Þann 7. janúar 2007 er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 5/2006

Vélstjórafélag Íslands

gegn

Mönnunarnefnd

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru dags. 5. apríl 2006, kærði Jónas Þór Jónasson, hdl. f.h Vélstjórafélags Íslands, kt. 690269-3419 (hér eftir nefndur kærandi) úrskurð mönnunarnefndar (hér eftir nefndur kærði) frá 1. febrúar 2006 þar sem fallist var á umsókn A, Akureyri um frávik frá mönnunarreglum um borð í skipinu B. Kröfur kæranda eru að framangreindur úrskurður verði felldur úr gildi Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu og komu til skoðunar við úrlausn þess:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra dags. 5. apríl 2006, ásamt fylgigögnum.

Nr. 2 Yfirlýsing útgerðarstjóra A.

Nr. 3 Yfirlýsing C verkfræðings, dags. 13. mars 2006.

Nr. 4 Úrskurður Mönnunarnefndar fiskiskipa nr. 1/2006 frá 1. febrúar 2006.

Nr. 5 Umsögn Siglingastofnunar dags. 26. janúar 2006.

Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 29. maí 2006.

Nr. 7 Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 4. júlí 2006.

Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 28. júlí 2006.

Nr. 9 Umsögn Mönnunarnefndar dags. 18. ágúst 2006, ásamt fylgigögnum.

Nr. 10 Umsókn til Mönnunarnefndar dags. 6. desember 2005, ásamt fylgigögnum.

Nr. 11 Samantekt Lloyd?;s Register vegna B, dags. 6. desember 2005.

Nr. 12 Staðfesting Lloyd?;s Register, dags. 8. desember 2005.

Nr. 13 Þrír úrskurðir mönnunarnefndar

Nr. 14 Umsögn kæranda, dags. 28. september 2006.

II. Málsmeðferð

Kæruheimild er í 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003 sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 113/1984 um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum.

Ekki er í lögum 113/1984 kveðið á um kærufresti og gilda því um hann ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með síðari breytingum (ssl.). Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu þann 5. apríl 2006 en hinn kærði úrskurður var kveðinn upp 1. febrúar 2006. Kæra barst innan kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. ssl. sem kveður á um þriggja mánaða kærufrest.

III. Málsatvik

Með bréfi, dags. 9. desember 2005, óskaði A, Akureyri, (hér eftir nefndur umsækjandi) eftir undanþágu frá fjölda vélstjórnarmanna um borð í fiskiskipi, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, með síðari breytingum. Sótt var um að hafa tvo vélstjórnarmenn um borð í fiskiskipinu B, en samkvæmt nefndum lögum eiga þeir að vera þrír, sbr. f-liður, 1. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1984.

Kærði tók umsóknina til úrskurðar 1. febrúar 2006 og samþykkti beiðni umsækjanda um frávik frá mönnunarreglum, enda lá fyrir staðfesting Lloyd?;s um vaktfrítt vélarúm, ?Certificate of Class + LMC UMS.?

Með stjórnsýslukæru dags. 5. apríl 2006 kærði kærandi framangreindan úrskurð kærða til samgönguráðuneytisins.

Með bréfi dags. 29. maí 2006 var óskað eftir sjónarmiðum kærða til framkominnar kæru og þá sérstaklega lögfræðilegum rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun, auk allra gagna er málið varðar.

Beiðni um umsögn kærða var ítrekuð með bréfi dags. 4. júlí 2006 og aftur þann 28. júlí 2006. Umsögn kærða barst ráðuneytinu 18. ágúst 2006 og var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana með bréfi dags. 24. ágúst 2006. Þær athugsemdir bárust 29. september 2006.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir kæruaðild sína á 26. gr. ssl. enda hafi hann sem stéttarfélag og þá einkum og sér í lagi félagsmenn þess verulega lögvarða hagsmuni af því að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi

Um þá verulegu hagsmuni vísar kærandi til þess að úrskurðurinn sé m.a. byggður á röngum eða ófullnægjandi forsendum og ónægum upplýsingum. Því fáist ekki staðist að úrskurðurinn standi óhaggaður sem fordæmisgefandi fyrir síðari ákvarðanir kærða enda með honum verið að stefna atvinnuöryggi vélstjóra í verulega hættu og vinnuálag komi til með að aukast til muna á þá vélstjóra sem eftir eru. Telja megi víst að aðrar útgerðir fylgi í kjölfarið og óski eftir samskonar undanþágum sem aftur leiði til uppsagna og fækkunar á störfum vélstjóra um borð í íslenskum fiskiskipum. Það sé því brýnt hagsmunamál fyrir kæranda að fá hinum kærða úrskurði hnekkt.

Krafa kæranda um að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi byggir á því að skilyrði 1. liðar 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984, um heimild til veitingar undanþágu frá almennum mönnunarreglum hafi ekki verið fyrir hendi.

Hinn kærði úrskurður sé ekki í samræmi við tilvitnuð ?sambærileg mál? sem hafi því ekki fordæmisgildi. Grundvallist það á því að þau mál sem vitnað er til í úrskurðinum eigi við um aðstæður þar sem reka eigi vélarrúm skipanna ómannað hluta sólarhrings en samkvæmt yfirlýsingu útgerðarstjóra umsækjanda verði vélarrúm umrædds skips áfram þannig skipað að staðnar verði vaktir í vélarrúmi þess allan sólarhringinn.

Þá telur kærandi umsögn Siglingastofnunar Íslands sem kærði leggur til grundvallar úrskurði sínum ekki taka á raunverulegu ágreiningsefni aðila. Umsögn stofnunarinnar vísar jafnframt til mála sem kærandi telur ekki sambærileg því máli sem hér er til umfjöllunar.

Kærandi byggir jafnframt á áliti C verkfræðings, en kærandi fékk hann til álitsgjafar í málinu. Samkvæmt yfirlýsingu C dregur búnaður í vélarrúmi, sem er forsenda flokkunarfélaga fyrir heimild um tímabundið mannlaust vélarúm, ekki úr vinnuframlagi vélstjóranna um borð, nema hann sé nýttur sem slíkur. Samkvæmt yfirlýsingu umsækjanda liggi fyrir að útgerðin hyggist láta standa vaktir í vélarrúmi allan sólarhringinn um borð í umræddu skipi. Ekki hafi því verið sýnt fram á að það skilyrði fyrir veitingu undanþágunnar á mönnun vélstjóra að hið nýja fyrirkomulag dragi úr vinnuálagi á þá vélstjóra sem eftir eru.

Með því að kærði aflaði sér engra gagna eða í það minnsta ófullnægjandi gagna um slíkt hafi kærði við uppkvaðningu úrskurðarins vanrækt þá ótvíræðu rannsóknar- og upplýsingaskyldu sem kveðið er á um í 10. gr. ssl. Hinn kærði úrskurður samræmist því ekki fyrirmælum 1. liðar 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 og sé því ólögmætur.

V. Málsástæður og rök kærða

Í athugasemdum kærða er á það bent að ástæða sé til að setja spurningamerki við það af hverju kallað sé eftir umsögn kærða um úrskurð sem nefndin hefur sjálf kveðið upp og líta verði á umsögnina sem frekari rökstuðning fyrir hinum kærða úrskurði. Þá vekur kærði athygli á að kærandi hafi fulltrúa í nefndinni og standi því varla að umsögninni.

Kærði gerir ekki athugasemdir við aðild kæranda en telur hana nokkuð óvissa, bæði út frá stjórnsýslurétti og einnig vegna aðkomu kæranda að því stjórnvaldi sem kvað upp hinn kærða úrskurð enda megi taka undir það með kæranda að kæruaðild eigi almennt að vera rúm.

Í athugasemdum kærða kemur fram að umtalsverð gagnaöflun hafi farið fram og reynt hafi verið að vanda málsmeðferð eins og frekast var og gæta að rannsóknarskyldu, þó með hliðsjón af málshraðareglum.

Kærði bendir á að lög nr. 113/1984, setji kærða engin afmörkuð skilyrði þegar metið er hvort samþykkja eigi frávik frá lögmætri mönnun heldur geti kærði fallist á frávik ef ,,tilefni gefst til.? eins og segir í 1. málslið 1. mgr. 6. gr. og eru síðan í ákvæðinu tekin dæmi um slík tilefni Af 2. mgr. 6. gr. megi síðan ráða að horfa beri til umsagnar Siglingastofnunar Íslands við úrlausn slíkra mála en stofnunin eigi að meta umsóknir út frá öryggi og búnaði skips.

Kærði fellst ekki á þá túlkun sem fram kemur í kærunni um að það sé skilyrði fyrir fækkun vélstjórnarmanna að með nýju fyrirkomulagi dragi úr vinnuálagi á þá vélstjóra sem eftir eru. Kærði fellst hins vegar á það með kæranda að frávik frá mönnun feli í sér undanþágu frá meginreglum sem séu afmarkaðar í lögum og því beri almennt séð að gera nokkrar kröfur svo frávik verði heimiluð.

Kærði bendir á að ákvarðanir hans séu matskenndar stjórnvaldsákvarðanir og að matið sé að miklu leyti frjálst. Kærði horfi þó mjög til umsagna Siglingastofnunar Íslands, sérstaklega hvað varðar öryggi skips og áhafnar, þótt ekki hvíli bein lagaskylda á kærða að fara eftir áliti stofnunarinnar.

Þá fjallar kærði um að fordæmisgildi þeirra úrskurða nefndarinnar sem vísað var til í málinu, lúti fyrst og fremst að því að um vaktfrítt vélarrúm var að ræða í öllum tilvikunum. Kærði bendir á mikilvægi þess að gæta jafnræðis við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana og telur að eina frávikið sem greina má frá hinum fordæmisgefandi málum hafi verið yfirlýsing útgerðarstjóra um vakt allan sólarhringinn. Hefði útgerðarstjórinn ekki gefið þessa yfirlýsingu megi ætla að erindið hefði verið samþykkt með öllum greiddum atkvæðum nefndarmanna.

Kærði tekur undir sjónarmið C, verkfræðings, um að sé búnaður til vaktfrís vélarrúms ekki nýttur sem slíkur, leiði það af sjálfu sér að það hagræði sem af búnaðinum gæti hlotist, næst ekki fram. Hins vegar hefði kærði gengið út frá því að búnaðurinn yrði nýttur að fullu enda væri hann ella til lítils. Þá ítrekar kærði að umsögn Siglingastofnunar Íslands hafi verið afdráttarlaus og jákvæð og tekið sérstaklega á því að búnaðurinn myndi minnka vinnuálag á vélstjórum og að öruggur rekstur vélarrúms ætti að geta náðst með tveimur vélstjórnarmönnum í stað þriggja. Kærði telur að mikið þurfi til að koma svo sérfræðiáliti Siglingastofnunar verði vikið til hliðar í úrlausn mála af því tagi sem hér um ræðir. Að lokum er vakin athygli á því að umsögn Siglingastofnunar er dagsett 26. janúar 2006, eftir að yfirlýsing útgerðarstjóra A barst.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Kærður er úrskurður Mönnunarnefndar frá 1. febrúar 2006 þar sem fallist er á fækkun vélstjóra um borð í B. Kæruheimildin er í 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 113/1984.

1. Kæruaðild

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. ssl. er aðila máls fengin heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Kæruheimildin er í 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003 sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 113/1984 og vísar kærandi til 26. gr. ssl. um kæruaðild sína.

Í kæru rekur kærandi rök fyrir kæruaðildinni og vísar til þess að félagið hafi sem stéttarfélag verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn málsins og kæruaðildi eigi að túlka rúmt. Í athugasemdum kærða er tekið fram að þótt aðild kæranda geti verið álitamál geri kærði ekki athugasemdir við hana.

Þrátt fyrir að kærði geri ekki kröfu um frávísun málsins vegna aðildaskorts kæranda, taldi ráðuneytið rétt að kanna hvort kærandi gæti átt kæruaðild í málinu.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. ssl. er kæruaðild fengin aðila máls. Hugtakið aðili máls er hins vegar ekki skilgreint í lögunum en er skýrt þannig að það sé sá sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvörðun. Það er því ávallt háð nokkru mati hverju sinni hvort viðkomandi kærandi er aðili máls og sem hefur slíka kæruaðild.

Hið almenna sjónarmið gildir að hver sá sem hefur einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins hefur kæruaðild. Í tilviki einstaklinga sem málið varðar leikur sjaldnast vafi á kæruaðild. Félög geta einnig átt kæruaðild en í þeim tilvikum ríkir meiri óvissa. Kæruaðild félags getur byggst á sérstöku umboði þess sem annars á kæruaðildina en einnig getur félag átt sjálfstæða kæruaðild. Í því tilviki er þess krafist að mikill hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta því að leyst sé úr málinu og það sé meðal yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins að gæta þeirra hagsmuna.

Kærandi máls þessa er Vélstjórafélag Íslands sem er sjálfstæður lögaðili. Félagið er stéttarfélag sem hefur m.a. að tilgangi að gæta hagsmuna félagsmanna og semja um kaup og kjör þeirra. Kæra þessi er ekki sett fram fyrir hönd tiltekins félagsmanns heldur í nafni félagsins sem heild. Kemur því til skoðunar hvort það samræmist tilgangi félagsins við hagsmunagæslu fyrir félagsmenn að kæra úrskurði mönnunarnefndar, hvort félagið hafi þeirra einstaklegu og verulegu hagsmuna að gæta sem krafist er til að kæruaðild stofnist. Að mati ráðuneytisins leikur verulegur vafi á kæruaðild félagsins en þar sem kærði gerir ekki athugasemdir við kæruaðild kæranda telur ráðuneytið rétt að skýra þann vafa allan kæranda í hag. Ráðuneytið fellst því á það með kæranda að félagið hafi kæruaðild í máli þessu.

2. Kæruheimild

Þótt ekki sé af hálfu kærða krafist frávísunar vegna vanhæfis kæranda telur ráðuneytið rétt að skoða, hvort kærandi sé bær um að kæra ákvörðun kærða í ljósi þess að formaður kæranda á sæti í nefndinni.

Mönnunarnefnd er lögbundin og skipun í hana einnig, sbr. V. kafli laga nr. 113/1984 um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum. Eiga í nefndinni sæti fulltrúar hagsmunaaðila að jöfnu eftir tilnefningu viðkomandi samtaka, sbr. 7. gr. og er eitt þeirra kærandi máls þessa, Vélstjórafélag Íslands sem tilnefndi formann félagsins til setu í nefndinni fyrir sína hönd.

Þegar um slíka lögbundna tilnefningu í stjórnsýslunefndir er að ræða sem beinlínis gera ráð fyrir að hagsmunaðilar eigi þar sæti, er almennt litið svo á að nefndarmenn séu ekki vanhæfir til meðferðar mála er varða þeirra félagsmenn. Það sem hins vegar er hér til álita er hvort nefndarmaður geti, fyrir hönd þess félags sem hann situr í nefndinni fyrir, kært úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds þar sem ætla má að hann hafi gætt hagsmuna sinna félagsmanna með setu í viðkomandi stjórnsýslunefnd. Úrskurðir nefndarinnar séu þannig fullnaðarúrskurðir hvað varðar þau félög sem tilnefna aðila til setu í nefndinni og það séu einungis þeir sem leggja mál fyrir nefndina sem geti kært til æðra stjórnvalds.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar er sá vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi sem hefur tekið þátt í meðferð þess á lægra stjórnsýslustigi. Hér er vissulega ekki tekið á því hvað gera skuli ef sá sem fjallað hefur um mál á lægra stigi sem úrskurðaraðili, kærir þá ákvörðun til æðra stjórnvalds en telja má að svipuð regla gildi um vanhæfi. Leiðir enda af reglum um skipan í nefndina að þar eiga sæti fulltrúar þeirra félags sem hafa hagsmuna að gæta af úrskurðum nefndarinnar og hagsmuna þeirra því gætt með fullnægjandi hætti.

Ráðuneytið telur setu formanns kæranda í mönnunarnefnd og þátttöku hans í meðferð málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi leiða til þess að Vélstjórafélagið er vanhæft til að kæra úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds. Málinu er því vísað frá samgönguráðuneytinu.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Kæru Vélstjórafélags Íslands vegna úrskurðar mönnunarnefndar frá 1. febrúar 2006 sem heimilar frávik frá mönnunarreglum um borð í skipinu B er vísað frá samgönguráðuneytinu.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir