Bláskógarbyggð -lögmæti samnings um gatnagerð og lóðaúthlutun: Mál nr. 5/2008

Ár 2008, 12. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 5/2008

A

gegn

Bláskógabyggð

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 19. nóvember 2007, kærði A persónulega og fyrir hönd B (hér eftir nefnd kærandi) stjórnsýslu Bláskógabyggðar (hér eftir nefnd kærði) við gatnagerð og úthlutun lóða að Laugarvatni.

Er þess krafist af hálfu kæranda að ráðuneytið rannsaki málið og felli úr gildi samning um gatnagerð og úthlutun lóða án útboðs og sjái til þess að lóðum verði úthlutað í samræmi við „Úthlutunarreglur lóða í Bláskógabyggð“.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið.

II. Kærufrestur og kæruheimild

Framangreind kæra barst félagsmálaráðuneytinu 19. nóvember 2007. Þar er farið fram á að tiltekinn samningur og lóðaúthlutun verði fellt úr gildi. Umræddur samningur er dags. 18. október 2007 og samkvæmt kæru fékk kærandi vitneskju um hina kærðu lóðarúthlutun í lok október 2007. Kæra er því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Samkvæmt lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands sem samþykkt voru á Alþingi 14. desember s.l. er í I. þætti laganna kveðið á um flutning á forræði sveitarstjórnarmála frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008. Mál þetta er því afgreitt í samgönguráðuneytinu.

III. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins gerðu kærði og Byggingafélag Laugarvatns ehf. (hér eftir nefnt BL) með sér samstarfssamning þann 18. október 2007, um uppbyggingu gatna á „menntaskólatúni“ á Laugarvatni. Er í samningnum m.a. kveðið á um að BL annist og ábyrgist framkvæmdir við gatnagerð á svæðinu með nánar tilgreindum hætti, framkvæmdir hefjist veturinn 2007-2008 og ljúki 1. október 2008 og að stefnt skuli að auglýsingu lóða til úthlutunar 1. nóvember 2007. Þá er kveðið á um að kærði úthluti lóðum og innheimti gatnagerðargjöld samkvæmt gildandi reglum hverju sinni. Kærði muni greiða BL þau gatnagerðargjöld sem innheimt verða auk þess sem BL eigi rétt á allt að 10 lóðum sem félagið geti valið sér til að byggja á.

Með kæru dags. 19. nóvember 2007 kærði kærandi gerð framangreinds samnings og lóðaúthlutun sem þar er kveðið á um að fram skuli fara án nokkurrar auglýsingar eða kynningar.

Óskað var umsagnar kærða með bréfi dags. 22. nóvember s.l. og barst hún 21. desember 2007.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar við umsögn kærða með bréfi dags. 21. janúar 2008 og bárust athugasemdir þann 24. janúar 2008.

Ráðuneytið taldi nauðsynlegt að óska eftir frekari upplýsingum frá kærða varðandi lóðaúthlutun samkvæmt samningnum og var það gert með bréfi dags. 12. febrúar 2008. Svar kæranda barst þann 28. febrúar s.l. og var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar á ný með bréfi dags. 25. mars s.l. og bárust athugasemdir hans þann 28. mars 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi gerir þær kröfur að samningur kærða og BL um gatnagerð, án útboðs og úthlutun lóða, sem felur í sér stórkostlega mismunum, verði felldur úr gildi, framkvæmdir boðnar út og lóðum úthlutað í samræmi við úthlutunarreglur kærða. Verði samningurinn hins vegar talinn gildur er þess krafist að ráðuneytið felli lóðaúthlutunina úr gildi og sjái til þess að dregið verði um einstakar lóðir eða tryggt með jafngóðum hætti að jafnræðis verði gætt við úthlutun þeirra.

Þá setti kærandi fram þá kröfu undir meðferð málsins, í bréfi dags. 28. mars 2008, að ráðuneytið hlutist til um að framkvæmdir verði stöðvar á meðan málið sæti rannsókn.

Kærandi kveðst lengi hafa beðið eftir að taka að sér verk við gatnagerð á Laugarvatni og eiga þess kost að fá úthlutað byggingarlóð á svæðinu. Rannsóknir á jarðvegi hafi staðið yfir síðast liðið sumar og hafi verið framkvæmdar af Gröfuþjónustu Sölva á Laugarvatni. Kveðst kærandi hafa haft sjálfsagðar væntingar um að gatnagerðin yrði boðin út og lóðum úthlutað á útmánuðum 2008. Hann hafi því beðið eftir að útboð vegna gatnagerðar yrði auglýst og síðan úthlutun lóðanna.

Gatnagerðin hafi hins vegar verið falið BL án útboðs. BL sé í eigu sömu aðila og Gröfuþjónusta Sölva, sem sá um jarðvegsrannsóknir, og sé um að ræða verk að verðmæti yfir 100 milljónir.

Kærandi kveður frétt hafa komið í staðarblöðum um að þegar væri búið að úthluta 10 bestu lóðunum til BL, án nokkurrar auglýsingar eða kynningar. Megi ætla að hagnaður BL af lóðunum umfram aðra verktaka sem fái lóðum úthlutað í samræmi við úthlutunarreglur kærða, sé verulegur eða um 30-40 milljónir.

Telur kærandi þá málsástæðu kærða að um sé að ræða samstarfssamning sem sé einkaréttarleg ákvörðun vera fráleitan fyrirslátt. Hér væri frekar um að ræða samning sem tryggi BL einkarétt á lóðum enda um að ræða skýran verksamning sveitarfélags við einkaaðila í samkeppni við aðra og sé þeim aðila þannig færðir tugir milljóna á silfurfati.

Þá bendir kærandi á að í samningnum sé ekkert tekið fram með hvaða hætti þessar 10 lóðir sem BL eigi að fá í sinn hlut skuli valdar. Einungis sé tekið fram að BL skuli sækja um lóðir og sé auglýst að BL sé þegar búinn að velja lóðirnar og félagið tekið til við að ráðstafa þeim.

Að auki bendir kærandi á að í lok 1. gr. samningsins felist ólögmæt skuldbinding sem takmarkar möguleika samkeppnisaðila.

Kærandi kveður kærða hafa viðurkennt í bréfi til ráðuneytisins að hafa úthlutað BL 5 lóðum án auglýsingar. Ekki sé hins vegar rökstutt með hvaða heimild það var gert og dugi ekki að vísa til undanþáguheimildar 9. gr. í reglunum. Þar sé fráleitt að finna heimild til að úthluta einni, hvað þá 5 einbýlishúsalóðum, án auglýsingar. Hér sé um augljóst brot á jafnræðisreglu og samkeppnissjónarmiðum að ræða.

V. Málsástæður og rök kærða

Af hálfu kærða er á það bent að ákvörðun sveitarstjórnarinnar um að gera umræddan samstarfssamning sé einkaréttarlegs eðlis og því ekki um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaganna.

Í umsögn kærða segir að samstarfssamningur hafi verið gerður milli sveitarfélagsins og BL um uppbyggingu gatna á „menntaskólatúni“ á Laugarvatni þann 18. október 2007. Um sé að ræða samstarf til fimm ára og feli það í sér að BL annist skilgreindar framkvæmdir á sína eigin ábyrgð og kostnað, sbr. 1. og 2. gr. samningsins, gegn greiðslum samkvæmt 3. gr.

Kærði kveður úthlutun lóða á þessu svæði fara eftir úthlutunarreglum sveitarfélagsins en BL eigi rétt á allt að 10 lóðum sem félagið geti valið um að byggja á. Það þurfi hins vegar að sækja sérstaklega um þær í kjölfar auglýsingar. Þá er áréttað að lóðirnar séu alfarið í eigu sveitarfélagsins og að gerðir verði lóðarleigusamningar um þær og gildi það sama um lóðir sem BL á rétt á að nýta sér samkvæmt 5. gr. samningsins.

Upplýsir kærði að BL hafi haft frumkvæðið að samstarfinu með því að óska eftir viðræðum við kærða og hafi niðurstaðan orðið umræddur samningur. BL eigi rétt á allt að 10 lóðum og eru þær gagngjald/greiðsla kærða til BL fyrir vinnu við gatnagerðina. BL hafi síðan verið veitt vilyrði fyrir 5 lóðum af þessum 10 án undangenginnar auglýsingar og sé það heimilt með vísan til 9. gr. sbr. 1. mgr. 2. gr. gildandi úthlutunarreglna lóða í Bláskógabyggð. Öðrum lóðum samkvæmt samningnum hafi ekki verið ráðstafað og muni BL sækja um þær eftir auglýsingu. Þá bendir kærði á að nýlega hafi lóðir á umræddu svæði verið auglýstar til úthlutunar.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Af hálfu kæranda var sett fram sú viðbótarkrafa á síðari stigum að jarðvegsframkvæmdir BL á svæðinu yrði stöðvar á meðan málið er til meðferðar.

Krafa þessi um frestun réttaráhrifa koma ekki fram hjá kæranda fyrr en með bréfi hans þann 28. mars s.l. þar sem honum var gefið færi á að gera athugasemdir við svör kærða við tilteknum fyrirspurnum ráðuneytisins, eftir að andmælaréttar hafði með formlegum hætti verið gætt.

Um heimild til frestunar framkvæmda er kveðið á um í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl). Hér er um bráðabirgðaúrræði að ræða sem grípa má til á meðan mál er til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi. Þetta er undantekning frá meginreglunni um að kæra frestar ekki réttaráhrifum og er ákvörðun um frestun háð mati á þeim sjónarmiðum sem liggja fyrir í einstökum málum.

Þar sem krafan kom ekki fram fyrr en málið var komið á úrskurðarstig hjá ráðuneytinu, telur ráðuneytið kröfu þessa of seint fram komna og því verði af þeirri ástæðu að vísa henni frá.

Þá þykir ráðuneytinu rétt að taka fram að kæruheimild í máli þessu byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga en ekki stjórnsýslulögum. Í sveitarstjórnarlögum er ekki að finna neitt ákvæði sambærilegt við 29. gr. ssl. sem heimilar frestun réttaráhrifa. Því skorti jafnframt lagaheimild fyrir frestun réttaráhrifa og leiði það einnig til frávísunar kröfunnar.

2. Kærandi gerir þær kröfur að samningur kærða og BL um gatnagerð án útboðs og úthlutun lóða verði felldur úr gildi, framkvæmdir boðnar út og lóðum úthlutað í samræmi við úthlutunarreglur kærða.

Verði samningurinn hins vegar talinn gildur er þess krafist að ráðuneytið felli lóðaúthlutunina úr gildi og sjái til þess að dregið verði um einstakar lóðir eða tryggt með jafngóðum hætti að jafnræðis verði gætt við úthlutun þeirra.

Álitaefni máls þessa eru hvort kærða var heimilt að gera samning við BL án útboðs og með því endurgjaldi sem um var samið, þ.e. afhendingu lóða. Einnig hvort kærða hafi verið heimilt að úthluta BL tilteknum 5 lóðum án auglýsingar.

Ráðuneytið telur í sjálfu sér ekki vafa á að sveitarfélag hefur heimild til að semja við einkaaðila um gatnagerð innan sinna vébanda. Um það hefur verið fjallað, bæði í úrskurðum félagsmálaráðuneytisins, sem áður fór með yfirstjórn sveitarstjórnarmálefna, sem og álitum umboðsmanns Alþingis, og er niðurstaðan að sveitarfélögum er almennt heimilt að gera samninga við einkaaðila um ýmsar framkvæmdir á þeirra vegum og þjónustukaup og að slíkir samningar eru yfirleitt einkaréttarlegs eðlis. Í slíkum tilvikum takmarkast úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga við hvort meginreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt við samningagerðina, t.d. hvort tekið hafi verið mið af sjónarmiðum jafnræðis og meðalhófs við gerð hans. Hafa fræðimenn enda litið svo á að þegar um er að ræða samninga þar sem annar aðilinn er stjórnvald, gildi almennt ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins, þótt samningarnir falli ekki undir ákvæði stjórnsýslulaganna.

Það sem ágreiningurinn varðar, og vafi kann hugsanlega að vera um, er hvort kærða var heimilt að semja um umrætt verk án undanfarandi útboðs. Einnig hvort kærða var heimilt að semja um endurgjald fyrir verkið í formi lóða.

A. Útboðsskylda

Lög nr. 84/2007 um opinber innkaup taka til opinberra aðila og eru sveitarfélög þar á meðal. Lögin tóku gildi 17. apríl 2007 en umræddur samningur var gerður í október 2007. Lögin gilda því um samningagerðina, nema 2. og 3. málsl. 2. mgr. 19. gr. sem tóku ekki gildi fyrr en 1. janúar 2008.

Í lögunum er kveðið á um útboðsskyldu þessara aðila í ákveðnum tilvikum við gerð verksamninga og kaup á vöru og þjónustu. Lögin gera greinarmun á því hvort skylt er að bjóða út einungis innanlands eða á Evrópska efnahagssvæðinu og ráða samningsfjárhæðir hvar bjóða skal út. Reglugerð nr. 807/2007 kveður á um viðmiðunarfjárhæðir vegna útboðsskyldu á EES-svæðinu og samkvæmt 1. gr. þarf viðmiðunarfjárhæð vegna verksamninga sem sveitarfélög gera að vera a.m.k. um 450 milljónir.

Samkvæmt þessu má gera ráð fyrir að sé samningsfjárhæð undir viðmiðunarmörkum, þurfi einungis að bjóða út innanlands. Í 2. þætti laganna er einmitt fjallað um slíkt og samkvæmt 20. gr. skal bjóða út ef kaup á þjónustu og verkum innanlands fer yfir kr. 10.000.000. Hins vegar segir í 1. málsl. 2. mgr. 19. gr. að þessi þáttur laganna taki ekki til sveitarfélaga. Þau eru því óbundin af þessum reglum laganna og þar með ekki útboðsskyld, hvorki innanlands eða á EES-svæðinu, þar til áætluð fjárhæð verksamnings nær viðmiðunarfjárhæðum EES en þá gilda reglur 3. þáttar laganna um innkaupin.

Ekki liggur fyrir í máli þessu hver er samningsfjárhæð umrædds verksamnings og þá hvort hún er undir eða yfir viðmiðunarfjárhæðum. Í kæru kemur fram hjá kæranda að hann telur verðmæti verksins hvað gatnagerðina varðar yfir 100 milljónir. Þá heldur kærandi því fram að hagnaður kærða vegna lóða sem hann fær samkvæmt samningnum sé alls 30-40 milljónir. Engar uppýsingar eða áætlanir liggja fyrir af hálfu kærða um verðmæti samningsins.

Í 3. gr. samningsins segir um endurgjald að BL fái gatnagerðargjald það sem lóðarhafar greiða til kærða. Í 1. gr. segir síðan að gert sé ráð fyrir 35 íbúðarlóðum á svæðinu. Samkvæmt samþykkt kærða nr. 632/2007 um gatnagerðargjöld er gjaldið vegna íbúðarhúsnæðis frá um 3,6 m. til 5,2 m. Miðað við 35 lóðir eru gatnagerðargjöld frá 126 – 182 milljóna og er þá ekki tekið tillit til lóðanna sem kærði skal fá sem endurgjald. Ráðuneytið telur af þessu einsýnt að verðmæti umrædds samnings sé undir viðmiðunarfjárhæðum EES og því sé ekki um útboðsskyldu að ræða á því svæði samkvæmt lögum nr. 84/2007 um opinber innkaup. Af því leiðir jafnframt að ekki er um að ræða útboðsskyldu innanlands vegna verksins.

Í 2. málsl. 2. mgr. 19. gr. laganna er kveðið á um heimild sveitarfélaga til að ákveða að reglur 2. þáttar laganna skuli gilda um innkaup og í 3. málsl. 2. mgr. er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að setja sér reglur um innkaup sín, hafi þau ákveðið að kaupa ekki inn samkvæmt reglum 2. þáttar í heild, þ.e. bjóða út innanlands. Þar sem ákvæði þessi tóku ekki gildi fyrr en 1. janúar 2008, eða eftir umrædda samningagerð, eiga þau ekki við í þessu máli og þannig ekki hægt að gera þá kröfu til kærða að við samningagerð sveitarfélagsins verði annað hvort farið eftir reglum laganna eða sérstökum reglum sveitarfélagsins.

Þótt sveitarfélög falli ekki undir lögin um opinber innkaup, breytir það því þó ekki að sveitarfélögum ber skylda til að virða grunnreglur EES samningsins og felst í því m.a. að gæta verður hlutlægni og gegnsæis við innkaup, einkum ef um er að ræða verk sem fleiri sækjast eftir að vinna, þ.e. úthlutun fjárhagslegra gæða sem eftirspurn er eftir. Gildir það sama þótt ráðstöfunin teljist gerð með samningi sem er einkaréttarlegs eðlis þar sem stjórnvöldum ber ávallt að gæta meginreglna stjórnsýsluréttarins við alla samningagerð og ákvarðanatöku þótt ekki sé um stjórnvaldsákvarðanir að ræða. Þannig verða stjórnvöld við undirbúning og rannsókn mála að byggja ákvarðanir á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna.

Með hliðsjón af þessu og í samræmi við það sem fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005 er það álit ráðuneytisins að það sé eðlilegast að sveitarfélög auglýsi með opinberum hætti þegar fyrirhugað er að ráðast í verk sem fleiri kunna að vilja taka að sér. Þótt ekki sé um útboð að ræða, enda ekki skylda til slíks, er mikilvægt að skilmálar og annað sem máli skiptir séu ljósir hverju sinni. Ráðuneytið tekur undir með umboðsmanni í framangreindu áliti að sé slíkri meginreglu fylgt sé þeim aðilum sem áhuga hafa á þeim gæðum sem um ræðir tryggð jöfn staða við aðgang að þeim og sveitarfélaginu jafnframt tryggt besta mögulega verð fyrir gæðin. Þá sé slík regla best til þess fallin að tryggja jafnræði og gegnsæi í stjórnsýslu og uppfylli þannig grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um jafnræði og vandaða stjórnsýsluhætti.

Það er niðurstaða ráðuneytisins að þrátt fyrir að útboðsskylda hafi ekki verið fyrir hendi vegna umrædds verks leiði sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti til þess að kærða hafi borið að auglýsa fyrirhugaða gatnagerð með opinberum hætti og tilgreina jafnframt skilmála og annað sem máli skipti við val á milli verksala. Með því væri öllum sem áhuga höfðu á verkinu og uppfylltu skilyrði gefið sama tækifæri á að láta hann í ljós og bjóða í verkið.

Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið málsmeðferð kærða, að semja við BL um verkið án auglýsingar, fela í sér brot á jafnræðisreglu gagnvart kæranda.

B. Lóðir sem endurgjald fyrir verk

Ágreiningsefni máls þessa lýtur einnig að því hvort kærða hafi verið heimilt að semja svo um að endurgjald fyrir unnið verk væri m.a. í formi lóða.

Af hálfu kæranda er því haldið fram að það sé ólögmætt þar sem slík úthlutun sé ekki í samræmi við reglur kærða um lóðaúthlutun. Kærði heldur því hins vegar fram að úthlutun með þessum hætti sé heimil samkvæmt 9. gr. sbr. 1. mgr. 2. gr. úthlutunarreglna kærða.

Um úthlutun lóða hjá kærða gilda sérstakar reglur, „Úthlutunarreglur lóða í Bláskógabyggð“ settar af sveitarstjórn þann 4. október 2005. Í 1. málsl. 2. gr. segir: „Allar lóðir skulu auglýstar áður en þeim er úthlutað í fyrsta sinn, sjá þó 9. gr.“ Í 9. gr. segir „Byggðaráði er í sérstökum tilvikum heimilt að veita vilyrði fyrir lóðum, án undangenginna auglýsinga, þegar sótt er um lóðir innan skipulagðra svæða eða á óskipulögðum svæðum. Endanleg úthlutun getur þó ekki farið fram fyrr en að lokinni skipulagsvinnu, sé hennar þörf og að fengnu samþykki sveitarstjórnar.“

Samkvæmt þessu má víkja frá skilyrði um auglýsingu og veita vilyrði fyrir lóð. Ekki er nánar skýrt hvað í þessu felst en af síðari málslið 9. gr. má ráða að ekki er um eiginlega úthlutun að ræða heldur kemur hún til síðar og þarf samþykki sveitarstjórnar.

Í þeim samningi sem hér er til umfjöllunar segir m.a. svo um lóðaúthlutun í 3. gr.: „Blá mun úthluta lóðum og innheimta gatnagerðagjöld samkvæmt gildandi úthlutunarreglum og gatnagerðargjaldskrá á hverjum tíma. ?. BL á rétt á allt að 10 lóðum sem félagið getur valið sér til að byggja á, en að öðru leyti gilda sömu reglur um þær lóðir og aðrar sem úthlutað er á svæðinu.“

Í skýringum kærða segir um þetta að BL eigi rétt á allt að 10 lóðum á svæðinu og að þær séu gagngjald/greiðsla sveitarfélagsins til BL fyrir vinnu við gatnagerðina samkvæmt samningnum. BL hafi síðan verið veitt vilyrði fyrir fimm lóðum (af 10) á svæðinu án undangenginnar auglýsingar og hafi það verið gert með vísan til 9. gr. sbr. 1. gr. úthlutunarreglnanna. Öðrum lóðum sem BL eigi rétt á hafi ekki verið ráðstafað og mun BL þurfa að sækja um þær eftir auglýsingu.

Hér þarf að skoða í fyrsta lagi hvort heimilt hafi verið að hafa slíkt endurgjald í samningnum og í öðru lagi hvort heimilt hafi verið að úthluta BL þessum 5 lóðum án auglýsingar og á grundvelli 9. gr. reglnanna.

Sveitarfélög hafa eðli málsins samkvæmt heimild til að úthluta byggingarlóðum innan sinna vébanda og er löng hefð fyrir því að slíkt telst með óbeinum hætti eitt af lögbundnum hlutverkum þeirra. Þá hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að úthlutun lóða sé stjórnvaldsákvörðun og að gæta þurfi ákvæða ssl. sem og ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttar við úthlutun þeirra. Það verður því að gera þær kröfur til sveitarstjórna að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti þegar slíkum takmörkuðum gæðum er úthlutað og gæta jafnræðissjónarmiða og meðalhófs.

Ráðuneytið telur það í sjálfu sér ekki skipta máli með hvaða hætti úthlutunin fer fram svo framarlega að framangreindra sjónarmiða sé gætt. Það sé því ekkert því til fyrirstöðu að úthlutun sé í formi endurgjalds samkvæmt verksamningi en þá verði að gera þá kröfu að meginreglnanna sem fjallað er um í kaflanum um útboðsskyldu sé gætt við val á samningsaðila, svo sem eins og að auglýsa eftir verktökum. Hafi það hins vegar ekki verið gert telur ráðuneytið tæplega heimilt að bjóða lóðir sem endurgjald fyrir verk.

Þar sem ráðuneytið hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að samningagerðin við BL án undanfarandi auglýsingar hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu gagnvart kæranda telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla um það hvort heimilt hafi verið að úthluta BL lóðum án auglýsingar. Ráðuneytið telur það felast í að samningurinn telst ólögmætur að ákvæðið um endurgjald í formi lóða er það einnig.

Ráðuneytið telur þó rétt að taka fram að löggjafinn hefur ekki talið ástæðu til að setja sérstakar reglur um hvernig sveitarfélög skuli úthluta lóðum heldur er hverju sveitarfélagi falið að ákveða með hvaða hætti það skuli gert. Kærði hefur sett sér reglur um lóðaúthlutun og er þar sett sú regla að lóðir skuli auglýstar til úthlutunar enda er það í samræmi við þá meginreglu sem nefnd hefur verið að gæta skuli jafnræðis við úthlutun takmarkaðra gæða. Þá er í reglunum kveðið á um heimild til að víkja frá meginreglunni og veita vilyrði og síðan úthluta lóðum, án auglýsingar, með tilteknum hætti. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við reglur þær sem kærði hefur sett sér um úthlutun lóða, enda séu þær kynntar með tryggilegum hætti.

3. Eins og rakið hefur verið felst í 103. gr. sveitarstjórnarlaga heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga og er skilyrði að á ákvörðun séu verulegir formgallar.

Þótt niðurstaða ráðuneytisins sé að samningagerð kærða við BL um gatnagerð hafi verið ólögmæt verður einnig í málinu að meta réttaráhrif sem ógilding samningsins hefur í för með sér, bæði fyrir aðila málsins sem og aðra sem hafa hagsmuna að gæta af niðurstöðu þess. Fyrir liggur að framkvæmdir af hálfu BL við gatnagerð eru þegar hafnar og hefur félagið þegar fengið 5 lóðir til ráðstöfunar. Þá hefur úthlutun lóða á svæðinu þegar verið auglýst og má gera ráð fyrir að einhverjum þeirra hafi þegar verið ráðstafað og framkvæmdir á þeim hafnar.

Ljóst er að ógilding samningsins mun hafa veruleg áhrif á þá sem ekki eru aðilar að kærumáli þessu og má gera ráð fyrir að þeir hafi þegar lagt í kostnað vegna undirbúnings og framkvæmda á lóðum sínum. Ekki liggur annað fyrir en BL hafi verið í góðri trú um rétt sinn og heimildir kærða til að gera umræddan samning sem og aðrir sem hugsanlega hafa sótt um og fengið lóðum úthlutað.

Ráðuneytið telur af þessum sökum ekki unnt að ógilda samninginn við BL þrátt fyrir þá annmarka sem voru á gerð hans. Verður því að hafna kröfu kæranda um ógildingu samnings kærða og BL um gatnagerð og þá úthlutun lóða sem fram fór samkvæmt ákvæðum hans. Er í því sambandi tekið mið af fyrri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins um sambærileg álitaefni, s.s. úrskurð frá 17. apríl 2001 í mál nr. FÉL01010084 og frá 26. maí 2006 í máli nr. FÉL06020049, en í þeim báðum var fallist á að málsmeðferð við úthlutun lóða hafi verið talin ólögmæt en hafnað var að ógilda úthlutunina.

Tekið skal fram að ráðuneytið á ekki úrskurðarvald um önnur úrræði sem kæranda geta staðið til boða til að leita réttar síns, svo sem skaðabætur.

Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til kærða að gæta í framtíðinni að sjónarmiðum um jafnræði og vandaða stjórnsýsluhætti þegar gerðir eru verksamningar við aðila og úthlutað er gæðum sem gera má ráð fyrir að fleiri en einn sækist eftir.

Rétt þykir að taka fram að uppkvaðning úrskurðarins hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu A og B um að samningur Bláskógabyggðar við Byggingarfélag Laugarvatns ehf. um uppbyggingu gatna á „menntaskólatúni“ á Laugarvatni sé ólögmætur.

Kröfu A og B um að samningur Bláskógabyggðar við Byggingarfélag Laugarvatns ehf. um uppbyggingu gatna á „menntaskólatúni“ á Laugarvatni sé ógildur er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir