Mál nr. 15/2006

Ár 2007, 18. maí, er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 15/2006,

A

gegn

Flugmálastjórn Íslands

I. Aðild kærumáls og kröfur

Þann 15. júní 2006 barst ráðuneytinu erindi A (hér eftir nefndur kærandi) þar sem óskað er staðfestingar ráðuneytisins á skilningi kæranda á nánar tilgreindu álitaefni og staðfestingu ráðuneytisins á að kærandi hafi lokið bóklegu ATP námi en að öðrum kosti skriflegu rökstuddu svari þar sem vísað er í lög og reglur.

Eins og nánar verður rakið hér á eftir má ráða af erindi kæranda og allri forsögu málsins að álitaefnið varði fyrst og fremst það hvort nám til öflunar flugstjóraréttinda (ATP-nám) sé samfellt nám eða hvort það skiptist í tiltekna áfanga sem hver fyrir sig skoðast sem sérnám og einnig eftir hvaða reglugerð ATP nám kæranda hafi átt að fara, þ.e. hvort kærandi hafi átt að útskrifast á árinu 1999 með 1. flokks skírteini.

Hjá ráðuneytinu hefur áður verið fjallað um nám kæranda til öflunar atvinnuflugmannsréttinda og var kveðinn upp úrskurður er það varðar árið 2001.

Vegna þessa hefur málið verið tekið til ítarlegrar skoðunar í því skyni að kanna hvort þegar hafi verið fjallað um álitaefnið eða einstaka þætti þess. Einnig hvort eitthvað hafi komið fram sem gefi tilefni til að taka fyrri úrskurð ráðuneytisins til endurskoðunar. Janframt hefur verið kannað hvort um kæranlega stjórnvaldsákvörðun er að ræða eða hvort taka eigi málið til afgreiðslu sem almennt erindi.

Eftirtalin gögn liggja fyrir í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl).

III. Forsaga málsins - málavextir

Nauðsynlegt þykir, til að fá samhengi í málið og það liggi ljóst fyrir hvaða efnisþætti eigi að taka til skoðunar hjá ráðuneytinu, að rekja málavexti nokkuð ítarlega, allt frá upphafi þess, er það kom fyrst á borð ráðuneytisins.

1. Upphaf þessa máls er að rekja allt til ársins 2001 en með erindi dags. 4. maí 2001 óskaði kærandi eftir túlkun ráðuneytisins á því hvort svonefnt bóklegt ATP?nám flugmanna hafi verið og sé hluti af samfelldu bóklegu námi til atvinnuflugmannsréttinda eða hvort líta skuli á það sem sérnám sem eigi undir þá reglugerð sem í gildi er hverju sinni, þegar það sérnám hefst. Ástæðan var ágreiningur kæranda við kærða um túlkun reglugerða er varða bóklegt nám atvinnuflugmanna á Íslandi.

Kærandi lýsir málavöxtum nánar í erindi sínu þannig að hann hafi hafið flugnám sitt í Kanada 1990 og síðan stundað það í USA á árunum 1991-1992. Því námi hafi lokið með útgáfu atvinnuflugmannsskírteinis (Commercial Pilot 111. Cert. ? Airplane Single and Multiengine Land, - Instrument Airplane), þ.e. atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun.

Þegar kærandi vildi fá þessi réttindi sín viðurkennd hér á landi, að öllu leyti eða hluta, var því hafnað af hálfu kærða með vísan til gr. 7.2.9 í reglugerð nr. 344/1990 en sú grein hljóðaði svo:

?Nú hefur umsækjandi stundað nám við viðurkenndan erlendan skóla eða stofnun og lokið þaðan prófi og skal hann þá senda Flugmálastjórn öll prófskírteini sín þar að lútandi svo og gögn um námsefni og námstíma. Flugmálastjórn getur þá að athuguðu máli veitt skírteini það eða réttindi sem sótt var um, án þess að nýtt próf komi til, enda hafi námið verið fyllilega sambærilegt við nám á Íslandi, m.a. að því er varðar námsefni og námstíma, að mati Flugmálastjórnar. Að öðrum kosti getur Flugmálastjórn krafist þess að umsækjandi sanni þátttöku í námi með vottorði og þekkingu með prófi í þeim greinum sem þurfa þykir, á þeim stað og tíma er hún ákveður.?

Á grundvelli þessa var kæranda gert að taka öll próf að nýju, þ.e. stofnunin féllst ekki á gildi þeirra prófa sem hann hafði tekið erlendis.

Kærandi stundaði námið á árunum 1992-1999 og var ástæða þess að það tók svo langan tíma að hann lenti í tveimur umferðarslysum á tímabilinu sem töfðu námið. Þann 24. febrúar 1999 útskrifaðist kærandi úr Flugskóla Íslands hf. eftir ?Bóklegt nám fyrir atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun? eins og segir í prófskírteini. Meðaleinkunn var 73% og var hann ekki undir 60% í neinni námsgrein eins og kröfur eru gerðar um með reglugerð nr. 344/1990. Kærandi fékk síðan áritun um blindflug þann 7. maí 1999 og útgefið atvinnuflugmannsskírteini þann 7. júní sama ár. Í beinu framhaldi hóf hann bóklegt ATP nám og lauk því í ágúst 1999 með meðaleinkunn 74% og ekki undir 60% í neinni námsgrein.

Kærandi áréttar að hann fékk framangreint prófskírteini útgefið samkvæmt reglugerð nr. 344/1990 þrátt fyrir að með reglugerð nr. 304/1998 sem tók gildi 1. júlí 1998 sé gerð krafa um lágmarks 75% í öllum námsgreinum. Kærandi telur kærða hafa með þessu viðurkennt að þar sem hið bóklega nám hans hófst fyrir gildstöku nefndrar reglugerðarbreytingar, eigi breytingin ekki við heldur gildi reglugerð nr. 344/1990 um námið, eins og hún var þegar námið hófst. Þetta eigi a.m.k. við um námið sem lauk með útgáfu atvinnuflugmannsskírteinis þann 7. júní 1999.

Kærandi telur það sama hafi átt við með hið bóklega ATP nám sem hann hóf í beinu framhaldi af fyrra námi (og lauk í ágúst 1999) enda ekki unnt að hefja það nám nema að loknu því fyrra.

Þegar kærandi hóf námið árið 1992 var í gildi reglugerð 344/1990, með síðari breytingum og segir þar m.a. í gr. 7.2.10 ??Atvinnuflugpróf, samkvæmt þessum kafla, veitir bókleg réttindi fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks samkvæmt reglugerð þessari?. Þetta ákvæði var hins vegar fellt úr gildi með reglugerð nr. 71/1996.

Árin 1992, 1993 og 1994 voru auglýst sérstök ATP námskeið en þau voru ekki haldin vegna ónógrar þátttöku. Breytingar urðu á því á næstu árum en það var ekki fyrr en reglugerð nr. 419/1999 tók gildi þann 1. júlí 1999 að ATP nám var aftur fellt inn í heildarnámspakkann og var þá komið á sama ástand og lengst af hafði verið, að atvinnuflugpróf veitir bókleg réttindi til atvinnuflugmannsskírteinis 1. flokks.

Kærandi telur að þetta bóklega nám hafi alltaf verið hugsað sem eitt samfellt nám og falli þar af leiðandi undir þá reglugerð sem í gildi er á þeim tíma sem námið hefst. Annað væri í ósamræmi við annað nám sem telst samfellt t.d. nám til stúdentsprófs en þar dettur engum í hug að tvö fyrstu árin fari eftir einni reglugerð en tvö þau síðari eftir annarri. Námið sé samfellt og það sama gildi um bóklegt atvinnuflugmannsnám, það er stundað hjá sama skóla til að fá að lokum bókleg réttindi atvinnuflugmanns. Kærandi telur þetta augljóslega samfellt nám og út í hött að skilja í tvo aðskilda hluta.

Erindi kæranda árið 2001 var það að óska eftir túlkun ráðuneytisins á því hvort námið teljist samfellt eða hvort líta beri á það sem sérnám sem þá eigi undir þá reglugerð sem í gildi er þegar það sérnám hefst. Erindi kæranda var þannig tvíþætt:

- hvort bóklegt ATP nám flugmanna sé hluti af samfelldu bóklegu námi til atvinnuflugmannsréttinda --- eða

- hvort líta beri á námið sem sérnám sem þá fari eftir þeirri reglugerð sem í gildi er þegar það sérnám hefst.

2. Ráðuneytið leitaði umsagnar kærða við þessu erindi kæranda og barst umsögn 28. maí 2001 ásamt eftirfarandi gögnum:

1. Prófskírteini dags. 24. feb. 1999, meðaleinkunn 73.

Próf tekin haust 1996 og vor 1998.

2. Yfirlit yfir ATP einkunnir kæranda ? útprentun 29. maí 2001, niðurstaða:

maí 1999 ? fall í meira en helming prófa

ágúst 1999 ? nær 5 prófum af 10 ? upptökupróf

maí 2000 ? fellur í 6 prófum af 11 ? taka öll á ný

júlí 2000 ? mætir í 6 próf af 11 ? taka öll á ný

september 2000 ? fellur í 7 prófum af 11 ? taka öll á ný

3. Upplýsingabréf FMS B-0002, 1. okt. 1992 ? erlend skírteini íslenskra ríkisborgara.

4. Upplýsingabréf FMS B-0001, 29. feb. 1995 ? útgáfa íslenskra flugmannsskírteina á grundvelli erlendra.

Í umsögn kærða kemur fram að allt bóklegt atvinnuflugnám byggi á hlutum: Einkaflugmannsnám, atvinnuflugmannsnám, blindflugsnám, atvinnuflugmannsnám 1. flokks (Airline Transport Pilot, ATP) sem ýmist er hægt að taka í áföngum á löngu tímabili eða samfellt. Segir að námið hafi verið með ýmsu móti bæði hér á landi og annars staðar og er talið þannig í umsögninni:

1. Samfellt nám frá upphafi einkaflugmannsnáms og bóklegt og verklegt nám samtvinnað. Því getur lokið með atvinnuflugmannprófi en oftast með ATP prófi og MCC námskeiði ? slíkt nám hefur aldrei verið í boði hér á landi.

2. Samfellt, eingöngu bóklegt, atvinnuflugnám með ATP sem nemandi getur hafið, þegar hann hefur lokið einkaflugmannsnámi á sérstöku námskeiði og fengið útgefið einkaflugmannsskírteini. Bóklega atvinnuflugnáminu lýkur þá með ATP prófi og er verklega námið ekki samtvinnað. Var þannig hjá Fjölbrautaskóla Suðurlands.

3. Eingöngu bóklegt atvinnuflugnám með eða án blindflugnáms þegar nemandinn hefur þegar lokið, á sérstöku námskeiði, einkaflugmannsnámi og fengið útgefið einkaflugmannsskírteini. Náminu lýkur með bóklegu prófi fyrir atvinnuflugmannsskírteini og e.t.v. fyrir blindflugsáritun líka. ATP nám er ekki innifalið og er ekki í þeirri námskrá. Nemandinn getur síðan hvenær sem ATP námskeið er haldið farið á sérstakt ATP námskeið og tekið próf. Þannig var námið þegar Flugskóli Íslands tók við því af Fjölbrautaskóla Suðurlands og hefur síðan verið allur gangur á því hvenær og hvort nemendur fóru á sérstakt ATP námskeið.

Kærði bendir ennfremur á að í reglugerð um skírteini nr. 329/1986 sem var í gildi til 1990 og í reglugerð nr. 344/1990 sem tók við, stendur m.a. í kaflanum Almenn ákvæði um próf, gr. 7.2.10 ?Atvinnuflugpróf samkvæmt þessum kafla veitir bókleg réttindi fyrir 1. flokks atvinnuflugmannsskírteini samkvæmt reglugerð þessari.? Í breytingunni frá 1996 stendur ekki lengur í þessari grein að náminu skuli ljúka með bóklegu ATP prófi.

Kærði bendir ennfremur á að í námskrá Flugskólans til 1. júlí 1999 hafi námið verið áfangaskipt og atvinnuflugmannsnám með blindflugsréttindum og ATP nám alveg aðskilin. Báðum hafi lokið með lokaprófi og allur gangur á því hvort og hvenær nemendur fóru á ATP námskeið.

Er vísað til þess að í nágrannalöndunum sé boðið upp á margs konar möguleika í atvinnuflugmannsnámi, ýmist samfellt samtvinnað bóklegt og verklegt eða áfanganám sem getur verið ýmist samfellt eða sundurlaust. Bent er á að það þurfi ekki að taka bóklegt nám fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks nema ætlunin sé að sækja um störf á fjölstjórnarloftförum og oft líði mörg ár þar til slíkt nám er hafið. Hvergi, svo vitað er, sé litið á slíkt sundurlaust áfanganám sem samfellt, annað hvort sé það samfellt eða alveg aðskilið áfanganám.

Að mati kærða var nám kæranda eins sundurlaust og hægt var. Hann hafi sótt um íslenskt atvinnuflugmannsskírteini á grundvelli bandarísks og kanadísks atvinnuflugmannsskírteinis árið 1992. Í USA er ekki hægt að fara í bóklegt atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks fyrr en eftir ákveðinn lágmarksfjölda fartímareynslu og það hafi hann ekki, né ATP próf. Kæranda hafi ekki tekist að ná þeim stöðuprófum sem þá voru tekin fyrir handhafa erlendra atvinnuflugmannsskírteina. Honum hafi því verið ráðlagt að setjast á skólabekk og fá kennslu en hægt hafi gengið að ljúka öllum prófum. Því til staðfestingar eru lögð fram gögn um prófárangur kæranda. Á árunum 1996 til 1998 hafi honum tekist að ná öllum prófunum og var gefinn út staðfesting skólans á því 24. febrúar 1999. Það hafi verið áður en krafan um 75% árangur kom fram og var því farið eftir reglugerðinni frá 1990 við mat á prófárangri.

Kærði kveður kæranda hafa farið á ATP námskeið í maí 1999. Samkvæmt framlögðum gögnum reyndi hann fimm sinnum við prófin og tókst aldrei að ná 75% eins og reglugerðin kveður á um en sú breyting að krefjast hærri prófárangurs var gerð á henni árið 1998 og gilti um alla þá sem sátu námskeiðið með kæranda.

Kærði telur því ekki hægt að sjá að kærandi hafi lokið bóklegu námi fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks með fullnægjandi árangri miðað við reglugerð sem í gildi var fyrir 1. júlí 1999 né síðar. Ekki sé heldur hægt að líta á nám kæranda öðruvísi en sem áfanganám í hlutum.

3. Ráðuneytið leitað líka umsagnar Flugskóla Íslands og barst umsögn 2. júlí 2001. Þar segir að skólinn taki ekki afstöðu til túlkunar á reglugerð eða eftir hvaða reglugerð beri að fara. Ljóst megi vera að atvinnuflugmannsnám sé sérnám og hafi umræddir tveir hlutar lengst af verið kenndir saman sem eitt heildstætt nám. Því hafi þó verið skipt upp í tvö sjálfstæð námskeið á árunum 1992-1999. Þá hafi JAR FCL tekið gildi og námi kennt sem ein heild.

Ljóst sé einnig að ekki er hægt að hefja nám á seinni hlutanum (ATP) fyrr en þeim fyrri er lokið og hæpið sé að nokkur nemandi hafi byrjað atvinnuflugmannsnám með það að markmiði að ljúka einungis fyrri hlutanum þar sem atvinnumöguleikar væru litlir, markmið flestra væri að ljúka bóklegum ATP prófum.

4. Ráðuneytið tók erindi kæranda, þar sem óskað var túlkunar ráðuneytisins á því hvort bóklegt ATP nám flugmanna hafi verið og sé hluti af samfelldu bóklegu námi til atvinnuflugmannsréttinda eða hvort líta skuli á það sem sérnám sem eigi undir þá reglugerð sem í gildi er þegar sérnámið hefst, til afgreiðslu og kvað upp úrskurð þann 12. júlí 2001. Er það álit og niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt þeim úrskurði að bóklegt atvinnuflugnám 1. flokks (ATP-nám flugmanna) sé sérnám.

Niðurstaðan grundvallast á því að ljóst þykir að atvinnuflugnámi sé skipt í námskeið sem leiða til útgáfu tiltekinna réttinda, þ.e. eftir einkaflugmannsnám öðlast viðkomandi réttindi sem slíkur og það sama á við um atvinnuflugmannsnám o.s.frv.

Þá taki reglugerðarbreytingin á árinu 1996 (reglugerð nr. 71/1996) af öll tvímæli um að um hlutskipt nám sé að ræða en ekki samfellt en í 2. gr. reglugerðarinnar nr. 71/1996 segir:

?Grein 7.2.10 orðist svo: Flugmálastjórn fær viðurkenndum skólum stjórn bóklegs atvinnuflugnáms og hefur eftirlit með framkvæmd þess. Námið skal stundað samkvæmt kennsluáætlun staðfestri af Flugmálastjórn. Rétt til bóklegs atvinnuflugnáms hefur hver sá sem náð hefur 17 ára aldri, lokið bóklegu og verklegu einkaflugnámi og er handhafi einkaflugmannsskírteinis. Flugskóli sá sem hið bóklega nám annast skal áður en nám hefst, sannreyna að umsækjandi hafi nægilega kunnáttu í ensku, stærðfræði og eðlisfræði til þess að geta skilið það námsefni sem kennt er.?

Samkvæmt námsvísi Flugskóla Íslands fyrir árin 1994-1999 hafi námið verið sniðið að þeim reglum sem settar voru af ICAO og JAA og íslenskum flugmálayfirvöldum hvað varðar kröfur til náms og skírteinaútgáfu. Námið sé áfangaskipt í námsvísum, í atvinnuflugnám eða blindflugsréttindum og atvinnuflugmannsnám 1. flokks (ATP nám) þ.e. námið er aðskilið. Báðum námskeiðum ljúki með lokaprófi og útgáfu viðeigandi skírteinis.

Einnig er í niðurstöðu ráðuneytisins bent á álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2770/1990 en þar komi fram að atvinnuflugnám samkvæmt staðfestri kennsluáætlun sé skipt í tvö stig í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 344/1990, þ.e. í atvinnuflugmannsskírteini/flugvél og atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks/flugvél.

Þessi úrskurður ráðuneytisins frá 2001 tekur á þeirri spurningu í erindi kæranda frá 4. maí 2001, hvort um sérnám sé að ræða. Ekki er hins vegar í úrskurðinum tekið fram eftir hvaða reglugerð námið skuli fara hverju sinni og hvaða áhrif reglugerðarbreytingar hafa.

5. Næstu afskipti ráðuneytisins af máli kæranda voru þegar hann sendi tölvupóst til ráðuneytisins þann 3. nóvember 2004 með fyrirspurn um hvort tiltekinn starfsmaður sæi um flugskírteinamál en hann langaði til að ræða sín mál við viðkomandi.

Því erindi var svarað þann 4. nóvember 2004 með því að slík mál væri afgreidd af kærða og komi ekki til ráðuneytisins nema í formi kæru á stjórnvaldsákvörðunum stofnunarinnar. Var kæranda bent á að snúa sér til tiltekins starfsmanns kærða varðandi erindið.

Kærandi sendi aftur tölvupóst með fyrirspurn um hvort hann gæti fengið undanþágu til að taka þau 3 próf upp sem hann hafði ekki staðist vegna ATPL án þess að þurfa að sitja í skólanum aftur. Hann hafi náð 11 af 14 prófum og treysti sér ekki til að taka þau öll aftur. Í skýringum kæranda kemur m.a. fram að hann hafi tekið námið í gamla kerfinu árið 1999 og þá hafi prófin verið tekin í Flugskóla Íslands og tilraunir til að taka þau að hámarki 3. Þá var verið að breyta þessu yfir í JAR ATPL og þar séu að hámarki 6 setur og 4 tilraunir við hvert próf.

Í svari ráðuneytisins við þessu er aftur bent á að þetta eigi alfarið undir kærða og ráðuneytið komi ekki að málinu nema ákvörðun kærða sé kærð. Var kæranda aftur bent á að hafa samband við tiltekinn starfsmann kærða.

6. Með bréfi dags. 3. ágúst 2005 svaraði kærði erindi kæranda samkvæmt tölvupósti dags. 20. júlí 2005 og bréfi dags. 24. maí 2005 og má af því ráða að erindi kæranda hafi verið fyrirspurn um af hverju hann hafi ekki verið útskrifaður með viðurkenningu á bóklegu ATP prófi. Með bréfinu fylgdu útprentanir úr JAR-FCL og er efni bréfsins samandregið nánar eftirfarandi:

i) Aðskilin eða sameiginleg bókleg námskeið

Rakin er saga námsins, á meðan það var hjá FS og þar til það fluttist til Reykjavíkur. Kemur fram að á tímabilinu 1988 til 1999 hafi verið um alveg aðskilin námskeið að ræða sem lauk með mismunandi prófum. Á fyrra námskeiðið var inntökukrafa einkaflugmannsskírteini og lauk því með bóklegu prófi fyrir atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun (CPL/IR) og seinna námskeiðinu lauk með bóklegu ATP prófi og inntökukrafa á það námskeið var atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun. Það megi því vera ljóst að þegar bóklegu CPL/IR prófi er lokið á tímabilinu 1988 til 1999 er bóklegt námskeið eða próf fyrir ATPL hvorki hafið né því lokið.

ii) Kröfur um einkunnir

Í reglugerðinni frá 1990 var krafan um einkunnir í bóklegum prófum 70% og engin einkunn lægri en 60%. Ljóst var að með væntanlegri gildistöku JAR-FCL yrði krafan 75% í hverri námsgrein. Var því ákveðið að breyta reglugerðinni strax til samræmis en ekki bíða eftir gildistöku JAR-FCL með það. Árið 1998 var því krafan um 75% í hverri grein í gildi fyrir alla próftaka, bæði þá sem hófu námið fyrir gildistöku JAR-FCL og eftir, og hefur verið síðan.

iii) Niðurstaða

Sem svar við spurningu kæranda um af hverju hann hafi ekki verið útskrifaður með viðurkenningu á bóklegu ATP prófi segir að um áfangaskipt námskeið hafi verið að ræða sem kærandi tók en náði ekki tilskildum einkunnum. Því var ekki um útskrift hans að ræða og ekkert bendi til að mistök hafi átt sér stað. Skírteinadeild FMS geti því ekki orðið við beiðni um að hlutast til um útskrift kæranda af umræddu námskeiði.

7. Með bréfi dags. 20. maí 2006 óskaði kærandi eftir viðurkenningu kærða á skilningi kæranda á tilteknu álitaefni en ellegar rökstuddu svari. Má ráða af bréfinu að það sem óskað er viðurkenningar á sé hvort flugstjóranámið (ATP) hafi verið samtvinnað þegar kærandi hóf yfirfærslu kanadískra- og bandarískra atvinnuflugmannsréttinda í íslensk atvinnuflugmannsréttindi samkvæmt reglugerð nr. 344/1990 og hann hefði því átt að ljúka náminu á þeim forsendum sem þá giltu, en kærandi telur sig hafa lokið ATP náminu samkvæmt þeirri reglugerð sem átti við í hans tilviki.

Í svarbréfi kærða dags. 26. maí 2006 kemur fram að engan veginn sé hægt að telja nám hans sem tekið var smám saman á bilinu 1996-1998 sem bóklegt próf fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokk. Það próf hafi hann þreytt 2001 en ekki staðist kröfur en um það hafi gilt reglugerð nr. 344/1990 með breytingum frá í maí 1998 þegar kröfur voru hækkaðar í 75%. Er vísað til bréf kærða dags. 3. ágúst 2005 hvað varðar mismun á samtvinnuðu- og áfangaskiptu námskeiði.

Með bréfi dags. 15. júní 2006 kærði kærandi framangreinda höfnum kærða til samgönguráðuneytisins.

Erindið var sent til umsagnar kærða þann 30. júní 2006 og barst sú umsögn 8. september 2006 og var þess krafist að kærunni yrði vísað frá þar sem ráðuneytið hefði þegar kveðið upp úrskurð í málinu.

Í kjölfarið, með bréfi dags. 25. september 2006, var kæranda tilkynnt afstaða kærða og honum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Einnig var tilkynnt að ráðuneytið teldi rétt, í ljósi framkominnar frávísunarkröfu, að taka fyrri ákvörðun um að fara með málið sem stjórnsýslukæru, til endurskoðunar og kanna hvort um sama álitaefni sé að ræða og leyst var úr með úrskurði ráðuneytisins þann 12. júlí 2001.

Kærandi og lögmaður hans óskuðu í framhaldinu eftir fundi í ráðuneytinu til að fara yfir málið og skýra síns sjónarmið og var sá fundur þann 13. desember 2006. Kom sá fundir í stað formlegra athugasemda kæranda við umsögn kærða.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Ráðuneytinu barst þann 15. júní 2006 erindi kæranda sem hér er til umfjöllunar. Er þar lýst í stuttu máli námssögu kæranda við öflun flugmannsréttinda. Í erindinu er óskað eftir staðfestingu ráðuneytisins á skilningi kæranda á ákveðnu álitaefni sem nánar er rakið í erindinu og staðfestingu á því að hann hafi lokið bóklegu ATP námi eða að öðrum kosti skriflegu rökstuddu svari með vísun til viðeigandi laga og reglugerða.

Af erindinu má ráða að það álitaefni sem kærandi óskar staðfestingar ráðuneytisins á sé eftirfarandi.

Flugstjóranám (ATP) var áfangaskipt framhaldsnám og var gerð krafa um að nemendur hefðu lokið bóklegu námi til atvinnuflugmannsréttinda til að fá að hefja ATP námið. Á meðan kærandi var í námi til atvinnuflugmannsréttinda í maí 1998 og áður en framhaldsnámskeið til flugstjóra hófst í mars 1999 var gerð breyting á reglugerð um skírteini nr. 344/1990 og prófárangur sem krafist var hækkaður úr 70% í 75%, án þess að próf væru endursamin með tilliti til hærri krafna.

Kærandi tók próf vegna flugstjóranámsins á tímabilinu maí til ágúst 1999 en ný reglugerð tók gildi 1. júlí 1999, nr. 481/1999. Samkvæmt henni var þeim sem höfðu verið í námi frá október 1996 til 1. júlí 1999 gert kleift að ljúka námi í samræmi við þær reglur sem voru í gildi við upphaf námsins.

Kærandi telur að þegar einkunnir hans séu skoðaðar sé ljóst að hann hafi náð fullnægjandi námsárangri samkvæmt þeim reglum sem giltu þegar hann hóf námið. Þær breytingar sem urðu í maí 1998, að hækka kröfurnar í 75%, gildi ekki um nám hans. Kærandi telur sig hafa uppfyllt skilyrði reglugerðar nr. 344/1990 og sú reglugerð, eins og hún var fyrir breytingu, hafi átt við í hans tilviki.

Þetta fái stoð í samtali við deildarstjóra í menntamálaráðuneytinu en þar komi fram að það sé almenn regla í menntakerfinu að nemendur fái að ljúka námi á þeim forsendum sem giltu þegar nemandinn hóf nám til starfsréttinda. Kærandi telur sig því hafa mátt ljúka flugstjóranámi á þeim forsendum sem voru í gildi við upphaf atvinnuflugmannsnáms hans enda ljóst að flugstjóranám er áfangaskipt framhaldsnám.

Kærandi telur sig því hafa mátt ljúka ATP náminu samkvæmt reglugerð 344/1990 eins og hún var þegar hann hóf atvinnuflugmannsnámið (1992) og sú breyting sem gerð var 1998 þegar prófkröfur voru hertar, eigi ekki við um sig.

Gögn sem fylgdu kæru:

1. Prófskírteini útg. 24. febr. 1999, bóklegt nám fyrir atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun, meðaleinkunn 73%.

2. Niðurstöður ATP-prófa útgefnar 8. febrúar 2001,

bóklegt nám fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks, meðaleinkunn ATP9905 63%, ATPRE9908 74%

3. Erindi um undanþágu frá frekari prófum, ódagsett, tilvísanir í reglugerðir.

Áður hafði kærandi sent ráðuneytinu afrit af bréfi menntamálaráðuneytisins dags. 23. október 2006 sem var svar við fyrirspurn kæranda. Þar er staðfest að alla jafna gildi sú meginregla að nemendur eigi rétt á að ljúka námi samkvæmt því námsskipulagi sem var í gildi er þeir hófu námið, svo fremi sem ekki hafi liðið svo langur tími frá upphafi að eldra námsskipulag er orðið úrelt. Tekið er fram að menntamálaráðuneytið geti hins vegar ekki tekið afstöðu til þess sem gildir um útgáfu atvinnuflugmannsréttinda til kæranda.

V. Málsástæður og rök kærða

Í umsögn kærða frá 8. september 2006 kemur fram að þegar hafi verið kveðinn upp úrskurður í málinu hjá ráðuneytinu, þann 12. júlí 2001 þar sem óskað var túlkunar ráðuneytisins á því hvort bóklegt nám til atvinnuflugmannsréttinda hafi verið og sé hluti af samfelldu bóklegu námi til atvinnuflugmannsréttinda eða hvort líta beri á það sem sérnám. Niðurstaða ráðuneytisins hafi verið að námið væri sérnám.

Með vísan til þessa fer kærði fram á að kærunni verði vísað frá þar sem þegar liggur fyrir úrskurður í málinu og ekkert nýtt hefur komið fram sem hafi áhrif á þann úrskurð. Efnisleg niðurstaða úrskurðarins er í samræmi við afstöðu kærða til málsins.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram hefur komið þarf í upphafi að taka afstöðu til þess hvort á árinu 2001 hafi hjá ráðuneytinu verið fjallað um sama álitaefni og kæra þessi varðar. Í því sambandi þarf einnig að skoða hvort í erindi kæranda frá 15. júní 2006, að því leyti sem það telst ekki falla undir fyrri úrskurð ráðuneytisins frá 2001, felist stjórnsýsluákvörðun sem er kæranleg til ráðuneytisins.

2. Í úrskurði ráðuneytisins frá 12. júlí 2001 er kveðið á um að atvinnuflugnám sé áfangaskipt, í atvinnuflugnám með blindflugsréttindum og atvinnuflugmannsnám 1. flokks (ATP nám). Af hálfu ráðuneytisins hefur því verði kveðið á um að bóklegt atvinnuflugmannsnám 1. flokks (ATP-nám flugmanna) sé sérnám.

Ráðuneytið fær ekki séð að nokkuð hafi komið fram í máli því sem hér er til umfjöllunar sem haggar þeim úrskurði eða leiði til að heimilt sé að taka hann til endurskoðunar á grundvelli heimilda 24. gr. ssl. Ekki hafi verið lögð fram nein ný gögn af hálfu kæranda eða ný veigamikil sjónarmið reifuð sem leiði til að rétt sé að leita eftir samþykki kærða fyrir endurupptöku úrskurðarins frá 2001.

Þeim hluta erindis kæranda er varðar sama álitaefni, það er staðfestingu á því hvort atvinnuflugnám sé samfellt áfangaskipt nám, er því vísað frá.

3. Af erindi kæranda til ráðuneytisins, sem hér er til umfjöllunar, má ráða að óskað sé staðfestingar ráðuneytisins á því að nemendur eigi rétt á að ljúka námi samkvæmt þeirri reglugerð sem í gildi er þegar nám til starfsréttinda hefst, óháð skiptingu námsins í hluta. Kærandi heldur því fram að hann hafi átt rétt á að ljúka ATP námi sínu skv. reglugerð 344/1990 áður en henni var breytt með reglugerð nr. 304/1998 og áður en reglugerð nr. 418/1999 tók gildi, þ.e. hvað námsárangur varðar. Hann hafi því lokið náminu með fullnægjandi námsárangri og er óskað eftir staðfestingu ráðuneytisins á því.

Í erindi kæranda til ráðuneytisins, þann 4. maí 2001, var meðal annars óskað eftir túlkun ráðuneytisins á því hvort sá hluti námsins sem teldist sérnám, ætti undir þá reglugerð sem í gildi væri þegar sérnámið hæfist. Þótt ekki sé þess getið með beinum hætti má skilja erindið sem svo að óskað sé afstöðu ráðuneytisins til þess hvaða reglugerð gildi um námið og hluta þess á hverjum tíma.

Ekki er að sjá að þessu álitaefni hafi verið svarað með beinum hætti í fyrra úrskurði frá 2001. Þar af leiðandi telur ráðuneytið ekkert því til fyrirstöðu, og að jafnframt sé því bæði rétt og skylt, að fjalla nú um þennan hluta erindis kæranda.

4. Samkvæmt gögnum sem fylgdu erindi kæranda má ráða að óskað hafi verið eftir staðfestingu kærða á því sama, þ.e. að ljúka megi námi, óháð skiptingu þess í hluta eða áfanga, samkvæmt þeirri reglugerð sem gildir á hverjum tíma. Því hafi verið hafnað af kærða með þeim rökum að ekki sé hægt að telja það nám sem kærandi stundað á tímabilinu haustið 1996 til vors 1998 til bóklegs prófs fyrir atvinnuflugmannsskírteini 1. flokks (ATPL). Þá hafi prófárangur bóklegs ATPL prófs kæranda ekki verið fullnægjandi en samkvæmt gr. 7.2.4. í reglugerðinni frá 1990 eins og henni var breytt 1. júlí 1998 sé krafist 75% árangurs í hverjum þeim hluta prófs sem sjálfstæð einkunn er gefinn fyrir.

Má af framangreindu líta svo á að kærði hafi með bréfi sínu dags. 26. maí 2006 tekið ákvörðun um að hafna beiðni kæranda og þar með tekið stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ráðuneytið telur því rétt að fjalla um málið sem stjórnsýslukæru, að því leyti sem það varðar önnur álitaefni en fjallað var um í úrskurðinum frá 2001, eins og að framan er rakið.

5. Það álitaefni sem hér er til úrskurðar er það hvort kærandi hafi mátt ljúka ATP náminu sem hann hóf árið 1999, eftir að hafa lokið fyrri hluta atvinnuflugnáms í febrúar 1999, samkvæmt kröfum reglugerðar nr. 344/1990 eins og hún var fyrir breytingar með reglugerð nr. 308/1998.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir úrskurður ráðuneytisins um að atvinnuflugnám skiptist í tvo hluta og að bóklegt ATP-nám flugmanna sé sérnám. Einnig liggur fyrir að um námið fer eftir ákveðinni reglugerð um skírteini útgefin af Flugmálastjórn, nú reglugerð nr. 418/1999.

Ráðuneytið telur þá meginreglu gilda að hver og einn hluti atvinnuflugnámsins fari eftir reglugerðinni eins og hún er á hverjum tíma þegar námið hefst. Nemandi sem hefur hafið nám í tilteknum hluta þess fær að ljúka þeim hluta samkvæmt reglugerðinni eins og hún var þegar hann hóf námið. Breytingar á reglugerðinni koma því ekki til framkvæmda gagnvart nemandanum á meðan hann stundar þann hluta námsins. Þegar hann hins vegar hefur nám í öðrum hluta námsins gildir reglugerðin eins og hún er þegar sá hluti námsins hefst enda er ekkert því til fyrirstöðu að langur tími líði þar á milli, jafnvel í árum talið.

Af málatilbúnaði kæranda er ljóst að hann stundaði fyrri hluta flugnámsins á bilinu 1992-1999 og fékk útgefið prófskírteini vegna bóklegs náms fyrir atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun 24. febrúar 1999. Kemur þar fram að próf voru tekin frá hausti 1996 til hausts 1998. Á þeim tíma sem kærandi hóf námið, 1992, var í gildi reglugerð nr. 344/1990 um námið og próftöku. Þótt kærandi hafi stundað þennan fyrri hluta námsins yfir langt tímabil þykir rétt að líta svo á að það hafi verið samfellt hvað þann hluta varðar og því hafi reglugerðin, eins og hún var við upphaf námsins árið 1992, gilt til loka þess hluta, í febrúar 1999, þ.e. þær breytingar sem gerðar voru á reglugerðinni á því tímabili koma ekki til álita um þennan fyrri hluta náms kæranda. Samkvæmt reglugerðinni var krafist 70% prófárangurs í heildina og er ljóst af prófskírteini kæranda frá 24. febrúar 1999 að hann stóðst þær kröfur.

Eins og fram kemur í gögnum málsins hóf kærandi nám í síðari hluta atvinnuflugnámsins (ATP) í maí 1999 og lauk því í ágúst 1999. Þegar kærandi hóf þetta nám hafði tekið gildi breyting á reglugerðinni nr. 344/1990, með reglugerð nr. 308/1998 á þá leið að kröfur um prófárangur voru hækkaðar í 75%.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir úrskurður ráðuneytisins frá 2001 þar sem niðurstaðan er að þessi hluti námsins er sérnám og þar með aðskilinn frá fyrri hluta þess sem kærandi lauk í febrúar 2000. Breytingin sem gerð var á reglugerð nr. 344/1990 með reglugerð nr. 308/1998 og tók gildi 1. júlí 1998, gilti því um þennan hluta náms kæranda, þegar hann hóf námið. Með þeirri breytingu voru kröfur um prófárangur hækkaðar í 75% í hverjum þeim hluta sem sjálfstæð einkunn er gefin fyrir.

Í gögnum málsins er að finna gögn um prófárangur ATP-prófa kæranda. Er um að ræða yfirlit dags. 8. febrúar 2001 um niðurstöðu prófa í maí og ágúst 1999 og er í öllum tilvikum meðaleinkunn undir 75%. Einnig er að finna yfirlit yfir próftöku dags. 29. maí 2001 og er þar að finna niðurstöðu próftöku í þrjú skipti til viðbótar, í maí, júlí og september 2000 en í engum af þeim skilaði kærandi tilskildum 75% árangri. Ekki liggja fyrir frekari gögn um prófárangur kæranda vegna ATP-prófa.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er ljóst að kærandi hefur ekki staðist próf í ATP-námi með þeim árangri sem krafist er samkvæmt reglugerð nr. 344/1990 eins og henni var breytt með reglugerð nr. 308/1998. Í ljósi þess og með vísan til alls framangreinds getur ráðuneytið ekki fallist á þá kröfu kæranda að staðfesta að hann hafi lokið bóklegu ATP-námi.

Úrskurðarorð

Kröfu A um viðurkenningu á því að atvinnuflugnám sé samfellt áfangaskipt nám er vísað frá.

Kröfu A um viðurkenningu á því að hann hafi lokið bóklegu ATP-námi er hafnað.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir