Vegagerðin - synjun á framlengingu atvinnuleyfis til leigubifreiðaaksturs: Mál nr. 48/2008

Ár 2008, 30. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 48/2008

A

gegn

Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 5. júní 2008 kærði Kristinn Ólafsson hrl., lögmaður Bifreiðastjórafélagsins Frama, f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Vegagerðarinnar, (hér eftir nefnd kærði), frá 30. maí 2008 um að synja framlengingu á atvinnuleyfi kæranda.

Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að kærða verði gert að verða við framlengingarbeiðni á grundvelli tilgreinds læknisvottorð.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

nr.1. Stjórnsýslukæra dags. 5. júní 2008, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a Læknisvottorð dags. 6.5.2008;
b Bréf dags. 20.5.2008 til kærða um frest til að skila inn starfshæfnisvottorði;
c Bréf kærða dags. 30. maí 2008 þar sem frestbeiðni er hafnað;

nr.2. Bréf samgönguráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 6. júní 2008;

nr.3. Bréf samgönguráðuneytisins til kærða dags. 6. júní 2008;

nr.4. Umsögn kærða dags. 13. júní 2008; nr.

nr.5. Bréf samgönguráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 16. júní 2008;

nr.6. Bréf lögmanns kæranda til samgönguráðuneytisins dags. 19. júní 2008, ásamt bréfi LSH dags. 16. júní 2008;

nr.7. Eftirfarandi viðbótargögn frá kærða, send 18. júní 2008:
a Bréf kæranda til kærða dags. 9.4.2008;
b Umsókn kæranda um framlengingu atvinnuleyfis, ódagsett;
c Ósk kæranda um undanþágu frá akstri vegna veikinda dags. 1.4.2008;
d Læknisvottorð dags. 9.4.2008
e Bréf kærða til kæranda dags. 22.4.2008;
f Umboð dags. 15.5.2008;

nr.8. Umsókn kæranda um framlengingu atvinnuleyfis ásamt hæfnisvottorði dags. 24.6.08 og læknisvottorði dags. 23.6.08.

Gagnaöflun telst lokið.

II. Kæruheimild og kærufrestur

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 4. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar.

III. Málsatvik

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins eru málavextir eftirfarandi.

Kærandi lenti í alvarlegu slysi í janúar 2008 og hefur frá þeim tíma ekki getað nýtt atvinnuleyfi sitt.

Kærða barst þann 20. febrúar s.l. munnleg beiðni um að veittur yrði frestur til að leggja fram gögn um framlengingu leyfis á grundvelli heimildar 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar og fara í akstursmat. Af hálfu kærða var fallist á frest til 15. apríl 2008.

Þann 5. mars s.l. féll atvinnuleyfi kæranda til aksturs leigubifreiðar úr gildi vegna aldurs skv. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar en kærandi er fæddur 5. mars 1937.

Fyrir liggur ódagsett umsókn frá kæranda um framlengingu atvinnuleyfis eftir að 71 árs aldri er náð.

Kærandi óskaði þann 1. apríl s.l. eftir undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda og fylgdi umsókn læknisvottorð dags. 30. janúar 2008.

Kærandi óskaði eftir lengri fresti þann 9. apríl s.l. og lagði fram læknisvottorð um að líkur væru á að hann næði heilsu á næstu 3-4 vikum. Kærði féllst á, með bréfi dags. 22. apríl s.l. að framlengja frest kæranda til að skila gögnum um starfshæfni til leiguaksturs til 20. maí 2008

Með bréfi dags. 20. maí 2008 óskaði fulltrúi kæranda, eftir því við kærða að kæranda yrði veittur þriggja mánaða viðbótarfrestur til að skila inn starfshæfnisvottorði. Því var hafnað af hálfu kærða með bréfi dags. 30. maí 2008. Kæra var í kjölfarið sent samgönguráðuneytinu þann 5. júní 2008, ásamt m.a. læknisvottorði dags. 6. maí s.l.

Með bréfi dags. 6. júní 2008 var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 13. júní s.l.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi dags 16. júní s.l. og bárust athugasemdir hans 19. júní s.l.

Ráðuneytið óskaði þann 18. júní s.l. eftir viðbótargögnum frá kærða varðandi samskipti við kæranda í aðdraganda kærunnar og bárust þau með símbréfi þann sama dag.

Þann 26. júní s.l. barst ráðuneytinu frá kærða ný umsókn kæranda um framlengingu atvinnuleyfis skv. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 ásamt læknisvottorði dags.23. júní og hæfnisvottorði dags. 24. júní.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi gerir þær kröfur að synjun kærða um framlengingu á atvinnuleyfi kæranda verði felld úr gildi og kærða verði gert að verða við framlengingarbeiðni á grundvelli læknisvottorðs dags. 6. maí 2008.

Vísar kærandi til þess að atvinnuleyfi hans hafi fallið úr gildi þann 5. mars s.l. Til að fá leyfið endurnýjað þurfi hann að sýna fram á ökuhæfni með ökuprófi og afla læknisvottorðs um starfshæfni. Hann hafi lent í alvarlegu slysi áður en hann kom því í verk og hafi ekki enn öðlast nægilega góða heilsu til þess að sýna fram á starfshæfni.

Kærandi kveðst eiga alla sína fjárhagsafkomu undir því að geta gert leigubifreið sína út á meðan á veikindum hans stendur og þurfi því að hafa gilt atvinnuleyfi. Kærði hafi framlengt leyfið til 20. maí s.l. m.a. á grundvelli læknisvottorðs frá 21. apríl s.l.

Þann 6. maí s.l. hafi verið gefið út læknisvottorð um óvinnufærni kæranda a.m.k. næstu 3-4 mánuði vegna slyssins. Á grundvelli þess hafi verið óskað eftir frekari framlengingu hjá kærða en því hafnað. Um frekari málavexti er síðan vísað til bréfs kærða dags. 30. maí 2008.

Kærandi bendir á að kærði hafi í tvö skipti framlengt atvinnuleyfið, í fyrra skiptið án fyrirliggjandi læknisvottorðs en í síðara skiptið á grundvelli læknisvottorðs. Engar breytingar hafi orðið á lagaskilyrðum frá því leyfið var framlengt fyrst og því fái sú röksemd ekki staðist að lagaskilyrði fyrir frekari framlengingu séu ekki fyrir hendi. Þá vísar kærandi til vottorðs frá Landspítala frá 16. júní s.l. sem sýni að hann sé að vinna að því að útvega tilskilin vottorð varðandi atvinnuleyfið.

V. Málsástæður og rök kærða

Af hálfu kærða er vísað til þess að samkvæmt lögum og reglugerð sem um leiguakstur gilda falli atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, sbr. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001.

Heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til leyfishafi verður 76 ára ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis kærða. Sækja skuli um slíka framlengingu til kærða og þurfi læknisvottorð, ekki eldra en tveggja vikna, að fylgja umsókn sem gefi ótvírætt til kynna að viðkomandi sé hæfur til að stunda leiguakstur, auk staðfestingar frá Umferðarstofu um hæfi til að aka leigubifreið. Ennfremur að umsókn skuli hafa borist a.m.k. einum mánuði en þó ekki fyrr en tveimur mánuðum fyrir afmælisdag leyfishafa ár hvert.

Atvinnuleyfi kæranda hafi fallið niður 5. mars s.l. Umsókn um framlengingu hafi ekki borist fyrir þann tíma og hafi frestur til að leggja fram fullnægjandi gögn verið framlengdur í tvígang vegna aðstæðna kæranda og þar sem fyrirsjáanlegt var af framlögðum læknisvottorðum að bati myndi nást innan tíðar.

Viðbótarfrestur hafi runnið út 20. maí s.l. og kærði ekki talið lagaskilyrði fyrir frekari framlengingu enda höfðu fullnægjandi gögn ekki borist frá kæranda svo unnt væri að fallast á það.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Ágreiningsefni máls þessa varðar það hvort kærandi eigi rétt á að fá frekari frest til að skila inn fullnægjandi gögnum um starfshæfni til að fá atvinnuleyfi sitt framlengt á grundvelli heimildar í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar sem kveður á um heimild til að framlengja atvinnuleyfi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, til allt að 76 ára aldurs, í eitt ár í senn.

2. Af málatilbúnaði kæranda má ráða að hann telur kærða hafa framlegt atvinnuleyfi sitt eftir að kærandi náði 71 árs aldri og að krafist sé áframhaldandi framlengingar leyfisins þar til kærandi geti skilað inn gögnum um fullnægjandi starfshæfni til að fá atvinnuleyfi framlengt á grundvelli 7. mgr. 9. gr. laganna.

Máltilbúnaður kærða grundvallast hins vegar á því að framlengdur hafi verið frestur til að skila inn tilskildum gögnum vegna umsóknar um framlengingu á atvinnuleyfi en ekki að um framlengingu á atvinnuleyfinu sjálfu hafi verið að ræða.

Ljóst er að heimildin í 7. mgr. 9. gr. til framlengingar á atvinnuleyfi eftir að aldri er náð byggist á því að viðkomandi hafi gilt atvinnuleyfi þegar hann sækir um undanþáguna, sbr. skilyrðið um að sótt sé um fyrir lok 70 ára aldurs. Verður ákvæðið ekki skilið á annan veg en falli leyfið niður vegna aldurs leyfishafa þá séu ekki skilyrði til að framlengja atvinnuleyfi á þessum grundvelli, enda liggur þá ekkert atvinnuleyfi fyrir.

Í tilviki kæranda féll atvinnuleyfi hans niður þann 5. mars s.l. án þess að sótt væri um undanþáguna enda má af málatilbúnaði kæranda ráða að á þeim tíma var kærandi óvinnufær.

Ekki er hægt að fallast á það með kæranda að atvinnuleyfi hans hafi verið framlengt á umræddum tíma enda ekki heimild til þess. Hér var um að ræða framlengingu á fresti til að skila inn gögnum um starfshæfni í því skyni að fá atvinnuleyfið framlengt til eins árs.

3. Ráðuneytinu þykir rétt að skoða forsögu ákvæðisins um heimild til undanþágu vegna aldurs og með hvaða rökum það var lögfest á sínum tíma.

Í lögum nr. 77/1989 um leigubifreiðar var í 1. mgr. 9. gr. kveðið á um að atvinnuleyfi félli úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa en engar heimildir var þar að finna til framlengingar atvinnuleyfis eftir það.

Í frumvarpi til laga nr. 61/1995 var sambærilegt ákvæði í 7. gr. og var þar ekki lögð til heimild til framlengingar við lok 70 ára aldurs. Samgöngunefnd lagði hins vegar til þá breytingu á 7. gr. að bætt yrði við eftirfarandi ákvæði sem síðan var samþykkt af Alþingi:

„Á eftir 1. málsl. 5. mgr. komi nýr málsliður er orðist svo: Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn allt til 75 ára aldurs leyfishafa ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar eftir því sem nánar er ákveðið í reglugerð.“

Var talið rétt að gefa þeim sem hafa heilsu til kost á að aka leigubifreiðinni lengur, að undangenginni læknisskoðun og sérstöku hæfnisprófi. Í umræðum á Alþingi kom síðan fram að aðalreglan og meginreglan væri að starfslok væru við 70 ára aldur. Tillagan gengi út á heimild til undanþágu og að mikilvægt væri að settar yrðu nánari reglur um þetta í reglugerð þannig að hæfnisprófið yrði raunverulegt og ekki um neinar afgreiðslur að ræða eftir hendinni. Rétt þykir að taka fram að skiptar skoðanir voru um undanþáguheimildina, þótt hún væri samþykkt, og fannst ýmsum eðlilegast að atvinnustétt leigubifreiðastjóra lyti sömu reglum og aðrar starfsstéttir sem þyrftu að hætta störfum á aldrinum frá 67 til 70 ára.

Í 14. gr. reglugerðar nr. 224/1995 sem sett var á grundvelli laga nr. 61/1995 var síðan kveðið nánar á um þetta en þar sagði:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, þ.e. daginn áður en hann nær 71 árs aldri. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn allt til 75 ára aldurs leyfishafa ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis samgönguráðuneytisins. Samgönguráðuneytið skipuleggur og ákveður framkvæmd hæfnisprófa í samráði við viðkomandi umsjónarnefnd.“

Í gildandi lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001 er kveðið á um þetta í 7. mgr. 9. gr. en þar segir eftirfarandi:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfið til eins árs í senn þar til atvinnuleyfishafi nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur. Nánar má kveða á um þessi atriði í reglugerð.“

Í 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 með síðari breytingum er síðan nánar fjallað um þetta og segir þar eftirfarandi:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, þ.e. daginn áður en hann nær 71 árs aldri. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til hann nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar.
Hyggist atvinnuleyfishafi óska eftir framlengingu á atvinnuleyfi ber honum að sækja um það til Vegagerðarinnar ár hvert. Með umsókn þarf að fylgja læknisvottorð sem gefur ótvírætt til kynna að viðkomandi sé hæfur til að stunda leiguakstur. Læknisvottorð sem fylgir umsókn skal ekki vera eldra en tveggja vikna gamalt. Þá skal fylgja með staðfesting frá Umferðar­stofu um að viðkomandi sé hæfur til að aka leigubifreið er hann nær 71 árs aldri og eins er hann nær 74 ára aldri.
Umsókn um framlengingu atvinnuleyfis þarf að hafa borist Vegagerðinni a.m.k. einum mánuði fyrir afmælisdag leyfishafa ár hvert en þó eigi fyrr en tveimur mánuðum fyrir afmælisdag.
Atvinnuleyfi skal ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar.“

Að öðru leyti er ekki kveðið á um heimild til að framlengja atvinnuleyfi eftir að tilteknum aldri er náð, hvorki í reglugerðinni né lögunum.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi var óvinnufær á þeim tíma sem atvinnuleyfið féll niður, þann 5. mars s.l., og var því ómögulegt að uppfylla skilyrði undanþágunnar um starfshæfni. Þrátt fyrir það veitti kærði honum frest til þess, þótt ekki sé bein heimild fyrir því í lögunum né reglugerðinni. Hér var um verulega ívilnandi ákvörðun gagnvart kæranda að ræða sem kærði í raun hafði hvorki heimild til né bar skylda til að veita.

Eins og fram hefur komið er um að ræða undanþágu frá meginreglunni um starfslok við lok 70 ára aldurs og er hún háð því að viðkomandi sýni fram á ótvíræða hæfi til að aka leigubifreið með tilteknum hætti. Undanþágu þessa ber, eins og almennt með undanþágur frá meginreglum, að skýra þröngt og verður að gera þær kröfur að skilyrði sem sett eru fyrir beitingu hennar verði öll að vera fyrir hendi enda veita hvorki laga- né reglugerðarákvæðið heimild til að vikið sé frá skilyrðum.

Ráðuneytið telur af öllu framangreindu ljóst að ekki er fyrir hendi lagaheimild til að veita kæranda þann frest sem hann þó fékk til að skila inn gögnum og þar af leiðandi heldur ekki til að fallast á framlengingu á fresti. Var enda, eins og að framan er rakið, ætlun löggjafans þegar ákvæðið var sett, að um væri að ræða undanþágu til þeirra sem geta sýnt fram á fullnægjandi starfshæfni til að halda áfram akstri en alls ekki rétt leyfishafa til sjálfkrafa framlengingar á atvinnuleyfi þegar þeir eru komnir á aldur. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að kærða hafi verið heimilt að ákveða að hafna beiðni kæranda um frekari fresti.

Hins vegar liggur nú fyrir í málinu að kærandi hefur skilað inn gögnum til kærða til staðfestingar á að hann hafi undirgengist og staðist hæfnispróf í akstri hjá Umferðarstofu auk læknisvottorðs vegna veitingar eða endurnýjunar ökuleyfis, ásamt umsókn um framlengingu atvinnuleyfis eftir að 71. árs aldrei er náð. Umsóknin er ódagsett en önnur gögn eru dags. 23. og 24. júní s.l. og því ljóst að gögnunum er skilað eftir að umræddur frestur sem kærandi fékk til að skila þeim rann út.

Ráðuneytið telur því rétt, eins og mál þetta er vaxið og í ljósi þess að kærandi hefur nú skilað inn gögnum, að kærði taki umsókn kæranda til afgreiðslu eins og hún hafi borist innan veitts frests. Er við þá niðurstöðu einkum höfð hliðsjón af ríkum hagsmunum kæranda af því að eiga möguleika á að fá undanþágu 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 sé þess nokkur kostur. Þá telur ráðuneytið sérstöðu þessa máls einnig ráðast af því að kæranda var sannarlega ómögulegt vegna slyss að afla sér gagna til staðfestingar á starfshæfni í tíma og liggur ekki annað fyrir en hann hefði skilað þessum gögnunum tímanlega, hefði hann ekki lent í slysinu.

Þá er einnig litið til þess að það skiptir í sjálfu sér ekki máli fyrir hagsmuni kærða hvort umsóknin er nú tekin til meðferðar eða hvort það var gert í maí s.l. Enda er ljóst af því sem áður var rakið að umsóknin ein og sér, ásamt gögnum, leiðir ekki sjálfkrafa til þess að fallist er á undanþáguna heldur er endanleg ákvörðun um það alltaf kærða sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 með síðari breytingum, sbr. 7. gr. laga nr. 134/2001.

Úrskurðarorð

Kröfu Kristins Ólafssonar hrl. f.h. A um að Vegagerðinni verði gert að framlengja frest til að skila inn gögnum um fullnægjandi starfshæfni til að fá atvinnuleyfi framlengt er hafnað.

Vegagerðin skal taka til meðferðar umsókn A um framlengingu atvinnuleyfis eftir að 71 árs aldri er náð sem lögð var fram í júní 2008.

Jóhann Guðmundsson

Svanhvít Axelsdóttir