Dalvíkurbyggð - Reglur um úthlutun lóða, veiting byggingar- og graftrarleyfis (frávísun að hluta)
Arngrímur Vídalín Baldursson
29. maí 2007
FEL07020066
Melum
621 Dalvík
Vísað er til erindis yðar (hér eftir nefndur málshefjandi), dags. 23. febrúar 2007, þar sem leitað er álits ráðuneytisins á ágreiningsefni sem upp kom á bæjarstjórnarfundi í Dalvíkurbyggð 20. febrúar 2007.
Erindið var sent Dalvíkurbyggð til umsagnar með bréfi, dags. 8. mars 2007. Umsögn bæjarstjórnar Dalvíkurbyggðar, sem samþykkt var á fundi 20. mars 2007, barst ráðuneytinu 22. mars 2007. Umsögnin var send málshefjanda með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. mars 2007. Með bréfi, dags. 28. mars 2007, bárust ráðuneytinu athugasemdir málshefjanda við umsögn Dalvíkurbyggðar. Þann 30. mars bárust ráðuneytinu frekari athugasemdir frá málshefjanda. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. apríl 2007, voru athugasemdir málshefjanda sendar bæjarstjórn Dalvíkurbyggðar til kynningar.
I. Málavextir.
Málshefjandi gerir athugasemdir við afgreiðslu á fundargerð umhverfisráðs frá 7. febrúar 2007 sem fram fór á fundi bæjarstjórnar Dalvíkurbyggðar þann 20. febrúar 2007. Ágreiningsefnið lýtur annars vegar að úthlutun lóðar að Hólavegi 19 og hins vegar að veitingu byggingar- og graftrarleyfis að Hringtúni 38. Lóðinni var úthlutað til Bjarnveigar Ingvadóttur sem er forseti bæjarstjórnar Dalvíkurbyggðar og varaformaður umhverfisráðs.
Á fundi umhverfisráðs þann 7. febrúar 2007 var eftirfarandi bókað:
„7.a Hólavegur 19, umsókn um lóð.
Með bréfi dagsett 7. febrúar 2007 sækir Bjarnveig Ingvadóttir um umrædda lóð.
Erindið samþykkt, en vakin er athygli á því að eftir er að samþykkja deiliskipulag Túnahverfis og gæti það tekið breytingum.
Bjarnveig vék af fundi við afgreiðslu á þessu erindi."
Hvað varðar veitingu byggingar- og graftrarleyfis að Hringtúni 38 var eftirfarandi meðal annars bókað á fundi umhverfisráðs þann 7. febrúar 2007:
„1. Hringtún 39, lagðar fram bygginganefndarteikningar og óskað eftir graftrarleyfi.
...
Bygginganefndarteikningar eru samþykktar og byggingaleyfi veitt þegar gengið hefur verið frá deiliskipulagi Túnahverfis. Hvað varðar graftrarleyfi er byggingafulltrúa heimilt að veita það þegar athugasemdarfresti vegna deiliskipulagsins er lokið."
Í fundargerð frá fundi bæjarstjórnar þann 20. febrúar 2007 kemur eftirfarandi meðal annars fram varðandi umrædda fundargerð umhverfisráðs:
„Bæjarstjórnarfulltrúar kynntu sér teikningar er varða fundargerðina.
Til máls tóku:
Bjarnveig Ingvadóttir, sem gerði grein fyrir vanhæfi sínu hvað varðar 7. lið a) og óskar eftir að umfjöllun og afgreiðsla á þeim lið verði færð aftast í fundargerðinni. Bæjarstjórn samþykkti samhljóða beiðni forseta.
...
Arngrímur V. Baldursson, sem leggur til að 1. lið verði vísað til umhverfisráðs aftur.
Bjarnveig Ingvadóttir sem leggur til að 1. liður fundargerðar umhverfisráðs verði samþykktur eins og hann liggur fyrir, enda komi ekki athugasemdir við þennan hluta skipulagsreitsins.
....
1. liður: Tillaga Arngríms V. Baldurssonar borin upp og hún felld með 5 atkvæðum á móti 2 atkvæðum Arngríms V. Baldurssonar og Jóhanns Ólafssonar.
1. liður: Tillaga Bjarnveigar Ingvadóttur borin upp og hún samþykkt með 6 atkvæðum, Arngrímur V. Baldursson situr hjá.
...
Bjarnveig Ingvadóttir vék af fundi undir umfjöllun og afgreiðslu á 7. lið a) vegna vanhæfis og Marinó Þorsteinsson tók við fundarstjórn.
Til máls tóku:
Arngrímur V. Baldursson sem leggur til að 7. lið a) verði vísað aftur til umhverfisráðs.
Svanfríður Inga Jónasdóttir.
Hilmar Guðmundsson.
Marinó Þorsteinsson.
7. liður a): Tillaga Arngríms V. Baldurssonar felld með 4 atkvæðum á móti 2 atkvæðum Arngríms V. Baldurssonar og Jóhanns Ólafssonar með tillögunni.
7. liður a) samþykktur með 4 atkvæðum, Arngrímur V. Baldursson og Jóhann Ólafsson sitja hjá.
Fleiri tóku ekki til máls og annað þarfnast ekki afgreiðslu."
II. Sjónarmið málshefjanda.
Í athugasemdum málshefjanda í erindi hans til ráðuneytisins frá 23. febrúar 2007 kemur fram að hann telur óeðlilegt að afgreiðsla á veitingu byggingarleyfis og úthlutun lóðar fari fram meðan deiliskipulag sé í vinnslu. Sérstaklega hafi hann varað við slíkri afgreiðslu mála þegar í hlut eigi aðilar sem standi að bæjarstjórninni.
Bendir hann á að almennir borgarar hafi ekki sömu möguleika á að velja sér lóð þegar þessi háttur sé viðhafður. Hafi hann vakið athygli á misræmi í þessu máli og öðru þar sem umsækjendur hefðu beðið mánuðum saman án svars. Tiltekur málshefjandi þar dæmi um umsókn einstaklings um lóð frá 18. apríl 2006. Þar hafi afgreiðslu verið frestað og bæjartæknifræðingi falið að kanna möguleika á að koma fyrir lóð á umræddu svæði. Samkvæmt símtali sem hann hafi átt við umsækjandann hinn 20. febrúar 2007 hafði umsækjandinn þá ekki enn fengið svar.
Í athugasemdum málshefjanda, dags. 28. mars 2007, við umsögn Dalvíkurbyggðar áréttar hann að ætlun hans sé að koma þeirri skoðun sinni á framfæri að sér fyndist skorta á fagleg vinnubrögð við lóðaúthlutanir og vildi því að farið yrði yfir þau mál. Kominn sé tími til að vanda betur vinnubrögð þegar einum íbúa sé synjað um lóð á sama fundi og öðrum einstaklingi sé úthlutað fjórum. Orðrétt segir hann síðan: „Sjálfsagðar vinnureglur eru að bregðast jákvætt og svo fljótt sem verða má við öllum erindum sem berast. Enda er slíkt lagaskylda hvers stjórnvalds og ættu allir að tileinka sér þau vinnubrögð svo og aðra góða siði."
Í viðbótarathugasemdum málshefjanda frá 30. mars 2007 vísar hann til fundargerðar umhverfisráðs frá 28. mars 2007, en þar megi sjá „að ekki sé útséð um að allar lóðir verði þar sem ætlað var þegar lagt var af stað. Því verður sú spurning enn áleitnari hvort eðlilegt sé að gefa út framkvæmdaleyfi fyrr en skipulag er frágengið."
III. Sjónarmið Dalvíkurbyggðar.
Í umsögn Dalvíkurbyggðar eru sjónarmið bæjarstjórnar rakin í eftirfarandi átta liðum:
1. Tekið er fram að ekki hafi verið mikið um húsbyggingar á Dalvík á undanförnum árum, jafnvel áratugum. Því hafi ekki komið til þess að samkeppni væri um lóðir. Þannig hafi þeir sem sóst hafi eftir lóð jafnan fengið hana og hafi lóðin ekki verið til hafi verið reynt að koma til móts við óskir viðkomandi og „deiliskipulag miðað við það".
2. Það hverfi sem hér um ræði sé nefnt Túnahverfi og hafi uppbygging þar hafist um 1980. Síðan hafi verið byggð þar 21 hús. Á gildandi aðalskipulagi sé gert ráð fyrir íbúðabyggð á svæðinu og nú sé verið að breyta gildandi deiliskipulagi sem bæði feli í sér stækkun á einstaka lóðum til að koma til móts við
óskir fólks um meira rými, svo og lítils háttar breytingu á aðalskipulagi. Sú deiliskipulagstillaga sem nú sé til umfjöllunar hafi verið tilbúin í október 2006. Umhverfisráð samþykkti tillöguna á fundi 15. október 2006 og bæjarstjórn samþykkti hana þann 9. janúar 2007. Þá hafi tillagan verið auglýst eins og lög geri ráð fyrir og auk þess kynnt á heimasíðu sveitarfélagsins. Þá séu umræddar lóðir einnig auglýstar á heimasíðu sveitarfélagsins.
3. Ný deiliskipulagstillaga geri ráð fyrir 30 nýjum íbúðarhúsum í Túnahverfi. Umhverfisráð og bæjarstjórn hafi þegar úthlutað þremur lóðum með fyrirvara um samþykkt deiliskipulagsins, auk þess sem litið hafi verið svo á að tiltekin lóð væri ætluð ÁJ sem málshefjandi tiltekur í athugasemdum sínum að ekki hafi fengið svar. Auk þess hafi umhverfisráð á fundi sínum þann 7. mars 2007 úthlutað tveimur lóðum í hverfinu með sama fyrirvara.
4. Bæjarstjórnin tekur fram að þær breytingar á aðalskipulagi, sem séu hluti af þeirri skipulagsbreytingu sem nú sé til umfjöllunar, séu til komnar vegna óskar ÁJ um að fá að byggja á svæði sem skipulagt var sem grænt svæði í aðalskipulagi, sbr. fundargerð umhverfisráðs frá 10. maí 2006. Eins og þar komi fram var bæjartæknifræðingi falið „að kanna hvort möguleiki væri á því að koma lóð fyrir á umræddu svæði". Bæjartæknifræðingur hafi áður en umsókn ÁJ var tekin fyrir upplýst hana um hvernig málum væri háttað og að ekki væri víst að lóð kæmist fyrir á þessum reit auk þess sem það kallaði á breytingar á aðalskipulagi. Þegar sú niðurstaða lá fyrir að unnt yrði að koma lóð fyrir á þessum reit var ÁJ og eiginmanni hennar gerð grein fyrir því að farið yrði í breytingu á aðalskipulagi til að mæta óskum þeirra. Litið hafi verið svo á að í þessari málsmeðferð fælist meðal annars að þessi lóð væri ætluð þeim með fyrirvara um samþykkt skipulagsins enda sú lóð ekki auglýst á heimasíðu sveitarfélagsins eins og þær lóðir sem lausar séu taldar.
5. Þá tekur bæjarstjórn fram að í erindi sínu nefni Arngrímur „umsækjendur" um lóðir. Bæjarstjórn sé ekki ljóst hvað hann eigi við þar sem fleiri hafi ekki sótt um lóðir í Túnahverfi og engar umsóknir um lóðir annars staðar í sveitarfélaginu liggi fyrir óafgreiddar.
6. Hvað varði afgreiðslu á lið 1 í fundargerð umverfisráðs frá 7. febrúar 2007, þar sem veitt var byggingar- og graftrarleyfi þegar gengið hafið verið frá deiliskipulagi og byggingarfulltrúa heimilað að veita graftrarleyfi þegar athugasemdafresti vegna deiliskipulags væri lokið, hafi bæjarstjórn bætt við „enda komi ekki til athugasemda við þennan hluta skipulagsreitsins".
7. Þá gerir bæjarstjórn athugasemd við eftirfarandi í erindi málshefjanda: „Þar sem deiliskipulag er í vinnslu finnst mér eðlilegt að afgreiðsla fari ekki fram fyrr en að því loknu." Þar sé málshefjandinn þó ekki sjálfum sér samkvæmur því hann hafi bæði fyrr, sbr. fund umhverfisráðs frá 10. janúar 2007 (liður 2) og afgreiðslu bæjarstjórnar frá 20. febrúar 2007 á sama lið, og síðar, sbr. fundargerð umhverfisráðs frá 26. febrúar 2007 og afgreiðslu bæjarstjórnar frá 6. mars 2007, samþykkt lóðaúthlutun með fyrirvara um skipulag. Bæjarstjórn tekur fram að „kjarninn í umkvörtun Arngríms virðist fyrst og fremst vera sá að gera það tortryggilegt að forseti bæjarstjórnar sitji við sama borð og aðrir sem sækja um lóðir á Dalvík".
8. Að lokum segir í umsögn Dalvíkurbyggðar að þegar lifni yfir byggingarstarfsemi, líkt og nú hafi gerst í Dalvíkurbyggð, kunni að reka til þess að samkeppni verði um lóðir og setja þurfi reglur til að tryggja jafnræði þeirra sem óska eftir að fá úthlutað lóð. Þó muni ugglaust áfram verða brugðist jákvætt við ef einstaklingar eða fyrirtæki óska eftir lóðum sem ekki sé gert ráð fyrir á skipulagi og þeim sýnd eins mikil lipurð og mögulegt sé.
IV. Álit ráðuneytisins.
Málshefjandi í máli þessu er fulltrúi í bæjarstjórn Dalvíkurbyggðar. Hann gerir annars vegar athugasemd við málsmeðferð bæjarstjórnarinnar um úthlutun lóðar til forseta bæjarstjórnar sem jafnframt er fulltrúi í umhverfisráði og hins vegar um veitingu graftrar- og byggingarleyfis, en hvort tveggja átti sér stað meðan á vinnu við gerð deiliskipulags stóð.
Málshefjandi er ekki aðili máls hvað viðkomandi lóðir varðar. Ráðuneytið mun því taka mál þetta til athugunar á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, þar sem segir að félagsmálaráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum gagnvart sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum.
A. Um úthlutun lóðar.
Ráðuneytið hefur í úrskurðum sínum um lóðaúthlutanir sveitarfélaga komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélögum beri að fara að stjórnsýslulögum við úthlutun á lóðum. Þannig beri að fara að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við úthlutun lóða en það verði best gert með því að sveitarfélög setji sér reglur um hvaða skilyrði umsækjendur þurfa að uppfylla til að eiga möguleika á því að fá lóð. Þegar fleiri en einn umsækjandi um tiltekna lóð uppfyllir þau skilyrði hefur ráðuneytið talið að ekki verði gerðar frekari kröfur til sveitarfélaga við úthlutun byggingarlóða en þær að hlutkesti verði látið ráða þegar fleiri en ein umsókn uppfyllir lágmarksskilyrði. Þá ber sveitarstjórn að upplýsa mál nægilega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og veita rökstuðning ef eftir því er leitað skv. 21. gr. þeirra laga.
Bæjarstjórn Dalvíkurbyggðar hefur ekki sett sér reglur eða viðmiðanir um aðferðir við úthlutun lóða í sveitarfélaginu. Samkvæmt umsögn bæjarstjórnar hefur ekki verið talin þörf fyrir slíkar reglur þar sem lítil eftirspurn hafi verið eftir lóðum í sveitarfélaginu. Bæjarstjórnin mótmælir því þeirri málsástæðu málshefjanda sem rangri að aðrir umsækjendur hafi beðið eftir lóð mánuðum saman. Það dæmi sem málshefjandi nefni byggi á öðrum forsendum en aðrar umsóknir þar sem jákvæð afgreiðsla á umsókninni þýði breytingar á aðalskipulagi.
Í máli þessu liggur fyrir að tiltekinn einstaklingur, sem er bæði forseti bæjarstjórnar og varformaður umhverfisráðs, óskaði eftir tiltekinni lóð og fékk vilyrði fyrir henni meðan á gerð deiliskipulags stóð. Ekki lá fyrir umsókn frá öðrum um þá lóð.
Málshefjandi bendir í þessu sambandi á að íbúar Dalvíkurbyggðar hafi almennt ekki sömu forsendur til að velja sér lóð til umsóknar meðan á deiliskipulagsgerð stendur og sá sem situr í bæjarstjórn.
Ráðuneytið telur að við slíkar aðstæður beri brýna nauðsyn til að vanda málsmeðferð á þann hátt að ekki vakni grunsemdir um að seta umsækjanda í bæjarstjórn hafi haft áhrif á möguleika hans til að fá lóð úthlutað. Í máli þessu er upplýst að viðkomandi bæjarstjórnarfulltrúi hafði frumkvæði að því að víkja af fundi vegna vanhæfis þegar umsókn hans um lóð var tekin fyrir. Reynir því ekki á vanhæfisákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga í þessu máli gagnvart forseta bæjarstjórnar. Það breytir ekki því að mati ráðuneytisins að úthlutun lóðar sem er í deiliskipulagsferli til bæjarstjórnarfulltrúa getur vakið tortryggni annarra íbúa um að seta umsækjandans í bæjarstjórn hafi getað haft áhrif á ákvörðun bæjarstjórnar. Er slík málsmeðferð að mati ráðuneytisins ekki að öllu leyti í samræmi við kröfur um vandaða og málefnalega stjórnsýslu
Með hliðsjón af framangreindu mun ráðuneytið beina þeim tilmælum til bæjarstjórnar Dalvíkurbyggðar að hún vandi málsmeðferð við úthlutun lóða í því skyni að tryggja að ekki vakni grunsemdir um að tengsl þeirra er fá úthlutun við bæjarstjórn hafi getað haft áhrif við úthlutunina. Það verður einna best gert með því að úthlutun lóðar eigi sér ekki stað fyrr en að skipulagsferli loknu sem þá hafi verið auglýst og allir bæjarbúar þannig getað kynnt sér það. Jafnframt mun ráðuneytið hvetja bæjarstjórnina til þess að huga að því að setja viðmiðunarreglur um úthlutun lóða, samanber umfjöllun hér að framan, einkum til að fyrirbyggja hugsanleg deilumál er upp geta komið ef fleiri en einn sækir um sömu lóð.
B. Um veitingu byggingar- og graftrarleyfis.
Í þessum lið erindisins beinist gagnrýni málshefjanda að því að byggingar- og graftrarleyfi hafi verið veitt áður en gengið hafi verið frá deiliskipulagi með fyrirvaranum „enda komi ekki til athugasemda við þennan hluta skipulagsreitsins". Ekki kemur fram í gögnum málsins að aðilar þess sitji í
bæjarstjórn eða nefndum á hennar vegum og koma vanhæfisákvæði sveitarstjórnarlaga því ekki til skoðunar.
Í 1. og 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er svohljóðandi ákvæði:
„Óheimilt er að grafa grunn, reisa hús, rífa hús, breyta því, burðarkerfi þess, formi, svipmóti eða notkun þess eða gera önnur þau mannvirki sem falla undir IV. kafla laganna nema að fengnu leyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Framkvæmdir skv. 1. mgr. skulu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag."
Í II. kafla sömu laga er fjallað um stjórnsýslu í þessum málaflokki, meðal annars um ráðgjafarhlutverk Skipulagsstofnunar, sbr. 4. gr. laganna, og úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála er kveður upp úrskurði í ágreiningsmálum, sbr. 8. gr. laganna.
Með vísan til þessara lagaákvæða telur félagsmálaráðuneytið sig ekki hafa heimildir til að fjalla um hvort afgreiðsla umhverfisráðs og bæjarstjórnar Dalvíkurbyggðar varðandi byggingar- og graftrarleyfi að Hringtúni 39 hafi verið í samræmi við ákvæði laga og reglugerða um skipulags- og byggingarmál.
Fyrir hönd ráðherra
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Stefanía Traustadóttir (sign.)