Mál nr. 33/2007

Ár 2007, 21. september er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 33/2007

Félag vélstjóra og málmtæknimanna

gegn

mönnunarnefnd

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með endurupptökubeiðni, dags. 2. júlí 2007, fór Jónas Þór Jónasson hdl. fram á f.h Félags vélstjóra og málmtæknimanna (hér eftir nefndur kærandi) að samgönguráðuneytið endurupptæki stjórnsýslumál nr. 5/2006 í máli Vélstjórafélags Íslands gegn mönnunarnefnd.

Kærandi gerir þá kröfu að ráðuneytið taki efnislega afstöðu til ágreiningsefnis málsins. En með stjórnsýslukæru, dags. 5. apríl 2006 kærði kærandi ákvörðun mönnunarnefndar fiskiskipa frá 1. febrúar 2006, að heimila fækkun vélstjóra um borð í Harðbaki EA-3 úr þremur í tvo. Var þess krafist að ákvörðun nefndarinnar yrði felld úr gildi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra dags. 5. apríl 2006, ásamt fylgigögnum.

Nr. 2 Yfirlýsing útgerðarstjóra Brims hf.

Nr. 3 Yfirlýsing A verkfræðings, dags. 13. mars 2006.

Nr. 4 Úrskurður mönnunarnefndar fiskiskipa nr. 1/2006 frá 1. febrúar 2006.

Nr. 5 Umsögn Siglingastofnunar dags. 26. janúar 2006.

Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 29. maí 2006.

Nr. 7 Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 4. júlí 2006.

Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 28. júlí 2006.

Nr. 9 Umsögn mönnunarnefndar dags. 18. ágúst 2006, ásamt fylgigögnum.

Nr. 10 Umsókn til mönnunarnefndar dags. 6. desember 2005, ásamt fylgigögnum.

Nr. 11 Samantekt Lloyd?s Register, dags. 6. desember 2005.

Nr. 12 Staðfesting Lloyd?s Register, dags. 8. desember 2005.

Nr. 13 Þrír úrskurðir mönnunarnefndar.

Nr. 14 Umsögn kæranda, dags. 28. september 2006.

Nr. 15 Úrskurður ráðuneytisins í máli nr. 5/2006.

Nr. 16 Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4902/2007.

Nr. 17 Endurupptökubeiðni, dags. 2. júlí 2007, ásamt fylgigögnum.

Nr. 18 Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar, dags. 6. júlí 2007.

Nr. 19 Bréf ráðuneytisins til útgerðarfélagsins Brim hf., dags. 6. júlí 2007.

Nr. 20 Bréf mönnunarnefndar til ráðuneytisins, dags. 19. júlí 2007.

Nr. 21 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 31. júlí 2007.

Nr. 22 Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 21. ágúst 2007.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Framangreind endurupptökubeiðni barst ráðuneytinu innan tímafrests 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir ssl.) en ráðuneytið lítur svo á að miða skuli tímafrestinn við álit umboðsmanns Alþingis nr. 4902/2007 frá 13. júní 2007.

III. Málsatvik

Með bréfi, dags. 9. desember 2005, óskaði útgerðarfélagið Brim hf. Akureyri, (hér eftir nefndur umsækjandi) eftir undanþágu frá fjölda vélstjórnarmanna um borð í fiskiskipi, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, með síðari breytingum (hér eftir atvinnuréttindalaganna). Sótt var um að hafa tvo vélstjórnarmenn um borð í fiskiskipinu Harðbaki, en samkvæmt nefndum lögum eiga þeir að vera þrír, sbr. f-liður, 1. mgr. 2. gr. atvinnuréttindalaganna.

Þess ber að geta að ný lög nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, fella framangreind lög úr gildi 1. janúar 2008 en hafa ekki áhrif á þetta mál.

Kærði tók umsóknina til úrskurðar 1. febrúar 2006 og samþykkti beiðni umsækjanda um frávik frá mönnunarreglum, enda lá fyrir staðfesting Lloyd?s um vaktfrítt vélarúm, ,,Certificate of Class + LMC UMS.?

Með stjórnsýslukæru dags. 5. apríl 2006 kærði kærandi framangreindan úrskurð kærða til samgönguráðuneytisins.

Með úrskurði ráðuneytisins í málinu (mál nr. 5/2006) var kærunni vísað frá þar sem ráðuneytið taldi setu formanns kæranda í mönnunarnefnd og þátttöku hans í meðferð málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi leiða til þess að kærandi væri vanhæfur til að kæra úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds.

Kærandi leitaði álits umboðsmanns Alþingis er komst að því í áliti sínu nr. 4902/2007 frá 13. júní 2007 að framangreindur úrskurður ráðuneytisins hefði ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli og beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka kæru kæranda til meðferðar á ný kæmi beiðni um slíkt frá kæranda.

Með endurupptökubeiðni, dags. 2. júlí 2007, fór kærandi fram á endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar og varð ráðuneytið við því. Með bréfum dags. 6. júlí 2007, var mönnunarnefnd og umsækjanda gefinn kostur á því að koma frekari sjónarmiðum sínum á framfæri. Ráðuneytinu barst umsögn mönnunarnefndar með bréfi, dags. 19. júlí 2007.

Ráðuneytið gaf kæranda kost á því með bréfi, dags. 31. júlí 2007 að koma á framfæri athugasemdum við umsögn mönnunarnefndar. Ráðuneytinu bárust athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 21. ágúst 2007.

Málið hefur fengið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekið til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til þess að fækkun vélstjóra með vísan til fyrri ákvarðana mönnunarnefndar fái ekki staðist í því máli sem hér um ræðir í ljósi yfirlýsingar útgerðarstjóra Brims hf. þess efnis að áfram verði staðnar vaktir í vélarrúmi allan sólahringinn. Kærandi vísar til 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 eða þeirrar lagagreinar sem mönnunarnefnd starfar eftir og ber henni við veitingu undanþága frá skilyrðum laganna, sbr. orðalag ákvæðisins, að taka tillit til þess vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér.

Kærandi telur hins vegar að mönnunarnefnd hafi ekki aflað sér gagna eða í það minnsta ófullnægjandi gagna um það hvort fækkun vélstjóra úr þremur í tvo dragi í raun úr álagi á þá tvo vélstjóra sem eftir eru. Telur kærandi að það hafi verið brýnt þar sem fyrir hafi legið að standa skyldi vaktir í vélarúmi allan sólahringinn. Í ljósi framangreinds telur kærandi að mönnunarnefnd hafi brotið gegn ótvíræðri rannsóknar- og upplýsingaskyldu sinni, sem kveðið er á um í 10. gr. ssl. Af því leiðir að úrskurður mönnunarnefndar samrýmist ekki 1. lið. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 113/1984 og teljist því ólögmætur.

Þá vísar kærandi til þeirrar meginforsendu fyrir veitingu undanþágunnar að vélarrúm Harðbaks EA-3 (1412) uppfylli skilyrði um vaktfrítt vélarrúm. Það er hins vegar mat kæranda að svo sé ekki ef marka megi yfirlýsingu útgerðarstjóra Brims. Af þeim sökum telur kærandi að úrskurður mönnunarnefndar hafi byggst á röngum forsendum.

Kærandi vísar til þess að mönnunarnefnd beri í samræmi við 10. gr. ssl. um rannsóknarskyldu stjórnvalda að meta hvert mál með sjálfstæðum hætti sem fyrir nefndina kemur, á því hvort eitthvað standi því í vegi, svo sem öryggissjónarmið, vinnuverndarsjónarmið o.fl. að undanþága verði veitt frá ákvæðum laga um mönnun fiskiskipa. Þá verði málefnanleg sjónarmið og fullnægjandi upplýsingaöflun að liggja að baki hverri ákvörðun, þegar veita á undanþágu frá ákvæðum laga um atvinnuréttindi skipverja á fiskiskipum. Kærandi vísar einnig til úrskurðar ráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 21/2003 og þeirra sjónarmiða er þar koma fram. Af forsendum þess úrskurðar verður ekki annað ráðið, að mati kæranda, en að mikið þurfi að koma til, svo að heimiluð verði undanþága frá lagareglunni.

Þá leitaði kærandi til A verkfræðings um hið vaktfría vélarrúm, er í álitinu sínu sagði að búnaðurinn einn og sér dragi ekki úr vinnuframlagi vélstjóra um borð, sé búnaðurinn ekki nýttur þannig að vélarrúm sé án vaktar.

Í ljósi framangreinds, þeirrar viðurkenndu lögskýringarreglu að öll frávik frá ákvæðum laga beri að túlka þröngt, fyrirliggjandi umsagnar A verkfræðings og þeirrar staðreyndar að hið breytta fyrirkomulag hafi í för með sér aukið vinnuálag á þá vélstjóra sem eftir eru, er leiði til minna öryggis skipsverja um borð á Harðbaki, telur kærandi einsýnt að fallast verði á kröfu hans í málinu, um að fella hinn kærða úrskurð úr gildi.

V. Málsástæður og rök kærða

Mönnunarnefnd telur það áleitna spurningu hvers vegna kallað sé eftir umsögn nefndarinnar sem fjölskipaðs lægra setts stjórnvalds um úrskurð sem nefndin hefur sjálf kveðið upp og telur sig hafa rökstutt.

Mönnunarnefnd vísar þó til þess að umtalsverð gagnaöflun átti sér stað í málinu og í því var reynt að vanda eins og frekast var kostur málsmeðferð og gæta að rannsóknarskyldu væri fullnægt hafandi þó málshraðaregluna einnig til hliðsjónar.

Mönnunarnefnd áréttar að atvinnuréttindalögin setji nefndinni engin afmörkuð skilyrði þegar metið er hvort samþykkja eigi frávik frá lögmæltri mönnun. Nefndin getur þannig skv. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laganna fallist á frávik ,,ef tilefni gefst til?. Síðan séu hins vegar tiltekin dæmi um slík tilefni svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér. Þá má ráða af 2. mgr. 6. gr. að horfa beri til umsagnar Siglingstofnunar Íslands við úrlausn þessara mála en stofnunin á að meta umsóknir út frá öryggi og búnaði skips.

Þá telur mönnunarnefnd að þótt taka skuli tillit til breytinga á vinnuálagi samkvæmt greininni sé ekki hægt að fallast á þá túlkun sem fram kemur í kærunni að það sé skilyrði fyrir fækkun vélstjórnarmanna að með nýju fyrirkomulagi dragi úr vinnuálagi á þá vélstjóra sem eftir eru líkt og fram kemur í kæru kæranda.

Jafnframt telur mönnunarnefnd að ákvarðanir nefndarinnar séu matskenndar stjórnvaldsákvarðanir og sé það mat að miklu leyti frjálst. Þó horfir nefndin mjög til umsagna Siglingastofnunar í þessum málum einkum þegar kemur að öryggi skips og áhafnar. Kærandi kveður að þegar um matskenndar ákvarðanir er að ræða verði vart um það deilt að ein ríkasta skyldan sem á stjórnvaldinu hvílir er að gæta jafnræðis. Eina frávikið í því máli sem hér um ræðir og öðrum sambærilegum málum, nefnir kærandi vera yfirlýsingu útgerðarstjóra umsækjandans að vélstjórar yrðu á vakt allan sólarhringinn. Vísast að öðru leyti til úrskurða mönnunarnefndar í málum 1/1999 (Óli í Sandgerði), 1/2002 (Stígandi VE) og 2/2004 (Ásgrímur Halldórsson).

Kærði fellst á það með A að búnaður sem er til staðar, þannig að vélarrúm uppfylli skilyrði sem vaktfrítt ekki nýttur, þá leiði það að sjálfu sér að það hagræði sem af búnaðinum geti annars hlotist næst ekki fram. Meirihluti nefndarmanna hafi þó gengið út frá því að búnaðurinn yrði nýttur að fullu enda væri hann til lítils ella. Þegar af þeirri ástæðu var talið rétt með vísan til framangreindra sjónarmiða að fallast á frávik án frekari málalenginga. Þá bendir mönnunarnefnd á umsögn Siglingastofnunar Íslands sem var í alla staði jákvæð og tók sérstaklega á því að búnaðurinn í skipinu myndi minnka vinnuálag á vélstjórum og að öruggur rekstur vélarrúms ætti að geta náðst með tveimur vélstjórnarmönnum í stað þriggja

VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins

Ágreiningsefni þessa tiltekna máls lýtur að því hvort mönnunarnefnd fiskiskipa hafi verið heimilt að ákveða frávik frá ákvæðum atvinnuréttindalaganna, þ.e að heimila tvo vélstjóra í stað þriggja á Harðbaki EA.

Mönnunarnefnd er stjórnsýslunefnd sbr. 32. gr. ssl. og er skipuð af samgönguráðherra. Í fyrri umsögn sinni gat nefndin um að það væri áleitin spurning hvers vegna beðið væri umsagnar ,,fjölskipaðs stjórnvalds? sem nefndin hefur sjálf kveðið upp og rökstutt. Nefndinni ber engu að síður að hafa í huga að hún heyrir stjórnarfarslega undir samgönguráðherra sem lægra sett stjórnvald. Ber samgönguráðuneytinu jafnframt skylda til þess að afla þeirra upplýsinga og sjónarmiða sem nauðsynleg eru til þess að hægt verði að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu og leitar ráðuneytið því eftir þeim gögnum og sjónarmiðum til lægra setta stjórnvaldsins í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Meginregluna um mönnun vélstjórnarmanna á skipi í stærðarflokki Harðbaks er að finna í f. lið 1. mgr. 2. gr. atvinnuréttindalaganna. Þar segir að þrír vélstjórar skulu vera um borð á skipi með 1801 kw vél og stærri, þ.e einn yfirvélstjóri, einn 1. vélstjóri og einn 2. vélstjóri. Umrætt fiskiskip er með 2088 kw vél.

Frá framangreindri meginreglu er hins vegar að finna ákveðnar undantekningar. Mönnunarnefnd hefur m.a heimild til þess eftir því sem tilefni gefst til, að ákveða frávik frá ákvæðum atvinnuréttindalaganna, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. laganna. Getur breyting hvort sem er verið til fækkunar eða fjölgunar, en skal nefndin taka tillit til vinnuálags sem breyting kann að hafa í för með sér.

Samkvæmt framangsögðu er það undir mati mönnunarnefndar komið hvenær tilefni gefst til þess að ákveða frávik frá ákvæðum laganna. Ber henni þó við matið, sbr. orðalag ákvæðis að taka tillit þess vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér og jafnframt ber henni að leita umsagnar Siglingstofnunar Íslands um öryggi og búnað skips sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna.

Mönnunarnefnd er því heimilt að víkja frá ákvæðum laganna þegar öryggi skips og áhafnar er tryggt og ber henni að leita umsagnar um það efni. Þá ber henni að taka tillit til þess vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér. Ráðuneytið fellst á það með mönnunarnefnd að orðalagið feli það ekki í sér að frávik verði einungis heimiluð leiði það til minnkaðs vinnuálags en þó er það mat ráðuneytisins að taka beri tillit til vinnuálagsins vegna öryggissjónarmiða, þ.e að vinnuálagið eftir breytinguna leiði ekki til minna öryggi skips og áhafnar.

Að öðru leyti ber mönnunarnefnd að leggja lögmæt og málefnanleg sjónarmið til grundvallar ákvörðunartöku sinni. Mönnunarnefnd hefur að meginreglu nokkuð frjálst mat á því hvaða sjónarmiðum nefndin byggir ákvörðun sína á og hvaða sjónarmið nefndin leggur aukna áherslu á, og jafnvel aukið vægi við matið að því gefnu að sjónarmiðin samrýmist markmiðum laganna. Þó er matið ekki að öllu leyti frjálst þar sem efnisreglur, ýmist lögfestar sem raktar hafa verið að framan og ólögfestar, geta takmarkað valið og ákvarðað vægið.

Ber nefndinni því m.a að horfa til jafnræðisreglunnar þ.e að leysa úr sambærilegum málum á sambærilegan hátt og ósambærilegum málum á ósambærilegan hátt. Enda er það að meginreglan að þeir sem leita með erindi til stjórnvalda eiga að geta gengið út frá því að erindi þeirra séu afgreidd í samræmi við lög og að jafnræðis sé gætt sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Eiga menn því nokkurn veginn að geta gengið út frá því að réttarstaða þeirra sé ljós.

Kærandi ber því við að það mál sem hér um ræðir sé ekki sambærilegt þeim málum sem nefndin hefur ákveðið að heimila frávik frá ákvæðum laganna á þá leið að heimila tvo vélstjóra í stað þriggja, þar sem fyrir liggur yfirlýsing útgerðarstjóra umsækjanda um að staðnar verða vaktir allan sólarhringinn.

Mönnunarnefnd hefur þó fengið erindi þar sem óskað var eftir fráviki frá lögunum sambærilegu og því sem hér um ræðir, þar sem fram kom í umsókninni að vöktun vélarrúms yrði skipt á milli tveggja vélstjóra eru væru á tólf tíma vöktum. Mönnunarnefnd heimilaði frávik frá lögunum, sbr. mál nr. 2/2004 (Ásgrímur Halldórsson) enda lægi fyrir staðfesting Lloyds um vaktfrítt vélarrúm.

Í því máli sem hér um ræðir liggur fyrir staðfesting Lloyds um vaktfrítt vélarrúm auk þess sem Siglingastofnun Íslands taldi öruggur rekstur vélarrúms ætti að geta náðst með því að mönnun vélstjórnarmanna verði yfirvélstjóri og 1. vélstjóri. Vísaði Siglingastofnun einnig til fyrri úrskurða mönnunarnefndar 1/1999 (Óli í Sandgerði), 1/2002 (Stígandi VE) og 2/2004 (Ásgrímur Halldórsson).

Það er mat ráðuneytisins, miðað við fyrirliggjandi gögn, að mönnunarnefnd hafi við meðferð málsins fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga eftir því sem við á svo sem ákvæðum 10. gr. um rannsóknarskyldu líkt og í öðrum sambærilegum málum.

Í ljósi framangreinds, þar sem fyrir liggur staðfesting Lloyds um vaktfrítt vélarrúm og jákvæð umsögn Siglingastofnunar um öryggi og búnað, auk þess sem meirihluti mönnunarnefndar hefur ekki talið að með fráviki þessu væri öryggi skips og áhafnar stefnt í hættu er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta úrskurð mönnunarnefndar.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Ákvörðun mönnunarnefndar frá 1. febrúar 2006 að heimila fækkun vélstjóra á Harðbaki EA-3 úr þremur í tvo er staðfest.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir