Garðabær - lögmæti reglna um afslátt af fasteignaskatti: Mál nr. 11/2008

Ár 2008, 27. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 11/2008

A

gegn

Garðabæ

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 18. janúar 2008, kærði Feldís L. Óskarsdóttir hdl. f.h. A (hér eftir nefnt kærandi) ákvörðun Garðabæjar (hér eftir nefnd kærði) um álagningu fasteignaskatts.

Er þess krafist af hálfu kæranda að samgönguráðuneytið úrskurði um eftirfarandi:

• hvort reglur kærða um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega séu lögmætar;
• hvort lögmætt hafi verið af hálfu kærða að ákvarða tiltekna fasta fjárhæð sem afslátt af fasteignaskatti á grundvelli 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995, óháð tekjum, allt frá árinu 2003;
• að Garðabæ verði gert að auglýsa nýjar reglur um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega fyrir árið 2008;
• að reglum bæjarins verði breytt afturvirkt;

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu 18. janúar 2008 en hin kærða ákvörðun var kynnt kæranda 28. nóvember 2007. Kæra barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

II. Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins er upphaf þess að rekja til þess að með bréfi dags. 19. febrúar 2007 benti kærandi kærða á að breytingar á reglum um afslátt af fasteignaskatti elli- og örorkulífeyrisþega höfðu leitt til verulegrar hækkunar á fasteignargjöldum hans milli ára. Má af bréfinu ráða að kærandi fari fram á breytingar á reglum þannig að felldur verði niður flatur afsláttur og tekið upp regluverk í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga.

Í svari kærða þann 11. júní 2007 kom fram að samþykktur hafi verið viðauki við reglur um lækkun fasteignaskatts elli- og örorkulífeyrisþega þar sem kveðið er á um lækkun skattsins við ákveðin tekjumörk.

Í bréfi lögmanns kæranda til kærða dags. 16. nóvember 2007 var þess farið á leit að fyrirkomulagi innheimtu verði breytt en því var hafnað af hálfu kærða með bréfi dags. 28. nóvember 2007.

Með stjórnsýslukæru dags. 18. janúar 2008 var framangreind höfnun kærð og m.a. krafist úrskurðar samgönguráðuneytisins um lögmæti reglna um afslátt af fasteignaskatti.

Kærða var með bréfi dags. 22. janúar 2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 19. febrúar 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 20. febrúar 2008 og bárust athugasemdir þann 25. febrúar 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi óskar eftir að samgönguráðuneytið úrskurði um eftirfarandi atriði:

• hvort reglur kærða um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega séu lögmætar;
• hvort lögmætt hafi verið af hálfu kærða að ákvarða tiltekna fasta fjárhæð sem afslátt af fasteignaskatti á grundvelli 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995, óháð tekjum, allt frá árinu 2003;
• að Garðabæ verði gert að auglýsa nýjar reglur um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega fyrir árið 2008;
• að reglum bæjarins verði breytt afturvirkt;

Kærandi telur reglur kærða um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega ekki í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga og hafi verið svo undanfarin ár.

Vísar kærandi til leiðbeininga félagsmálaráðuneytisins frá 30. október 2003 um túlkun á því ákvæði þar sem segir að sveitarfélög skuli setja ákveðið tekjuviðmið sem ákvarði hverjir skuli njóta umrædds afsláttar eða niðurfellingar. Þá vísar kærandi til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 3. júlí 2003 þar sem þessi afstaða er staðfest.

Nefndu ákvæði laga um tekjustofna sveitarfélaga hafi verið breytt með lögum nr. 140/2005 og eftirfarandi málslið bætt við greinina: Skylt er sveitarstjórn að setja reglur um beitingu þessa ákvæðis svo sem tekjumörk, tekjuflokka og hvort lækkun er í formi fastrar krónutölu eða hlutfalls af fasteignaskatti. Afstaða félagsmálaráðuneytisins um þetta hafi verið staðfest í úrskurði ráðuneytisins dags. 8. ágúst 2006 þar sem vísað er til þess að tilgangur ákvæðisins sé að heimila sveitarfélögum að ívilna tekjulágum íbúum sveitarfélagsins með þessum hætti og því hafnað að veita megi flatan afslátt af fasteignagjöldum óháð tekjum.

Kærandi telur ljóst að reglur kærða um afsláttinn hafi verið ólögmætar frá breytingum árið 2003 og þær uppfylli ekki, þrátt fyrir breytingar sem honum voru kynntar með bréfi dags. 11. júní 2008, skilyrði laganna. Það geri heldur ekki þær reglur sem auglýstar hafa verið fyrir árið 2008. Bendir kærandi á að það sé hópur tekjulágra elli- og örorkulífeyrisþega í Garðabæ sem hafi hagsmuni af því að reglum verði breytt afturvirkt og skipti hagsmunir þess hóps máli hér.

Þá bendir kærandi á að tekjumörk vegna tekjutengingar afsláttarins frá 2003 hafi verið svo lág að mjög fáir hafi notið hans og ekki sé nægjanlegt að tekjutengja afsláttinn að hluta. Kærandi vísar um það til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins FEL06060065 en þar komi fram að algjörlega sé óheimilt að hafa flatan afslátt, hvort sem er að hluta eða öllu. Tilvitnaðir úrskurðir allir séu skýrir og staðfesti þetta.

Kærandi telur ljóst af þessu að sveitarfélagi beri að nýta afsláttarheimildina til hagsbóta fyrir tekjulága einstaklinga en ekki til lækkunar hjá öllum elli- og örorkulífeyrisþegum enda sé lagaheimildin sett fyrir þá sem eru tekjulágir.

Þá bendir kærandi á að auglýstur hærri flatur afsláttur fyrir 70 ára og eldri gagnist að fullu aðeins þeim sem eiga dýrari fasteignir en ekki þeim sem eiga ódýrari hús. Í hans tilviki hafi fasteignagjöld hækkað um rúm 65% þegar breyttar reglur tóku gildi 2003 og eigi það sama við um hóp fólks.

IV. Málsástæður og rök kærða

Af hálfu kærða er bent á að sveitarfélagið hafi um árabil veitt elli- og örorkulífeyrisþegum afslátt af fasteignaskatti og eftir atvikum fellt hann niður. Í því sambandi hafi verið tekið mið af tekjum viðkomandi. Árið 2003 hafi hins vegar verið gerð sú viðbót við tekjutengda afsláttarkerfið að boðinn var flatur afsláttur fyrir ákveðinn aldurshóp. Fasteignaskattur umræddra aðila falli niður þegar árstekjur eru undir ákveðnum viðmiðunarmörkum en við önnur mörk er veittur 80% afsláttur. Utan þessa tekjutengda afsláttar er öllum elli- og örorkulífeyrisþegum veitt föst fjárhæð í afslátt og þeir sem eru 70 ára og eldri fá hærri fjárhæð.

Kærði mótmælir því að þetta fyrirkomulag brjóti í bága við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Það lagaákvæði takmarki ekki rétt sveitarfélaga til að veita flatan afslátt til ákveðins hóps auk þess að veita afslátt á grundvelli tekna. Augljóst sé af afsláttarreglum kærða að fasteignaskattur þessara aðila lækkar og að efnaminni einstaklingar greiða lægri fasteignaskatt en hinir efnameiri.

Þá vísar kærði til þess að hafa verði í huga að það sé stjórnarskrárvarinn réttur sveitarfélaga að ráða málum sínum eftir því sem ákveðið er í lögum og að tekjustofnar skuli ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og þá hvernig þeir eru nýttir. Telur kærði að slíkur stjórnarskrárvarinn sjálfsákvörðunarréttur verði einungis takmarkaður með lögum sem taka slíkt afdráttarlaust fram.

Kærði telur tilvitnaða úrskurði félagsmálaráðuneytisins ekki eiga við í máli þessu því þar hafi verið um að ræða að sveitarfélög veittu einungis flatan afslátt. Annað sé hjá kærða sem veiti bæði tekjutengdan og flatan afslátt.

Að auki telur kærði enga stoð vera fyrir því að breyta reglum afturvirkt og enginn hafi hagsmuni af því enda sé fasti afsláttur ívilnandi ráðstöfun og einungis viðbót við þann tekjutengda.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningsefni máls þessa er hvort reglur kærða um lækkun eða niðurfellingu fasteignaskatts séu í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga að því leyti sem þær kveða á um lækkun um fasta fjárhæð afsláttar eftir ákvörðun bæjarstjórnar.

Samkvæmt því sem fram hefur komið í málinu, og ekki hefur verið gerður neinn ágreiningur um, voru reglur kærða um afslátt á fasteignaskatti tekjutengdar allt fram til ársins 2003 en þá tók kærði upp það fyrirkomulag að bæta við föstum afslætti til allra elli- og örorkulífeyrisþega, óháð tekjum og eignum, auk þess sem tekjutenging var áfram viðhöfð.

Er ljóst að reglur þessar gilda enn í dag, sbr. ódagsettar reglur kærða um lækkun eða niðurfellingu fasteignaskatts og auglýsingu kærða um reglur sem gilda árið 2008.

Í fyrri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins, sem fór með málefni sveitarstjórna fram til 1. janúar 2008, hefur niðurstaðan verið sú að sveitarfélögum er óheimilt að beita heimild 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 með þeim hætti að hafa einungis fastan afslátt af fasteignagjöldum. Það sé í ósamræmi við þann tilgang ákvæðisins að heimila sveitarfélögum að ívilna tekjulágum elli- og örorkulífeyrisþegum sem búa í sveitarfélaginu og því skylt að beita ákvæðinu með þeim hætti að tekjutengja afsláttinn þannig að hann komi einungis tekjulitlum einstaklingum til góða (sbr. t.d. FEL06060065 8. ágúst 2006).

Hér er hins vegar staðan sú að bæði er veittur fastur og tekjutengdur afsláttur þannig að ívilnunin kemur öllum þessum íbúum til góða að því leyti sem fasta afslættinum nemur en tekjulitir njóta að auki afsláttar í takt við þær tekjur sem þeir hafa.

Ráðuneytið telur í upphafi rétt að rekja tilurð þessa ákvæðis um ívilnun til tiltekinna hópa hvað varðar fasteignaskatt.

Ákvæði um þetta hefur verið í lögum um tekjustofna sveitarfélaga frá því 1982 og hljóðaði svo í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 73/1980 sbr. 1. mgr. laga nr. 47/1982:

„Skylt er sveitarstjórn að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem efnalitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Sama gildir um slíka lífeyrisþega sem ekki hafa verulegar tekjur umfram elli- og örorkulífeyri.“

Á árinu 1988 var lögð til breyting á þessu ákvæði að sveitarfélögum væri heimilt að veita þessa ívilnun, auk þess sem einungis tekjulitlir aðilar gætu notið hennar og var á það bent að í framkvæmd hefði ætíð verið miðað við tekjur en ekki eignir. Þessar breytingar voru samþykktar og hljóðaði ákvæðið þannig í 4. mgr. 5. gr. laga nr. 91/1989 sem endurútgefin voru sem lög nr. 90/1990:

„Heimilt er sveitarstjórn að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða.“

Lögum nr. 90/1990 var breytt með lögum nr. 124/1993 og þau gefin út á ný sem lög nr. 4/1995 og er 4. mgr. 5. gr. þar óbreytt og hljóðar svo:

„Heimilt er sveitarstjórn að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða.“

Með lögum nr. 140/2005 var 4. mgr. 5. gr breytt á þann veg að skylda sveitarstjórnir til að setja reglur um beitingu ákvæðisins og hljóðar ákvæðið nú eftirfarandi:

„Heimilt er sveitarstjórn að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Skylt er sveitarstjórn að setja reglur um beitingu þessa ákvæðis, svo sem um tekjumörk, tekjuflokka og hvort lækkun er í formi fastrar krónutölu eða hlutfalls af fasteignaskatti.“

Í greinargerð með frumvarpinu segir um þetta að ekki sé verið að leggja til breytingu á ákvæðinu að öðru leyti en því að sveitarstjórnum verði gert skylt að samþykkja reglur um beitingu ívilnunarinnar.

Af öllu framangreindu er ljóst að markmið ákvæðisins er að miða lækkun eða niðurfellingu einungis við tekjur en ekki eignir. Frá og með gildistöku laga nr. 91/1989 hefur sveitarfélögum því verið óheimilt að líta til eigna þessara aðila við beitingu heimildar 4. mgr. 5. gr. heldur ber þeim að líta til tekna eingöngu. Sú breyting sem gerð var á ákvæðinu með lögum 140/2005 snýr því ekki að því að heimila fastan afslátt í stað tekjutengingar heldur gefur sveitarfélagi færi á að ákveða að afsláttur m.v. tilteknar tekjur sé annað hvort í formi prósentu af reiknuðum skatti eða fastrar fjárhæðar.

Eins og fram hefur komið eru reglur kærða þannig að bæði er veitt föst fjárhæð í afslátt af fasteignaskatti og einnig afsláttur miðað við tekjur. Ekki er annað að sjá af gögnum málsins en fastur afsláttur sé veittur öllum elli- og örorkulífeyrisþegum, óháð því hvaða tekjur þeir hafa og njóta því tekjuháir einstaklingar afsláttar af fasteignaskatti til jafns við tekjulága, hvað þessa tilteknu föstu fjárhæð varðar.

Ráðuneytið telur, í ljósi alls framangreinds, slíkan fastan afslátt ekki vera í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 þar sem skýrt kemur fram að heimildin á einungis við um tekjulitla einstaklinga. Því sé óheimilt að veita afslátt með vísan til þessa ákvæðis, án þess að tekið sé tillit til tekna þeirra sem hans eiga að njóta. Fastur afsláttur eins og hann er ákveðinn í reglum kærða, án tillits til tekna, er því ekki í samræmi við áskilnað ákvæðisins um tekjulága einstaklinga þar sem hann kemur öllum lífeyrisþegum til góða, án tillits til þess hvaða tekjur þeir hafa.

Beinir ráðuneytið því til kærða að endurskoða reglur sínar um veitingu afsláttar skv. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 með hliðsjón af því sem að framan er rakið og auglýsa nýjar reglur fyrir árið 2009.

Kærandi gerir einnig þá kröfu að kærða verði gert að breyta reglum sínum afturvirkt, þ.e. til ársins 2003.

Í því sambandi vill ráðuneytið benda á að sveitarfélög hafa sjálfræði um hvort þau beita ákvæðinu og þá með hvaða hætti, þ.e. sveitarfélögin ákveða sjálf hvaða tekjur skuli miða við og hversu hár afslátturinn skal vera.

Samkvæmt reglum kærða hafa allir elli- og örorkulífeyrisþegar búsettir í Garðabæ fengið fastan afslátt af fasteignaskatti frá því reglunum var breytt 2003. Það þýðir að einhverjir hafa fengið afslátt sem ekki hefðu notið hans ef einungis tekjuviðmið hefði verið notað eins og 4. mgr. 5. gr. gerir áskilnað um.

Afturvirkni nýrra reglna, þar sem fastur afsláttur er afnuminn, myndi hafa í för með sér að þessir aðilar þyrftu að endurgreiða fenginn afslátt, a.m.k. þann hluta sem ekki teldist fyrndur lögum samkvæmt. Telur ráðuneytið ljóst að slík tilhögun yrði verulega íþyngjandi fyrir þessa aðila enda ekki við þá að sakast að kærði beitti ólögmætum reglum við ákvörðun afsláttarins né um það að ræða að þeir hafi með ólögmætum hætti aflað sér afsláttarins.

Sama gildir um þá sem falla undir tekjuviðmið reglna kærða þar sem þeir hafa einnig notið fasta afsláttarins til viðbótar við afslátt vegna lágra tekna og myndu vera endurgreiðsluskyldir sem því nemur. Endurgreiðsla yrði því einnig verulega íþyngjandi fyrir þann hóp gjaldenda og andstæð þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar heimildinni í 4. mgr. 5. gr. laganna.

Ráðuneytið telur því að afturvirk breyting á reglum kærða hvað varðar afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega hafi það íþyngjandi áhrif á þá sem nutu afsláttarins, að ekki sé hægt að fallast á þá kröfu kæranda að reglum verði breytt með afturvirkum hætti.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfur A um að reglur Garðabæjar um afslátt séu ólögmætar að því er varðar ákvörðun um fastan afslátt til allra elli- og örorkulífeyrisþega óháð tekjum og að Garðabær skuli setja og auglýsa nýjar reglur vegna álagningar fasteignaskatts 2009.

Kröfu A um að reglum Garðabæjar um afslátt af fasteignaskatti til elli- og örorkulífeyrisþega verði breytt afturvirkt er hafnað.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir