Mál nr. 2/2007

Ár 2007, 2. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður

í stjórnsýslumáli nr. 2/2007

Ferðafélag Íslands

gegn

Ferðamálastofu.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 3. janúar 2007, kærði Ferðafélag Íslands, (hér eftir nefnt kærandi) ákvörðun Ferðamálastofu, (hér eftir nefnd kærði), nr. 1/2006, frá 27. október 2006 þar sem hafnað er undanþágubeiðni kæranda frá skilyrðum laga nr. 73/2005.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt og kveðið á um það af hálfu ráðuneytisins að kærandi sé undanþeginn skyldu til að hafa leyfi til reksturs ferðaskipuleggjanda og ferðaskrifstofu, að því er lýtur að ferðum innanlands.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 3. janúar 2007

2. Athugasemdir kærða dag. 24. janúar 2007

3. Bréf kæranda til kærða dags. 28. febrúar 2006

4. Bréf kæranda til kærða dags. 14. mars 2006

5. Bréf kærða til kæranda dags. 15. ágúst 2006

6. Bréf kæranda til kærða dags. 23. ágúst 2006

7. Ferðaáætlun kæranda 2006

8. Fréttabréf kæranda nr. 66, febrúar 2006

9. Útprentun af heimasíðu kæranda

10. Álit kærða nr. 1/2006, dags. 27. október 2006

11. Bréf samagönguráðuneytisins til kæranda dags. 27. janúar 2007

12. Athugasemdir kæranda, dags. 14. febrúar 2007

13. Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 27. febrúar 2007. Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 25. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

III. Málsatvik

Með bréfi dags. 28. febrúar 2006 til kærða fór kærandi formlega fram á, með vísan til 8. mgr. 8. gr., undanþágu frá 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála en þar er kveðið á um leyfisskyldu ferðaskrifstofa og þeirra sem starfa sem ferðaskipuleggjendur.

Kærði hafnaði beiðni kæranda þann 27. október 2006, með ákvörðun nr. 1/2006.

Með stjórnsýslukæru dags. 3. janúar 2007 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til samgönguráðuneytisins.

Kærða var með bréfi dags. 8. janúar 2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 24. janúar 2007.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréf dags. 27. janúar 2007 og bárust athugasemdir þann 14. febrúar 2007.

Ráðuneytinu bárust síðan viðbótarupplýsingar frá kærða með bréfi dags. 27. febrúar 2007.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða nr. 1/2006 frá 27. október 2006 verði hnekkt. Jafnframt er þess krafist að ráðuneytið kveði á um það í úrskurði sínum að kærandi njóti undanþágu 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

Kærandi byggir kröfur sínar á því að undanþága sú sem er að finna í 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála hafi verið sett gagngert í því skyni að undanþiggja félög eins og kæranda leyfisskyldunni sem annars er kveðið á um í lögum. Vísar kærandi til þess að í meðförum Alþingis á frumvarpinu að þessum lögum hafi verið bætt við nýrri málsgrein, sem er 8. mgr. 8. gr. laganna. Þar segir orðrétt: ,,Ferðamálastofa ákveður hvaða íslensk ferðafélög eru undanþegin ákvæðum laga þessara að því er lýtur að ferðum innan lands.?

Þessi breyting hafi verið að frumkvæði samgöngunefndar Alþingis en þar hafi kærandi og Útivist sérstaklega verði nefnd og sérstaða þeirra á sviði ferðamála tíunduð. Komi fram í tillögu nefndarinnar að nefndin fallist á mikilvægi þess að áfram verð unnt að veita undanþágur frá lögunum fyrir slíka starfsemi og því hafi breytingartillagan verið lögð fram.

Kærandi telur ljóst af nefndarálitinu að framangreind breytingartillaga, um heimild til undanþágu frá leyfisskyldu laganna, sé fyrst og fremst sniðin að starfsemi Ferðafélagsins og jafnframt Útivistar. Tilgangurinn sé augljóst, að veita þessum félögum áfram undanþágu frá leyfisskyldunni, vegna ferða innanlands og komi það m.a. skýrt fram í umræðum um frumvarpið á Alþingi.

Telur kærandi undanþáguákvæðið sett vegna hagsmuna almennings af því að rekstur þessara félaga haldi áfram óbreyttur en kærði geti síðan metið hvort önnur félög geti einnig notið undanþágunnar.

Kærandi telur framangreint ótvírætt um tilgang undanþáguákvæðisins og bendir á að starfsemi kæranda hafi verið óbreytt frá því umrædd lög voru sett og hafi svo verið í um 80 ár. Félagið sé áhugamannafélag sem hafi ekki að markmiði að hagnast af sölu ferða heldur einungis að þær standi undir sér. Alþingi hafi þegar fallist á framangreind sjónarmið.

Að lokum bendir kærandi á að samkeppnislög og samkeppnissjónarmið standi þessu ekki í vegi þar sem 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 sé sérregla gagnvart samkeppnislögum og gangi því framar ákvæðum þeirra.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði færir þau rök fyrir höfnun sinni á undanþágu að við mat á því hvað sé leyfisskyld starfsemi sé lögð áhersla á að um sölu í atvinnuskyni til almennings sé að ræða. Lög um skipan ferðamála nr. 73/2005 lýsi því hvaða athafnir leiði til leyfisskyldunnar en ekki hvernig tekjum sé ráðstafað.

Allar ferðaskrifstofur, óháð stærð og starfsvettvangi, þurfa að leggja fram tryggingu vegna neytendaverndar og skiptir þá engu máli hver ferða- eða farþegafjöldi er. Mikið af þeim ferðum sem farnar eru á vegum kæranda séu alferðir og þar með tryggingarskyld starfsemi. Með undanþágunni er jafnframt veitt undanþága frá skyldu til að hafa neytendatryggingu. Auk þess verði ekki séð að samkeppnissjónarmið verði virt gagnvart öðrum sem eru leyfisskyldir en ljóst er að kærandi er a.m.k. að hluta til rekinn sem hvert annað félag í ferðaþjónustu.

Í auglýsingum kæranda megi glöggt sjá að ferðir eru settar saman, boðnar fram og seldar í atvinnuskyni, þrátt fyrir að hluti tekna fari í að greiða rekstur og uppbyggingu á ferðamannastöðum víða um land. Þótt tilgangur félagsins hafi ekki breyst hafi umsvifin stóraukist og eru ferðir nú boðnar á almennum markaði. Varðandi þann þátt sé kærandi í samkeppni við aðra leyfisskylda aðila í ferðaþjónustunni.

Kærði vísar til þess að lög um skipan ferðamála nr. 73/2005 leggi það í hendur kærða að ákveða hvaða íslensk ferðafélög geti verið undanþegin leyfisskyldunni að því er varðar ferðir innanlands. Við það verði að líta til tilgangs laganna og þeirra raka löggjafans sem koma fram í nefndaráliti samgöngunefndar Alþingis 2. maí 2005, fyrir setningu undanþáguákvæðis 8. mgr. 8. gr. laganna. Í ljósi þeirra sjónarmiða sé niðurstaðan sú að til að ferðafélag njóti undanþágunnar verði að vera um að ræða ferðafélag sem stundar ekki eiginlega sölu ferða í atvinnuskyni til almennings, gegn endurgjaldi eða þóknun.

Kærði bendir á að með undanþáguákvæðinu sé ljóst að löggjafinn telji þörf á sérstöku mati um hvaða félög skuli vera undanþegin leyfisskyldunni. Hvergi sé, í áliti samgöngunefndar minnst á að kærandi skuli vera undanþeginn leyfisskyldunni en í álitinu kemur fram að nefndin fallist á að mikilvægi þess að undanþága sé veitt fyrir ?slíka starfsemi? og þá sé verið að vísa til ferðafélaga sem hafi byggt starf sitt á sjálfboðaliðastarfi og staðið fyrir uppbyggingu á ferðamannastöðum. Kærði telur undanþáguheimildina verða að byggja á þessum grunni, þ.e. að það séu einungis ferðafélög sem sinna slíku starfi sem geti notið hennar en sá hluti rekstrar kæranda sem er í frjálsri samkeppni við aðra ætti ekki að vera undanþeginn lögum um skipan ferðamála.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

I. Samkvæmt gögnum málsins snýr ágreiningsefni máls þessa í raun um það hvort kærandi falli, hér eftir sem áður, undir undanþáguákvæði 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

Rök kæranda eru í stuttu máli að ætlun löggjafans var að hafa óbreytt ástand, þ.e. að kærandi og Útivist hefðu áfram undanþágu frá leyfisskyldunni, það komi skýrt fram í lögskýringagögnum.

Rök kærða eru í stuttu máli að það komi hvergi fram í lögskýringagögnum að kærandi eða Útivist eigi að njóta undanþágunnar heldur eigi það undir mat kærða hverju sinni hverjir það eru. Við það beri að taka mið af starfsemi viðkomandi og undanþága komi einungis til greina til félaga þar sem starfsemi byggi eingöngu á sjálfboðaliðum og varði uppbyggingu á ferðamannastöðum.

II. Meginregla laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála er að starfsemi sem undir lögin fellur er leyfisskyld, sbr. 8. gr. Í 8. mgr. ákvæðisins er hins vegar veitt heimild til að veita undanþágu frá leyfisskyldu hvað varðar ferðir innanlands. Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir að starfsemin sé leyfisskyld enda væri undanþáguheimildin annars óþörf. Ferðafélög sem njóta undanþágunnar stunda því leyfisskylda starfsemi samkvæmt lögum nr. 73/2005, varðandi ferðir innanlands og getur falist í því hver sú starfsemi sem undir lögin fellur, þar á meðal sala alferða.

Af framangreindu leiðir að ekki þarf að greina nánar rekstur kæranda, hvað varðar innanlandsferðir, heldur verður að líta svo á, ef fallist er á undanþágu, að hún taki til alls reksturs félagsins innanlands.

III. Eins og áður kom fram varðar ágreiningsefnið fyrst og fremst það hvort kærandi eigi áfram að njóta undanþágu sem félagið hafði samkvæmt eldri lögum um skipulag ferðamála. Í undanþáguákvæði 8. mgr. 8. gr. er ekki tekið sérstaklega fram að kærandi skuli njóta undanþágunnar og verður því að skoða lögskýringagögn til að finna hver vilji löggjafans var í þessum efnum.

Í frumvarpi til ferðamálalaga sem var undanfari laga nr. 73/2005 var ekki að finna slíkt undanþáguákvæði en það hafði verið í eldri lögum nr. 117/1994 og hafði kærandi undanþágu frá leyfisskyldunni á grundvelli þess.

Hjá samgöngunefnd Alþingis sem hafði frumvarpið til meðferðar var staða innlendra ferðafélaga á borð við kæranda rædd og féllst nefndin á mikilvægi þess að áfram verði unnt að veita undanþágur frá leyfisskyldu fyrir fjölmenn ferðafélög sem byggt hefðu starf sitt á sjálfboðaliðastarfi um áratugaskeið og staðið fyrir uppbyggingu á ferðamannastöðum. Lagði nefndin því til undanþáguákvæði, sem nú er 8. mgr. 8. gr. laga 73/2005 og er það samhljóða orðalagi undanþáguákvæðisins sem var í fyrri lögum, nema hvað kærða er falið að veita þessar undanþágur í stað ráðuneytisins og er það í samræmi við aðrar breytingar sem frumvarpið til laga nr. 73/2005 fól í sér. Samkvæmt þessu leggur nefndin til óbreytt ástand hvað þetta varðar.

Rétt þykir í þessu sambandi að skoða nokkuð sögu þessa undanþáguákvæðis frá því það var fyrst lögfest.

Í lögum nr. 29/1964 um ferðamál er í 8. gr. kveðið á um að leyfisskyldan nái ekki til viðurkenndra ferðafélaga ? ?.. að því er tekur til sölu á farseðlum í eigin ferðir ???? né heldur hópferða sem slíkir aðilar þannig skipuleggja, enda þótt næturgisting fylgi.? Í greinargerð segir að þessir aðilar teljist ekki ferðaskrifstofur í skilningi laganna.

Í lögum nr. 60/1976 um ferðamál er undanþáguákvæði í 3. mgr. 21. gr. og segir þar: ?Ráðuneytið ákveður einnig, hvaða íslensk ferðafélög eru undanþegin ákvæðum laga þessara, að því er lýtur að ferðum innanlands.? Í greinargerð segir að þetta sé nýmæli sem sé hliðstætt 8. gr. eldri laga. Nýmælið felist í því að tala um ?viðurkennd ferðafélög? og í framkvæmd njóti þrjú félög slíkrar viðurkenningar, þ.e. Ferðafélag Íslands, Bandalag íslenskra farfugla og Útivist.

Lög nr. 79/1984 um ferðamál hafa samhljóða ákvæði um undanþágu og var gildi þess óbreytt frá eldri lögum.

Sama er í lögum nr. 117/1994 en þar er í 6. mgr. 10. gr. kveðið á um undanþáguna sem var óbreytt frá eldri lögum.

Í frumvarpi til laga nr. 73/2005 var lagt til að fella undanþágu þessa úr gildi en því var breytt í samgöngunefnd eins og að framan er rakið og var það samþykkt á Alþingi.

Samkvæmt þessu verður ekki annað séð en vilji löggjafans hafi staðið til að áfram giltu sömu reglur varðandi undaþágu þeirra félaga sem nutu undanþágu samkvæmt eldri lögum, þar á meðal kæranda og Útivistar. Fær það m.a. stoð í því að ákvæðið eins og það var samþykkt sem 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 hefur nánast verið óbreytt frá því það kom fyrst fram og tekið til þessara félaga. Þá má einnig benda á umræður á Alþingi þegar rætt var um breytingatillöguna en í máli eins nefndarmanna samgöngunefndar er einmitt tekið fram að breytingin sé til að kærði skuli og geti ákveðið undanþágu fyrir Ferðafélag Íslands og Útivist frá því að þurfa leyfi.

IV. Ráðuneytið telur, í ljósi alls framangreinds, skýrt hver hafi verið ætlun og vilji löggjafans með undanþáguákvæði 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005. Augljóst sé að löggjafinn ætlaðist til að óbreytt ástand skyldi gilda hvað þessi félög sem nutu undanþágu skv. eldri lögum varðar, svo sem kæranda og Útivistar. Að öðru leyti sé það lagt í hendur Ferðamálastofu að ákveða hvaða önnur ferðafélög geta notið slíkrar undanþágu.

Niðurstaða ráðuneytisins er að fallist er á kröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun Ferðamálastofu þar sem hafnað er beiðni um undanþágu og er lagt fyrir kærða að taka erindi kæranda til endurskoðunar, fari kærandi fram á það. Við þá skoðun skal gætt þeirra sjónarmiða um lögskýringu 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála sem rakin eru í úrskurðinum, hvað varðar heimild til undanþágu.

V. Ráðuneytinu þykir rétt að benda á að af gögnum málsins mátti gera ráð fyrir að kærandi hafi hafið sölu ferða til útlanda, sbr. það sem kemur fram á bls. 5. í ferðaáætlun 2006 um gönguferðir í Færeyjum og fjallgöngu á Mont Blanc. Kærandi sá ástæðu til að skýra þetta nánar í bréfi til ráðuneytisins dags. 27. febrúar 2007 þar sem fram kemur að ferðirnar séu ekki farnar á vegum kæranda heldur í samstarfi við innlendar ferðaskrifstofur sem starfi í skjóli ferðaskrifstofuleyfis.

Ráðuneytinu þykir einnig rétt að benda á að undanþága frá leyfisskyldu skv. 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 tekur einungis til ferða innanlands. Hafi kærandi í hyggju að taka upp aðra starfsemi, sem fellur utan undanþágunnar, sé væntanlega ekkert því til fyrirstöðu svo framarlega sem slíkri starfsemi sé haldið tryggilega aðskildri frá þeirri starfsemi sem nýtur undanþágunnar og uppfyllt séu skilyrði um leyfi og tryggingar hvað þá starfsemi varðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ferðamálastofu nr. 1/2006 frá 27. október 2996 er felld úr gildi. Ferðamálastofa skal veita Ferðafélagi Íslands undanþágu samkvæmt 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir