Mál nr. 23/2007

Ár 2007, 9. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 23/2007

A

gegn

Siglingastofnun Íslands.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með bréfi, dags. 14. mars 2007, fór B fram á, f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) að Siglingastofnun Íslands (hér eftir kærði) yrði gert að endurgreiða sér tiltekna fjárhæð vegna upphafsskoðunar á nýsmíðuðu skipi.

Ráðuneytið fer með erindið sem stjórnsýslukæru þar sem krafist er endurskoðunar á ákvörðun um gjaldtöku.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Bréf, dags. 14. mars 2007.

Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 15. mars 2007.

Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 16. mars 2007.

Nr. 4 Bréf kærða til ráðuneytisins, dags. 9. maí 2007.

- Dómur Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. E-507/2005

- Endurrit úr Gerðabók Sýslumannsins í Reykjavík, dags. 20. febrúar 2007.

- Greiðsluseðill, útgefinn af kærða, dags. 12. mars 2007.

- Yfirlit með reikningi, sundurliðun.

- Ýmsir tölvupóstar.

- Minnisblað kærða, dags. 27. mars 2007.

Nr. 5 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 15. maí 2007.

Nr. 6 Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 23. maí 2007.

- Ljósrit af greiðsluseðli, útg. af kærða, dags. 12. mars 2007.

- Staðfesting á greiðslu kæranda á skuld við kærða, dags. 8. maí 2007.

Nr. 7 Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 24. maí 2007.

Nr. 8 Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 25. júní 2007.

Nr. 9 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 28. júní 2007.

Nr. 10 Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2007.

II. Málsmeðferð

Bréf kæranda með ósk um endurgreiðslu á skoðunargjaldi vegna upphafsskoðunar barst ráðuneytinu 6 dögum eftir að meginhluti gjaldsins var reiddur af hendi. Ráðuneytið ákvað að fara með erindið sem stjórnsýslukæru og aflaði gagna og vann úr því í samræmi við það.

III. Málsatvik

Kærandi hefur staðið fyrir nýsmíði skipa um nokkurt skeið. Í því máli sem hér um ræðir, hefur hann fyrirætlanir um nýsmíði fjögurra skipa í Póllandi. Eitt þeirra skipa er C sem kærandi hefur látið smíða í flokki hjá Lloyds Register.

Upphaflega fékk kærði ekki formlega tilkynningu um framangreindar fyrirætlanir. Kærði hafði fengið spurnir af smíðinni og í ljósi þess haft samband við kæranda til þess að upplýsa um réttan framgang slíkra mála. Í tölvubréfi kærða til kæranda, dags. 3. ágúst 2006, kom kærði því á framfæri við kæranda ef fyrirhugað væri að skrá nýsmíðarnar á íslenska skipaskrá bæri að tilkynna kærða formlega um það, senda inn smíðalýsingu, teikningar og önnur þau gögn er kærði telur nauðsynleg.

Með tölvubréfi, dags. 4. ágúst 2006, staðfesti kærði móttökuna og sagðist hafa samband við Lloyds Register og hönnuðinn vegna framkominna ábendinga.

Kærði sendi síðan kæranda tölvupóst, dags. 5. september 2006, með lista yfir þær teikningar sem skila bæri til kæranda í tengslum við smíðina.

Teikningar bárust kærða á tímabilinu 12. janúar 2007 til 2. mars 2007. Óskaði kærandi þá eftir því að upphafsskoðun gæti farið fram 6. mars 2007. Yfirferð teikninganna af hálfu kærða, lauk að morgni 6. mars 2007. Var það mat kærða, í ljósi þess hve seint gögn bárust varðandi smíðina og skamms tíma sem ætlaður var til undirbúnings skoðunarferðar kærða, að senda ætti a.m.k tvo menn til þess að framkvæma upphafsskoðun svo hún yrði framkvæmd með ásættanlegum hætti. Sendi kærði því tvo menn til upphafsskoðunar.

Eftir að upphafsskoðun hafði farið fram en fyrir áætlaða brottför frá Póllandi fór kærði fram á það við kæranda að hann greiddi skoðunina. Kærandi greiddi kæranda 1.100.000 kr. 8. mars 2007 og eftirstöðvar reiknings fyrir skoðunina, 8. maí 2007, að upphæð 85.192. kr.

Með bréfi kæranda til ráðuneytisins, dags. 14. mars 2007, fór kærði fram á endurgreiðslu á þeim fjármunum sem um ræðir þar sem hann taldi upphafsskoðunina hafa í för með sér tvíverknað á þeirri vinnu sem Lloyds Register væri búið að framkvæma áður.

Ráðuneytið ákvað að fara með málið sem stjórnsýslukæru, þar sem farið var fram á endurskoðun á ákvörðun um gjaldtöku og sendi erindið til umsagnar kærða með bréfi, dags. 16. mars 2007. Umsögn kærða barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 9. maí 2007.

Ráðuneytið gaf kæranda, með bréfi dags. 15. maí 2007, kost á því að koma á framfæri athugasemdum við umsögn kærða er bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 23. maí 2007.

Með bréfi, dags 24. maí 2007, gaf ráðuneytið kærða kost á því að tjá sig um framkomnar athugasemdir kæranda. Kærði sendi ráðuneytinu athugasemdir sínar með bréfi, dags. 25. júní 2007. Með bréfi, dags. 28. júní 2007, sendi ráðuneytið kæranda, athugasemdir kærða dags. 25. júní 2007, þar sem honum var gefið færi á að koma frekari athugasemdum sínum á framfæri. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 18. júlí 2007.

Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekið til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Með bréfi, dags. 14 mars 2007, upplýsti kærandi að C væri smíðað í flokki hjá Lloyds Register í samræmi við þeirra reglur og undir eftirliti þeirra. Gerði kærandi skriflegan samning við Lloyds Register um að sjá um yfirferð og samþykki á öllum atriðum varðandi smíði skipsins. Kærandi heldur því fram að kærði hafi fengið afrit af öllum samþykktum teikningum Lloyds Register.

Kveður kærandi að þegar gefa átti út haffærisskírteini til heimsiglingar, hefði kærði tekið þá ákvörðun að senda þyrfti tvo eftirlitsmenn til Póllands til að framkvæma upphafsskoðun. En starfsmenn kærða hefðu fram að því farið yfir teikningar af skipinu og samþykkt þær. Þá kveður kærandi að fjórum klukkustundum fyrir áætlaða brottför frá Póllandi, 8. mars. 2007, hefði komið munnleg krafa frá kærða að greiddar yrðu 1.100.000 kr. annars yrðu nauðsynleg skírteini ekki gefin út. Hefði kærandi brugðist við þessu og greitt umbeðna upphæð um hæl, en lýst yfir að endurgreiðslu yrði krafist.

Reikninginn hafi kærandi svo fengið 12. mars 2007, eftir að hafa beðið um að fá hann. Reikningurinn hljóðaði upp á 1.233.630 kr. en kærandi telur Lloyds Register hafa framkvæmt sömu vinnu og starfsmenn kærða, því sé um tvíverknað að ræða.

Með bréfi kæranda, dags. 24. maí 2007 lýsir hann fyrst og fremst óánægju sinni með þann hlut kærða að senda skyldi tvo menn til upphafsskoðunar og þar með auka kostnaðinn um 457.815 kr. Þá er það einnig álit kæranda að kostnaður við skoðun kærða, sé óeðlilega mikill vegna yfirferða á teikningum samanborið við þann kostnað, sem Lloyds Register tekur vegna yfirferða á teikningum og eftirlits á smíðatíma skipsins. Mótmælir kærandi fyrst og fremst þessum kostnaði og fer fram á endurgreiðslu.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði kveðst hafa m.a. það lögbundna hlutverk að hafa eftirlit með smíði, búnaði og innflutningi skipa. Um eftirlitið gildi nú lög nr. 47/2003 um eftirlit með skipum ásamt reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Samkvæmt 6. gr. laganna er nýsmíði skipa háð eftirliti kærða. Samkvæmt 8. gr. sömu laga skal skip sem keypt er eða leigt frá útlöndum, hafa verið smíðað í samræmi við reglur viðurkennds flokkunarfélags. Innflutningur skipa er háður samþykki kærða og skal skoðun á skipi fara fram áður en skip er flutt inn.

Þá segir í 3. mgr. 28. gr. laganna að greiða skuli fyrir skoðun á skipi og aðra þjónustu sem kærði veitir, samkvæmt gjaldskrá er samgönguráðherra setur og skal gjaldskráin miðast við kostnað stofnunarinnar.

Kærði upplýsir að á þeim tíma er greiðsla fór fram, var í gildi gjaldskrá kærða nr. 81/2007 og þjónustugjaldaskrá nr. 1/2007. Samkvæmt sundurliðuðum reikningi var kæranda gert að greiða kr. 1.233.630.- fyrir vinnu skoðunarmanna og ferðakostnað.

Kærði kveður kæranda gefa í skyn að hann hafi skyndilega og með litlum fyrirvara tekið þá ákvörðun að framkvæma upphafsskoðun á skipinu í Póllandi auk þess sem kæranda var gert að greiða inná reikning áður en skírteini voru afhent. Kærði kveður í ljósi þess að kærandi hefur stundað skipasölu um árabil og verið milligöngumaður um nýsmíði á íslenskum skipum erlendis, hefði honum mátt vera það fullljóst að upphafsskoðun á skipinu varð að fara fram erlendis og að greiða þyrfti fyrir þjónustuna. Það að kærði hafi sent tvo menn til Póllands megi rekja til þess að kærandi lét vita með mjög stuttum fyrirvara hvenær skipið átti að sigla auk þess sem ýmis gögn bárust alltof seint, þ.m.t. teikningar. Með réttu hefði skoðunarmaður átt að vera búinn að skoða skipið áður en gengið hafði verið frá klæðningu eldvarnarveggja og ýmsu öðru í innviðum skipsins, en kærandi hafði ekki tilkynnt framgang smíðinnar þannig að þeirri skoðun yrði komið við.

Þegar kom að því í mars 2007 að afhenda kæranda skipsskjöl vegna skipsins, áleit kærði fulla ástæðu til að gæta þess sérstaklega að tryggja greiðslu fyrir skoðunina, þar sem kærandi hafði áður sem forstöðumaður annars fyrirtækis neitað að greiða sambærilega kröfu. Í ljósi þess og með vísan í 3. gr. gjaldskrárinnar, þar sem segir að fari nýsmíði fram erlendis sé heimilt að innheimta fyrirfram hjá eigenda skips upphæð sem svarar til fargjalda og dagpeninga skoðunarmanna, var ákveðið að innheimta skyldi kostnaðinn fyrirfram.

Um þá málsástæðu kæranda að með upphafsskoðun kærða sé um tvíverknað að ræða segir kærði að það kunni að vera að vinna flokkunarfélaga og kærða skarist að einhverju leyti við skoðun á nýsmíði. Þá kveður kærandi að fyrirkomulag upphafsskoðana hér á landi vera í samræmi við önnur Norðurlönd, en þar hefur opinbera eftirlitið ekki verið framselt til flokkunarfélaga. Þá kveður kærði að eftirlitsskylda opinbera aðilans sé víðtækari en skoðun flokkunarfélaga beinist aðallega að bol, vélbúnaði og skrúfu. Skoðun opinbera eftirlitsaðilans beinist fyrst og fremst að öryggisbúnaði skipsins og aðbúnaði skipverja og farþega.

Þá upplýsir kærði með vísan til 2. gr. reglugerðar nr. 1047/2003 um skoðanir á skipum og búnaði þeirra að upphafsskoðun skuli framkvæmd af kærða.

Helstu ástæður þess að kærði fari með upphafsskoðanir eru: að stjórnvöldum sé skylt að halda úti lögbundinni skipaskrá sem geymir upplýsingar um skip, að stjórnvöld gefi út og beri ein ábyrgð á ýmsum skírteinum sem gefin eru út á grundvelli þeirra upplýsinga sem skráðar eru á skipaskrá, svo sem mælibréf, skrásetningar- og þjóðernisskírteini auk mönnunarskírteina. Að mikilvægt sé að sama fyrirkomulag gildi um öll skip sem skrá skal á íslenska skipaskrá og að þau séu skráð af starfsmönnum stjórnvalds þar sem fulls samræmis er gætt í hvívetna. Flokkunarfélög hafa hvorki heimildir né reglur til það skoða alla þá þætti sem snúa að skipum og áhöfn þess. Að fánaríki skips beri ábyrgð á því að þær upplýsingar sem skráðar eru í skipaskrá séu réttar.

Kærði telur því engin rök fyrir því að verða við endurgreiðslukröfu kæranda þar sem gjaldtakan á sér fulla lagastoð og gjaldskráin miði við að heimilt sé að innheimta fyrirfram fyrir þjónustu kærða þegar skoða þurfi skip erlendis.

VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins

Eins og málið er lagt fyrir af hálfu kæranda mótmælir hann gildandi lögum og reglum varðandi upphafsskoðanir skipa og krefst endurgreiðslu á skoðunargjaldi á þeim Hann kveður óþarft að skoðunarmenn Siglingastofnunar Íslands framkvæmi upphafsskoðun, þar sem skoðunarmenn flokkunarfélags hafi þegar yfirfarið sömu hluti. Þá kveður hann tilkostnað við skoðunina hafa verið of háan þar sem tveir menn hafi ferðast um langan veg til að framkvæma skoðunina.

Nýsmíði skipa er háð eftirliti kærða sbr. 6. gr. laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum. Segir jafnframt í 6. gr. að eigandi skips skuli tilkynna kærða um smíðina og senda smíðalýsingu, teikningar og önnur nauðsynleg gögn áður en smíði hefst. Eigandi skips er því ábyrgur fyrir tilkynningu til kærða um nýsmíði hvort sem skip er smíðað hér á landi eða erlendis. Sá sem tekið hefur að sér smíði skips, þar með taldar erlendar skipasmíðastöðvar, er áfram ábyrgur fyrir því að senda kærða teikningar og önnur nauðsynleg gögn um smíði þess. Í athugasemdum frumvarpsins sagði um 6. gr. að það væri afar mikilvægt að öll gögn, sem nauðsynleg væru vegna öryggis skips og mengunarvarna, bærust áður en smíði hæfist, bæði til að tryggja eftir föngum markmið laganna og hugsanlega koma í veg fyrir óþarfa kostnaðarauka síðar.

Eins og málavaxta- og málsatvikalýsingar bera með sér hafði kærandi vanrækt skyldu sína samkvæmt lögum til að senda inn til kærða teikningar af skipinu til samþykktar áður en smíði skipsins hófst. Kærði benti kæranda á að tilkynna bæri um nýsmíði skipa og senda smíðalýsingar og teikningar til kærða og sinnti með því leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. ssl. Afleiðingar vanrækslu kæranda voru þær að yfirferð kærða á teikningum fór mun seinna fram en lög gera ráð fyrir.

Upphafsskoðun skips skal framkvæmd af kærða í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2003 um skoðanir á skipum og búnaði þeirra, eða af öðrum sem kærði ákveður, sbr. einnig 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar.

Í 3. mgr. 28. gr. laganna kemur fram að greiða skuli fyrir skoðun á skipum og búnaði þeirra, útgáfu skírteina, samþykkt smíðalýsinga og teikninga og aðra lögboðna þjónustu sem kærði veitir. Um gjaldtökuna fer eftir gjaldskrá sem samgönguráðherra setur að tillögu kærða. Gildandi gjaldskrá er nr. 81/2007. Séu gjöldin ekki greidd hefur kærði heimild til þess að halda eftir haffærisskírteini eða öðrum jafngildum skírteinum samkvæmt samningum og alþjóðasamningum sem Ísland hefur fullgilt, að skoðun lokinni, ef gjöld skv. 3. mgr. eru ekki greidd.

Gjaldtakan fyrir nýsmíði skipa er nánar útfærð í 3. gr. gjaldskrárinnar þar sem segir m.a að greiða skuli nýsmíðagjald fyrir skip sem eru í smíðum. Auk þess er m.a greitt fyrir yfirferð og samþykkt smíðalýsinga og teikninga, skipamælingar, yfirferð stöðugleikagagna og hleðslu- og stöðugleikaprófun, eftirlit með smíði skipsins, skoðun á skipi og búnaði þess. Þá skal gjaldið miðast við framlagða vinnu starfsmanna kærða samkvæmt útseldum taxta stofnunarinnar. Þá skal greiða ferðakostnað og dagpeninga fyrir starfsmenn kærða vegna ferðalaga vegna nýsmíðinnar.

Samkvæmt orðanna hljóðan 1. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar miðar hún við að fleiri en einn starfsmaður kærða geti framkvæmt upphafsskoðun.

Skoðun ráðuneytisins í þessu máli beinist sérstaklega að því hvort kærði hafi farið að öllu rétt að samkvæmt stjórnsýslulögum, þ.m.t. leiðbeiningarskyldu og meðalhóf, sjá 7. og 12. gr. ssl. Ljóst er af atvikum málsins að kærandi sendi inn teikningar af skipinu á tímabilinu frá 12. janúar til 2. mars 2007. Þá er kveður kærði að kærandi hafi lagt þrýsting á hann að upphafsskoðun yrði framkvæmd næstu daga þar á eftir og yrði lokið 6. mars. Ráðuneytið telur þó, í ljósi þess hve um háar fjárhæðir um er að ræða, að kærða hafi borið að leiðbeina kæranda sérstaklega um hvernig haga mætti framkvæmd skoðunarinnar með ódýrari hætti, s.s. með því að leggja fram upplýsingar um mismunandi kostnað og tíma eftir því hvort einn eða tveir menn framkvæmdu skoðunina.

Þykir því rétt að kærandi njóti vafans um hvort gætt hafi verið þess meðalhófs að velja skuli ætíð það úrræði sem vægast er þegar fleiri úrræða er völ og að kæranda hafi á fullnægjandi hátt verið leiðbeint um valkosti í málinu.

Undir vinnslu málsins sendi kærandi bréf, dags. 24. maí sl., þar sem hann fór fram á endurgreiðslu á 457 þús.kr. sem hann kvað vera kostnað við ferðalag og vinnu annars skoðunarmannsins. Í málinu liggja fyrir sundurliðaðir reikningar fyrir gjaldinu samkvæmt gjaldskrá kærða nr. 81/2007.

Bar kærða, í ljósi framangreindrar meðalhófsreglu, að tryggja það að upphafsskoðunin og gjaldtakan á grundvelli hennar skyldi verað eins lítið íþyngjandi fyrir kæranda og mögulegt var. Í því tilviki sem hér um ræðir einkum með tilliti til kostnaðar.

Það er mat ráðuneytisins, í ljósi framangreinds, að kærði hafi ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína að öllu leyti og að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin þar sem hægt hefði verið að halda kostnaðinum niðri ef aðeins einn starfsmaður hefði framkvæmt skoðunina, jafnvel þó hann hefði verið lengur að verkinu. Í því sambandi hefði ferðakostnaður annars starfsmannsins ekki fallið á kæranda að fjárhæð 162 þúsund krónur auk þess sérfræðikostnaðar sem innheimtur var vegna ferðar starfsmannsins til og frá Íslandi að fjárhæð 117 þúsund.

Þykir því rétt að Siglingastofnun endurgreiði kæranda heildarferðakostnað annars starfsmanns stofnunarinnar að upphæð kr. 279 þúsund, sem sýnt er að hefðu mátt sparast við hið lögboðna verk, upphafsskoðun á skipinu C, sbr. 1. og. 2. mgr. 1. gr. laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda nr. 29/1995, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 2. gr. sömu laga.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Siglingastofnun Íslands skal endurgreiða A 279 þúsund krónur auk vaxta vegna heildarferðaskostnaðar annars starfsmanns Siglingastofnunar við upphafsskoðun á skipinu C.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Ólafur Páll Vignisson