Mál nr. 19/2007

Ár 2007, 14. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 19/2007

Ferðafélag Akureyrar

gegn

Ferðamálastofu.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 10. apríl 2007, kærði Ferðafélag Akureyrar, (hér eftir nefnt kærandi) ákvörðun Ferðamálastofu, (hér eftir nefnd kærði), nr. 2/2007, frá 15. mars 2007 þar sem hafnað er undanþágubeiðni kæranda frá skilyrðum laga nr. 73/2005.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt og kveðið á um það að kærandi sé undanþeginn skyldu til að hafa leyfi til reksturs ferðaskipuleggjanda og ferðaskrifstofu vegna ferða innanlands.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málmeðferð

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 25. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

III. Málsatvik

Með bréfi dags. 21. janúar 2007 til kærða fór kærandi fram á undanþágu frá 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála en þar er í kveðið á um leyfisskyldu ferðaskrifstofa og þeirra sem starfa sem ferðaskipuleggjendur. Beiðni kæranda grundvallaðist á 8. mgr. 8. gr. sem kveður á um að Ferðamálastofa ákveði hvaða íslensk ferðafélög eru undanþegin ákvæðum laganna að því er lýtur að ferðum innanlands.

Kærði hafnaði beiðni kæranda þann 15. mars 2007, með ákvörðun nr. 2/2007.

Með stjórnsýslukæru dags. 10. apríl 2007 kærði kærandi framangreinda ákvörðun til samgönguráðuneytisins.

Kærða var með bréfi dags. 23. apríl 2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 16. maí 2007.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða, með bréf dags. 28. maí 2007 og var veittur til þess frestur til 4. júní s.l. Engar frekari athugasemdir og gögn bárust frá kæranda.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða nr. 2/2007 frá 15. mars 2007 verði hnekkt og kveðið á um það að kærandi sé undanþeginn skyldu til að hafa leyfi til reksturs ferðaskipuleggjanda og ferðaskrifstofu til ferða innanlands, sbr. 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

Um rök fyrir kröfum vísar kærandi til bréfs síns dags. 21. janúar 2007 til kærða en þar komi skýrt fram hver er starfsemi kæranda. Jafnframt vísar kærandi til úrskurðar samgönguráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 2/2007, Ferðafélag Íslands gegn Ferðamálastofu.

Kærandi bendir á að hann sé mun minna félag en Ferðafélag Íslands (FÍ) og sé, ásamt öðrum staðbundnum ferðafélögum, deild innan FÍ. Þar sem þegar hafi verið fallist á undanþágu til handa FÍ sé auðsætt að kærandi njóti einnig undanþágu þótt í samgöngunefnd hafi einungis verið tilgreind félögin FÍ og Útivist. Þau séu þar nefnd í dæmaskyni en ekki sem tæmandi upptalning sambærilegra félaga.

Kærandi kveður ferðir á sínum vegum allar innanlands og u.þ.b. helmingur þeirra sé frír fyrir félagsmenn. Nánast öll vinna sé unnin í sjálfboðavinnu, svo sem við fararstjórn og skipulagningu ferða. Enginn fastur starfsmaður starfi hjá kæranda heldur eingöngu sumarstarfsmaður í 75% starfi. Sá sinni jafnframt ýmsum öðrum verkefnum en þeim sem lúta að ferðum. Augljóst sé af þessu að kærandi bjóði ekki ferðir í atvinnuskyni heldur sé um áhugamannafélag að ræða.

Í nefndu bréfi kæranda frá 21. janúar 2007 er starfsemi kæranda nánar rakin og kemur jafnframt fram að ferðir einskorðist við ákveðinn landshluta og þátttökugjaldi sé mjög í hóf stillt. Af ársreikningi 2005 megi sjá að óverulegur munur sé á seldum fargjöldum og kostnaði við ferðir.

Kærandi telur allt framangreint sýna greinilega að kærandi býður ekki upp á ferðir í atvinnuskyni. Ljóst sé af 7. gr. laga um skipan ferðamála að leyfisskyldan miðist við að aðili hafi atvinnu af því að bjóða ferðir eða ferðatengda þjónustu og einsýnt að starfsemi kæranda fellur ekki undir þá skilgreiningu.

Kærandi vísar að lokum um skýringu á 8. mgr. 8. gr. til nefndarálits samgöngunefndar Alþingis frá 131. löggjafarþingi 2004-2005, þskj. 1271 ? 735. mál og telur ljóst að ætlunin hafi verið að ferðafélög sem byggjast fyrst og fremst á sjálfboðaliðastarfi gætu verið undanþegin ákvæðum laganna um leyfisskyldu.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði telur það ekki leiða sjálfkrafa til þess að önnur ferðafélög fái undanþágu þótt Ferðafélagi Íslands hafi verið veitt undanþága. Löggjafinn kveði á um að meta skuli hvert tilvik fyrir sig og leggur þá skyldu á kærða. Undanþáguheimildin hljóti að grundvallast á því sem fram kemur í áliti samgöngunefndar frá 2. maí 2005 þar sem rætt er um mikilvægi þess að áfram verði hægt að veita undanþágu frá lögunum fyrir slíka starfsemi og er þar vísað til ferðafélaga sem byggja starf sitt á sjálfboðastarfi.

Kærði bendir á að þótt tilgangur kæranda hafi ekki breyst hafi starfsemin breyst á þann veg að almenningi standi til boða að kaupa ferðir á almennum markaði. Rekstur kæranda að því leyti sé því í samkeppni við aðra aðila sem ekki hafa undanþágu.

Kærði bendir jafnframt á að það að bjóða ferðir í atvinnuskyni geti ekki verið tengt afkomu heldur eigi það við um hvern þann sem safnar saman fólki í þeim tilgangi að ferðast gegn gjaldi. Þá sé um að ræða starfsemi í atvinnuskyni, alveg óháð afkomunni enda væru sjónarmið um jafnræði annars fyrir borð borin.

Kærði færir þau rök fyrir höfnun sinni á undanþágu að við mat á því hvað sé leyfisskyld starfsemi sé lögð áhersla á að um sölu í atvinnuskyni til almennings sé að ræða. Lög um skipan ferðamála nr. 73/2005 lýsi því hvaða athafnir leiði til leyfisskyldunnar en ekki hvernig tekjum sé ráðstafað.

Allar ferðaskrifstofur, óháð stærð og starfsvettvangi, þurfa að leggja fram tryggingu vegna neytendaverndar og skiptir þá engu máli hver ferða- eða farþegafjöldi er. Nokkrar af þeim ferðum sem farnar eru á vegum kæranda séu alferðir og þar með tryggingarskyld starfsemi. Megi velta því sérstaklega fyrir sér hvernig réttur neytandans gagnvart kæranda verði tryggður, verði fallist á kröfur kæranda.

Auk þess vísar kærði til þess að ekki verði séð að samkeppnissjónarmið verði virt ef veita eigi sjálfkrafa undanþágu frá því að hafa leyfi. Kærandi sé ekki einungis áhugamannafélag heldur sé að hluta rekið sem hvert annað félag í ferðaþjónustu.

Kærði vísar til þess að lög um skipan ferðamála nr. 73/2005 leggi það í hendur kærða að ákveða hvaða íslensk ferðafélög geti verið undanþegin leyfisskyldunni að því er varðar ferðir innanlands. Við það verði að líta til tilgangs laganna og þeirra raka löggjafans sem koma fram í nefndaráliti samgöngunefndar Alþingis 2. maí 2005, fyrir setningu undanþáguákvæðis 8. mgr. 8. gr. laganna. Í ljósi þeirra sjónarmiða sé niðurstaðan sú að til að ferðafélag njóti undanþágunnar verði að vera um að ræða ferðafélag sem stundar ekki eiginlega sölu ferða í atvinnuskyni til almennings, gegn endurgjaldi eða þóknun.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningsefni máls þessa varðar það hvort kærandi falli undir undanþáguákvæði 8. mgr. 8. gr. laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála og þurfi ekki leyfi sem ferðaskrifstofa eða ferðaskipuleggjandi vegna ferða sem kærandi býður innanlands.

Megnregla laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála er að starfsemi sem undir lögin fellur er leyfisskyld, sbr. 8. gr. Í 8. mgr. ákvæðisins er hins vegar veitt heimild til að veita undanþágu frá leyfisskyldu hvað varðar ferðir innanlands. Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir að starfsemin sé leyfisskyld enda væri undanþáguheimildin annars óþörf. Ferðafélög sem njóta undanþágunnar stunda því leyfisskylda starfsemi samkvæmt lögum nr. 73/2005, hvað varðar ferðir innanlands og getur falist í því hver sú starfsemi sem undir lögin fellur, þar á meðal sala alferða.

Af málatilbúnaði kæranda má ráða að hann telur undanþágu Ferðafélags Íslands (FÍ) taka einnig til starfsemi sinnar þar sem um staðbundna deild innan FÍ sé að ræða. Einnig kemur fram hjá kæranda að hann telur tilgreiningu á tveimur félögum við umræður hjá samgöngunefnd ekki fela í sér tæmandi talningu heldur hafi þau félög einungis verið nefnd í dæmaskyni. Má af þessu ráða að kærandi telur sig og starfsemi sína vera einskonar hluta af starfsemi FÍ.

Kærði telur hins vegar það að FÍ hafi verið veitt undanþága frá lögum um skipan ferðamála leiði ekki sjálfkrafa til þess að önnur félög fái einnig undanþágu frá lögunum. Má af því ráða að kærði telur kæranda að öllu leyti sjálfstæðan og óháðan aðila sem meta þurfi sjálfstætt hvort eigi rétt á undanþágu frá lögunum.

Ráðuneytið telur ágreiningsefni máls þessa varða það hvort tengsl kæranda við FÍ séu það veruleg að af því leiða að kærandi njóti undanþágu FÍ sem kveðið var á um með úrskurði ráðuneytisins í máli nr. 2/2007 eða hvort kærandi eigi sjálfstæðan rétt á slíkri undanþágu.

Eins og nánar er rakið í nefndum úrskurði ráðuneytisins nr. 2/2007 var það vilji löggjafans að áfram giltu sömu reglur varðandi undanþágu þeirra félaga sem nutu undanþágu samkvæmt eldri lögum, þ.e. FÍ og Útivist. Var um það m.a. vísað til umræðna á Alþingi þar sem í máli eins nefndarmanna samgöngunefndar var tekið fram að breytingin sem nefndin lagði til væri til að kærði skuli og geti ákveðið undanþágu frá leyfisskyldu fyrir FÍ og Útivist.

Ráðuneytið telur í upphafi rétt að taka afstöðu til þess hvort tengsl kæranda við FÍ séu það veruleg að af því leiði að kærandi sjálfkrafa njóti undanþágu félagsins.

Starfsemi kæranda er lýst þannig í kæru að félagið bjóði einungis ferðir innanlands og helmingur þeirra sé frír fyrir félagsmenn. Nánast öll vinna sé unnið í sjálfboðavinnu en enginn fastur starfsmaður starfi hjá félaginu. Einungis sé um að ræða starfsmann í hlutastarfi þrjá mánuði yfir sumartímann og sinni sá starfsmaður fleiru en því sem lýtur að ferðum.

Í lögum kæranda segir að félagið sé áhugamannafélag, sé deild í FÍ en starfi sjálfstætt og hafi sjálfstæðan fjárhag. Er í 8. gr. vísað til að lög FÍ gildi þar sem lögum kæranda sleppir.

Meðal gagna málsins eru ferðaáætlanir kæranda vegna 2005, 2006 og 2007 og einnig ársreikningur félagsins 2005. Samkvæmt þeim gögnum er um félag að ræða sem er sjálfstæður lögaðili.

Á heimasíðu FÍ http://www.fi.is er að finna upplýsingar um deildir innan FÍ. Segir þar að innan félagsins séu starfandi 9 sjálfstæðar deildir sem starfi í anda FÍ. Þær standi fyrir eigin ferðaáætlun, eigi og reki ferðaskála, standi fyrir útgáfustarfsemi og skipuleggi ferðir á eigin vegum. Á síðunni eru að finna tengla á viðkomandi deildir, m.a. kæranda. Þar er að finna nánari upplýsingar um kæranda og segir þar að félagið sé sjálfstæð deild í FÍ og félagar njóti allra sömu réttinda og félagar í FÍ.

Ljóst er af framangreindu að kærandi er sjálfstæður lögaðili með eigin starfsemi og fjárhag, óháð rekstri FÍ. Hins vegar er einnig ljóst að milli þessara tveggja félaga eru náin tengsl og má segja að kærandi sé í raun hluti af heildarstarfsemi FÍ ásamt öðrum landshlutadeildum sem þar eru. Kemur það m.a. fram í lögum kæranda en í 3. gr. þeirra kemur fram að helmingur árgjalds félaga renni í sjóð FÍ enda fái þeir árbók þess og njóti sömu hlunninda og aðrir félagsmenn í FÍ. Þá segir í 8. gr. að lög FÍ gildi þar sem lögum kæranda sleppir.

Félagsmenn kæranda njóta því réttinda sem félagsmenn í FÍ og er það gagnkvæmt t.d. með því að ferðir á vegum kæranda sem eru fríar fyrir félagsmenn eru það líka fyrir félagsmenn FÍ eins og fram kemur í ferðaáætlun kæranda fyrir 2007. Að auki njóta allir félagsmenn afsláttar af gistingu í sæluhúsum FÍ og deilda þess. Þá er grundvöllur starfsemi bæði kæranda og FÍ sá sami, þ.e. áhugamannafélag með þann tilgang að stuðla að ferðalögum um Ísland.

Það er mat ráðuneytisins, í ljósi alls framangreinds, að það séu slík tengsl milli kæranda og FÍ að eðlilegt sé að kærandi njóti sömu undanþágu og FÍ, samkvæmt úrskurði ráðuneytisins í máli nr. 2/2007. Af því leiðir að ekki þarf að taka afstöðu til þess hvort kærandi kann að eiga sjálfstæðan rétt til undanþágu frá leyfisskyldu laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála.

Ráðuneytið fellst því á kröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun kærða nr. 2/2007 um höfnun á undanþágubeiðni og mælist til þess við kærða að staðfesta við kæranda að hann njóti undanþágu Ferðafélags Íslands, komi fram ósk um það frá kæranda.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ferðamálastofu nr. 2/2007 um höfnun á beiðni Ferðafélags Akureyrar um undanþágu frá ákvæðum laga nr. 73/2005 um skipan ferðamála er felld úr gildi.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir