. Áskilið er í 1. mgr. að undanþágan sé ekki veitt lengur en sex mánuði í senn og viðkomandi útgerðarmaður eða skipstjóri sæki um undanþáguna. Í 2. mgr. 21. gr. laganna er undanþágunefnd falið að fjalla um slík mál sem hér um ræðir og starfar hún samkvæmt sérstökum starfsreglum nr. 417/2003.

Ákvæði 21. gr. laga 112/1984 er heimildarákvæði sem felur undanþágunefnd mat á því í hverju tilviki fyrir sig hvort viðkomandi aðili geti gegnt tiltekinni stöðu, sem hann hefur ekki öðlast réttindi til að gegna lögum samkvæmt, að teknu tilliti til öryggissjónarmiða. Við mat á hæfni aðila til að hljóta undanþágu hefur undanþágunefndin framangreindar starfsreglur til viðmiðunar. Ljóst er að samkvæmt viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum ber að túlka ákvæðin þröngt þar sem um undantekningareglur er að ræða.

Fram kemur í 1. mgr. 5. gr. umræddra starfsreglna að undanþágur til stýrimannastarfa megi veita án undangenginnar auglýsingar m.a. til afleysingastarfa í allt að einn mánuð í senn, og þá til stýrimanns, sem hefur næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi, sem þarf á viðkomandi skip.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. umræddra starfsreglna má undanþágunefnd veita undanþágur til stýrimannastarfa ef skortur er á mönnum með nægileg stýrimannsréttindi, í allt að sex mánuði í senn, enda fullnægi þeir a.m.k. öðru eftirfarandi skilyrða:

a) hafi lokið námi til viðkomandi réttinda en vanti siglingartíma eða,

b) hafi næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi sem þarf á viðkomandi skipi og hafi starfað í a.m.k. 30 mánuði sem stýrimenn.

Samkvæmt gögnum kæranda hefur verið leitað eftir afleysingamanni til afleysingastarfa sem 1. stýrimaður á umræddu skipi, en án árangurs. Engin gögn hafa þó verið lögð fram þessu til staðfestingar. Umsækjandi er með 30 brl. réttindi eða minni til skipstjórnar í innanlandssiglingum, sbr. atvinnuskírteini A ? skipstjórnarmanna, útg. 14. júní 2006. Kærandi heldur því fram að umsækjandi hafi mikla reynslu af sjómennsku, hafi starfað sem vaktformaður um borð og á móti stýrimanni. Að mati ráðuneytisins hafa tvö framangreind störf ekki áhrif á það hvernig meta skuli umsækjanda til réttinda eða hvort veita skuli honum undanþágu. Réttindin til 30 brl. skipstjórnar eða minni, aftur á móti eru ákvörðunarástæða í málinu.

Starfsreglur undanþágunefndar nr. 417/2003 eru að mati ráðuneytisins skýrar og ótvíræðar og varða einungis þau afmörkuðu tilvik sem þar eru nefnd. Um er að ræða tæmandi talningu undanþáguheimilda að uppfylltum þeim nánar greindu skilyrðum sem þar eru talin. Reglurnar veita ekki svigrúm til þess að taka tillit til annarra atvika en þeirra sem þar eru sérstaklega nefnd, svo sem að umsækjandi hafi lokið námi til viðkomandi réttinda en vanti siglingatíma eða hafi næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi sem þarf á viðkomandi skip, um ákvörðun á veitingu undanþágu til starfa stýrimanna. Óheimilt er því samkvæmt reglunum að leggja til grundvallar önnur atvik en þau sem sérstaklega eru tilgreind í 5. gr., um ákvörðun þess hvort veita eigi undanþágu til starfa stýrimanna.

Það er mat ráðuneytisins að úrlausn máls þessa velti á því hvort umsækjandi uppfylli áskilnað 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2003, um störf stýrimanna.

Eins og áður hefur komið fram hefur umsækjandi 30 brl. réttindi eða minni til skipstjórnar í innanlandssiglingum. Umrætt skip, D, er 195/247 brl./bt, og krefst því 200 brl. skipstjórnarréttinda. Samkvæmt úrskurði kærða í málinu eru næstu réttindi fyrir neðan 200 brl., 80 brl. skipstjórnarréttindi. Undanþágunefnd hefur alla tíð frá því nefndin hóf störf tekið mið af framangreindum réttindum við réttindaflokkaröðun sína um veitingu undanþága. Hefur nefndin tekið mið af ákvæðum 2. mgr. 3. gr. starfsreglnanna um störf skipstjóra við ákvörðun um veitingu undanþágu til starfa stýrimanna, skv. 5. gr. reglnanna. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglnanna er undanþágunefnd heimilt að veita skipstjórum undanþágu í allt að 6 mánuði í senn, ef skortur er á mönnum með nægileg skipstjórnarréttindi, enda fullnægi þeir eftirtöldum skilyrðum eftir því sem við á:

a) Sé skipið stærra en 200 rúmlestir, þá hafi þeir 200 rúmlesta skipstjóraréttindi og hafi starfað sem skipstjórar í a.m.k. 50 mánuði þar af a.m.k. 12 mánuði á viðkomandi skipi, nema um sé að ræða endurnýjun á skipi í eigu sömu útgerðar, enda sé krafist sömu réttinda á hið nýja skip.

b) Sé skipið stærra en 100 rúmlestir, þá hafi þeir a.m.k. 80 rúmlesta réttindi og hafi starfað sem skipstjórar í a.m.k. 50 mánuði þar af a.m.k. 12 mánuði á viðkomandi skipi, nema um sé að ræða endurnýjun á skipi í eigu sömu útgerðar enda sé krafist sömu réttinda á hið nýja skip.

c) Sé skipið 100 rúmlestir eða minna þá hafi þeir a.m.k. 30 rúmlesta réttindi og hafi starfað sem skipstjórar í a.m.k. 50 mánuði þar af a.m.k. 12 mánuði á viðkomandi skipi, nema um sé að ræða endurnýjun á skipi í eigu sömu útgerðar, enda sé krafist sömu réttinda á hið nýja skip.

Sú undanþága sem hér um ræðir samsvarar b-lið framangreindrar reglu, þ.a. sé skipið stærra en 100 rúmlestir, þá hafi aðilar a.m.k. 80 rúmlesta réttindi.

Framangreind 80 brl. réttindi til skipstjórnar á fiskiskipum eru einnig byggð á 5. gr. reglugerðar nr. 118/1996, um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna, með síðari breytingum. Ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar var breytt 30. maí sl. með reglugerð nr. 518/2006. Samkvæmt ákvæðinu hefur sá sem sat námskeið á árunum 1985-1987 til skipstjórnarstarfa á fiskiskipum og öðrum skipum sem eru allt að 80 rúmlestir að stærð, skv. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 112/1984 rétt til að vera skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum, allt að 80 rúmlestir, í innanlandssiglingum. Miðað er við að siglingatíminn sé 24 mánuðir, þar af a.m.k. 12 mánuðir sem háseti á skipum stærri en 30 rúmlestir. Heimilt er að 6 mánuðir séu á 12 rúmlesta skipum og minni. Til að öðlast skipstjórnarréttindi þarf 12 mánaða stýrimannstíma á skipi yfir 30 rúmlestir, samkvæmt ákvæðinu.

Það er mat ráðuneytisins að eðlilegt sé að undanþágunefnd hafi hliðsjón af ákvæðum 2. mgr. 3. gr. starfsreglna nr. 417/2003, við mat á því hvort unnt sé að veita undanþágu til stýrimannsstarfa, skv. 5. gr. reglnanna. Leiðir þetta ekki síst af því að samkvæmt 5. gr. laga nr. 112/1984, með síðari breytingum og 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. sömu laga, er gert ráð fyrir sama námi til skipstjórnar- og stýrimannsréttinda á skipi sem er meira en 30 rúmlestir. Jafnframt skal horft til þess að gengið er út frá því að stýrimaður geti leyst skipstjóra af í ákveðnum tilvikum.

Þá telur ráðuneytið jafnframt eðlilegt að undanþágunefnd taki mið af áskilnaði undanþágureglna 8. gr. laga nr. 76/2001, um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa, með síðari breytingum. Framangreint sjónarmið tekur mið af því að undanþágur til skipstjórnar á fiskiskipum, farþegaskipum og flutningaskipum eru mjög eðlislíkar og afgreiðslur þeirra sambærilegar. Er þar sérstaklega áskilið að undanþágur verði einungis veittar í undantekningartilvikum og þegar menn með tilskilin réttindi vantar til starfa, verði öryggi mannslífa, eigna eða umhverfis ekki stefnt í hættu. Áskilið er mat um að viðkomandi aðili sé hæfur til að annast starfið á öruggan hátt. Óheimilt er að veita undanþágu til að gegna starfi skipstjóra nema í neyðartilvikum. Í 6. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 416/2003, um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa, með síðari breytingum, er skírteinum skipstjórnarmanna raðað upp í ákveðna réttindaröð, en reglugerðin er sett á grundvelli fyrrgreindra laga nr. 76/2001. Undanþágu má aðeins veita þeim sem hefur skírteini til að gegna næstu lægri stöðu sem undanþágu á að veita til skv. röðun skírteinanna eða til þess sem lokið hefur sömu menntun og þjálfun og krafist er til starfsins sem veita á undanþágu til en hefur ekki lokið tilskildum siglingatíma til að fá útgefið skírteini.

Ekkert nám er í boði til 80 brl. réttinda eins og sakir standa og óljóst hvort til stendur að viðhalda þeim réttindaflokki. Ljóst er hins vegar að gert er ráð fyrir skipum að 80 brl. stærð við stærðarflokkun skipa og eru nokkrir einstaklingar með framangreind 80 rúmlesta réttindi til skipstjórnar. Að mati ráðuneytisins er það eðlilegt og lögum samkvæmt að krafist sé aukinna réttinda og frekara náms með hækkandi stærðarflokkun skipa. Ýmsir aðilar bjóða upp á 30 brl. nám til skipstjórnar, þ.m.t. Fjöltækniskóli Íslands. Í Fjöltækniskólanum er boðið upp á 30 brl. nám sem miðast við sex vikna kvöldnámskeið þar sem kennt er þrjú kvöld í viku, samtals um 100 kennslustundir en engar einingar fást út á það. Í skólanum er jafnframt boðið upp á 200 brl. nám til skipstjórnar sem er fjögurra anna nám í dagskóla í fullu námi og telst til 78 eininga. Til að öðlast réttindi til skipstjórnar á 200 brl. fiskiskipum í innanlandssiglingum þurfa menn að taka 1. stigið.

Það er mat ráðuneytisins, með vísan til öryggissjónarmiða og þess sem að framan er rakið, að rétt sé að miða við 80 rúmlesta réttindastigið sem millistig 30 brl. og 200 brl. skipstjórnarréttinda. Að baki 80 rúmlesta námsstiginu liggja auknar námskröfur umfram þær kröfur sem gerðar eru til 30 brl. réttinda til skipstjórnar. Áskilnaði 1. mgr. 5. gr. og b-liðar 2. mgr. sömu greinar starfsreglnanna um að viðkomandi hafi næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi, sem þarf á viðkomandi skip, er því ekki fullnægt.

Umsækjandi hefur lýst því yfir að hann hyggi á fjarnám í Fjöltækniskóla Íslands á hausti komanda. Lögð hefur verið fram yfirlýsing hans þess efnis, dags. 19. júní 2006. Jafnframt hefur verið lagt fram afrit millifærslu, dags. 11. september 2006, vegna greiðslu kæranda til Fjöltækniskóla Íslands ehf., vegna umsækjanda. Að mati ráðuneytisins er slík yfirlýsing ekki fullnægjandi til að áskilnaður a-liðar 2. mgr. 5. gr. um að umsækjandi hafi lokið námi til viðkomandi réttinda, teljist uppfylltur. Jafnframt er það mat ráðuneytisins að umsækjandi þurfi að hafa lokið verulegum hluta náms til að unnt sé að taka tillit til þess við ákvörðun um undanþágu.

Að mati ráðuneytisins er undanþága sú sem umsækjandi fékk til starfa á skipinu E, á árunum 2001 og 2002, ekki sambærileg við þá undanþágu sem hér um ræðir. Fyrrgreint skip er 59 brl. en það skip sem sótt er um undanþágu á í máli þessu er 195 brl. Stærðarmunur umræddra skipa er umtalsverður og því ekki unnt að leggja undanþágubeiðnir til skipstjórnarstarfa á þeim að jöfnu. Afgreiðsla fyrri undanþágu umsækjanda til starfa á E hefur því ekki fordæmisgildi í máli þessu.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að kæranda hafi ekki tekist að sýna fram á að umsækjandi fullnægi áskilnaði 21. gr. laga nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum og 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2004, um störf stýrimanna. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að rétt hafi verið að hafna umsókn umsækjanda um undanþágu til starfa sem 1. stýrimaður um borð í skipinu D.

Að gefnu tilefni telur ráðuneytið rétt að árétta að nokkrir ágallar voru á ákvörðun kærða, dags. 13. júlí sl., sem send var kæranda bréfleiðis. Í ákvörðuninni er ekki að finna rökstuðning fyrir höfnun á beiðni kæranda á undanþágu. Einungis er vísað til heimildarákvæðis 5. gr. starfsreglna fyrir undanþágunefnd. Jafnframt er ranglega greint frá því í ákvörðun kærða að kærufrestur til samgönguráðuneytis sé fjórar vikur frá dagsetningu bréfsins. Hið rétta er að kærufrestur ákvarðana undanþágunefndar er samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, þrír mánuðir frá því aðila máls er kynnt ákvörðunin, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslualaga. Það er þó mat ráðuneytisins að framangreindir ágallar hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins, enda gafst kæranda færi á að tjá sig um rök kærða, sem síðar komu fram, sbr. bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 20. júlí sl. og svar kæranda, dags. 2. ágúst 2006.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Kröfu A, f.h. C um undanþágu til starfa sem 1. stýrimaður á skipinu D er hafnað. Ákvörðun undanþágunefndar, dags. 13. júlí 2006, skal standa óbreytt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir