Kópavogsbær - Lóðaúthlutun, jafnræðisregla, rökstuðningur, rekjanleiki stjórnsýsluákvarðana
Böðvar Stefánsson og Karólína D. Þorsteinsdóttir
3. ágúst 2006
FEL06030053
Löngubrekku 19
200 Kópavogi
Hinn 3. ágúst 2006 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dagsett 16. mars 2006, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Karólínu D. Þorsteinsdóttur og
Böðvars Stefánssonar á hendur bæjarstjórn Kópavogsbæjar. Kröfugerð kærenda er í fjórum liðum. Í fyrsta
lagi að félagsmálaráðuneytið kanni hvort fyrir hendi sé skjalfestur samanburður á umsóknum sem leitt
hafi til niðurstöðu bæjarráðs. Í öðru lagi að ráðuneytið úrskurði um lögmæti rökstuðnings Kópavogsbæjar
og sjái til þess að eðlilegur rökstuðningur komi fram ef hann er fyrir hendi. Í þriðja lagi að ráðuneytið
úrskurði um lögmæti ákvörðunar Kópavogsbæjar vegna úthlutunar á byggingarrétti á Kópavogstúni þann
8. desember 2005. Í fjórða og síðasta lagi að ráðuneytið hlutist til um að reglur Kópavogsbæjar um
lóðaúthlutanir verði með þeim hætti að þegnarnir geti átt sömu möguleika til úthlutunar að uppfylltum
ákveðnum skilyrðum og að möguleg frávik frá slíku verði að rökstyðja sérstaklega.
Erindi kærenda var kynnt Kópavogsbæ með bréfi, dagsettu 20. mars sl., og var bæjarstjórn þar gefinn
kostur á að veita umsögn um kæruna. Í bréfinu var sérstaklega óskað eftir því að í umsögninni yrði tekin
afstaða til þess hvort efni rökstuðnings til kærenda hefði verið í samræmi við 1. og 2. mgr. 22. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig var þess óskað að gerð yrði nákvæm grein fyrir því hvaða viðmið lögð
voru til grundvallar við mat á gildum umsóknum, þ.e. hvernig skilið var á milli þeirra umsækjenda sem
uppfylltu auglýstar úthlutunarreglur. Jafnframt var óskað eftir því að gerð yrði grein fyrir því hvort það
hafi skipt máli við mat á hæfi umsækjenda um lóðir hvort sótt hafi verið um lóð annars vegar sem fyrsta
valkost eða hins vegar til vara. Að lokum var þess óskað að fram kæmi í umsögninni hvaða aðilar innan
stjórnkerfis Kópavogsbæjar önnuðust flokkun og mat umsókna og hvort þeim hafi verið settar
vinnureglur, svo og hvort skrifleg vinnugögn hafi verið lögð til grundvallar í því ferli.
Umsögn Kópavogsbæjar er dagsett 6. apríl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. maí 2006, var kærendum
gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum sínum í málinu teldu þeir þess þörf. Kærendur sendu
ráðuneytinu athugasemdir við umsögn Kópavogsbæjar með bréfi, dags. 24. maí 2006. Athugasemdir
kærenda voru kynntar Kópavogsbæ með bréfi, dags. 27. maí sama ár, og var þar jafnframt óskað eftir því
að ráðuneytinu yrðu send afrit umsókna þeirra umsækjenda sem fengu úthlutað þeim lóðum sem
kærendur sóttu um ásamt umsóknum annarra umsækjenda sem tóku þátt í útdrætti um sömu lóðir, ef við
ætti. Athugasemdir Kópavogsbæjar bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 7. júní 2006, ásamt umbeðnum
fylgigögnum. Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um það bréf og bárust athugasemdir þeirra með
bréfi dags. 1. ágúst 2006.
I. Málavextir
Með vísan til þess sem fram kemur í gögnum málsins sóttu kærendur um einbýlishúsalóð við C-götu
(Kópavogsbakka) nr. 2. Til vara sóttu kærendur um lóðir nr. 4 og nr. 1 við sömu götu. Umsókn kærenda
var útfyllt á þar til gert eyðublað Kópavogsbæjar.
Á fundi bæjarráðs Kópavogsbæjar þann 8. desember 2005 voru umsóknir um lóðir á Kópavogstúni teknar
fyrir og þeim úthlutað, en áður hafði farið fram úrvinnsla á umsóknum af bæjarráðsfulltrúum. Tillögur
bæjarráðs að úthlutun voru samþykktar af bæjarstjórn Kópavogsbæjar þann 23. janúar 2006. Í gögnum
málsins kemur fram að 36 umsóknir hafi borist um þá lóð sem kærendur sóttu um sem fyrsta val, þ.e. Cgötu
nr. 2, en 8 umsóknir um C-götu nr. 4 og 9 umsóknir um C-götu nr. 1. Niðurstaða úthlutunar var sú að
dregið var á milli 9 umsókna um þá lóð sem kærendur sóttu um sem fyrsta val, án þess að umsókn
kærenda kæmi til álita við þann útdrátt. Lóðunum sem kærendur sóttu um til vara var úthlutað án þess að
kæmi til útdráttar.
Eftir fund bæjarráðs fengu kærendur upplýsingar um niðurstöðu þess varðandi úthlutun þeirra lóða sem
þeir sóttu um. Óskuðu kærendur eftir því við bæjarráð Kópavogsbæjar með bréfi, dags. 3. febrúar sl., að
það rökstyddi úthlutun sína á byggingarrétti á Kópavogstúni frá 8. desember 2005. Í bréfi kærenda var
þess krafist að bæjarráð rökstyddi ítarlega á hvaða forsendum umsókn þeirra var ekki metin jöfn eða
fremri þeim umsóknum sem úthlutað var lóðum og þá sérstaklega við hvað bæjarráð miðaði þegar
sérstakar aðstæður umsækjenda voru metnar og hvar hallaði á umsókn kærenda. Auk þess óskuðu
kærendur eftir upplýsingum um fjölda umsókna um hverja einstaka lóð sem þau sóttu um og fjölda
umsókna um hverja einstaka einbýlishúsalóð sem í boði var á Kópavogstúni.
Með bréfi bæjarlögmanns, dags. 13. febrúar 2006, var kærendum veittur umbeðinn rökstuðningur. Kemur
fram í bréfinu að umsóknir hafi verið metnar með tilliti til þess hvort umsækjendur uppfylltu almenn
skilyrði og reglur um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði þann 8. desember 2005. Hafi
umsóknir verið metnar með tilliti til þess hvort umsækjendur uppfylltu almenn skilyrði varðandi
möguleika á fjármögnun framkvæmda og tók bæjarlögmaður fram að umsókn kærenda hafi uppfyllt þau
lágmarksviðmið sem sett voru af bæjarráði og tilgreind hafi verið í auglýsingu um lóðarúthlutunina.
Jafnframt kom fram í bréfinu að skv. 10. gr. reglna um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði væri
skylt að taka tillit til aðstæðna umsækjenda, svo sem fjölskylduaðstæðna, núverandi húsnæðisaðstöðu,
hvort viðkomandi hafi áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið eða annarra fjölskylduaðstæðna er
máli kynnu að skipta þegar einstaklingar ættu í hlut. Í niðurlagi bréfs bæjarlögmanns kemur fram að
umsókn kærenda hafi ekki verið meðal þeirra umsókna er komu til mats, eftir að búið var að kanna hvort
umsóknir uppfylltu lágmarksviðmiðin og að ekki hafi komið til þess að dregið væri um lóðirnar sem
kærendur sóttu um til vara.
Um frekari málavexti verður fjallað síðar í tengslum við umfjöllun um málsrök aðila og í niðurstöðukafla
úrskurðarins.
II. Málsrök kærenda.
Kærendur byggja á því að Kópavogsbæ hafi verið óheimilt að ganga framhjá umsókn þeirra. Þau benda á
að þau hafi uppfyllt skilyrði 4. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar um fjárhagslegt og framkvæmdalegt
bolmagn auk annarra formskilyrða bæjarins til að geta komið til álita við úthlutun áðurnefndra lóða.
Einnig telja kærendur að aðrar ályktanir verði ekki dregnar af svari bæjarlögmanns Kópavogsbæjar en að
eingöngu sé verið að uppfylla að forminu til lagaskilyrði, þar sem efnislega sé ekki um neinn rökstuðning
að ræða. Því til rökstuðnings benda þau á að bæjarlögmaður svari í engu hvað í umsókn kærenda hafi
valdið því að þau fengu synjun og komu þar af leiðandi ekki til álita við úthlutunina. Þar sem bæjarráðið
og bæjarlögmaðurinn beiti einungis almennum reglum til útskýringa á því hvað réði niðurstöðunni að
lóðaúthlutuninni, sé rétturinn til að fá fram rökstuðning fyrir ákvörðun fyrir borð borinn.
Kærendur benda á að 11. gr. reglna Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði
kveði á um að gæta skuli jafnræðis og að umsækjendum skuli ekki mismunað á grundvelli sjónarmiða
byggðum á kynferði, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu,
ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Þannig sitji allir við sama borð með tilliti til áðurnefndrar
reglu, sbr. 11. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef brugðið er frá þeirri meginreglu verði að liggja fyrir
óyggjandi rökstuðningur fyrir slíkri ákvörðun.
Þar sem enginn rökstuðningur fylgdi synjun bæjarráðs á umsókn kærenda, auk þess sem í svari bæjarins
við rökstuðningskröfu kærenda var heldur ekki að finna rökstuðning, telja kærendur að Kópavogsbær hafi
brotið gegn áðurnefndri 11. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar við úthlutun á byggingarrétti, sbr. 11. gr.
stjórnsýslulaga. Telja kærendur að skjalfestur samanburður á umsóknum, sem leitt hafi til ákveðinnar
niðurstöðu, verði að liggja fyrir svo að hægt sé að rökstyðja úthlutunina og að farið hafi verið eftir reglum
bæjarráðs um úthlutun og jafnræðisreglu stjórnarskrár.
Þá benda kærendur á að í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga komi fram að að því marki sem ákvörðun byggi á
mati skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. sömu
greinar kemur jafnframt fram að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli
málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Telja kærendur ljóst að svar bæjarlögmanns
uppfylli ekki kröfur 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki sé gerð nákvæm grein fyrir því
hvaða viðmið hafi verið lögð til grundvallar við mat á gildum umsóknum, þ.e. hvernig hafi verið skilið á
milli þeirra umsækjenda sem uppfylltu auglýstar úthlutunarreglur.
Einnig benda kærendur á að við lóðaúthlutanir verði að vera hafið yfir nokkurn vafa að farið sé að
leikreglum og að einstaklingum sé ekki mismunað. Með hliðsjón af úthlutuninni frá 8. desember 2005
telja kærendur að menn sitji hreinlega ekki við sama borð.
Þá gera kærendur athugasemdir við orðalag í umsögn bæjarlögmanns Kópavogsbæjar vegna kæru
kærenda. Þau telja orðalagið „kann að þurfa að verða veginn á ný á móti varakosti annars umsækjanda,
sem ekki hefur fengið aðalvalkosti sínum framgengt”, sé engan veginn nægilega skýrt. Þannig telja þau að
ef um sé að ræða algilda reglu við úthlutun lóða að varakostir þeirra sem fá ekki aðalvali framgengt séu
bornir saman við þá sem verða ofan á við mat á aðalkosti, þá liggi það nokkuð í augum uppi að slíkt sé
óframkvæmanlegt án nokkurrar skjalfestingar.
Loks telja kærendur Kópavogsbæ ekki geta borið fyrir sig 17. gr. stjórnsýslulaga og á grundvelli hennar
ekki veitt neinar efnislegar upplýsingar um umræddar úthlutanir. Þau telja að 17. gr. laganna eigi aðeins
við um aðila máls, þ.e. kærendur, en ekki æðra sett stjórnvald og því hvíli á Kópavogsbæ skylda til að
afhenda ráðuneytinu öll gögn sem varði málið.
III. Málsrök kærða
Í umsögn Kópavogsbæjar, dags. 6. apríl 2006, er upplýst að úrvinnsla umsókna hafi farið þannig fram að
umsóknir hafi verið kynntar í bæjarráði og að bæjarráð hafi farið yfir þær með tilliti til þess hvort
umsækjendur uppfylltu almenn skilyrði varðandi möguleika á fjármögnun framkvæmda. Umsóknirnar
voru síðan til umfjöllunar á vinnufundum og einstakir bæjarráðsmenn hafi farið yfir umsóknirnar ásamt
fylgigögnum á nokkrum slíkum fundum. Voru flokkaðar frá þær umsóknir sem ekki uppfylltu
lágmarksviðmiðið eða væri ábótavant af einhverjum öðrum ástæðum. Að þessari flokkun lokinni skiptust
bæjarráðsmenn á skoðunum um hæfi og röð umsækjenda. Við mat bæjarráðs á þeim hafi verið litið til
þess hvort einhverjar sérstakar aðstæður væru fyrir hendi, sbr. 10. gr. úthlutunarreglna fyrir
íbúðarhúsnæði, en samkvæmt henni skal bæjarráð líta til sérstakra aðstæðna umsækjenda, svo sem
fjölskylduaðstæðna, núverandi húsnæðisaðstöðu, hvort viðkomandi hafi áður sótt um lóð í bæjarfélaginu
og möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma.
Þá er bent á að í 2. mgr. 4.gr. úthlutunarreglnanna segir að þrátt fyrir lágmarksviðmiðið áskilji bæjarráð
sér rétt til þess að meta með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda að öðru leyti hvort ætla megi að aðilar
geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma. Þá er upplýst að ekki hafi verið settar sérstakar vinnureglur
umfram það sem greinir í úthlutunarreglum settum af bæjarráði og að ekki liggi fyrir skrifleg vinnugögn
frá úthlutunarferlinu.
Vegna fyrirspurnar ráðuneytisins varðandi umsóknir um lóðir sem fyrsta valkost og varakosti er tekið
fram af hálfu Kópavogsbæjar að aðalkostir séu fyrst skoðaðir og vegnir á móti umsóknum annarra
umsækjenda. Sá sem verði ofan á í því vali kunni að þurfa að verða veginn á ný á móti varakosti annars
umsækjanda sem ekki hafi fengið aðalvalkosti sínum framgengt. Þá kemur fram að þegar sótt hafi verið
um fleiri en tvo varakosti, þ.e. fleiri en úthlutunarreglur heimiluðu, hafi varakostir þess umsækjenda ekki
komið til álita.
Þá er áréttað að úthlutunin hafi farið fram á grundvelli reglna Kópavogsbæjar um úthlutun á
byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði samþykktum í bæjarráði 8. september 2005 og staðfestum í bæjarstjórn
13. september 2005. Sé bæjarstjórn Kópavogsbæjar kjörin til að taka ákvarðanir um málefni bæjarins og
réttur sveitarfélaga til að ráða eigin málefnum í samræmi við ákvæði laga er staðfestur í 78. gr.
stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Er tekið fram að gerðir hafi verið lóðarleigusamningar við alla umsækjendur sem fengu úthlutað lóðum í
greint sinn. Við tilkynningu Kópavogsbæjar til umsækjenda um að þeir hafi fengið úthlutun skapast
sjálfstæður réttur þeim til handa um þær lóðir og hlýtur sá réttur staðfestingu með lóðarleigusamningi sem
hefur verið þinglýst. Þannig leiði af almennum reglum að Kópavogsbær sé orðinn skuldbundinn þessum
aðilum.
Þá kemur fram í umsögn Kópavogsbæjar að ekki liggi fyrir skráðar athugasemdir um það hvaða ástæður
leiddu til niðurstöðu varðandi úthlutun þeirra lóða sem kærendur sóttu um. Niðurstaðan hafi þannig byggt
á mati bæjarráðs á þessum gögnum og þeim sjónarmiðum sem fram komi í úthlutunarreglum bæjarins.
Það rýri rökstuðning að ekki sé hægt að fara í samanburð á einstökum umsóknum þar sem í þeim komi
fram upplýsingar sem aðgangur er takmarkaður að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Að lokum er ítrekað að úthlutunin á byggingarrétti á Kópavogstúni í greint sinn hafi verið í samræmi við
reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétti á íbúðarhúsalóðum og ákvæði stjórnsýslulaga.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Um kröfugerð kærenda.
Í kröfugerð sinni fara kærendur fram á að félagsmálaráðuneytið kanni hvort fyrir hendi sé skjalfestur
samanburður á umsóknum sem leitt hafi til niðurstöðu bæjarráðs. Þá gera kærendur kröfur um að
ráðuneytið úrskurði um lögmæti rökstuðnings og lögmæti ákvörðunar Kópavogsbæjar um úthlutun þeirra
lóða sem kærendur sóttu um. Þá er gerð krafa um að ráðuneytið hlutist til um að reglur Kópavogsbæjar
um lóðaúthlutanir verði með þeim hætti að þegnarnir geti átt jafna möguleika til úthlutunar.
Ráðuneytið lítur svo á, með hliðsjón af málsrökum kærenda í stjórnsýslukæru, að þess sé krafist að
ákvörðun Kópavogsbæjar um úthlutun þeirra lóða sem kærendur sóttu um verði úrskurðuð ólögmæt. Við
athugun ráðuneytisins á lögmæti ákvörðunarinnar kemur til skoðunar málsmeðferð Kópavogsbæjar, svo
sem um það hvort skrifleg gögn séu til frá ákvörðunarferlinu, og jafnframt hvort rökstuðningur fyrir
ákvörðuninni sé í samræmi við lög.
Varðandi kröfugerð kærenda um að ráðuneytið hlutist til um efni reglna Kópavogsbæjar varðandi
lóðaúthlutanir, bendir ráðuneytið á að kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga felur ráðuneytinu vald til
að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í ákvæðinu
felst ekki vald til að breyta reglum sem sveitarstjórn hefur sett um málsmeðferð. Verður því ekki tekin
afstaða til framangreindrar kröfu kærenda í úrskurði þessum.
B. Um rökstuðning Kópavogsbæjar
Ráðuneytið bendir á að málsmeðferð Kópavogsbæjar við lóðaúthlutun á Kópavogstúni þann 8. desember
2006 hefur áður komið til umfjöllunar í ráðuneytinu, samanber úrskurð ráðuneytisins frá 26. maí sl.
Málsatvik og sjónarmið málsaðila í því máli eru að verulegu leyti sambærileg því máli sem hér er til
úrskurðar og verður vísað til niðurstöðu í áðurnefndum úrskurði eftir því sem við getur átt í þessum
úrskurði.
Kærendur byggja á því að rökstuðningur Kópavogsbæjar fyrir ákvörðun um þær lóðir sem þeir sóttu um
fari í bága við ákvæði stjórnsýslulaga. Efni rökstuðnings fyrir ákvörðun Kópavogsbæjar við úthlutun lóða
til kærenda er efnislega samhljóða rökstuðningi sem fjallað var um í úrskurði ráðuneytisins frá 26. maí sl.
og tekinn er þar upp í heild sinni. Í framangreindu máli var einnig fjallað um heimildir Kópavogsbæjar til
að takmarka efni rökstuðnings vegana ákvæða um takmörkun á aðgangi að upplýsingum skv. 17. gr.
stjórnsýslulaga. Niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu er efnislega samhljóða niðurstöðu þess í fyrri
úrskurðinum.
Um efni rökstuðnings ber að gæta ákvæða 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Greinin er svohljóðandi:
„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem
ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við
matið.
Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem
höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Takmarka má efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill
aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.
Hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður færa rök fyrir henni í
samræmi við 1.–3. mgr.”
Í rökstuðningi Kópavogsbæjar kemur fram að umsókn kærenda hafi uppfyllt almenn skilyrði
úthlutunarreglnanna um fjármögnun framkvæmda og hafi umsóknin því verið metin með tilliti til
sérstakra aðstæðna umsækjenda ásamt fleiri umsóknum, sbr. 10. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar um
mat á tilteknum sérstökum aðstæðum umsækjenda. Niðurstaða úthlutunarinnar byggðist á því mati. Í
rökstuðningnum er hins vegar í engu greint frá því hvaða málsatvik höfðu verulega þýðingu við úrlausn
málsins og leiddu til þess að níu umsóknir voru teknar fram yfir umsókn kærenda. Var að mati
ráðuneytisins full ástæða til þess að taka þau málsatvik upp í rökstuðninginn í samræmi við áskilnað 2.
mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Af hálfu Kópavogsbæjar er byggt á því að heimilt hafi verið að takmarka efni rökstuðnings að því leyti
sem vísa þurfti til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr. og 3. mgr. 22. gr.
stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslulögum er meginreglan sú að aðili máls eigi aðgang að öllum
gögnum stjórnsýslumáls enda er það mikilvægur réttur aðila að stjórnsýslumáli að geta gert sér grein fyrir
forsendum ákvörðunar sem varðar hann sjálfan. Í 17. gr. stjórnsýslulaga er þó undantekningarregla sem
felur í sér að stjórnvaldi er heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að
notfæra sér vitneskju úr þeim eigi að víkja fyrir mun ríkari einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um
skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum.
Í ljósi þess að takmörkun á upplýsingarétti er undantekningarregla og að mun ríkari hagsmunir þess sem
einkamálefni varðar þurfa að vera til staðar svo víkja megi frá rétti aðila til aðgangs að upplýsingum er
það mat ráðuneytisins að skortur á tilgreiningu á málsatvikum sem leiddu til þess að umsókn níu
umsækjanda var tekin fram yfir umsókn kærenda samræmist ekki heimild til takmörkunar efnis
rökstuðnings skv. 3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þannig er þess í engu getið í rökstuðningnum hvaða
sérstöku aðstæður, svo sem fjölskylduaðstæður eða húsnæðisaðstæður, réðu því að umsóknir níu
umsækjenda voru teknar fram yfir umsókn kærenda. Með vísan til síðari málsliðar 1. mgr. 22. gr.
stjórnsýslulaga og þess að röðun umsókna réðst af mati bæjarráðs á þeim er það einnig niðurstaða
ráðuneytisins að sá annmarki sé á rökstuðningi Kópavogsbæjar að þar er ekki greint frá þeim
meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að efni rökstuðnings Kópavogsbæjar fyrir úthlutun byggingarréttar
þeirra lóða sem kærendur sóttu um fari í bága við ákvæði 1.–3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Einnig skal bent á að í 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að hafi stjórnsýslunefnd ekki fært rök fyrir
ákvörðun skuli formaður færa rök fyrir henni, sbr. 1.–3. mgr. sömu greinar. Rökstuðningur
Kópavogsbæjar ber það ekki með sér að hann komi frá formanni bæjarráðs, en ráðið gegndi
meginhlutverki við úthlutun byggingarréttar í samræmi við úthlutunarreglur Kópavogsbæjar. Þá hefur
komið fram af hálfu Kópavogsbæjar að engin skrifleg minnisblöð eða vinnugögn séu til um úthlutunina. Í
ljósi þess gerir ráðuneytið athugasemd við að rökstuðningurinn kemur ekki frá formanni bæjarráðs heldur
frá bæjarlögmanni.
C. Málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun byggingarréttar.
Með vísan til þess að kærendur sóttu um eina lóð sem aðalkost og tvo til vara verður fyrst tekin til
skoðunar málsmeðferð vegna úthlutunar byggingarréttar á lóðinni C-götu nr. 2, en síðar C-götu nr. 1 og 4.
Úthlutun C-götu nr. 2.
Í gögnum málsins kemur fram að kærendur uppfylltu almenn skilyrði úthlutunarreglna Kópavogsbæjar.
Alls bárust 36 umsóknir um C-götu nr. 2, en ekki kemur fram hve margir uppfylltu hin almennu skilyrði.
Samkvæmt upplýsingum Kópavogsbæjar byggðist niðurstaðan um úthlutun byggingarréttar á lóðinni á
mati á þeim umsóknum sem uppfylltu hin almennu skilyrði, þ. á m. á umsókn kærenda, samkvæmt
úthlutunarreglum Kópavogsbæjar. Eftir það mat stóðu níu umsóknir jafnar sem dregið var um og var
umsókn kærenda ekki þar á meðal.
Í máli þessu er deilt um hvernig framkvæmd mats samkvæmt úthlutunarreglum Kópavogsbæjar á
byggingarrétti á íbúðarhúsum var háttað og skort á rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu sem af því leiddi.
Um úthlutun byggingarréttar á lóðum á Kópavogstúni giltu úthlutunarreglur Kópavogsbæjar sem settar
voru af bæjarráði 8. september 2005. Umsækjendur áttu því réttmætar væntingar til þess að fjallað yrði
um umsóknir þeirra í samræmi við umræddar reglur og að öðru leyti í samræmi við reglur
stjórnsýsluréttar, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993.
Í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar er bæjarráði heimilað að leggja mat á umsóknir, sbr. 10. gr. reglnanna,
og hljómar hún þannig:
„Við mat á umsóknum skal taka tillit til eftirfarandi þátta:
Fjölskylduaðstæðna
Núverandi húsnæðisaðstöðu
Hvort viðkomandi hefur áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið
Möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma“
Ákvæðið felur í sér að bæjarráði er veitt víðtæk heimild til mats á umsóknum. Þrátt fyrir slíka heimild
verður viðkomandi stjórnvald, þ.e. bæjarráð Kópavogsbæjar, að gæta almennra reglna stjórnsýsluréttarins
við töku matskenndra ákvarðana, þá einkum og sér í lagi jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og
ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttarins um að matskenndar ákvarðanir stjórnvalds skuli byggðar á
málefnalegum sjónarmiðum sem beitt sé á forsvaranlegan hátt. Við skoðun á því hvað teljast málefnaleg
sjónarmið í þessu máli verður einkum litið til ákvæða stjórnsýslulaga og sjónarmiða sem byggja á
úthlutunarreglum Kópavogsbæjar.
Það er skylda stjórnvalda að sjá til þess að stjórnsýsla þeirra sé málefnaleg og í samræmi við lög.
Jafnframt er það óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ
þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin. Er sú regla
grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu, þannig að stjórnvald á kærustigi
geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Þegar sveitarfélag ákveður að úthluta lóðum á
grundvelli mats á högum umsækjenda, í stað þess til dæmis að varpa hlutkesti milli gildra umsókna, verða
aðferðir við slíkt mat að vera gegnsæjar og niðurstöður einstakra ákvarðana rekjanlegar. Með hliðsjón af
því að 36 umsóknir bárust um þá lóð sem kærendur höfðu sem aðalvalkost verður varla komist hjá því að
málsmeðferð sveitarfélags verði studd skriflegum gögnum, s.s. vinnureglum eða minnisblöðum, eigi
sveitarfélag að geta staðið undir þeim kröfum sem gerðar eru til stjórnvalda við töku
stjórnvaldsákvarðana. Þetta á meðal annars við um rétt umsækjenda til rökstuðnings og hugsanlega
endurskoðun ákvörðunar af eftirlitsstjórnvöldum eða dómstólum, eftir atvikum.
Að mati ráðuneytisins skortir verulega á að Kópavogsbær hafi í máli þessu upplýst, bæði í rökstuðningi til
kærenda og í umsögn til ráðuneytisins, á hvaða grundvelli samanburður á hæfni og aðstæðum
umsækjenda við úthlutun á byggingarrétti á lóðinni C-götu nr. 2 hafi farið fram. Þannig hefur
Kópavogsbær í engu gert grein fyrir því hvort eða hvernig mat á grundvelli sjónarmiða 10. gr.
úthlutunarreglna Kópavogsbæjar fór fram. Bendir ráðuneytið á að skv. 10. gr. úthlutunarreglnanna var
bæjarráði skylt að láta slíkt mat fara fram á umsóknum. Með vísan til þessa og fyrri umfjöllunar um
meginreglur um rekjanleika stjórnsýsluákvarðana telur ráðuneytið óhjákvæmilegt að leggja sönnunarbyrði
á Kópavogsbæ um að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu úthlutunarinnar, sbr. rannsóknarreglu
10. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem Kópavogsbær hefur ekki sýnt fram á að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið
því að aðrir umsækjendur voru teknir fram yfir kærendur í útdrætti um lóðina C-götu nr. 2, er það
niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð kærða hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við
jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins um málefnalega stjórnsýslu.
Þessi atriði ásamt heildstæðu mati á málsmeðferð Kópavogsbæjar leiða til þeirrar niðurstöðu
ráðuneytisins að úthlutun á byggingarrétti á lóðinni C-götu nr. 2 hafi verið ólögmæt og ekki í samræmi
við góða stjórnsýsluhætti.
Úthlutun C-götu nr. 1.
Í umsókn sinni sóttu kærendur einnig um lóðir nr. 1 og 4 við C-götu.
Af hálfu kærenda er á því byggt að við mat á umsóknum hafi einungis verið teknar til skoðunar í
bæjarráði umsóknir frá þeim sem sóttu um viðkomandi lóðir sem aðalkost. Ráðuneytið óskaði sérstaklega
eftir því með bréfi, dags. 20. mars 2006, að gerð yrði grein fyrir því í umsögn Kópavogsbæjar hvort það
hafi skipt máli við mat á hæfi umsækjenda um lóðir hvort sótt var um lóð sem fyrsta valkost eða til vara. Í
umsögn Kópavogsbæjar er þessari fyrirspurn ráðuneytisins ekki svarað. Þá er sjónarmiðum kærenda
varðandi þetta atriði í engu svarað eða almennt gerð gangskör að því að skýra hvaða þýðingu varakostir
höfðu við mat á umsóknum gagnvart umsækjendum sem sóttu um lóð sem aðalkost. Með hliðsjón af
skorti á skýringum af hálfu Kópavogsbæjar, sbr. einnig orðalag í umsögn Kópavogsbæjar um að
varakostir kunni að verða vegnir á móti þeim aðalkosti sem hæfastur þykir, verður að álíta að umsókn
kærenda hafi ekki komið til sérstaks mats við úthlutun umræddra lóða.
Í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar er ekki kveðið sérstaklega á um að umsóknir um lóðir sem varakost
umsækjenda skuli háðar annars konar mati en umsókn um sömu lóð sem fyrsta valkost. Í stjórnsýslurétti
gilda engar almennar reglur sem fela í sér að þýðing þess að sótt sé um ákveðinn kost til vara leiði til þess
að umsókn skuli talin síðri en umsókn þeirra sem sækja um sömu lóð sem fyrsta valkost. Málsmeðferð
Kópavogsbæjar við úthlutunina er því ekki byggð á almennum reglum eða venju. Með því að veita því
aukið vægi að sótt er um lóð sem fyrsta valkost felst í raun að sá möguleiki að sækja um lóðir til vara
verður þýðingarlaus eða að minnsta kosti þýðingarlítill ef margar umsóknir eru um hverja lóð.
Að því marki sem mat kann að hafa farið fram á umsókn kærenda vegna lóðarinnar C-götu nr. 1 vísar
ráðuneytið til umfjöllunar um úthlutun byggingarréttar á lóðinni C-götu nr. 2 eftir því sem við á. Þannig
er það niðurstaða ráðuneytisins að sama eigi við um málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun C-götu nr.
1, þ.e. að ekki hafi verið upplýst á hvaða grundvelli mat á hæfni umsækjenda við úthlutun byggingarréttar
á lóðunum fór fram. Þannig hafi ekki verið gerð grein fyrir því á hverju mat á fjölskylduaðstæðum og
núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjenda hafi grundvallast enda telur ráðuneytið ekkert fram komið í
málinu sem bendi til þess að kærendur hafi verið síðri umsækjendur en þeir umsækjendur sem fengu
lóðirnar.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Kópsvogsbæjar við
úthlutun byggingarréttar vegna lóðarinnar C-götu nr. 1 hafi verið ólögmæt og ekki í samræmi við góða
stjórnsýsluhætti.
Úthlutun C-götu nr. 4.
Eins og áður segir hefur kærði ekki skýrt nánar en að framan er rakið hvaða sjónarmið voru lögð til
grundvallar þegar ákvarðanir voru teknar um úthlutun lóðanna C-götu nr. 1, 2 og 4. Hins vegar er til
meðferðar hjá ráðuneytinu önnur stjórnsýslukæra er varðar einnig úthlutun á lóðinni C-götu nr. 4. Í
umsögn Kópavogsbæjar í því máli er nánar upplýst um það hvaða sjónarmið stuðst var við þegar tekin var
ákvörðun um úthlutun lóðarinnar. Þar segir að við ákvörðunina hafi m.a. verið byggt á því að heimili
umsækjenda væri mannmargt og einnig að þeir hefðu sterka fjárhagsstöðu. Ráðuneytið hefur farið yfir
umsókn lóðarhafa og borið aðstæður þeirra saman við aðstæður kærenda á grundvelli þeirra sjónarmiða
sem fram koma í 10. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar.
Fallist er á það sjónarmið kærða að fjölskylduaðstæður þeirra sem úthlutað var lóð við C-götu nr. 4 hafi
verið lóðarhöfum í hag. Fjöldi einstaklinga á heimili lóðarhafa eru fimm en á heimili kærenda búa fjórir
einstaklingar.
Ekkert liggur fyrir í gögnum málsins sem bendir til þess að lóðarhafar hafi staðið framar kærendum á
grundvelli sjónarmiðsins um núverandi húsnæðisaðstæður. Hið sama má segja varðandi sjónarmið um
fyrri lóðarumsóknir því kærendur höfðu ekki sótt áður um lóð í Kópavogsbæ en lóðarhafar höfðu áður
sótt um og fengið úthlutað lóð.
Eins og kærði tekur fram í umsögn sinni var sterk fjárhagsstaða eitt af þeim sjónarmiðum sem réði því að
lóðarhafar fengu umrædda lóð. Í þessu sambandi er jafnframt rétt að líta til 2. mgr. 4. gr. úthlutunarreglna
Kópavogsbæjar en þar segir:
„Þrátt fyrir lágmarksviðmið skv. ofansögðu áskilur bæjarráð sér rétt til þess að meta með hliðsjón af
fjárhagsstöðu umsækjenda að öðru leyti hvort ætla megi að aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum
tíma.”
Í upphafi ákvæðisins er vísað til þeirra lágmarksviðmiða sem fram koma í 1. mgr. ákvæðisins. Óumdeilt
er að bæði kærendur og lóðarhafar uppfylltu lágmarksviðmið 1. mgr. Af þessum sökum verður að skilja
afstöðu kærða svo að lóðarhafar hafi þótt líklegri til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma vegna
sterkrar fjárhagsstöðu. Tilgangur umrædds ákvæðis reglnanna er augljóslega að veita bæjarráði heimild til
þess að meta, með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda, hvort þeir geti lokið framkvæmdum á tilsettum
tíma. Frekara mat eða röðun umsækjenda á grundvelli fjárhagsstöðu og það að byggja á henni sem
sjónarmiði við töku stjórnvaldsákvörðunar, umfram það sem að ofan greinir, verður að teljast
ómálefnalegt og ekki í samræmi við úthlutunarreglurnar. Ráðuneytið hefur farið yfir þær upplýsingar sem
fram koma í umsóknum aðila um fjárhagsstöðu þeirra. Af þessum upplýsingum að dæma verður ekki
annað séð en að kærendur hafi ekki einungis uppfyllt lágmarksviðmið 1. mgr. 4. gr. úthlutunarreglna
Kópavogsbæjar heldur hafi fjárhagslegt bolmagn þeirra verið slíkt að engin ástæða hafi verið til að ætla
að þeir gætu ekki lokið framkvæmdum á tilsettum tíma. Verður því að telja það ómálefnalegt sjónarmið af
hálfu kærða og því í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar að láta sterkari fjárhagsstöðu
annarra umsækjenda ráða niðurstöðu.
Ljóst er af gögnum málsins að greiðslumat þeirra aðila sem fengu lóðina var af hálfu viðkomandi banka
gefið út með fyrirvara um að undirritaður yrði samningur milli aðila. Jafnframt var yfirlýsing
viðskiptabanka kærenda í máli þessu veitt með fyrirvara um að í henni fælist ekki ábyrgðaryfirlýsing af
neinu tagi af hálfu bankans.
Vart verður séð að slíkir fyrirvarar í greiðslumati umsækjenda séu í samræmi við 1. mgr. 4. gr.
úthlutunarreglna Kópavogsbæjar en þar segir:
„Einstaklingar, sem sækja um byggingarrétt, skulu leggja fram skriflega staðfestingu án fyrirvara frá
banka eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu umsækjanda vegna fyrirhugaðrar
húsbyggingar.”
Af þessum sökum var sú ákvörðun að veita umræddum umsækjendum lóðina, án þess að þeir legðu fram
fullnægjandi greiðslumat, ekki í samræmi við úthlutunarreglur bæjarins. Í þessu sambandi er rétt að vekja
athygli á úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 29. júní 2006, sem einnig varðaði lóðaúthlutun í
Kópavogsbæ, en þar var m.a. fjallað um fyrirvara á greiðslumati umsækjenda. Í umræddu máli hafði
Kópavogsbær synjað kærendum um úthlutun á lóð vegna þess að fyrirvari var á greiðslumati þeirra, en
niðurstaða ráðuneytisins var sú að í samræmi við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr.
stjórnsýslulaga, hefði Kópavogsbæ borið að vekja athygli umsækjenda á umræddum galla á greiðslumati
þeirra og gefa þeim kost á að bæta úr honum. Er það jafnframt skoðun ráðuneytisins að rétt hefði verið að
standa sambærilega að málsmeðferð í því máli sem hér er til úrlausnar og hefði kærða því borið að hafna
umsókn þeirra sem fengu lóðina C-götu nr. 4 ef fullnægjandi og fyrirvaralaust greiðslumat hefði ekki
borist eftir að gefinn hefði verið kostur á að bætt yrði úr umræddum galla.
Með vísan til framangreindra sjónarmiða er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Kópavogsbæjar
við töku ákvörðunar um úthlutun á lóðinni C-götu nr. 4 hafi ekki verið í samræmi við 4. gr.
úthlutunarreglna Kópavogsbæjar og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, auk þess
sem ákvörðunin var að hluta til byggð á ómálefnalegu sjónarmiði um sterka fjárhagsstöðu umsækjenda og
verður því að telja umrædda ákvörðun ólögmæta.
D. Niðurstaða og réttaráhrif.
Í úrskurði ráðuneytisins frá 26. maí 2006 var tekið til skoðunar, að kröfu kærenda þess máls, hvort
ógilding á kærðum lóðarúthlutunum Kópavogsbæjar á Kópavogstúni þann 8. desember 2005 kæmi til
greina. Með vísan til þess rökstuðnings sem fram kemur í fyrrnefndum úrskurði verður úthlutun
byggingarréttar á lóðum sem kærendur í þessu máli sóttu um ekki ógilt. Niðurstaða ráðuneytisins er samt
sem áður sú að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun
byggingarréttar á þeim lóðum sem kærendur sóttu um, sem feli í sér að úthlutunin teljist ólögmæt.
Ráðuneytið bendir á að við töku matskenndra ákvarðana getur vægi sjónarmiða sem stjórnvaldi er heimilt
að byggja á verið mismunandi. Kópavogsbær hefur ekki gert almenna grein fyrir innbyrðis vægi þeirra
sjónarmiða sem 10. gr. úthlutunarreglnanna kveður á um. Við töku matskenndra ákvarðana verður
stjórnvald að gæta jafnræðis og samræmis við ákvörðun um vægi sjónarmiða í sambærilegum málum, sbr.
jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið hefur haft til umfjöllunar mál varðandi úthlutun
Kópavogsbæjar á byggingarrétti á nokkrum lóðum á Kópavogstúni. Með vísan til sjónarmiða
Kópavogsbæjar sem komið hafa fram í þeim málum hefur ekki verið upplýst að fjölskylduaðstæður hafi
almennt haft aukið vægi þegar lagt var mat á umsóknir skv. 10. gr. úthlutunarreglnanna. Með hliðsjón af
gögnum í þeim málum sem ráðuneytið hefur fengið til umfjöllunar við málsmeðferð vegna lóðaúthlutana
á Kópavogstúni, er óljóst hvort Kópavogsbær hafi gætt samræmis og jafnræðis við ákvörðun um vægi
sjónarmiða við úthlutun einstakra lóða. Ráðuneytið vísar til þess að þegar hefur verið komist að þeirri
niðurstöðu að úthlutun byggingarréttar á lóðunum nr. 2, 4 og 1 við C-götu á Kópavogstúni hafi verið
ólögmæt, en skoðun á innbyrðis samræmi á vægi sjónarmiða við úthlutun einstakra lóða kallar á
heildstæðari yfirferð á umsóknargögnum en farið hefur fram hjá ráðuneytinu við úrlausn einstakra
kærumála. Ráðuneytið mun því vekja athygli bæjarstjórnar Kópavogsbæjar á framangreindum
sjónarmiðum og beina því til sveitarfélagsins að hafa þau framvegis í huga við lóðaúthlutanir.
Meðferð málsins hefur tekið lengri tíma en kveðið er á um í 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr.
45/1998 og skýrist sá dráttur bæði af annríki í ráðuneytinu og frestum sem veittir voru málsaðilum.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Úthlutun byggingarréttar vegna lóða nr. 2, 4 og 1 við C-götu á Kópavogstúni, sem fram fór samkvæmt
tillögum bæjarráðs Kópavogsbæjar frá 8. desember 2005 og staðfest var af bæjarstjórn þann 23. janúar
2006, er ólögmæt.
Fyrir hönd ráðherra
Guðjón Bragason (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)