Mál nr. 31/2007
Ár 2007, 8. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 31/2007
Norðanflug ehf. og ATMA Air Company
gegn
Flugmálastjórn Íslands
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags 6. júní 2007, kærði Norðanflug ehf. og ATMA Air Company, (hér eftir nefnir kærandi) ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands, (hér eftir nefndur kærði), ákvörðun kærða frá 5. júní 2007 þar sem hafnað er beiðni kæranda um þrjú leiguflug dags. 10., 12. og14. júní 2007 með farm milli Akureyrar og Oostende í Belgíu.
Af erindi kæranda er sú ályktun dreginn að gerð sé sú krafa að ákvörðun kærða verði hnekkt og kveðið á um það af hálfu ráðuneytisins að kæranda sé heimilt að starfrækja flugið.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra dags. 30. maí 2007
2. Stjórnsýslukæra dags. 6. júní 2007
2. Umsögn kærða auk fylgiskjala, dags. 7. júní 2007
3. Athugasemdir kæranda dags. 7. júní 2007
4. Athugasemdir kæranda dags. 8. júní 2007
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
II. Málsmeðferð
Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
III. Málsatvik
Þann 3. maí 2007 veitti kærði kæranda heimild, skv. beiðni þar að lútandi, til þriggja leigufluga þann 7., 9. og 11. maí 2007 milli Akureyrar og Oostende í Belgíu með frystan fisk. Heimildin var veitt þann 4. maí 2007 án sérstakra athugasemda. Um var að ræða flugvél af gerðinni Antonov 12, skráð í Kasakstan, eigandi Air Sofia í Búlgaríu, flugrekandi ATMA Air Company með útgefið flugrekstrarleyfi í Kasakstan og verkkaupi Norðanflug ehf., (tveir síðastnefndu kærandi). Þessi heimild var ekki nýtt.
Þann 24. maí 2007 óskaði kærði eftir heimild til sex leigufluga, þann 3., 5., 7., 10., 12. og 14. júní 2007 milli Akureyrar og Oostende í Belgíu með frystan fisk. Sömu forsendur lágu til grundvallar beiðninni og fyrri beiðni. Með vísan til þess að ekki væri fyrir hendi loftferðasamningur milli Íslands og Kasakstan synjaði kærði beiðni kæranda um flugið, sbr. myndbréf dags. 24. maí 2007. Kærandi kærði ákvörðun kærða til samgönguráðuneytisins þann 29. maí 2007, en féll frá kæru þann 30. maí með símtali til ráðuneytisins.
Þann 30. maí 2007 óskaði kærandi að nýju eftir heimild til sömu fluga og samkvæmt beiðni dags. 24. maí 2007. Með myndbréfi dags. 31. maí 2007 heimilaði kærði kæranda að starfrækja þrjú leiguflug þann 3., 5. og 7. júní 2007.
Þann 4. júní 2007 óskaði kærandi eftir heimild til þriggja leigufluga þann 10., 12. og 14. júní milli Akureyrar og Oostende í Belgíu með frystan fisk. Forsendur voru þær sömu og í beiðni dags. 3., 24. og 30. maí 2007. Kærði hafnaði beiðni kæranda þann 5. júní 2007 í myndskeyti til kæranda.
Með stjórnsýslukæru dags. 6. júní 2007 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til samgönguráðuráðuneytisins. Kærða var með rafbréfi dags. 6. júní 2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 7. júní 2007.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með rafbréf dags. 7. júní 2007 og bárust athugasemdir þann 7. og 8. júní 2007.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða um synjun á heimild til leiguflugs frá 5. júní 2007 verði hnekkt. Jafnframt er þess krafist að ráðuneytið kveði á um það í úrskurði sínum að kærandi sé veitt heimild til leiguflugs í samræmi við beiðni sína dags. 4. júní 2007.
Af hálfu kærða er byggt á eftirfarandi sjónarmiðum:
1. Skv. 3. gr. reglugerðar um leiguflug nr. 185/1997 er kveðið á um að skilyrði fyrir veitingu leyfis til leiguflugs skal vera: ,,að í starfsemi þess flugrekanda sem sækir um leyfi, sé farið eftir stöðlum um öryggi sem Flugmálastjórn metur samsvarandi þeim, sem íslensk stjórnvöld áskilja. Jafnframt er skilyrði leyfisveitingar, að umsóknin samrýmist viðteknum viðhorfum í millilandaflugi skv. ríkjandi venjum og gildandi þjóðréttarskuldbindingum.? Í þessu samhengi hafi kærði kannað hvort viðkomandi flugrekandi sé frá ríki sem er fullgildur meðlimur í Flugöryggisstofnun Evrópu, EASA og samtökum flugmálastjórna í Evrópu, JAA eða öðru því ríki sem kærði metur með sambærilega öryggisstaðla. Í umsögn kærða kom fram að kærði telur sér ekki fært að veita leyfi til flugrekstraraðila sem ekki uppfylla þessi eða sambærileg skilyrði með vísan til gildandi þjóðréttarskuldbindinga sem Ísland hefur undirgengist.
2. Þá sagði ennfremur í umsögn kærða að það meginviðmið sem byggt er á í heimildarveitingu til erlends flugrekanda er að sýnt hafi verið fram á að flugöryggi sé samsvarandi því og íslenskrir flugrekendur þurfi að uppfylla. Það felur m.a. í sér að gerð sé krafa um að viðhaldsstjórnun sé í samræmi við reglugerð EB nr. 2042/2003 og viðhaldskerfi flugrekanda sé samþykkt af flugmálayfirvöldum innan EASA/JAA. Skv. kærða hefur kærandi ekki sýnt fram á að vera með slíkt viðhaldskerfi eða sambærilegt kerfi. Af gögnum málsins er ekki sjáanlegt að óskað hafi verið eftir upplýsingum um viðhaldskerfi kærða né þeim reglum sem slíkt kerfi kann að byggjast á.
3. Þá er dregin í efa sú fullyrðing kæranda að Antonov 12 flugvélar sem hann hyggist nýta í starfrækslu flugsins, komi til með að fá fullt leyfi til flugs innan Evrópu á næstu vikum.
4. Þá heldur kærði því fram að umrædd umsókn kæranda til leiguflugs hafi slíka tíðni að jafna megi til áætlunarflugs til og frá Íslandi. Samkvæmt umsögn kærða er það meginstefna flugmálastjórna og ríkja innan EASA og JAA að alls ekki sé heimild til reglulegs eða endurtekins flugs af því tagi sem beiðni kæranda lýtur að, þar sem eingöngu hinum almennu stöðlum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar er fylgt. Ennfremur kemur fram að þau álitaefni er liggja að baki veitingu heimildar til reglulegs áætlunarflugs eru mun strangari heldur en heimild sem veitt kann að vera í undantekningartilvikum fyrir einstök flug.
5. Kærði tekur sérstaklega fram að það sé álit hans að það leyfi sem veitt var þann 3. maí 2007 hafi verið mistök og geti ekki skoðast sem grundvöllur til frekari heimildaveitinga.
Af hálfu kæranda er byggt á eftirfarandi sjónarmiðum:
1. Norðanflug ehf. er nýtt félag sem sérhæfir sig í flutningi á ferskum fiski fyrir fyrirtæki á Akureyri. Flutningurinn er mikilvægur fyrir fyrirtæki á Eyjafjarðarsvæðinu og á Norðurlandi þar sem það styttir flutningstíman verulega, eða um heilan dag, og gæði fisksins og verð verða meiri en ella. Það varðar því félagið verulegum viðskiptahagsmunum að mögulegt sé að halda samfellu í fluginu frá Akureyri til Belgíu.
2. Í undirbúningi að starfrækslu flugsins leitaði kærandi til kærða um leyfi í byrjun maí 2007. Leyfið var veitt umsvifalaust án frekari fyrirvara og gaf ekki tilefni til þess að síðar yrði synjað um heimild til leiguflugs.
3. Um er að ræða tímabundna ráðstöfun þar til mögulegt er að skrá þær vélar sem til stendur að starfrækja í leiguflugi í Belgíu. Ekki sé stefnt á reglubundið áætlunarflug með Antonov 12 flugvélum. Um er að ræða 1 ? 2 vikur til viðbótar þar til varanleg lausn finnst á leigu flugvéla til verkefnisins. Þegar hefur mikið starf verið unnið við að leita að öðrum flugvélum sem gætu flogið inn á Akureyrarflugvöll. Völlurinn í dag hefur ekki yfir að ráða sértækum búnaði til hleðslu loftfara og því þarf að gera ráðstafanir til að útvega hann og koma honum upp. Áætlað er að það geti tekið allt að 2 vikur. Antonov 12 vélarnar þurfa hins vegar engan slíkan búnað heldur er mögulegt að lesta þær með venjulegum lyfturum. Fáar flugvélategundir af svipaðri stærð geta athafnað sig á Akureyrarflugvelli vegna lengdar flugbrautarinnar og náttúrulegra skilyrða til lendingar og flugtaks.
4. Kærði hefur á liðnum árum veitt öðrum flugrekendum heimild til að starfrækja Antonov 12 flugvélar sem eru skráðar utan Evópska efnahagssvæðisins.
VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Almennt hefur verið litið svo á að skýr greinamunur sé milli reglubundis áætlunarflugs (scheduled air service) og leiguflugs (non-scheduled air service). Reglubundið áætlunarflug er flugþjónusta sem stendur öllum almenningi til boða og er starfrækt eftir birtri tímatöflu eða með svo kerfisbundnum hætti að ekki verður um villst að um reglubundið flug sé að ræða, sjá einnig skilgreiningu í reglugerð um flug loftfara í millilandaflugi um íslenska lofthelgi, nr. 904/2005. Leiguflug er því flug sem ekki verður talið áætlunarflug. Með vísan til framangreinds, er þeirri staðhæfingu kærða hafnað, að jafna megi þremur til sex flugum í seríu yfir fáeinar vikur sem reglubundið áætlunarflug. Fjölmörg fordæmi eru fyrir þessari túlkun, þ.m.t. mun fleiri seríur fluga yfir mun lengri tímabil.
3. gr. reglugerðar um leiguflug nr. 185/1997 tiltekur tvö skilyrði fyrir veitingu heimildar til leiguflugs; annarsvegar að farið sé eftir stöðlum um öryggi sem Flugmálastjórn metur samsvarandi þeim sem íslensk stjórnvöld áskilja og hinsvegar að umsóknin samrýmist viðteknum viðhorfum í millilandaflugi samkvæmt ríkjandi venjum og gildandi þjóðréttarskuldbindingum.
Fyrra skilyrðið lýtur að því að ákvarða hvað teljist samsvarandi staðlar um öryggi á við íslenskar reglur. Ljóst er að Kasakstan stendur utan Evrópska efnahagssvæðisins, er ekki aðili að Flugöryggisstofnun Evrópu, EASA, né Flugöryggissamtökum Evrópu, JAA. Kasakstan hefur umgjörð um flugstarfsemi sem byggir á lögum og reglum Kasakstan, sem tekur mið af stöðlum og tilmælum Alþjóðaflugmálastofnunarinnar og eftir atvikum annarra aðila um flugöryggi (Interstate Aviation Committee). Í málinu liggja ekki fyrir gögn er benda til þess að þessi lög og reglur í Kasakstan séu lakari hvað flugöryggi varðar, hvorki hvað varðar lofthæfi, starfrækslu loftfars í flugrekstri og viðhaldi þess. Það eitt og sér að viðkomandi flugrekandi framfylgi ekki reglum sem settar eru af Evrópusambandinu er varða þessi atriði er ekki sönnun þess að flugöryggi sé áfátt. Ekki kemur fram í umsögn kærða á hvaða gögnum sé byggt við mat á stöðlum um flugöryggi í Kasakstan, öðru en óformlegu samráði við aðrar flugmálastjórnir í Evrópu. Í gögnum málsins liggur fyrir nýleg skýrsla skyndiskoðunar (SAFA-úttektar) á loftfarinu sem um ræðir í Þýskalandi. Skýrslan er án athugasemda. Þá liggja fyrir heimildaveitingar til flugréttinda í Belgíu (án skilyrða), Rúmeníu (skilyrði um að flugvél uppfylli kröfur um hávaðatakmarkanir), Finnlandi (án skilyrða) og Þýskalandi (sömu skilyrði og í Rúmeníu um hávaðavottorð).
Í 4. gr. fylgiskjals með reglugerð um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um sameiginlegar reglur um almenningsflug og stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu, nr. 612/2005 (héreftir EASA-reglugerðin) er kveðið á um að utan gildissviðs reglugerðarinnar falla loftför sem skráð eru utan aðildarríkja EASA og eru háð eftirliti flugmálayfirvalda utan aðildarríkja EASA. Því er það ekki forsenda flugs innan íslenskrar lofthelgi hvort loftfarið uppfyllir þær kröfur sem gerðar eru til lofthæfivottorða, sbr. reglugerð um flokkun loftfara og lofthæfivottorða nr. 202/2007, né reglugerðar um viðvarandi lofthæfi loftfara og flugtæknilegra framleiðsluvara, hluta og búnaðar o. fl., nr. 206/2007 eða reglugerðar um lofthæfi og umhverfisvottun loftfara og tilheyrandi framleiðsluvara o. fl., nr. 205/2007. Krafan er sú að loftfarið uppfylli kröfur sem telja megi samsvarandi.
Þá kemur ekki fram í málsgögnum að leitað hafi verið eftir staðfestingu þess með hvaða hætti viðhaldskerfi flugrekandans er fyrir komið né hvaða vottun það hefur hlotið af erlendum flugmálayfirvöldum öðrum en yfirvöldum í Kasakstan.
Varðandi síðarnefnda skilyrðið í 3. gr. leiguflugsreglugerðarinnar liggur fyrir í gögnum málsins yfirlýsing frá flugmálayfirvöldum í Kasakstan þess efnis að íslenskum flugrekendum verði veitt sambærileg flugréttindi og óskað er eftir vegna kæranda. Loftferðasamningur er ekki fyrir hendi milli Íslands og Kasakstan. Almennt hefur verið fallist á að sé gagnkvæmni tryggð, t.a.m. með viljayfirlýsingu annars ríkisins, hefur verið litið svo að umsóknin samrýmist viðteknum viðhorfum í millilandaflugi samkvæmt ríkjandi venjum og gildandi þjóðréttarskuldbindingum.
Í ljósi framangreinds og þeirra aðstæðna sem fyrir hendi eru á Akureyrarflugvelli og þeirra hagsmuna sem í húfi eru fyrir kærendur, þau takmörkuðu úrræði varðandi leigu nýs loftfars sem fyrir hendi eru með svo stuttum fyrirvara er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki verði séð að sýnt hafi verið fram á að flugöryggi sé stefnt í hættu með leyfisveitingu þriggja leigufluga til viðbótar við þau þrjú sem þegar hafa verið veitt milli Akureyrar og Oostende í Belgíu.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands dags. 5. júní 2007 er felld úr gildi. Flugmálastjórn Íslands er falið að taka málið upp að nýja og veita kærendum Norðanflugi ehf. og ATMA Air Company leyfi til flutning farms í leiguflugi milli Akureyrar og Oostende í Belgíu þann 10., 12. og 14. júní 2007. Flugmálastjórn Íslands skal setja þau skilyrði fyrir starfrækslu flugsins sem stofnunin telur nauðsynleg í þágu flugöryggis.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Karl Alvarsson