Vegagerðin - niðurfelling atvinnuleyfis til leigubifreiðaaksturs: Mál nr. 12/2008

Ár 2008, 4. apríl er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 12/2008

A

gegn

Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 21. janúar 2008 kærði Halldór Þ. Birgisson hrl. f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Vegagerðarinnar, (hér eftir nefnd kærði), frá 14. janúar 2008 um að fella niður atvinnuleyfi hans til leigubifreiðaaksturs frá og með 8. febrúar 2008.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðun kærða verði felld úr gildi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Kæruheimild og kærufrestur

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 4. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar.

III. Málsatvik.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins eru málavextir með þeim hætti að með bréfi dags. 14. janúar 2008 tilkynnti kærði kæranda að atvinnuleyfi hans til leiguaksturs félli niður þann 8. febrúar 2008, þ.e. þann dag sem hann yrði 76 ára.

Kærði mótmælti þeirri niðurfellingu með bréfi til kærða dags. 17. janúar 2008 og fór þess á leit að ákvörðunin yrði afturkölluð en að öðrum kosti frestaði framkvæmd þar til úrskurður samgönguráðuneytisins lægi fyrir. Með tölvupósti þann sama dag tilkynnti kærði kæranda að hann féllist ekki á afturköllun ákvörðunarinnar en staðfesti frestun ákvörðunarinnar, ef kært yrði fyrir 22. janúar 2008.

Kæra var í kjölfarið sent samgönguráðuneytinu þann 21. janúar 2008.

Með bréfi dags. 22. janúar 2008 var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 11. febrúar 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kærða með bréf dags. 12. febrúar 2008 og bárust þær 25. febrúar 2008 og afhenti ráðuneytinu afrit af leyfisbréfi sínu dags. 7. júní 1973 þann 1. apríl s.l.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi telur ákvörðun kærða um að fella niður atvinnuleyfið ólögmæta. Vísar hann í því sambandi til þess að hann hafi fengið svokallað útgerðarleyfi til aksturs leigubifreiðar útgefið af hálfu samgönguráðuneytisins þann 3.[7.] júní 1973. Frá þeim tíma hafi hann rekið leigubifreið sem ekið hafi verið af ökumönnum sem hann hafi ráðið til starfa. Um hafi verið að ræða ívilnandi leyfi án akstursskyldu, leyfið hafi ekki verið gefið út til tiltekins tíma og gilt óslitið frá útgáfudegi til dagsins í dag.

Kærandi telur kærða skorta efnisleg rök til þess að taka umrædda ákvörðun. Um sé að ræða ótímabundið leyfi til útgerðar leigubifreiðar sem almennar reglur laganna um aldur taki ekki til. Ekki sé því hægt að fella atvinnuleyfi sitt niður né takmarka notkun þess með vísan til þeirra.

Þá vísar kærandi til þess að honum hafi verið veitt útgerðarleyfið með ívilnandi ákvörðun æðra setts stjórnvalds og að stjórnvöld hafi almennt takmarkaðar heimildir til að afturkalla slíkar ákvarðanir. Gæta verði meðalhófs og annarra reglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við alla málsmeðferð.

Kærandi telur ákvörðunina jafnframt haldna formgöllum. Ef til standi að svipta sig möguleika til nýtingu útgerðarleyfis þá verði ákvörðun kærða bæði að taka til atvinnuleyfis og útgerðarleyfis í einu lagi. Ákvörðunina sé ekki hægt að takmarka við atvinnuleyfið og þannig valda því að nýting lögmæts leyfis kæranda sé lokið.

V. Málsástæður og rök kærða.

Kærði vísar til þess þegar umsjón með leigubifreiðamálum var falin stofnuninni frá og með 15. mars. 2002 hafi fylgt nokkrir aðilar sem höfðu svokallað útgerðarleyfi. Leyfin hafi komið til með þeim hætti að ráðherra veitti einstaklingsleyfi til útgerðar leigubifreiðar.

Þar sem engin ákvæði eru í gildandi leigubifreiðalögum nr. 134/2001 um slík útgerðarleyfi var ákveðið að fella þau úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa með hliðsjón af 7. gr. laganna. Kærði hafi því sent kæranda bréf þess efnis 23. ágúst 2002. Því hafi verið mótmælt af hálfu kæranda með bréfi 9. október 2002 og jafnframt tilkynnt að látið yrði reyna á réttmæti niðurfellingarinnar. Ákveðið hafi verið að bíða með aðgerðir eftir niðurstöðu samgönguráðuneytisins enda myndi úrskurður þess verða lagður til grundvallar afgreiðslu allra annarra útgerðarleyfa.

Með bréfi dags. 6. janúar 2003 hafi ráðuneytið tilkynnt kærða að ekki sé litið á erindi kæranda sem kæru þar sem endanleg ákvörðun kærða liggi ekki fyrir. Í bréfinu er lýst þeirri framkvæmd sem viðhöfð hafði verið hjá ráðuneytinu varðandi slík leyfi, að líta svo á að handhafar útgerðarleyfa njóti sömu réttinda og aðrir atvinnuleyfishafar, þ.e. sé heimilt að nýta leyfin til 70 ára aldurs með möguleika á framlengingu eins og lögin nr. 134/2001 heimili.

Kærði telur sig því hafa verið að vinna eftir leiðbeiningum samgönguráðuneytisins þegar kæranda var tilkynnt um að leyfi hans yrði fellt úr gildi 8. febrúar 2008 þegar hann yrði 76 ára að aldri. Kærði telur því að ekki verði séð að unnt sé að framlengja enn útgerðarleyfi kæranda.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

Útgerðarleyfi eins og það sem kærandi fékk úthlutað í júní 1973 fól í sér réttindi honum til handa að láta annan mann aka leigubifreið hans, með nánar tilgreindum skilyrðum, án þess að sérstakur gildistími sé þar tilgreindur. Það er mat ráðuneytisins að í máli þessu sé úrlausnarefnið fyrst og fremst það hvaða reglur gilda um slík útgerðarleyfi og þá hvort aldurshámark sem gildir um þá sem hafa leyfi til aksturs leigubifreiðar gildi um handhafa útgerðarleyfa.

Eins og kærandi bendir réttilega á eru engin sérstök ákvæði um útgerðarleyfi í gildandi lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001 né í reglugerð sem um þau mál fjallar. Hér þarf því að líta til þróunar laga um þennan málaflokk til að kanna hvort og þá hvaða reglur löggjafinn hefur sett um slík leyfi.

Umrætt leyfi var gefið út 1973 og voru á þeim tíma í gildi lög nr. 36/1970. Engin ákvæði voru í þeim lögum um útgerðarleyfi en í 8. gr. segir að óheimilt sé að skerða atvinnuréttindi þeirra manna sem á lögmætan hátt stunda leigubifreiðaakstur og eru fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi við upphaf takmörkunar.

Í fyrstu lögum um leigubifreiðar í kaupstöðum nr. 23/1953, sbr. lög nr. 25/1955, var samskonar ákvæði. Auk þess var í reglugerð nr. 13/1956, sem sett var á grundvelli laganna, tekið fram í 4. mgr. 3. gr. að þeim leyfishöfum sem að staðaldri hafi látið aðra aka fyrir sig leigubifreið skuli heimilt að halda því áfram þótt bifreiðastjórinn hafi ekki atvinnuleyfi.

Í reglugerð nr. 214/1972, sem sett var á grundvelli laga nr. 36/1970, var sambærilegt ákvæði um heimild þeirra sem höfðu látið aðra aka fyrir sig til að halda því áfram þótt bifreiðastjórinn hafi ekki atvinnuleyfi en hann varð þó að vera meðlimur í stéttarfélagi bifreiðastjóra í Reykjavík.

Samhljóða ákvæði var í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 445/1975 sem felldi fyrri reglugerð úr gildi og síðan í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 219/1979, sem kom í stað hennar, báðar með heimild í lögum nr. 36/1970.

Með reglugerð nr. 320/1983, sem einnig var sett á grundvelli laga nr. 36/1970 og kom í stað fyrri reglugerðar, varð breyting á ákvæðum um útgerðarleyfin. Í reglugerðinni var kveðið á um takmörkun leigubifreiða og úthlutun atvinnuleyfa. Hér var um samskonar ákvæði að ræða og í eldri reglugerðum nema að heimildin til að gera út bifreiðar var felld brott og kveðið á um í 13. gr. að óheimilt væri að láta annan en þann sem hefur atvinnuleyfi aka fyrir sig nema í nánar tilgreindum undantekningartilvikum og eru þar á meðal þeir sem hafa útgerðarleyfi, sbr. h-lið 13. gr. Sækja þurfti um undanþáguheimild til Bifreiðastjórafélagsins Frama og voru undanþágur tímabundnar.

Með reglugerð nr. 293/1985, sem felldi reglugerð nr. 320/1983 úr gildi, var í 15. gr. sambærilegt ákvæði um að leyfishafar útgerðarleyfis geti sótt um undanþágu til Frama frá því að ökumenn hafi atvinnuleyfi. Reglugerð þessari var breytt með reglugerð nr. 206/1987 án þess að breytingar væru gerðar á þessu.

Við endurskoðun á löggjöf um leigubifreiðar sem lauk með setningu laga nr. 77/1989 var ákveðið að færa ákvæði um atvinnuleyfi og undanþágur frá þeim í lög í stað þess að hafa þau í reglugerð. Með lögunum voru í fyrsta sinn sett ákvæði um brottfall leyfanna við tiltekinn aldur leyfishafa, sbr. 9. gr. og voru í 4. mgr. ákvæði um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar í ákveðnum tilvikum.

Reglugerð nr. 308/1989 sem sett var á grundvelli laganna hafði frekari fyrirmæli um undanþágurnar og var þar kveðið á um að þegar annar ekur fyrir leyfishafa skuli sá fullnægja skilyrðum laganna fyrir atvinnuleyfi.

Hvorki í lögunum né reglugerðinni eru ákvæði um útgerðarleyfin, þ.e. að áfram sé heimilt að nýta þau með ökumanni án atvinnuleyfis. Þá var í 6. mgr. 14. laganna kveðið á um að þeir sem hafa atvinnuréttindi eða njóta takmörkunar við gildistöku laganna séu háðir þeim breytingum á réttarstöðu sem lögin hafa í för með sér.

Lög nr. 61/1995 leystu lög nr. 77/1989 af hólmi og þar á eftir komu gildandi lög nr. 134/2001. Í hvorugum þessara laga er fjallað um útgerðarleyfin með þeim hætti og gert var í eldri reglugerðum, né eru ákvæði um slík leyfi í þeim reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli laganna.

Hér þarf því að leysa úr því hvort þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 77/1989 hafi tekið til útgerðarleyfa og þau þannig frá þeim tíma háð aldursskilyrði laganna eins og önnur atvinnuleyfi sem undir lögin féllu.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1071/1994 er fjallað um útgerðarleyfi og það hvort þau falli undir aldursákvæði laga nr. 77/1989. Segir umboðsmaður þar m.a. að þrátt fyrir sérstöðu útgerðarleyfa verði að skýra lög nr. 77/1989 með þeim hætti að þau taki einnig til slíkra leyfa. Löggjafinn hafi ákveðið með afdráttarlausum hætti að rétt væri að takmarka atvinnuleyfi leigubifreiðastjóra við tiltekinn hámarksaldur og að það skuli eiga við um alla sem hafa atvinnuleyfi við gildistöku laganna eða njóta takmörkunar laganna, sbr. 6. mgr. 14. gr. Ekki var því af hálfu umboðsmanns talin ástæða til að gera athugasemd við þá túlkun samgönguráðuneytisins að 6. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989 eigi við um öll atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs og taldi hann að niðurstaða ráðuneytisins, um að staðfesta ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða um að fella úr gildi útgerðarleyfi með vísan til laganna, hefði verið í samræmi við lög. Vísar umboðsmaður einnig til dóms Hæstaréttar frá 3. júní 1993 þar sem m.a. var fjallað um mun á réttarstöðu manna sem fengið hafa leyfi til aksturs leigubifreiða á takmörkunarsvæðum og þeirra sem stunda leiguakstur utan slíkra svæða. Er niðurstaða dómsins sú að lög nr. 77/1989 brjóti ekki gegn jafnræðisreglu íslensks stjórnskipunarréttar og liggi öryggis- og þjónustusjónarmið að baki því að þessi atvinnuréttindi séu bundin aldursskilyrðum. Þá benti umboðsmaður á að við endurskoðun laga nr. 77/1989 væri rétt að taka til sérstakrar athugunar stöðu þeirra manna sem fengið hafi án fyrirvara og nýtt átölulaust svonefnd útgerðarleyfi þar sem m.a. verði ekki séð að í slíkum tilvikum verði í sama mæli byggt á þeim öryggis- og þjónustusjónarmiðum sem vísað er til í nefndum dómi Hæstaréttar.

Samkvæmt framangreindu þá hefur því þegar verið slegið föstu að útgerðarleyfi, eins og það sem kærandi fékk útgefið 1973, félli undir lög nr. 77/1989 og þar með aldurstakmörk laganna og telur ráðuneytið ekkert hafa komið fram í máli þessu sem breytir þeirri niðurstöðu.

Í 9. gr. laga nr. 77/1989 var kveðið á um að atvinnuleyfi féllu úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa. 14. gr. laganna hafði síðan að geyma ýmis aðlögunarákvæði og var heimilt að framlengja atvinnuleyfi til allt að 75 ára aldurs leyfishafa.

Lög nr. 61/1995 leystu lög nr. 77/1989 af hólmi. Í þeim lögum voru sambærileg ákvæði um aldursskilyrði í 5. mgr. 7. gr. Þá var, vegna ábendinga umboðsmanns í fyrrnefndu áliti, í bráðabirgðaákvæði tekið fram að þeir sem hafi verið undanþegnir reglum um hámarksaldur skuli halda atvinnuréttindum óskertum til 1. jan. 1996 en eftir það renni heimild allra bifreiðastjóra sem stunda leiguakstur skv. lögunum út við lok 70 ára aldurs nema þeir fái undanþágu skv. 1. máls. 5. mgr. 7. gr. Á þetta m.a. við um útgerðarleyfi eins og það sem mál þetta fjallar um.

Gildandi lög nr. 134/2001 hafa einnig að geyma samskonar ákvæði um aldurstakmörk og voru í lögum nr. 77/1989 og eru þau í 7. mgr. 9. gr. þó þannig að nú er hægt að fá leyfi framlengt til allt að 76 ára aldurs.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að útgerðarleyfi kæranda falli undir aldursskilyrði laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar og geti því ekki gilt lengur en til 76 ára aldurs hans.

Vegna málsástæðu kæranda um meintan formgalla á ákvörðuninni tekur ráðuneytið fram að það telur ekki skipta máli í þessu sambandi hvort í bréfi kærða hafi einungis verið minnst á niðurfellingu atvinnuleyfis en ekki útgerðarleyfis. Helgast það af því að útgerðarleyfin sem slík, hvort sem þau eru talin atvinnuleyfi eða ekki, hafa frá gildistöku laga nr. 77/1989 fallið undir lög um leiguakstur og þar með takmörkuð við tiltekinn aldur leyfishafa. Sú ákvörðun kærða sem tilkynnt var í bréfi til kæranda þann 14. janúar s.l. grundvallaðist á lagaskilyrði en var ekki geðþóttaákvörðun kærða sjálfs. Hér má einnig benda á að ekki er að sjá að í fyrrnefndu áliti umboðsmanns Alþingis sé þessi greinarmunur gerður heldur litið á útgerðarleyfið sem atvinnuleyfi.

Eins og fram kemur í gögnum málsins varð kærandi 76 ára 8. febrúar s.l. og leyfi hans því fallið úr gildi frá og með þeim degi.

Vegna ákvörðunar kærða um frestun réttaráhrifa ákvörðunar á meðan málið væri til úrskurðar hjá ráðuneytinu beinir ráðuneytið því til kærða að sjá til þess að úrskurðurinn komi til framkvæmda sem fyrst.

Úrskurðarorð

Kröfu Halldórs Þ. Birgissonar hrl. f.h. A um að fella úr gildi ákvörðun Vegagerðarinnar sem tilkynnt var með bréfi dags. 14. janúar 2008, er hafnað.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir