Akraneskaupstaður - Úthlutun byggingarlóðar til atvinnustarfsemi, jafnræðisregla, andmælaréttur, deiliskipulag
Lögfræðistofa Sóleyjargötu 17 sf.
24. júlí 2006
FEL06050019
Garðar Briem, hrl.
Sóleyjargötu 17
101 Reykjavík
Hinn 24. júlí 2006 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 9. maí 2006, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá Garðari Briem hrl. fyrir hönd
kærenda, Blikkverks sf. og Gísla Stefáns Jónssonar ehf., á hendur Akraneskaupstað. Þann 8. febrúar
2006 gerðu Akraneskaupstaður og Bílás ehf. með sér samkomulag þar sem Bílási ehf. var veitt vilyrði
fyrir úthlutun lóðar nr. 17 við Smiðjuvelli. Bæjarráð staðfesti samkomulagið á fundi sínum þann 9.
febrúar 2006. Kærendur höfðu einnig sótt um lóðina við Smiðjuvelli nr. 17.
Kærendur krefjast þess að samkomulag frá 8. febrúar 2006 um úthlutun lóðar nr. 17 samkvæmt tillögu
að deiliskipulagi á Smiðjuvöllum til Bíláss ehf., sem samþykkt var í bæjarráði Akraness þann 9. febrúar
sama ár, verði úrskurðað ólögmætt og fellt úr gildi. Þá gera kærendur einnig kröfu, með vísan til VII.
kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir nefnd stjórnsýslulög eða ssl.), að ráðuneytið banni allar
framkvæmdir á lóð nr. 17 samkvæmt deiliskipulagstillögunum meðan málið er til meðferðar hjá því. Að
lokum krefjast kærendur málskostnaðar úr hendi Akraneskaupsstaðar.
Erindi kærenda var kynnt kærða, Akraneskaupstað með bréfi, dags. 12. maí 2006, þar sem kærða var
gefinn kostur á að leggja fram umsögn um kæruefnið. Umsögn Akraneskaupstaðar barst ráðuneytinu
þann 2. júní 2006. Með bréfi ráðuneytisins, dags 2. júní 2006, var kærendum gefinn kostur á að koma
að frekari sjónarmiðum sínum í málinu teldu þeir þess þörf og bárust athugasemdir þeirra við umsögn
kærða þann 16. júní sama ár. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. júní 2006, var Akraneskaupstað veittur
frestur til 5. júlí sama ár til að koma að frekari sjónarmiðum í málinu og óskaði ráðuneytið sérstaklega
eftir því að nánar yrði skýrt hvaða málefnalegu sjónarmið réðu því að tekin var ákvörðun um að beita
undantekningarheimild 3.4 gr. vinnureglna við úthlutun byggingarlóða á Akranesi, frá 27. febrúar 2003,
við úthlutun lóðarinnar við Smiðjuvelli nr. 17. Einnig var þess óskað að skýrt yrði að hvaða leyti
kærendur féllu ekki að umræddum sjónarmiðum að mati Akraneskaupstaðar. Viðbótarathugasemdir
bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 5. júlí 2006.
I. Málavextir
Kærendur málsins reka fyrirtæki á Akranesi sem fæst við blikkiðnað og tækjaleigu. Með umsókn sinni,
dags. 11. nóvember 2005, sóttu þeir um 5500 m2 byggingarlóð hjá Akraneskaupstað, fyrir allt að 1000
m2 húsnæði. Til vara sóttu kærendur um lóð sem merkt er nr. 17 við Smiðjuvelli samkvæmt fyrrnefndri
tillögu að deiliskipulagi. Á Akranesi er til meðferðar nýtt deiliskipulag sem gerir ráð fyrir nokkrum
breytingum á umræddu svæði. Kærendur sóttu um lóðir samkvæmt ósamþykktu deiliskipulagi, en að
sögn þeirra gerðu þeir sér ekki fyllilega grein fyrir því að deiliskipulagsferlinu væri ekki lokið.
Á fundi sem haldinn var með Sigurði Ragnarssyni, fyrir hönd kærenda, og formanni skipulags- og
umhverfisnefndar Akraness, þann 23. nóvember 2005, var Sigurði tjáð að deiliskipulagið væri enn til
endurskoðunar. Að sögn kærenda var Sigurði einnig tjáð að lóðir yrðu auglýstar lausar til umsóknar
þegar breytingunum lyki. Málsaðilar eru hins vegar ekki sammála um þetta atriði, en kærði heldur því
fram að þeim hafi verið tjáð að lóðir yrðu „væntanlega auglýstar lausar til umsóknar” þegar breytingum
lyki. Í gögnum málsins er að finna fundargerð frá umræddum fundi en þar segir m.a:
„Sigurði var gerð grein fyrir því að deiliskipulag þess svæðis sem hann sækir um lóð á er til
endurskoðunar og verða breytingar auglýstar fljótlega en lóðir væntanlega auglýstar lausar til
umsóknar þegar breytingunum lýkur.”
Þar sem ekki er við önnur gögn að styðjast um það sem fór aðilum á milli á umræddum fundi, verður í
úrskurði þessum miðað við skýringu kærða um þetta atriði.
Með umsókn, dags. 27. apríl 2005, sótti Bílás ehf. um lóð við Smiðjuvelli 19 samkvæmt
deiliskipulagstillögunum. Með bréfi, dags. 18. október 2005, ítrekuðu forsvarsmenn Bíláss ehf. umsókn
sína um lóð. Á fundi bæjarráðs þann 20. október 2005 var erindi Bíláss ehf. vísað til meðferðar
formanns skipulags- og byggingarnefndar og bæjarritara og þeim falið að ræða við forsvarsmenn Bíláss
ehf. Það leiddi til þess að 8. febrúar 2006 gerðu Akraneskaupstaður og Bílás ehf. með sér samkomulag
þar sem Bílási ehf. var, að sögn kærða, veitt vilyrði fyrir úthlutun áðurnefndrar lóðar við Smiðjuvelli
17. Kærendur líta hins vegar svo á að Bílási ehf. hafi á fundinum verið úthlutað umræddri lóð.
Samkomulagið hlaut svo staðfestingu bæjarráðs þann 9. febrúar 2006.
Þann 28. febrúar 2006 auglýsti Akraneskaupstaður svo lausar til umsóknar athafnalóðir við Smiðjuvelli
og Kalmansvelli með fyrirvara um samþykki deiliskipulags.
Kærendur kærðu ákvörðun bæjarráðs frá 9. febrúar 2006 til úrskurðarnefndar skipulags- og
byggingarmála með bréfi dags. 2. mars 2006. Úrskurðarnefndin vísaði málinu frá á grundvelli 8. gr.
skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með úrskurði þann 4. maí 2006. Samhliða kærunni ítrekuðu
kærendur umsókn sína um lóð nr. 17 við Smiðjuvelli, sbr. bréf lögmanns þeirra til Akraneskaupstaðar,
dags. 2. mars 2006.
Á fundi bæjarráðs 30. mars 2006 var fjallað um erindi kærenda. Vísaði bæjarráð til þess að ekki væri
hægt að verða við erindinu þar sem lóðinni hefði verið ráðstafað til annars aðila, en benti kærendum á
að nægilegt lóðaframboð væri á umræddum skipulagsreit sem hentað gæti starfsemi þeirra, sbr. bréf
bæjarráðs til lögmanns kærenda, dags. 31. mars 2006.
Með bréfi ráðuneytisins til kærenda, dags. 2. júní 2006, var kærendum tilkynnt að ráðuneytið hefði ekki
vald samkvæmt sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, til að verða við kröfu þeirra um stöðvun
framkvæmda á hinni umdeildu lóð við Smiðjuvelli nr. 17. Einnig var tekið fram í sama bréfi að
ráðuneytið gæti ekki úrskurðað um greiðslu málskostnaðar. Var því þessum kröfum kærenda vísað frá
2. júní 2006 og verður ekki fjallað nánar um þær í úrskurði þessum.
Þegar lóðinni við Smiðjuvelli 17 var úthlutað voru í gildi vinnureglur um úthlutun byggingarlóða á
Akranesi frá 27. febrúar 2003.
II. Málsrök kærenda
Kærendur byggja á því að Akraneskaupstaður hafi brotið lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að
úthluta lóðinni við Smiðjuvelli nr. 17 þar sem að hún hafi í raun ekki verið til samkvæmt þágildandi
deiliskipulagi. Þessa málsástæðu styðja kærendur þeim rökum að þann 9. febrúar 2006 hafi verið í gildi
deiliskipulag frá 1997 þar sem lóð nr. 17 hafi í raun verið tvær lóðir. Ganga kærendur út frá því að ekki
sé hægt að úthluta lóð sem ekki er til samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Jafnframt vekja kærendur
athygli á því að enginn fyrirvari hafi verið gerður um samþykki deiliskipulagsins við úthlutunina.
Þá vísa kærendur til þess að bæjaryfirvöld á Akranesi hafi brotið vinnureglur við úthlutun
byggingarlóða á Akranesi frá 27. febrúar 2003. Þannig hafi Akraneskaupstaður ekki fylgt fyrirmælum
2. mgr. 2. gr. reglnanna og benda þeir á að í ákvæðinu felist meginregla með möguleika til
undantekninga, sbr. 3.4 gr. Telja kærendur að þegar bæjarráð hafi úthlutað lóðinni til Bíláss ehf., hafi
skilyrði undantekningarreglunnar í 3.4 gr. um sérstök tilvik ekki verið uppfyllt. Að auki benda
kærendur á að 3.4 gr. veiti ekki heimild til úthlutunar, heldur einungis til vilyrðis.
Jafnframt byggja kærendur á því að samkvæmt samkomulagi Akraneskaupstaðar og Bíláss ehf. hyggist
hið síðarnefnda einungis reisa 600 m2 hús á umræddri lóð. Lóðin sé hins vegar 7300 m2 og því nái
nýtingarhlutfallið ekki því lágmarki sem við er miðað í deiliskipulagstillögum fyrir lóðina, en þar sé
miðað við nýtingarhlutfallið 0,1 í minnsta lagi. Kærendur telja sig hins vegar uppfylla þetta skilyrði þar
sem þeir hafi sótt um leyfi fyrir 1000 m2 húsi.
Kærendur byggja kröfu sína jafnframt á því að bæjaryfirvöld hafi misbeitt valdi sínu við val á leiðum til
úrlausnar máls með úthlutun sinni á lóðinni svo skömmu áður en deiliskipulagið fór í kynningu og
lóðirnar voru auglýstar lausar til umsóknar. Telja kærendur ljóst að framkvæmdir á lóðinni geti aldrei
hafist fyrr en hún hafi verið deiliskipulögð og teikningar samþykktar.
Þá vísa kærendur til þess að bæjaryfirvöldum hafi verið fullkunnugt um áhuga þeirra á umræddri lóð.
Leiði jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga til þess að stjórnvöld verði að gæta jafnræðis og samræmis
við meðferð málsins. Það hafi ekki verið gert í málinu enda hafi bæjaryfirvöld einfaldlega úthlutað
lóðinni án þess að nokkur annar fengi tækifæri til að sækja um, þrátt fyrir þann áhuga sem kærendur
sýndu með umsókn sinni. Auk þessa benda kærendur á að á þeim tíma sem lóðinni var úthlutað hafi
verið til staðar umsókn frá þeim en ekki frá Bílási ehf. Af þeim sökum hafi bæjaryfirvöldum borið að
taka afstöðu til umsóknar þeirra.
Þá telja kærendur að með umsókn sinni um umrædda lóð hafi þeir orðið aðilar að stjórnsýslumáli. Því
hafi bæjaryfirvöldum á Akranesi borið að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við meðferð
málsins en það hafi ekki verið gert. Með hliðsjón af því telja kærendur að andmælaréttur þeirra hafi
ekki verið virtur, sbr. 13. gr. ssl., og að tilkynna hefði átt þeim um meðferð málsins hjá
bæjaryfirvöldum, sbr. 14. gr. ssl., en það hafi heldur ekki verið gert.
Að lokum vísa kærendur til þess að í heild hafi málsmeðferð bæjaryfirvalda verið í andstöðu við
meginreglu stjórnsýsluréttarins um málefnaleg sjónarmið.
III. Málsrök kærða
A. Frávísunarkrafa kærða
Akraneskaupstaður krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
Frávísunarkröfu sína byggir Akraneskaupstaður á því að kæruheimildin í 1. mgr. 26. gr. ssl. taki aðeins
til aðila stjórnsýslumáls. Telur Akraneskaupstaður að kærendur séu ekki aðilar að þeirri ákvörðun sem
þeir kæra. Aðili máls sé sá sem ákvörðun beinist að samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins.
Skilyrði þess að einstaklingur/lögaðili verði talinn aðili máls sé að viðkomandi eigi einstaklegra og
beinna hagsmuna að gæta umfram aðra. Þrátt fyrir að skýra beri hugtakið aðili rúmt telur
Akraneskaupstaður að kærendur eigi hvorki beina hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun né aðild að henni.
Þá vísar kærði til þess að samkomulag sitt við Bílás ehf. sé einkaréttarlegs eðlis og vekur í því sambandi
athygli á því álitaefni hvort ákvörðunin teljist stjórnvaldsákvörðun og þá hvort hún sé í raun kæranleg
til ráðuneytisins eða ekki. Auk þessa bendir kærði á að ákvörðunin um úthlutun lóðarinnar hafi ekki
verið endanleg ákvörðun, þar sem vilyrðið sé gefið með fyrirvara um samþykki breytinga á
deiliskipulagi og að lóðarleigusamningur hafi ekki verið útgefinn. Kærði telur að ákvarðanir sem ekki
feli í sér endanlega afgreiðslu máls séu almennt ekki kæranlegar, sem leiði til þess að vísa eigi frá kröfu
kærenda í máli þessu. Kærði bendir á að ráðuneytinu sé skylt að skoða þessi atriði af sjálfsdáðum.
B. Krafa kærða um að hin kærða ákvörðun verði staðfest
Akraneskaupstaður mótmælir því að lóðin nr. 17 við Smiðjuvelli hafi ekki verið til samkvæmt gildandi
deiliskipulagi af svæðinu frá 1997, heldur hafi henni einungis verið breytt með hinu nýja skipulagi.
Einnig vísar hann til þess að hugleiðingar um það hvort lóðin hafi verið til eða ekki, samkvæmt gildandi
deiliskipulagi, hafi enga þýðingu þar sem engin ákvæði í lögum banni sveitarstjórnum að veita vilyrði
fyrir lóðum þó skipulagi svæða hafi ekki verið lokið. Þvert á móti telur kærði vera fyrir því langa hefð
að veita slík vilyrði áður en skipulagsferli sé lokið og einnig sé tekið fram í úthlutunarreglum bæjarins
að bæjarráði sé heimilt að veita vilyrði fyrir lóðum á svæðum sem ekki hafa verið skipulögð. Þá vekur
kærði athygli á því að þrátt fyrir að enginn beinn fyrirvari um samþykki hins nýja deiliskipulags hafi
verið í samkomulagi Akraneskaupstaðar við Bílás ehf., hafi það verið skilningur beggja aðila að
forsenda fyrir því að hægt yrði að úthluta Bílás ehf. lóðinni formlega væri að deiliskipulagið yrði
samþykkt og tæki gildi.
Þá telur Akraneskaupstaður hina kærðu ákvörðun ekki fela í sér endanlega úthlutun lóðarinnar heldur
einungis vilyrði, enda hafi lóðarleigusamningur hvorki verið gerður né samþykktur.
Því er mótmælt af hálfu kærða að úthlutunarreglur bæjarins hafi verið brotnar við úthlutun lóðarinnar að
Smiðjuvöllum nr. 17. Í því tilliti vísar kærði til 3. gr. reglnanna sem og 3.4 gr. Þá telur kærði að
aðstæður Bíláss ehf. hafi að mati kaupstaðarins verið sérstakar við samningsgerðina eins og 3.4 gr.
áskilur. Í fyrsta lagi hafi umsókn Bíláss ehf. legið fyrir um nokkuð langan tíma eða frá því í lok apríl
2005. Félagið hafi sérstaklega óskað eftir viðræðum við bæjaryfirvöld um úrlausn á lóðarmálum sínum.
Félagið og fyrirsvarsmenn þess hafi tvívegis sótt um lóð áður og aðstæður félagsins hafi verið með
þeim hætti að húsnæði félagsins að Þjóðbraut 1 hafi verið selt byggingaraðila sem hugðist rífa húsnæðið
og byggja upp á lóðinni. Auk framangreindra aðstæðna hafi staðsetning og stærð umræddrar lóðar verið
talin henta vel þeirri starfsemi sem Bílás ehf. hugðist reka á lóðinni með tilliti til starfseminnar og
þjónustu við bæjarbúa.
Kærði telur með vísan til sjálfstjórnarréttar sveitarfélagsins og þess að um er að ræða matskennda
ákvörðun á grundvelli reglna bæjarins um lóðarúthlutun, að ráðuneytið sé ekki til þess bært að
endurskoða ákvörðunina þar sem hún byggist á frjálsu mati sveitarfélagsins.
Jafnframt mótmælir kærði þeirri málsástæðu kærenda að það hús sem Bílás ehf. hafi í hyggju að byggja
á lóðinni sé ekki nægilega stórt til að það samræmist því nýtingarhlutfalli sem gert er ráð fyrir í
deiliskipulagstillögum Akraneskaupstaðar. Er því haldið fram af hálfu kærða að það hús sem Bílás ehf.
hyggist byggja skuli vera 1500 m2 en ekki 600 m2 eins og kærendur hafi byggt á.
Kærði telur þá málsástæðu kærenda að bæjaryfirvöld hafi misbeitt valdi sínu við val á leiðum til
úrlausnar máls, óljósa og illskiljanlega. Kærði telur þó að með henni sé verið að ýja að því að
bæjaryfirvöld hafi með ákvörðun sinni beitt ólögmætum sjónarmiðum og aðferðum við veitingu vilyrðis
fyrir úthlutun lóðarinnar. Þessu er eindregið mótmælt af hálfu kærða.
Kærendur hafa haldið því fram að jafnræðisregla 11. gr. ssl. hafi verið brotin með ákvörðun
Akraneskaupstaðar. Kærði mótmælir þessari staðhæfingu og vísar til þess að í jafnræðisreglu
stjórnsýslulaganna felist að sambærileg tilvik skuli afgreiða á sambærilegan hátt, en ekki að afgreiða
beri öll mál eins. Í þessu sambandi bendir kærði á að umsókn kærenda hafi borist um 6 mánuðum síðar
en umsókn Bíláss ehf.
Þá bendir kærði á að þó ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að einhverjir annmarkar hafi verið á
afgreiðslu málsins hjá Akraneskaupstað, þá leiði það ekki sjálfkrafa til ógildingar ákvörðunarinnar. Til
að stjórnvaldsákvörðun sé ógildanleg þurfi hún að vera haldin verulegum annmarka. Jafnvel þó
ákvörðunin verði talin haldin verulegum annmarka geti veigamikil sjónarmið engu að síður mælt gegn
því að stjórnvaldsákvörðun verði ógilt m.a. ef um ívilnandi ákvörðun er að ræða fyrir annan aðila. Með
hliðsjón af þessu byggir kærði á því að þótt ákvörðunin verði talin haldin verulegum annmarka, sem
leitt gæti til ógildingar hennar, beri ekki að ógilda hana þar sem um ívilnandi ákvörðun sé að ræða
gagnvart Bílási ehf., sem fengið hafi vilyrði fyrir lóðinni í góðri trú og lagt í talsverðan kostnað vegna
hönnunar o.fl.
Eins og að ofan er rakið telur Akraneskaupstaður að kærendur eigi ekki aðild að því stjórnsýslumáli
sem hér er til umfjöllunar og mótmælir því að 13. og 14. gr. ssl. eigi við.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Um frávísunarkröfu kærða
Kröfu sína um frávísun styður kærði nokkrum málsástæðum. Í fyrsta lagi er því haldið fram að
kærendur eigi ekki aðild að því stjórnsýslumáli sem hér er til umfjöllunar. Rétt er að vekja athygli á því
að félagsmálaráðuneytið telst ekki vera æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögum í skilningi
stjórnsýslulaganna. Af þessum sökum stoðar hvorki kærendur né kærða að vísa til kæruheimildar 26. gr.
ssl. heldur byggist úrskurður ráðuneytisins á almennri málskotsheimild skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga,
nr. 45/1998. Engu að síður verður að skýra kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga með hliðsjón af 26.
gr. ssl. m.a varðandi hugtakið aðili máls.
Kærendur voru meðal þeirra sem sóttu um úthlutun á lóðinni við Smiðjuvelli 17. Almennt er talið
eðlilegt að viðurkenna aðild umsækjenda að málum sem varða úthlutun takmarkaðra gæða af hálfu
stjórnvalda þar sem greinilegt er að þeir eigi lögvarðra hagsmuna að gæta varðandi úrlausn málsins.
Auk þess hefur ráðuneytið ítrekað viðurkennt aðild umsækjenda að lóðum hjá sveitarfélögum að
kærumálum er varða úthlutunina. Ekki verður því fallist á kröfu Akraneskaupstaðar um frávísun vegna
aðildarskorts kærenda.
Í öðru lagi byggir kærði frávísunarkröfu sína á því að samkomulagið við Bílás ehf. sé einkaréttarlegs
eðlis og að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða sem sé kæranleg til ráðuneytisins. Kæruheimildin í
máli þessu er eins og áður segir 103. gr. sveitarstjórnarlaga en í ákvæðinu segir að ráðuneytið úrskurði
um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæðið hefur
verið túlkað á þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er varða stjórnvaldsákvarðanir. Ráðuneytið
hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að
ákvörðun sveitarfélags um úthlutun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur
því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þessa málsástæðu kærða.
Að lokum byggir kærði á því að ákvörðunin um úthlutun lóðarinnar hafi ekki verið endanleg ákvörðun
þar sem vilyrðið sé gefið með fyrirvara um samþykki breytinga á deiliskipulagi og að
lóðarleigusamningur hafi ekki verið gefinn út. Kærði byggir á því að ákvarðanir sem ekki feli í sér
endanlega afgreiðslu máls séu almennt ekki kæranlegar sem leiði til þess að vísa eigi frá kröfu kærenda.
Við mat á því hvort um fullnaðarákvörðun hafi verið að ræða eða ekki er til þess að líta að samkvæmt
samkomulagi Akraneskaupstaðar við Bílás ehf. var lóðinni úthlutað til fyrirtækisins með samkomulagi
frá 8. febrúar 2006 og er kærði því bundinn af því samkomulagi samkvæmt almennum reglum
samningaréttar. Ekki þykir það standa í vegi fyrir þessum skilningi ráðuneytisins þótt í 4. gr.
samningsins sé að finna almennan fyrirvara varðandi efndir samkomulagsins né að lóðarleigusamningur
hafi ekki verið útgefinn enda er þar einungis um formsatriði að ræða. Af þessum sökum verður ekki
komist hjá því að líta á staðfestingu bæjarráðs á samkomulaginu sem fullnaðarákvörðun sem felur í sér
bindandi réttaráhrif. Verður kröfum kærenda því ekki vísað frá á þessum grundvelli.
B. Um málsmeðferð Akraneskaupstaðar
Af hálfu kærenda er byggt á því að lóðin við Smiðjuvelli nr. 17 hafi ekki verið til samkvæmt gildandi
deiliskipulagi er henni var úthlutað til Bíláss ehf. og því hafi Akraneskaupstað skort heimild til að
úthluta henni. Ekki er til að dreifa neinum almennum fyrirmælum í lögum um lóðaúthlutun
sveitarfélaga. Úthlutun byggingarlóða er einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem
löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Sveitarfélögum er heimilt að úthluta
byggingarlóðum líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr.
einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Þar sem engum almennum lagareglum er til að
dreifa um úthlutun byggingarlóða verður einkum að styðjast við áðurnefndar reglur sem
Akraneskaupstaður hefur sett sér um úthlutun lóða. Eins og kærði bendir réttilega á í umsögn sinni eru
hvorki ákvæði í settum lögum né í umræddum úthlutunarreglum sem banna úthlutun á lóðum þótt
deiliskipulag hafi ekki verið staðfest, heldur er þvert á móti gengið út frá því að þetta sé heimilt, sbr. 3.4
gr. úthlutunarreglna Akraneskaupstaðar. Af þessum sökum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að finna að
þessu atriði í málsmeðferð kærða.
Kærendur halda því fram að brotnar hafi verið vinnureglur Akraneskaupstaðar um úthlutun lóða þegar
gert var samkomulag við Bílás ehf. um að úthluta þeim hinni umdeildu lóð. Einnig byggja kærendur
kröfu sína á því að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Þá benda kærendur á að í 2. mgr. 2.
gr. reglnanna felist meginregla með möguleika til undantekninga, sbr. 3.4 gr. Telja kærendur að þegar
bæjarráð hafi úthlutað lóðinni til Bíláss ehf. hafi skilyrði undantekningarreglunnar í 3.4 gr. um sérstök
tilvik ekki verið uppfyllt. Kærði hefur hins vegar mótmælt þessari staðhæfingu og telur að aðstæður
Bíláss ehf. hafi verið sérstakar við samningsgerðina líkt og 3.4 gr. áskilur svo sem nánar er reifað hér að
ofan. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna segir:
„Allar lóðir sem skipulagðar eru skulu auglýstar áður en þeim er úthlutað í fyrsta sinn, þó með
möguleika til undantekninga sbr. 3.4 gr. Umsóknarfrestur skal ekki vera skemmri en ein vika.”
Síðan segir í 1. málsl. 3.4 gr. reglnanna:
„Bæjarráði er í sérstökum tilvikum heimilt að veita vilyrði fyrir lóðum, án undangenginna auglýsinga,
þegar sótt er um lóðir innan skipulagðra svæða eða á óskipulögðum svæðum.”
Ákvæðið er undantekning frá meginreglunni í 2. mgr. 2. gr. sömu reglna. Um er að ræða mjög
matskennt ákvæði sem tiltekur í raun engin viðmiðunarsjónarmið til leiðbeiningar um hvenær sé rétt að
beita því heldur er eingöngu vísað til sérstakra tilvika. Þegar stjórnvöld taka ákvarðanir á svo
matskenndum grundvelli verður að telja að þau hafi í meginatriðum frjálsar hendur við mat á því hvaða
sjónarmiðum skuli byggja ákvörðun á. Hins vegar er ljóst að mat stjórnvalda er ekki frjálst að öllu leyti
heldur er það bundið af almennum reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðisreglunni,
rannsóknarreglunni og öðrum efnisreglum, lögfestum og ólögfestum. Kærði hefur að nokkru leyti skýrt
nánar hvaða sjónarmið voru ráðandi við mat á því að beita skyldi undantekningarheimild 3.4 gr. í
umsögn sinni, dags. 2. júní 2006.
Í fyrsta lagi var byggt á því að umsókn Bíláss ehf. hafi legið fyrir lengi eða frá því í í lok apríl 2005, en
kærendur sóttu hins vegar um lóðina 11. nóvember 2005. Í öðru lagi hafi félagið og fyrirsvarsmenn þess
tvívegis sótt um lóð áður og í þriðja lagi hafi aðstæður félagsins verið með þeim hætti að húsnæði þess
að Þjóðbraut 1 hafi verið selt byggingaraðila sem hugðist rífa húsnæðið og byggja upp á lóðinni. Auk
framangreindra aðstæðna hafi staðsetning og stærð umræddrar lóðar verið talin henta vel þeirri
starfsemi sem Bílás ehf. hugðist reka á lóðinni með tilliti til starfseminnar og þjónustu við bæjarbúa. Af
þessu að dæma virðist það hafa skipt máli hvenær sótt var um lóð, hversu oft hafði verið sótt um lóð
áður, hverjar hafi verið þáverandi húsnæðisaðstæður aðila og að lokum hversu vel umrædd lóð hafi
hentað starfsemi umsækjanda. Með hliðsjón af undantekningarheimild 3.4 gr. reglna Akraneskaupstaðar
um úthlutun lóða er hægt að fallast á að framangreind sjónarmið séu málefnaleg og lögmæt. Þrátt fyrir
það hefur kærði í umsögn sinni ekki nema að takmörkuðu leyti skýrt nánar hvernig kærendur féllu eða
féllu ekki að ofangreindum sjónarmiðum. Kærði hefur vísað til þess að umsókn Bíláss ehf. hafi borist
fyrr en umsókn kærenda. Þó virðist sem kærði hafi vikið frá því að byggja á þessu sjónarmiði í
viðbótarathugasemdum, dags. 5. júlí 2006, en þar segir: „Hvorki í lögum né vinnureglum við úthlutun
byggingarlóða á Akranesi kemur fram að sá sem fyrr sæki um tiltekna lóð hafi forgang umfram aðra.”
Eins og áður segir óskaði ráðuneytið eftir því í bréfi til kærða, dags. 20. júní 2006, að nánar yrði skýrt
hvaða sjónarmið lágu að baki hinni kærðu ákvörðun sem og að hvaða leyti kærendur féllu ekki að
umræddum sjónarmiðum. Í áðurnefndum viðbótarathugasemdum kærða er vikið að þessu atriði en þar
eru aðallega endurtekin ofangreind sjónarmið. Hins vegar fer þar að nokkru leyti fram samanburður á
aðstæðum kærenda og Bíláss ehf. Í athugasemdunum er fjallað nokkuð ítarlega um sjónarmið varðandi
staðsetningu lóðarinnar. Þar kemur fram að vel þekkt sé að þjónusta og sala bifreiða, sem er sú
starfsemi sem Bílás ehf. hyggist reka á lóðinni, sé staðsett á lóðum við þjóðveg eða aðkomur í
þéttbýliskjörnum. Það sé meðal annars gert til að auðvelda aðgengi þeirra sem um veginn fari, þ.m.t.
ferðamanna, að slíkri þjónustu en jafnframt til að auglýsa bifreiðar sem til sölu eru. Rekstur slíkrar
starfsemi byggi almennt meira á staðsetningu og sýnileika en annars konar athafnastarfsemi, s.s. smíði
eða framleiðsla. Benda megi á staðsetningu slíkrar þjónustu við aðkomuna inn í Reykjavík, Borgarnes,
Selfoss og Reykjanesbæ. Þá sé það mat bæjaryfirvalda að líklegra sé að meiri prýði verði af slíkri
starfsemi við innkomu í bæinn heldur en annarskonar athafnastarfsemi, s.s. framleiðslu eða smíði.
Hönnun og byggingarlag slíkra húsa í dag sé yfirleitt af öðrum toga vegna starfseminnar sem þar fari
fram en húsnæði sem byggt sé fyrir annarskonar athafnastarfsemi, s.s. eins og starfsemi kærenda.
Auk þessa er í athugasemdunum vikið að því sjónarmiði sem áður var minnst á, þ.e að aðstæður Bíláss
ehf. hafi verið með þeim hætti að húsnæði þess að Þjóðbraut 1 hafi verið selt byggingaraðila sem
hugðist rífa húsnæðið. Jafnframt er þar vikið að því að tillaga að deiliskipulagi svæðisins sem hús
kærenda stendur á, sem geri ráð fyrir því að hús þeirra fari, hafi þegar verið auglýst. Hins vegar hafi
tillagan ekki verið samþykkt og einnig hafi hún ekki legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin.
Ráðuneytið fellst á þær skýringar kærða að Bílás ehf. hafi þegar hin kærða ákvörðun var tekin staðið
framar kærendum hvað varðar sjónarmið um þáverandi húsnæðisaðstæður sem og fyrri umsóknir.
Sjónarmið um staðsetningu lóðar geta átt rétt á sér sérstaklega þegar um atvinnurekstur er að ræða.
Ráðuneytið tekur ekki afstöðu til þess hvort starfsemi kærenda eða Bíláss ehf. henti betur umræddri lóð
m.t.t. staðsetningar en kærði hefur metið það svo að starfsemi Bíláss ehf. henti mun betur, sbr.
tilvitnaðan texta hér að ofan. Eðlilegt er að veita sveitarfélaginu nokkuð svigrúm í þessu sambandi
sérstaklega í ljósi þess að sjálfstjórn sveitarfélaga hefur verið tryggð í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
Íslands, nr. 33/1944. Af þessum sökum er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun kærða hafi verið
byggð á málefnalegum sjónarmiðum.
Þegar metið er hvort umrædd ákvörðun hafi verið lögmæt ber að líta til þess að sú ákvörðun að beita
undantekningarheimildinni í 3.4 gr. úthlutunarreglna Akraneskaupstaðar útilokar í raun aðra
umsækjendur frá því að koma til álita við úthlutun lóðarinnar og frá því að umsóknir þeirra yrðu ella
metnar á grundvelli 3.3 gr. reglnanna. Af þessum sökum er mikilvægt að stjórnvöld taki einungis slíka
ákvörðun eftir vandaða málsmeðferð sem uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til stjórnvalda samkvæmt
meginreglum stjórnsýsluréttarins. Í ljósi þessa telur ráðuneytið rétt að benda kærða á að 3.4 gr.
úthlutunarreglna Akraneskaupstaðar er ekki nógu skýr og gagnsæ svo borgararnir geti treyst því að
ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hennar séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Eðlilegra er
að undantekningarheimild sem þessi innihaldi a.m.k. einhver leiðbeiningarsjónarmið um það hvenær
teljist rétt að beita henni.
Kærendur hafa haldið því fram að samkomulag Akraneskaupstaðar og Bílás ehf. hafi ekki uppfyllt
reglur um nýtingarhlutfall samkvæmt hinu nýja deiliskipulagi. Ágreiningur málsaðila að því er þetta
atriði varðar snýst um áætlaða stærð þeirra bygginga sem Bílás ehf. hyggst reisa á lóðinni, en kærendur
telja að einungis standi til að reisa 600 m2 hús. Í þessu tilliti verður að líta til 2. gr. samkomulags
Akraneskaupstaðar við Bílás ehf. dags. 8. febrúar 2006, en þar segir:
„Lóðin verður um það bil 7300 m2. Bílás ehf. hyggst flytja atvinnustarfsemi sína af athafnasvæði
fyrirtækisins við Þjóðbraut og reisa 600 m2 hús á lóðinni og til lengri tíma samtals allt að 1500 m2
undir starfsemi sína, bílasölu og meðfylgjandi bifreiðaþjónustu.”
Af þessu ákvæði samningsins er ljóst að miðað er við að Bílás ehf. öðlist rétt til að reisa allt að 1500 m2
hús, en það hlutfall er vel innan marka nýtingarhlutfalls samkvæmt hinu nýja deiliskipulagi. Af þessum
sökum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemd við málsmeðferð kærða að því er þetta atriði
varðar.
Kærendur byggja kröfu sína jafnframt á því að bæjaryfirvöld hafi með úthlutun sinni á lóðinni brotið
meginregluna um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Í umsögn sinni bendir kærði á
að rökstuðningur að baki þessari málsástæðu kærenda sé nokkuð óskýr. Verður að skilja hann svo að
kærendur telji kærða hafa valið að beita undantekningarheimild 3.4 gr. úthlutunarreglna
Akraneskaupstaðar til að komast hjá því að auglýsa lausar lóðir skv. 2. mgr. 2. gr. sömu reglna og meta
framkomnar umsóknir á grundvelli 3.3 gr. reglnanna. Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttarins um
misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls er það ómálefnalegt sjónarmið að ákveða
niðurstöðu máls með það að markmiði að komast hjá því að fara með mál eftir flóknari og tímafrekari
leið.
Þar sem kærendur hafa ekki rökstutt þessa málsástæðu sína frekar og þar að auki bendir ekkert í
gögnum málsins til þess að slík sjónarmið hafi ráðið ferðinni við umrædda ákvörðun
Akraneskaupstaðar, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að ætla að umrædd meginregla hafi verið brotin
með gerð samkomulagsins.
Að lokum byggja kærendur á því að andmælaréttur þeirra hafi ekki verið virtur við meðferð málsins,
sbr. 13. gr. ssl., né hafi þeim verið tilkynnt um að málið hafi verið til meðferðar hjá stjórnvöldum, eins
og rétt hefði verið að gera, sbr. 14. gr. ssl. Ljóst er að kærendur höfðu fulla vitneskju um að mál þeirra
væri til meðferðar hjá stjórnvöldum þar sem þeir sóttu sjálfir um að fá úthlutaða umrædda lóð við
Smiðjuvelli nr. 17 og var því ekki um brot á tilkynningarskyldu skv. 14. gr. ssl. að ræða. Í 13. gr. ssl.
segir:
„Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda
liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.”
Kærendur telja að brotið hafi verið gegn reglunni þar sem þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig
um málið áður en kærði tók umrædda ákvörðun. Að mati ráðuneytisins verður að þessu leyti að skoða
málið út frá almennu sjónarmiði. Þegar um lóðaúthlutanir er að ræða hjá sveitarfélögum getur oft verið
um að ræða mikinn fjölda umsækjenda um sömu lóðir. Þá ber einnig að líta til þess að þegar ákvörðun
er tekin liggja fyrir umsóknir frá hverjum og einum umsækjanda og má ætla að afstaða og rök hvers og
eins komi þar í aðalatriðum fram. Of miklar kröfur yrðu gerðar til sveitarfélaga ef í hvert skipti sem
úthluta ætti lóð yrði sveitarfélagið að hafa samband við hvern og einn umsækjanda til að gefa honum
tækifæri á að neyta andmælaréttar síns. Er því ekki fallist á að andmælaréttur kæranda hafi ekki verið
virtur, sbr. 13. gr. ssl.
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að
koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðuneytið til að
staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru bornar. Skilyrði þess að
ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar. Með vísan til framangreinds er það
niðurstaða ráðuneytisins að slíkir gallar hafi ekki verið á hinni kærðu ákvörðun og ber því að hafna
kröfum kærenda í málinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Akraneskaupstaðar frá 8 febrúar 2006 sem staðfest var í bæjarráði þann 9. febrúar sama ár,
um úthlutun lóðar við Smiðjuvelli nr. 17, skal standa óhögguð.
Fyrir hönd ráðuneytisins
Guðjón Bragason (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)